（公共管理专业论文）大连市义务教育均衡发展问题研究.pdf

大连；i 丁大学专q ：学应硕十学位论- 乏 摘要 本文在吸纳和继承日人研究成果的基础上，对义务教育均衡发展的理论研究和实践 经验进行归纳和梳理，对大连市义务教育均衡发展历史沿革、现实状况以及实践途径进 行研究和探讨， 所谓义务教育均衡发展是指在义务教育阶段，政府通过制定相关法律、法规和政策， 合理地配置义务教育资源，使受教育者能够平等地享有接受义务教育的机会，平等地参 与义务敦育的过程，平等地享受义务敦育的成果，并最终实现义务敦育目标的过程。 对义务敏育均衡发展有较大影【9 硼理论主要有：教育公平思想、教育民主化思想、 公共产品理论和公共资源分配理论以及我国现行相关法律、法规和政策等。其价值取向 一方面在于追求教育公平，保障公民的民主、平等权利在教育领域的充分实现，促进和 维护社会公平和正义：另一方面是在保证公平的基础上，不断扩大优质的义务教育资源， 从而实现义务教育高水平、高质量地发展。 影响义务教育均衡发展的因素是多方面的，既有历史的也有现实的，既有客观的也 有主观的，因此，义务教育均衡发展的实践途径也应该是多种多样的。本文力图从通过 调整政策导向入手，构建起有利于义务教育均衡发展的政策体系。通过调整义务教育投 入的分担机制，确保义务教育经费投入，提高经费使用效率。通过均衡教师配备，建立 起一支区域内相对均衡的教师队伍。通过建立现代学校制度，提高管理效率，尽可能地 缩小校际问的差距。 义务教育均衡发展的对策建议：一是理念先行，树立义务教育适度超前且均衡发展 的现代教育理念。二是政策引导，健全义务教育均衡发展的相关政策法规体系；三是投 入保障，建立城乡一体化的教育投入机制，科学合理地分担义务教育经费。四是师资为 本，建设城乡均衡的教师队伍。五是建立现代学校制度，提高学校管理效率。六是统筹 城乡发展，以城市化促进义务教育均衡发展。 关键词：义务教育；均衡发展：教育公平；投入体制 、迮i h 义务敦靠均衡发塍 d 题h h 宄 t h er e s e a r c ho np r o b l e m so ft h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n t o fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nd a l i a nc i t y a b s t r a c t t h i sa r t i c l ei sb a s e do nt h er e s u l tw h i c hi sf r o mt h ef o r e f a t h e r s b e s i d e sa b s o r b i n ga n d i n h e r i t i n g ，w es u ma n da r r a n g et h et h e o r e t i c a l r e s e a r c ha n dp r a c t i c a le x p e r i m e n to ft h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，a n da l s ow ee x p l o r ea n ds t u d yt h eh i s t o r y ， t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n de x p e r i m e n t a lm e t h o d s w h a ti sc a l l e d “t h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ：w em e a nt h a t d u r i n g t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，w ec a nm a k et h es t u d e n t sr e c e i v ee d u c a t i o ne q u a l l y ， p a r t i c i p a t ee d u c a t i o ne q u a l l y ，e n j o yt h es u c c e s s e se q u a l l yb yar a t i o n a l d i s t r i b u t i o no ft h e r e s o u r c e s ，r e l a t e dt a w s ，r e g u l a t i o n sa n dp o l i c y t h e r e b y ，o u rg o a lo f c o m p u l s o r ye d u c a t i o nc a n b ea t t a i n e dt o t a l l y t h et h e o r i e st h a ta f f e c tt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o na r et h e t h o u g h t so fd e m o c r a c yi