（公共管理专业论文）山东粮援项目中供水协会模式研究.pdf

摘要 山东省是在水乖j 行业中利用外资投资较甲，的省份，在其利用外资项目和稂援项目中，引进 了先进的有的放矢项目规划法( z o p p 法) ，大力推行农村供水协会制度。山东省供水协会制度首 先在中德合作山东粮援项目中得到应用并逐渐发展壮人现在已经形成了一套完善的管理机制。 制定了完整的管理和监督规程，设立常务理事会和管理领导小组，取得了巨大的经济效益、社会 效益和生态效益。实践表明水供协会管理制度是一种适合在乡镇推广的管理制度。 供水坼会管理模式具有产生的理论背景和根源。其是市场失灵和政府失灵的协调结果，具 有自己的经济学特性。从制度经济学的角度来说是对原来水利行业管理的一种制度创新，一方面 发挥了政府宏观调控的作用，政府的引导和监督使协会始终以解决广大群众用水问题、提高整个 社会福利为宗旨；另一方面，供水协会又实行高度的自我管理，自我发展制度，依靠对水资源的 需求和供给来进行调节，进行相关的水利市场管理机制，提高了效率。 农村供水协会是农民按流域、行政村或项目自发组建，由民政部门登记具有独立的社团 法人资格，享有贷款权、抵押权的组织。它充分解决了政府和群众，管水和用水，管理和维护之 间的关系，具有巨大的推广前景。 关键词： 山东省，外资，农村供水协会，制度经济学 a b s t r a c t s h a n d o n gp r o v i n c ei sa e a r l i e rp r o v i n c et ou s ef o r e i g nc a p i t a li nh y d r a u l i ci n d u s t r y , t h ea d v a n c e d z o p pm e t h o dw a si m p o r t e di nt h ef o o d a i di t e m s a n dt h er u r a lw a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o ns y s t e mw a s c o m m e n d e dh e r e t h es h a n d o n gw a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o ns y s t e mw a sf i r s t l yu s e di ns i n o g e r m a n y f o o dc o r p o r a t i o ni t e m ，a n dn o wi tb e c a m eas u i to fp e r f e c tm a n a g es y s t e m ，a n df o r m e dw h o l l y d i s c i p l i n ea n dr u l e s ，al e a d e rg r o u pa n ds t a n d i n gc o u n c i lw a sa l s ob u i l t h u g ee c o n o m i cb e n e f i t ，s o c i a l b e n e f i ta n de c o l o g i c a lb e n e f i tw e r eg a i n e db yu s i n gt h em a n a g es y s t e m t h ef a c t sp r o v e dt h a tt h e w a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o ns y s t e mi sf i t f u lf o rc o u n t r yr e g i o n t h ew a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o nm a n a g e m e n tm o d e ls t e m sf r o mi t sd e e pt h e o r yb a c k g r o u n da n di ti s t h eh a r m o n i o u sr e s u l to ft h em a r k e t f a i l u r ea n dt