ne d u c a t i o n ，o fe q u i t yi ne d u c a t i o n ，t h et h e o r yo fp u b l i cp r o d u c t s ， t h e o r yo f p u b l i cr e s o u r c e sd i s t r i b u t i o n ，r e l a t e dl a w s ，r e g u l a t i o n sa n dp o l i c ya n d s oo n i t sa i m s i nv a l u ea r et h a te d u c a t i o ne q t f i t y ，c i t i z e nd e m o c r a c y , e q u a lr i g h t si ne d u c a t i o nf i e l dc a nb e r e f l e c t e df u l l y 。i fs o ，i tc a np r o m o t ea n dp r o t e c ts o c i a le q u i t ya n dj u s t i c e o nt h eo t h e rh a n d ， o nt h eb a s i so ft h ee q u i t y ，w em u s te n l a r g eh i 曲q u a l i t yr e s o u r c e so na n do n t h u s ， c o m p u l s o r ye d u c a t i o no f h i 曲l e v e l sa n dh i g hq u a l i t yc a n b ed e v e l o p e d a n da l s ot h ee l e m e n t st h a ti n f l u e n c et h ed e v e l o p m e n to f b a l a n c e de d u c a t i o na r ev a r i o u s t h e ya r en o to n l yh i s t o r i ca n dr e a l i s t i c ，b u ta l s oo b j e c t i v ea n ds u b j e c t i v e f o rt h i sr e a s o n ，e x p e r i m e n t a lm e t h o d so ft h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r y e d u c a t i o na r ev a r i o u s ，t h i sa r t i c l et r i e st od e s i g nap o l i c ys y s t e mw h i c hi sg o o dt ot h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nb ym e a n so fa d j u s t i n gp o l i c y i tt r i e st o e n s u r et h ef u n d s ，r a i s et h ee f f i c i e n c yo f t h ef u n d sb ym e a n so f a d j u s t i n gb u r d e nm e c h a n i s mo f f u n d si n v e s t m e n t i tt r i e st os e tu pab a l a n c e dt e a c h e rr a n ki nt h ea r e ab ym e a n so fb a l a n c i n g t e a c h e r s d i s p o s i t i o n i tt r i e st oi n c r e a s et h em a n a g e m e n te f f i c i e n c yb ye s t a b l i s h i n gm o d e m s y s t e mo fs c h 0 0 1 a n di ta l s ot r i e st or e d u c et h ed i s t i n c t i o nb e t w e e nt h es c h o o l s t h en e x ti sa d v i c eo nt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n f i r s t ，i d e a sg o f i r s t ，w eh a v et h em o d e mi d e a so ft h em o d e r a t ed e g r e ea n dt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f c o m p t d s o r ye d u c a t i o n s e c o n d p o l i c yg u i