h eg o v e r u m e n t - f a i l u r e i ti ss o m ek i n d so fs y s t e m i n n o v a t i o nf r o ms y s t e m e c o n o m y i no n es i d e ，i t c a nd e v e l o pt h e g o v e r n m e n tm a c r o s c o p i c a l m a n a g e m e n tr u l e ，o nt h eo t h e rs i d e ，t h ew a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o nh a sh i g hs e l f - m a n a g e m e n ts y s t e m ，i t c a nc o n t r o lt h ew a t e r - s u p p l yd e p e n d e do nt h ed e m a n da n ds u p p l yo ft h ew a t e rr e s o u r c e s t h e n ，i tw a s h i g h e f f i c i e n t t h er u r a lw a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o ni so r g a n i z e db yp e a s a n tt h e m s e l v e sa c c o r d i n gt o v a l l e y , a d m i n i s t e rc o u n t r yo ri t e m ，i tw a s r e g i s t e r e di nt h eg o v e m m e n t ，a n dh a si n d e p e n d e n tc o r p o r a t e q u a l i f i c a t i o n i tc a l lr e s o l v et h ep r o b l e mb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dp e a s a n t ，t h em a n a g e m e n to fw a t e r a n dt h eu s eo f w a t e r , a d m i n i s t e ra n dm a i n t e n a n c e s oi ts h o u l db eu s e dw i d e l y k e yw o r d s ：s h a n d o n gp r o v i n c e ，f o r e i g nc a p i t a l ，r u r a lw a t e r - s u p p l ya s s o c i a t i o n ，s y s t e me c o n o m y i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研完生签名：辽亢、擎 时间：。j 年 f 月z 乒日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 研究生签名： 迟蘸。导 时间： 。占年i ( 月t y 日 导师签名： 五过 时间： 驴f 年 【月乙尹r 1 1 论文研究背景和意义 第一章绪论 伴随着全面建设小康社会奋斗目标的提出，对水利行业的发展提出了新的任务和要求。这 既是在经济全球化和我国加入世贸组织新形式下的挑战，也是水利行业加快自身发展的机遇。因 此强化战略机遇意识，增强责任感、使命感和紧迫感，努力和世界接轨，开刨水利行业利用外资 的新局面，将会促进山东省水利行业健康持续发展。 山东省首批利用外资项目于1 9 8 8 年立项成功，标怎着山东水利与国际合作的序幕正式拉 开。经过十多年的努力奋斗，在不断探索前进、交流台作以及学习总结的过程中，山东省水利行 业在利用外资方面取得了丰硕成果，并形成了一套完箍的适合山东省情的外资利用项目管理运作 机制。目前，山东省完成或者正在进行的水利外资项目主要有中德合作山东粮援项目、黄河三角 洲农业综合开发日本政府贷款项目和世行贷款项目。