d a n c e w es t r e n g t h e nt h es y s t e mo f t h er e l a t e dl a w s a n dr e g u l a t i o n s t h i r d i n v e s ta s s u r a n c e w ee s t a b l i s ham e c h a n i s mo ff u n d si n v e s t m e n to f t h e c i t ya n dc o u n t r yi n t e g r a t i o na n dt h ee d u c a t i o nf u n d sc a nb eb u r d e n e ds c i e n t i f i c a l l ya n d 大连卿t 大。 之j | ：警垃硕十学应沦上 r a t i o n a l l y f o u r t h ，t e a c h e r sa r ef o u n d a t i o n s w es e tu pab a l a n c e dt e a c h e rr a n ki nt h ec i t ya n d c o u n t r y f i f t h ，e s t a b l i s h i n gm o d e ms y s t e mo fs c h 0 0 1 i t c a ni n c r e a s et h em a n a g e m e n t e f f i c i e n c y s i x t h ，p l a n n i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t ya n dc o u n t r ya saw h o l e t h ee d u c a t i o n i nt h ec i t yc a n p r o m o t e t h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n k e yw o r d s ：c o m p u l s o r y e d u c a t i o n ；b a l a n c e dd e v e l o p m e n t ；e d u c a t i o ne q u a l i t y i n v e s t i n gs y s t e m 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 驴加巧 人造理【人。产硕十研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也叮采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 出鍪 导师签名：五面虐。l 丝! z 年二三月舅乏f ：f 大j 圭卿t 犬。学、f k 学位顺 “节旺沦t 1 引言 1 ，1 问题提出及研究意义 1 1 1 问题提出 ( 1 ) 什么是义务教育均衡发展。 义务教育是依照法律规定，适龄儿章少年必须接受的国民教育。这里的“义务” 是指f f j 法律形式规定的斟家、社会、学饺、家庭和适龄儿落少年应尽的义务。这罩的“教 育”足号指学校教育。 均衡，是对事物发展状态的一种描述，它主要是指影响事物发展的诸要素的力量大 致相当。均衡一词最初是物理学名词，在物理学上，均衡是指当物体同时受到方向相反 的两个外力作用，这两种力量恰好相等时，该物体由于受力相等处于相对静止状念，这 种状念就是均衡状态。后来，均衡概念被英国经济学家马歇尔( m a r s h a l l ) g i 入经济学中， 将法国资源经济学家瓦尔拉斯( w a l r a s ) 的“一般均衡理论”扩展到整个经济系统之中， 提出“局部均衡理论”。这一理论也受到了其他学科的青崃，义务教育均衡发展理论是 对经济均衡理论的移幢。 义务教育均衡发展溉念目自h 还没有统一界定，在学术界尚有争论。有学者认为义务 教育均衡发展是指“在平等原则的支配下义务教育机构、受敦育者在教育活动中平等待 遇的实现”，最基本的要求就是在正常的义务教育群体之| 日j 平等地分配教育资源和份额， 达到义务教育需求与供给的相对均衡，并最终落实在人们对义务教育资源的支配和使用 上。2 。也有学者认为，义务教育均衡发展是指政府通过一定的法律、法规、政策，确 保给公民或未束公民以同等受教育的权利和义务，通过政策的调整、制定及资源的调配 而提供相对均等的教育机会与条件o 。一般地认为，义务教育均衡发展是指在义务教 育阶段，政府通过制定相关法律、法规和政策，合理地配置义务教育资源，使受教育者 能够平等地享有接受义务教育的机会，平等地参与义务教育的过程，平等地享受义务教 育的成果，并最终实现义务教育目标的过程。义务教育均衡发展是一个相对概念，从横 向理解，主要包含三个相互联系的层次：一是个体均衡，二是饺际均衡，三是区域均衡。 个体均衡是指不同阶层的公民应该平等地享有接受义务教有的权利；校际均衡是指学校 之问办学条件应该大体相当，不能有太大差距；区域均衔是指不同地区义务教育的政策 导向，经费投入、师资队伍以及办学没施应有统扔i 准。、纵向理解，义务敦育均衡发 眨包括“投入均衡”和“产出均衡”。其中，“投入”主要也岔以下一些基本内存： 是何+ g 健绽义务敦疗均衡发眨的敦行政策体系，。：足敦行纤赀投入基本均衡包括乍 人迕市义；敦厶| 均穗f 发嵯m 题岍宄 均预算内教育经费、尘均公用经费、基本建设与改造资金支出等。三是办学条件基本均 衡，包括学皎仪器设备、图书资料、文体器材和信息化水平等诸多方面。四是人力资源 鉴本均衡，主要是指教师的学历结构、称职结构、年龄结构以及教肯教学能力水平等因 素。“产出”主要包括学生的辍学率、完成率、仞中毕业生升学率、学生素质发展与学 业成就等状况。由此可见，义务教育均衡发展不 义要订教育“输入”的平等，而且更在 于教育要有平等的“输出”结果即达到教育“投入”与“产出”的相对均衡，见图1 1 。 因此，义务教育均衡发展的概念是一个多层次概念，从不同角度 5 发可以有不同的理解。 b oo 圆圈圈 c = o c = = 幽1 1 义务教育均衡发屣的基本内涵 f i g 1 1b a s i c c o n n o t a t i o n o f b a l a n c e d d e v e l o p m e n to f c o m p u l s o r y e d u c a t i o n ( 2 ) 义务教育均衡发展问题提出的背景。 问题提出的历史背景。据教育史记载，义务教育发源于德国。早在1 6 世纪欧洲 宗教改革运动中，德国新敦领袖马丁路德( m a r t i nl u t h e r ，1 4 8 3 1 5 4 6 ) 为争取人民信仰新 教，提倡广设学校，并主张教育机构应由公费设立，政府有强迫民众送子弟入学的义务。 1 6 1 9 年德意志魏玛邦公佰学佼法令，规定父母应送6 1 2 岁男女儿章入学，否则政府强 追其履行义务。从1 7 6 3 年到1 8 1 9 年，德国先后三次修订法令以推行义务教育，德国是 推行义务教育最早的国家。4 。中国的义务教育起源于清朝木年，1 9 1 1 年7 月，学部在 北京召丌了中央教育会，在会议的第十二项决议中，有一项试办义务敦育章程案， 明确规定义务教育为四年制，并提出了试办义务教育的办法。新中国成立后义务教育 发徒经历了起步、发眨，倒退、恢复，普及和提高等几个历史阶段= 1 9 8 6 年4 月1 2f 1 ， 中华人民其卡f i 围义，舟教育洼经第六硝全国人民代表大会第四次会议通过0 ：7 月l f 1 实施。义务敦育i 土的。典施，铂：中旧放疗发磋史卜具育甲程牌意义。大连市的义务数肯 大连邓t 大2 ：专、”学f 芝顺十学虚睑上 普及任务已于1 9 9 5 年基本完成，其主要标志是1 9 9 5 年大连市顺利通过了义务教育“两 基”验收工作( “两基”是指基本普及九年制义务教育，基本扫除青壮年文盲) 。从此， 大连市的义务教育向着更高的目标发展，即由普及义务教育阶段转向均衡地发展义务教 育阶段。2 0 0 4 年1 1 月，大连市人民政府办公厅下发了大连市促进义务教育区域均衡 发展实施意见的通知( 大政办发 2 0 0 4 1 6 8 号) 文件，在全市范围内推进义务教育区 域均衡发展。总结近四百年的义务教育发展历程，义务教育的发展部遵循着一个由强迫 到普及，由普及到提高的基本规律，都贯穿着一个由起点平等到过程平等，由过程平等 到结果平等的基本理念。从世界范圈看，义务敦育由普及阶段走向提高阶段的一个重要 标志就是民众已经不仅仅满足于入学机会的均等，而是对义务教育提出更高的要求，即 普遍要求享受优质义务教育资源，民众的择校热、择师热空前高涨。这就要求政府必须 均衡地办好每所学校，提高义务教育整体办学质量，以满足广大民众对义务教育需求 不断高涨的现状。如果说义务教育均衡发展是义务教育发展的必由之路的话，那么，大 连市义务教育已经处在均衡发展的重要历史阶段。 问题提出的社会背景。教育公平是社会公平的重要组成部分，人们在市场经济 领域一直强调的是效率第一的原则，而在社会领域则必须强调公平第一的原则，即一次 分配讲效率，二次分配讲公平。而义务教向j 作为二次分配的社会领域，公平是义务教育 的本质要求。“当前的放权和择饺不可能给穷人带来某些鼓吹者所说的利益。从向家长 和教师下放决策权中无论得到什么，如果公平仍是教育决策应该考虑的因素，人们就必 须找到新的办法来避免由择校和放权造成的分裂后果”【5 j 。随着改革开放和现代化建设 的不断深入，教育法制化和民主化进程不断推进，民众逐渐认识到：教育资源是每个公 民的教育资源：追求法律赋予的教育平等权利，是每个公民最基本的权利；满足公民受 教育权利平等的需求，也是政府和社会最基本的职责和义务。教育公平，是现代社会最 基本的精神内核，也是作为一个民主社会最基本的价值取向。尽可能公平地分配教育资 源，促进义务教育均衡发展，无疑是制定公共教育政策应遵守的基本原则。同时教育公 平不仅具有教育本身的公平之意义，而且是实现社会公平的有力手段，是社会公平的平 衡器、稳定器，这一点随着教育地位和功能作用的不断凸显愈发显得突出”。义务教 育均衡发展，是义务教育本质属性的体现，同时也是人们现代意识不断增长、民主意识 不断增强的必然结果。 问题提出的现实背景。改革丌放以来，大连市经济和社会各项事业取得了突飞 猛进的发展，尤其是近年柬经济保持了持续快速增长的强劲势头。