通过吸收国外先进项目管理理念和技术，建 立了山东省水利行业利用外资的新机制；调整了农村经济结构，改善了生产生活条件，增加了群 众收入；改善了生态环境，取得了巨大的生态效益和社会效益。尤其是在中德合作山东粮援项目 中引入了“有的放矢项目规划法( z o p p 法) ”以及大力推行乡村供水协会制度，取得了显著效果。 农业是富国安邦之本，而水利则是农业持续健康发展的重要保障。随着我国改革开放和对 外经济合作的逐步深入发展，水利行业中外资投资的项目逐渐增多，并且在解决人畜饮水问题， 发展节水灌溉、水土保持建设和修路架电等方面逐渐发挥重要作用。由于外资投资的目标区域一 般都是自然条俘恶劣、贫困落后的地区，群众科教基础薄弱，管理经验缺乏，因此深入研究行之 有效的水利行业外资投资项目管理机制及运行模式是非常重要的。 供水协会作为一种在国外应用较多的管理模式，主要应用于城镇供水，是单位和个人自发 性组织，可以充分发挥群众的主观能动性。目前供水协会管理模式在我国也主要应用于城镇生活 和工业供水管理中。山东省水利厅在外资投资水利项目的实际管理工作中，不断摸索总结，借鉴 国内外的成功经验，创造性的尝试将供水协会管理模式应用于贫穷落后的农村外资投资项目目标 区，充分调动了当地群众的积极性，取得了良好的效果。 实践表明供水协会制度作为一种外资投资水利项目的管理方法是卓有成效的，但是如何全 面分析供水协会的应用可行性，充分提炼其理论基础，总结概括其操作细则，深入挖掘其应用前 景，对于推广这种管理模式，充分发挥外资效用具有极其重要的作用。如果能够将供水协会管理 模式作为一种外资投资水利项目的管理机制总结提倡，并在相同或相似行业或项目中推广应用， 势必将取得巨大的社会经济效益。这也是本论文选题和研究的目的所在。 1 2 研究综述 一、我国水利发展状况 水利是富国安邦的重要保障，历来受到各个国家和民族的重视。中华民族作为龙的传人，之 中国农业大学硕上学位论文 第一章绪论 所以能够在历史上创造了灿烂的东方文明，一个重要的原因就是傍河而居，依水而作。从大禹治 水到都江堰的傍山依势、巧夺天工：从解放后的数次治淮治黄到目前现代水利、可持续发展水利 目标的提出。无不昭示着我国对水利发展的重视。 尤其在跨入新世纪后，党的十六大又提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标， 描绘了加快推进社会主义现代化、开创中国特色社会主义事业新局面的宏伟蓝图。党的十六届三 中全会确立了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，提出了坚持以人为本，树立全面、协调、 可持续的发展观的要求，强调要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自 然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，实现经济社会的可持续发展和人的全面发展。 全面建设小康社会。实现国家经济、社会和环境协调发展的宏观目标，对再地区、各行业、 各领域的发展都提出了新的要求；水是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资 源。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，水资源的可持续利用直接关系全面建设小康社 会目标的实现。水利发展要为全面建设小康社会提供有力的支撑和保障。因此，目前水利发展是 机遇与挑战同在，如何在新形势下更快更好的发展水利是关乎经济社会发展速度的重要问题。 二、水利行业资金来源 由于水利是社会福利性行业，具有公共物品性质，不能单纯依靠市场进行投入和调节，其投 资以国家和政府投入为主。以2 0 0 3 年度为例，2 0 0 3 年全国水利基本建设投资计划总规模为8 1 3 7 亿元，较上年增加2 6 7 亿元。其中。防洪工程投资为4 0 1 亿元，水资源工程投资为2 5 5 亿元，水 十保持及生态环境建设投资为5 l 亿元，水电及其它专项投资为1 0 6 亿元，分别占总投资的4 9 、 3 2 、6 t l1 3 。 中央水利基建投资共安排6 5 6 2 亿元，较上年增加8 3 1 亿元。其中当年中央投资3 2 7 3 亿元， 地方配套3 2 8 9 亿元。