这些可喜成果以及呈 现的发展后劲，萨是得麓于经济发腱模式l ：一宜采取的非均衡发展战略，即鼓励一部分 人、一部分地区先富起来。但是，舀：这种m 均衡发眨战略带动经济快速发展的同时，也 人连订了义务教育均新笈j 睦f i 题岍究 造成了各区市县之问、城乡之闻和群体之间经济发展水平的差异，并且这种差异有进一 步拉大的趋势。与经济发展不均衡相对应，教育也同徉存在着区域、城乡、学佼和群体 之川的严重失衡问题。2 0 0 3 年，丌发区生均预算内教育事业费小学为3 4 3 6 元，仞学为 4 0 1 0 元，而瓦房店市生均预算内教育事业费小学为1 0 0 5 元，仞中为8 6 7 元；同年，甘 井子区生均预算内公用经费小学为4 0 2 元，初中为8 2 3 元，而普兰店市生均顽鲜内公用 经费小学为8 9 元，初中为8 0 元“。也就是晚，在同一区域内义务教育发展在不同地 区之问极不均衡。另外，出于前几年过于重视“窗口学饺”、“示范学佼”建设，使教 育资源过于集中剑“窗口学饺”和“示范学饺”，一些相对薄弱的学皎得不到充足的敦 育资源，致使硼一地区电明显地存在着饺际f h j 的不均衡现象。由此可见，“窗口学饺”、 “示范学校”政策人为地拉大了学校之间的差距，使得强者愈强，弱者愈弱，造成学校 的两极分化同趋严重，进而造成广大民众受教育条件走向两极，最终将会危及社会的稳 定。8 。因此，大连市义务教育发展的现状要求义务教育必须实施均衡发展战略。 近年来，无论是教育行政部门，还是学术界对旨在保障义务教育公平，提高义务教 育质量的教育均衡发展的探讨和争鸣比较激烈，可以浇，义务教育均衡发展已成为当前 教育上的一个热点问题。作为一名多年从事义务教育工作者，我时常感到义务教育均衡 发展在认i 与实践上还存在一些误区，自身也存在很多困惑需要解决。于是，在导师杨 连生教授的指导下选择了这一课题。 1 1 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义。 当今世界，公平和j 下义被普遍看作是一个井然有序社会的基本宪章，追求公平和币 义是每一个社会成员的基本权利9 。义务教育均衡发展的理论基石是教育权利问题。m 。， “我们的义务教育发展到今天，确实有一个均衡发展的问题，实际上教育均衡发展是教 育平等的问题，说到底还是一个人权问题，现在世界各国都在强调这个问题”3 。尊 重和保障公民的基本权力是一个合法政府的重要职责。中华人民共和国宪法第二章 第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。中华人民共和国教 育法第二章第十八条觇定“国家实行九年制义务教育制度”。2 0 0 6 年6 月新修订的中 华人民共和囤义务教育法第一章第六条舰定“国务院和县级以上地方人民政府应当合 理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学饺的办学条件，并采取措施，保 障农h s i t i z 区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难徊残疾的适龄儿章、少年接受 义务敦育。”义务教育均衡发硅体现的是一种公i 三与n ：义的理念，是j ：= | = 会主义敦肯事、 的本质要? r ，巴匙全面建设小壤社会、f ：i 缱和昔社会的程婴内存：由此可见，台胖地配 置教育资源，促进义务教育均衡发展不是可能不可能，可为不可为的问题，而是各级政 府必须认真履行的重要职责。义务教育均衡发展问题从政策层面上俭验效率政府的执政 能力；从道德层匝上考问责任政府的行政良心。 ( 2 ) 现实意义。 现今的教育已经成为社会关注的三大热点领域之一，尤其是义务教育阶段所表现出 的学生择校问题严重、学校不合理收费过多、义务教育质量难以保障、教育资源集中在 少数热点学校、只有少数学生能够享有优质教育资源等问题，有悖于我国义务教育的宗 旨，有悖于广大民众平等地享有优质义务教育资源的意愿，不仅影响了国民素质的整体 提高，也对经济和社会的可持续发展带来严重隐患，是政府和全社会必须特别关注的重 大问题。分析义务教育阶段出现的种种问题，原因无非两条：一是“穷囤办大教育”， 政府对教育投入不足；二是教育资源配置严重失衡。解决上述教育问题的现实途径是实 现义务教育相对均衡地发展，即地方政府要依法加大对义务教育的投入力度，并合理地 配嚣教育资源，促进义务教育均衡发展。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 自从1 9 9 6 年中华人民共和国义务教育法j 下式颁印以束，我【i 寸的义务教育取得 了举世瞩目的成就，但由于历史和现实种种原因，义务教育发展不均衡现象r 趋严峻， 同时也引发了学术界对此问题的高度关注。 中国义务教育均衡发展研究始于上世纪九十年代初，国内一些学者首先从义务教育 财政投入的不均衡问题开始研究。有的学者以省为分析单位，如曾满超1 9 9 4 年对全国 2 9 个省、市、自治区教育经费投入进行研究；有的学者以县为分析单位，如蒋鸣和1 9 9 2 年对全国3 7 4 个县的生均经费总支出与人均收入相关性进行研究；杜育红和王善迈2 0 0 0 年对公共财政的教育投入进行研究。这些研究都发现：生均教育支出与地方经济发展水 平和财政能力的相关性问题，并对生均教育经费支出不均等程度进行了测算。 从2 0 0 1 年起，随着我国农村税费改革的大范围实施，义务教育管理体制发生了根 本性变化，即由过去的“三绒办学两级管理”向“两级办学两级管理”过渡，直至“以 县为主”的教育管理体制转变，这种转变对于全国义务教育柬说是深刻的，对于大连市 义务教育束| 兑，其影响也是深远的。曾满超、丁延庆于2 0 0 1 年就呼吁建立一个规范有 宁的、切实可行的、适合“以县为主”体制的政府问转移支付系统，以解决义务教育财 政投入不均衡问题。到 _ 1 丽为止，大连市除甘井子区、令州区和旅顺日区之外，其他涉 农市县基本完成“以县为i - ”的敦f 竹理体制改革。 人造市义， 教育均衡哎艇f , q 题研究 2 0 0 2 年人民教育第3 期f 0 登了反映l 东省辱光市促进义务敦育均衡发展的长篇 通讯，题e j 是为了每一个孩子的健康成长，为此，教育部副部长王湛在人民教育 发表题为努力促进基础教育均衡发展的文章，王湛在文章中提出“均衡发展是基础 敦育的本质要求，也是社会主义教育事业的本质要求，是提高全民族素质的奠基工程。” 以此为标志，全国许多学者和敦育号家就义务教育均衡发展问题进行了广泛而深入的研 讨。2 0 0 2 年4 月，全国教育学会会长顾明远教授在人民教育一 ：发表教育均衡发展 是教育平等的问题，是人权问题文章。同年6 月，时任大连市教育局局长的贾聚林在 人民教育上发表区域教育均衡化之我见的文章，进一步将义务敦有均衡发展界 定为区域均衡范围。 2 0 0 5 年5 月，教育部下发了教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意 见，将教育均衡发展明确界定为义务教育阶段。若干意见指出：要统一思想认识， 把推进义务教育均衡发展摆上重要位置；采取积极措旌，逐步缩小学校办学条件的差距： 统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设；建立有效机制，努力提高 每一所学校的教育教学质量；落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育；建 立监测评估体系，切实推进义务教育均衡发展。 2 0 0 6 年6 月，教育部在成都市召丌了全国推进义务教育均衡发展经验交流现场会， 教育部副部长陈小姬提出，在“十一五”期间，教育部要组织相关专家和学者制定标准， 明确义务教育均衡发展目标，加强薄弱学校建设，加大教师对口支援力度等问题进行专 题研究，从而把义务教育均衡发展问题由理论研讨层面推向制定政策法规层面。此次会 议之后，全国许多地方教育行政部门就本地区义务教育均衡发展问题制定了符合当地实 际的各项措施，有力地推进了全国义务教育区域均衡发展。 1 2 2 国外研究现状 义务教育均衡发展是一个世界性课题，世界上许多国家，无论是发达国家还是发展 中国家，都在积极探索义务教育的均衡发展。归纳起来，国外研究义务教育均衡发展主 要有以下几个特点： ( 1 ) 教育优先投入，峰持教育的公益性和公共性。 2 0 0 2 年经济合作与发展组织( o e c d ) 国家财政性教育支出占g d p 平均为4 9 ， 印度新届政府宣佃，财政性教育支出占g d p 的比例要逐步实现6 的目标。 ( 2 ) 制定向偏远地区和弱势群体f t u l ；：“勺政策法规。 同本和韩吲先后颁布了振兴偏f | ； 地【x 教育的专门法律，着力推进偏远地区和弱辨肝 体的免费义务敦育。 大连婵r 大学专、i p 学使顺 学位沦上 ( 3 ) 从关注机会公平到关注过程和结果公平。 芬兰通过设立班级敦师、教师助理、特别需要教师和多学科综合工作小组，建立起 完善的学生帮助辅导制度。r 本建立了个别学习指导制度，缩小班级规模，为学习困难 学生与学习超常学生分别制订相应的个别学习计划。 ( 4 ) 对弱势地区和群体实施补偿制度，体现国家推进教育公平的责任。 f l 本实施地方交付税制度，中央政府对财政不足的地方政府提供专项补助。韩国实 施“教育福利投资优先地区”计划，从目前的大都市向中小城市推广。美国为处于不利境 地的学生提供特殊资助。巴西为激励贫困家庭儿童就学，在义务教育阶段实施了“助学 补助会计划”。 f 5 ) 在校际之间、城乡之问和区域之间均衡配置教育资源，保证义务教育的公平。 芬兰实行全国统一的教师资格标准和要求，统一学校教学设施和经费投入标准，不 分重点校和重点班，确保每个学生都能享有均等的优质教育资源。 1 3 研究思路与方法 13 1 研究思路 本文研究的逻辑思路是：什么是义务教育均衡发展，其基本内涵是什么，为什么要 研究义务教育均衡发展，义务教育均衡发展的理论基础是什么，国内外有无可资参照的 实践经验，制约义务教育均衡发展的因素有哪些，推进义务教育均衡发展有哪些具体措 施。在国家义务教育发展总体目标指导下，结合大连市经济和社会发展以及义务教育发 展现状，围绕区域教育现代化目标，探讨实现义务教育均衡发展实施策略和基本途径。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 文献资料法。 通过文献资料的搜集、梳理、提炼、消化和吸纳，为义务教育均衡发展研究提供理 论上的借鉴。 ( 2 ) 调查研究法。 召开大连市甘井子区9 0 所中小学校长会议，对影响义务教育均衡发展的制约因素 进行调查研究( 见附录1 ：甘井了区义务教育均衡发展影响因素调查表) ，并对这些因素 进行分析和讨论，结合实际，提出适合于大连市推进义务教育均衡发展的策略。 ( 3 1 耍素分析法。 人近市义，敦育均衡发展问题b 究 义务教育均衡发展，实际上是义务教育的备组成要素的均衡发展，无论在对教育均 衡发展进行比较研究还是其他研究时，都要涉及到义务教育的各组成要素，并对其进行 要素分析，不然就难以对义务教育均衡发展进行研究。 ( 4 ) 比较研究法。 通过查阅资料，了解荚国、= | 本、 5 固等圜家有关义务教育均衡发展的经验和做法， 为本文的研究提供借鉴或参考。 大连jr p 丁大亨乞q ，学虚顺卜学应沦z 2 义务教育均衡发展的理论和政策基础 义务教育均衡发展有着深厚的理论基础，对其影响较大的理论有：教育公平思想； 教育民主化思想；公共产品理论；公共资源分配理论以及我国相关法律、法规、政策等。 2 1 教育公平思想 2 11 马克思的公平理论 马克思公平理论具有丰富的内涵，概括起来存五个主要观点： ( 1 ) 任何社会的公平鄙不是抽象的、绝对的，而足现实的、具体的，必须同形形包 色的唯心主义公j f 观划清界限。 ( 2 ) 要解决分配不公问题，不能依赖于诉诸道德和法的做法，必须根据社会生产发 展提供的条件来确定分配的水平及其公平程度。马克思在哥达纲领批判中讨论什么 是“公平的分配”这一问题时尖锐地批判了“分配决定论”。 ( 3 ) 建立社会主义公平的前提是消灭阶级差别，改变资本主义社会的不平等。 ( 4 ) 在共产主义社会第一阶段，阶级差别已经不存在，具有平等社会地位的劳动告 在进行个人消费资料分配时，只能以“劳动”为同一尺度进行公平的分配。 ( 5 ) 在共产主义社会第一阶段，还必须在个人消费资料分配醣作必要的叶口除”，为 社会全体成员提供公共产品和保险基金，为丧失劳动能力的人提供社会福利和社会救 济，以实现社会公平。 不难发现，深入研究马克思的公平理论，对于我们研究义务教育均衡发展问题有着 重要的指导意义。 2 1 ，2 罗尔斯的正义理论 美国著名哲学家约翰罗尔斯( j o h nr a m s ) 在其伦理学巨著f 义论f at h e o r yo f j u s t i c e ) 中阐述了著名的关于制度的萨义原则。“第一原则：每一个人都有平等的权利去 棚有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权。第二原则：对社会和经济不 平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益，而且与向所有 人丌放的地位和职务联系在起” o l 。第。原则舰定所有这些自由权部是平等的，因为 l l 二义社会晕的公民应该拥有平等的基本权利的。第二原则首先适用于收入和财富的分 配，适明于利用权力和责任差异的组织机钩或指挥系统的设计；其主要精神实质，首先 足簿个人都可以获得最广泛的与他人 l 用类型的自山平等权利：其i 欠是人们获得不均等 待遇如地位、职位、利益的机会 该对所仃人阡放：第三是如粜收入和财富的起始? 佚 人造市义务敦肖均衔发眨题研究 况不同，处于不利地位者的利益应该用补偿的办法来保证。罗尔斯的正义理论明确地指 出了两个原则孰先孰后的优先性问题。即酋先保证一切人的平等自由和机会均等，同时 允许最少受惠旨获得利益补偿的不均等分配。静者是一种水平性的、横向的公平，后者 则是垂直性的纵向的公平，即不均等地对待l ；同类型的人。由此可见，教育公平不等于 绝对的平等，更不是绝对的平均，而是一个相对的概念。所以说义务敦育均衡发展的主 要特点足平等、差异和补偿，从本质上讲是矮合理性。 2 2 教育民主化思想 民主思想的本质就是追求自由、平等和公讵的社会理念。教育民主化的毖本内涵是 教育机会均等，随着教育机会的扩大和教育水平的提高，教育民主化的内涵在不同发展 阶段有不同的表现形式。 2 2 1 杜威的教育民主化思想 美国的教育民主化思潮的典型代表人物是杜威。在杜威看来，共同参与社会事务范 围的扩大和社会成员各种能力的自由发展，是民主主义的核心特征。“民主政治热心教 育，这是众所周知的事情。根据表面的解释一个民主的政府，除非选举人和受统治的人 都受过教育，否则这种政府就是不能成功的”1 i 2 1 。杜威指出：“如果没有我们所想的 教育，没有我们所想的家庭教育和学校教育，民主主义便不能维持下去，更谈不上发展。 教育不是唯一的工具，但它是第一的工具，首要的工具，最审慎的工具。通过这种工具， 任何团体所珍视的价值，所欲实现的目标，都被分配和提供给个人，让其思考、观察、 判断和选择”1 1 3 。杜威认为，在民主主义思想指导下的教育既可以让儿章过上完满的 生活，又可以对人类的政治生活进行改造，从而把个人能力的自由发展与社会发展密切 地结合起束，进而实现民主主义的理想。在此，杜成为教育提供了一个崭新的视角，即 民主是教育的目的，更是教育的手段，教育必须是公平的。 2 2 2 陶行知的教育民主化思想 陶行知是中国近代生活教育理沦与实践的创始人。他于1 9 4 6 年所确立的生活教育 的基本方针是“民主的、大众的、科学的、创造的”。