在2 0 0 3 年中央投资计划中，国家预算内拨款8 0 2 亿元，占2 4 5 ；国债 专项资金2 3 1 1 亿元，占7 0 6 ；水利建设基金1 l 亿元，占3 4 ；利用外资4 9 亿元，占1 5 。 1 1 j 目前我国水利行业投资中外资所占比重很小，这与不断发展的世界经济全球化和不断扩大的 改革开放是不协调的。因此我们应该在水利行业建设中不断加犬利用外资的力度，把外资作为水 利行业资金来源的有益补充，大量吸收国外资金和先进项目管理经验，以促进我国水利行业的持 续发展。 水利行业利用外资项目根据项目的性质可以分为基本建设利用外资项目和国际科技合作及 机构发展利用外资项目。其中水利行业基本建设利用外资项目又包括利用国际金融组织贷款和其 他多边贷款的项目、利用外国政府、银行等贷款的项目、外商直接投资( 合资、独资) 的项目、 利用国外赠款或实物援助的项目等几种类型；国际科技合作及机构发展利用外资项目主要包括多 边科技合作与机构发展项目、双边科技合作、机构发展项目、各种赠款或实物援助的科技合作项 目等几种类型。1 根据项目属性划分，水利行业利用外资项目可分为： 1 部属利用外资项目，指项目投资全部或大部分来源于水利部，并由水利部或水利部直属 机构管理、经营的项目； 2 水利部与地方合资的利用外资项目，指项目投资来源于水利部和地方有关各方，并由各 2 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 方联合管理、经营的项目； 3 地方利用外资项目，指项目投资主要来源于地方，水利部不直接参予管理、经营的项目。 山东省是全国水利行业利用外资较早的省份，从二十世纪八十年代中期就开始利用外资， 并且成立了水利行业利用外资项目的专门管理机构山东省水利厅外经项目办公室。经过十多 年的研究探索和不懈努力，山东省水利行业利用外资项目已经初步呈现出欣欣向荣的景象。1 9 8 8 年中德合作山东粮援项i i 落户在山东沂蒙大地；利用世界银行贷款加强灌溉农业项目( 一期) 立 项成功；1 9 9 8 年，世行贷款加强灌溉农业项目( 二期) 在山东3 6 县市展开；2 0 0 0 年，山东省 黄河三角洲利用日元贷款农业综合开发项目在东营市垦利县和淄博市高青县破土动t 。围绕以上 四个项目的实施，山东省积极引进外资，全方位、多层次、宽领域地进行对外经济、技术的交流 与合作，以利用外国政府或国际组织的贷款、外国政府无偿援助、捐赠为主要形式，以四大水乖j 利用外资项目的建设、经营和管理为龙头，在城乡供水、水土保持、节水灌溉、中低产田改造、 荒碱地开发、水产养殖等方面开展了利用外资和对外经济技术合作工作，加强了国际经济技术人 才的交流。仅“九五”期间，协议利用外资4 2 亿元人民币，完成外资投资2 5 亿元，共解决了1 1 0 万人饮水困难，治理水土流失6 7 4 平方公里，发展节水灌溉1 5 万亩，扩大灌溉面积4 9 5 万亩 改善灌溉面积8 4 0 万亩，改造治理盐碱地5 0 万亩，对改善当地群众的生产、生活条件发挥了重 要作并j ，为水利建设增加了资产，注入了活力为合理利用和保护水资源、实现水利现代化和农 业产业化的可持续发展做出了突出贡献，同时在国际舞台上宣传了山东，宣传了水利事业，塑造 了山东水利人的形象，赢得了国际信誉，创造了招商引资的良好环境。 三、水利项目中供水管理模式 水利建设项目具有投资犬、周期长、回报率低等特点，其性质为社会福利性事业，所以仅 靠市场来进行投资和管理必然操作困难。目前我国大多数水利建设项目都是由政府或者政府绝对 控股的公司来进行管理的，这样可以从全局出发照顾到大多数人的利益，避免了单纯追求经济利 益而损害多数人利益的现象发生。但同时，由于一方面政府中部门众多，各部门间经常相互推诿 扯皮；另一方面政府在管理过程中往往采取政策和法规等强制措施，没有调动广大人民群众的积 极性和主动性，所以必然存在政府管理失效的问题。如何使政府促进发展而不是阻碍发展，这一 问题促使我们重新思考政府的功能。有效的政府是确保人民过上更加幸福快乐生活的必要保障。 没有一个有效的政府，经济社会的可持续发展几乎是不可能实现的。但另一方面，政府在经济卡 = 会发展中的必要地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出 来的。