强调民主教育是人民的教育，人 民办的教育，为人民自己的幸福而办的教育。这充分随明陶行知教育的人民性，即教育 属于人民。陶行知还指出，民主教有就是敦人做主人，做自己的主人，做囡家的主人， 做【! _ | = 界的主人。而主人的特征就是自由、平等、全面发展的人。他认为，所渭平等应是 大家的立脚点，或起点是平等的这d 是真i ：的，f 等。教育j 严等即教育为公，也就是敦 育h l 会均等，包括受敦育机会均等，发键的l 会均等以及教育管理机会均等。陶行如认 为，所谓自由包含两重意义，即外部宽松无压力；内部努力有力量。也就是外部教育环 境要宽容、理解、尊重；个人自身要努力奋斗，这两方面做到了，人的自由也就实现了。 23 公共经济学相关理论 2 3 1 公共产品理论 公共经济学认为，社会产品可以分为私人产品和公共产品。私人产品具有占有上的 排他性和消费上的竞争性。纯公共产品与私人产品相对而占，也具有两个特性：一是占 有上的非排他。i 生( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，即公共产品的消费足集体进行的、共同消费的，其效 用在不吲消费者之问不能分割，要想将不为公其产品付费的个人排除在外，其成本高到 不可接收，可能分割成本要高于公共产品本身成本。二是非竞争性( n o n r i v a l n e s s ) ，即公 共产品一旦提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的权利，也不 会影响整个社会的利益。介于私人产品和纯公共产品之间的社会产品就是准公共产品， 即满足纯公共产品其中的一个特性。从义务教育的受教育者来说，义务教育是一种具有 明显的收益外溢特征的社会产品，因此，应该属于准公共产品；从地方政府的角度来说， 由于义务教育使陔地区的其他居民受益，对其接受者来说收益外溢，如果仅仅l 宴2 教育 者自己投入，将会带来效率损失。为了纠肛收益外溢，地方政府有必要对受教育者予以 补贴，以使更多的人接受义务教育，从而促进本地区的公共利益。从这个意义上说，义 务教育政府办是符合公共产品理论的。 2 3 2 资源分配理论 公共经济学认为，人类的资源是稀缺的，而人类的需要是无限的、多种多样的。国 民经济是由相互联系、相互依存的各个组成部分构成的有机整体，要解决资源稀缺性与 人们需要无限性、多样性之间的矛盾，必须将有限的资源按照一定的客观比例分配到国 民经济的各个组成部分，并使资源得到最充分、最有效地使用。为合理配霞人类有限的 资源，达到市场需要与供给相对均衡，经济学家提出了资源分配的均衡理论。教育均衡 发展与经济均衡发展存其相通之处，也就是二者都是指资源配置的相对均衡。但二者有 着本质的不同，教育均衡发展中讲的是教育资源配置均衡，实质上是教育资源在教育系 统内部各组成要素之1 廿j 的分配，既包括社会总资源对教育的分配，瞧包括教育资源在各 级各类教育问、各级各类学校i 剐、各地区教育问以及各群体之间的分配。而经济均衡发 展更多的是指，通过按比例合理地分配有限的资源以达到资源最充分，最有效地使用， 义务数宵均衡发眨炙质是不同地区、不同学校、不同群体之间敦育资源的均衡配置问题， 人迎市义务敦胃均两发健 4 题研究 义务敦育均衡发展的根本问题在于，从多重视角出发，探寻分配教育资源的思路，最大 限受地实现敦育资源的均衡化配置。 2 ，4 政策基础 中华人民共和国宪法、教育法和义务教肯法等法律中邡明确觇定了公民依法擎有平 等的受敦育权利，这些法律法觇是义务敦育均衡发展的政策基础。 2 4 1 相关法律 ( 1 ) 中华人民共和因宪法。 宪法第四十六条觇定：中华人民共和幽公民有受教育的权利和义务。国家培养苛年、 少年、儿章在品德、智力、体质等方面全面发展。宪法中不仅规定了公民有受教育的基 本权利和义务，而且要使受教育者在德、智、体等方面全面发展，均衡发展。 ( 2 ) 中华人民共和国教育法。 教育法第九条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等， 依法享有平等的受教育机会。”同时，教育法根据少数民族、边远贫困地区和残疾人等 社会弱势群体进行特殊帮助。教育法全文贯穿着教育平等思想，这种平等既体现在受教 育机会的平等，也体现在受教育过程和结果的平等。 ( 3 ) 中华人民共和国义务教育法。 新修订的义务教育法更加明确了推进义务教育均衡发展的战略，第六条规定：国务 院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱 学校的办学条件，并采取措旌，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济 困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济 欠发达地区实施义务教育。特别是第二十二条规定：县级以上人民政府及其教育行政部 门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和 非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。 2 4 2 相关政策 科学发展观是新一届中央