政府应该是有效并且有限的，只有有效并有限的政府，以市场为基础的政府才能实现国家 的繁荣富强。目前我国正在大力推行的水务一体化，就是建立有效并有限政府的有益尝试，尽管 其的推行和实质执行尤其在农村的执行还有很多困难。 在水利行业的建设项目中，外资投资项目具有不同于本国投资项目的鲜明特点。由丁外资 投资项目的资金多数来源于国外，一般情况下都要求利用国外的先进管理经验来进行项目操作。 所以在水利行业的外资投资项目中比较容易采用先进的项目管理经验。如在山东省的中德合作山 东粮援项目中就通过建立供水协会制度，采用先进的“有的放矢项目规划法( z o p p 法) ”来进行 管理的。该方法是制定项目规划的理想工具，曾在世界上2 5 0 0 多个项目中成功运用。z o p p 规划 3 中国农业丈学硕士学位论文第一章绪论 方法应用在中德合作山东粮援项目中，目标体系清晰，措施明确到位，操作性强，管理简便顺畅， 得到了项耳目标区域政府和群众的一致称赞。 四、国内外研究现状 外资作为国内资金的有益补充一直得到各国政府和组织的重视，国内外学者也对外资的利 用方式、作用、发展历程、管理模式等方面进行了全面分析。何小锋等人对外资项目的评估方式 和实践进行了深入研究，为我国利用外资提供了理论基础和评估方法。王允贵等人研究了加入 w t o 后我国利用外资的战略策略，中国宏观经济学会也对跨世纪发展中的利用外资战略进行了 系统的研究。在我国，外资在农业中的应用占了很大比重，因此许多学者也对外资在我国农业中 的应用进行了系统研究。删帅传敏等系统的分析研究了我国农业利用外资的现状和管理模式，并 且提出了我国进一步提高农业利用外资水平和效益的建议。 4 1 水利行业提供的是一种公共物品，澳大利亚的休史卓顿等人对公共物品、公共企业和公 共选择进行了精确的剖析，其主要结论是政府失灵论或政治失败论。由此毛寿龙等人在有限政府 的经济分析一书中提出了建立有效并有限政府的理论。另外山东省水利厅在外资项目建没管理 的实践中，不断开拓创新和归纳总结，积累了丰富的实践经验。 1 3 研究内容 本论文是在实际t 作的基础上，对供水协会管理模式在外资投资水利项目的应用经验进行 概括总结，充分提炼其理论基础。深入挖掘其应用前景。目的在于总结发扬既有经验，探讨水利 行业中外资投资项目的一种新的管理机制，以对改善水利行业中外资投资的现有管理机制提供借 鉴和参考。 论文在深入了解国内外相关内容研究进展的基础上，阐述了水利行业利用外资的现状、管 理模式；探讨了供水协会管理模式的理论基础和操作规则；并通过案例对供水协会管理模式在实 际中应用效果进行分析；最后对该管理模式在相关行业的应用前景进行瞻望。 论文拟分六章。第一章：绪论：主要论述研究意义，国内外相关研究现状主要研究内容， 研究方法和技术路线；第二章：供水管理模式介绍：包括目前城市和乡村供水有哪些管理模式， 各自存在哪些问题等等；第三章：供水协会管理模式的理论基础：包括其社会学基础、经济学 基础和管理学基础等方面内容；第四章：供水协会管理机制：包括协会性质和宗旨，组织结构， 内容和规程等；第五章：供水协会管理模式效率评估；主要是对供水协会管理模式应用前后以及 有无采用该管理模式进行纵横比较，对应用效果进行综合分析；存在哪些尚未解决的问题等；第 六章：论文结论。 1 4 研究方法和技术路线 研究方法采用定性、定量方法相结合。定量分析采用了财务成本核算、统计分析等方法。 通过实地调查研究与查阅资料相结合、理论联系实际，在归纳总结现有实际应用经验的基础上 分析提炼供水协会的理论基础，挖掘其应用前景。 4 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 本论文是在查阅国内外相关研究资料，在总结了解目前研究现状的基础上，通过实地走访 调查外资投资项目目标区域，深入了解供水协会管理制度在实践中的应用状况，掌握第一手资料。 然后整理收集到的所有资料，将其进行分类归纳总结，提炼其理论基础，才最终完成的。在这期 间得到了导师和同事的悉心指导和大力协助，在这里深表感谢1 5 中国农业大学硕士学位论文 第二章供水管理模式简介 第二章供水管理模式简介 城镇供水是水利行业的一个重要组成部分，主要包括城市供水和村镇供水两大部分。 2 1 城市供水管理模式 城市供水作为重要的基础设施。是城市生产和人民生活不可缺少又无可替代的基本物质条 件和城市经济发展的重要保证，历来被各级政府特别是城市人民政府所重视。改革开放二十多年 米，国家和各级地方政府都投入了大量资金建设城市供水设施。1 9 9 8 年以来，国家又采取了积极 的财政政策，继续加大包括城市供水设施在内的基础设施的投入，一个个现代化的城市供水工程 相继建成投入使用，使城市供水能力大幅度增长，设旅水平显著提高。 与此同时，城市供水行业的政策标准不断完善，法制建设得到加强，管理和技术水平进一 步提高，使城市供水事业得到了较快的发展，为保证城市建设和经济发展起到了重要作用。但是， 城市供水作为一个公益性较强的行业长期以来主要都是由政府投资和负责组织设施的建设，国 有企业独家经营，形成了一个具有自然垄断性和自我封闭的行业，在一定程度上又制约了城市供 水行业的改革与发展。因此，进一步转变观念，打破垄断，引入市场机制，深化行业改革，无论 从自身发展，还是从形势需要来说，都已经到了必须认真加以对待的时刻。 城市供水管理体制改革近几年来，涉及城市供水的管理体制改革，是在城市政府机构改革 后带来的一些变化。省级政府的机构改革后，城市供水的管理工作主要还是由省级建设行政主管 部门负责，体制上基本没有发生变化。一些城市政府机构改革后。供水的管理体制也作了相应的 改革，主要有两种形式： 1 实行城市供排水一体化管理 城市的供水、排水包括污水处理，长期以来虽然都是同属城市建设系统，设施的建设都是 由政府投资或由政府筹措资金来组织进行的。但是，行业的性质却有所不同，在原来的国民经济 行业分类中，供水属于第二产业，即生产加工业，而捧水属于第三产业，即社会服务业。在城建 系统内部，城市供水和燃气、供热、公共交通等都是属于公用事业，但这些行业包括经营城市供 水的自来水公司在内都是企业，其生产经营和销售都是按企业来运作的。而城市排水却是事业单 位，其设施的维护管理是由城市政府的财政预算安排的，主要是城市维护费来支出。因此，长期 以来，大多数城市都是把两个行业分属两个不同的部门来进行管理。 近几年来，随着污水处理厂的不断建成投产，污水的再生利用也被提到重要议程，城市排 水管理的任务开始从过去的单纯设施运行维护向生产经营方面转变，排水管理单位也开始从事业 单位向企业化过渡。从行业性质上来说，开始与供水趋于一致。同时，污永处理及污水资源化发 展已经成为一种必然趋势，从资源的合理配置和有效利用及节约和保护水资源角度出发，进行城 市供排水统一管理，对有些城市来说十分必要。因此，一些城市近年来将城市供水和排水统一由 一个部门管理，进行城市供捧水的统筹规划，全面加强管理，提高设施水平。 2 实行城市水源、供水、排水污水处理等一体化管理 6 第二章供水管理模式简介 城镇供水是水利行业的一个重要组成部分，主要包括城市供水和村镇供水两大部分。 2 1 城市供水管理模式 城市供水作为重要的基础蹬施，是城市生产和人民生活不可缺少又无可替代的基本物质条 件和城市经济发展的重要保证，历来被各级政府特别是城市人民政府所重视。改革开放二十多年 来国家和各级地方政府都投入了大量资金建设城市供水设施。1 9 9 8 年以来，国家义采取了积极 的财政政策，继续加大包括城市供水设施在内的基础设施的投 一个个现代化的城市供水工程 相继建成投入使_ h ，使城市供水能力大幅度增长，设施水平显著提高。 与此同时，城市供水行业的政策标准不断完善，法制建设得到加强，管理和技术水平进一 步提高，使城市供水事业得到了较快的发展，为保证城市建设和经济发展起到了重要作用。但是， 城市供求作为一个公益性较强的行业，匠期以来主要都是由政府投资和负责组织设施的建设，国 有企业独家经营，形成了一个具有自然垡断性和自我封闭的行业，在一定程度上叉制约了城市供 水行业的改革与发展。因此，进一步转变观念，打破垄断，引入市场机制，深化行业改革，无论 从自身发展，还是从形势需要来说，都已经到了必须认真加以对待的时刻。 城市供水管理体制改革近几年来涉及城市供水的管理体制改革，是在城市政府机构改革 后带来的一些变化。省级政府的机构改革后，城市供水的管理工作主要还是由省级建设行政主管 部门负责，体制上基本投有发生变化。一些城市政府机构改革后，供水的管理体制也作了相应的 改革，主要有两种形式： 1 ，实行城市供捧水一体化管理 城市的供水、排水包括污水处理，长期以来虽然都是同属城市建设系统，设施的建设都是 由政府投资或由政府筹措资金来组织进行的。但是，行业的性质却有所不同，在原来的国民经济 行业分类中，供水属于第二产业，即牛产加工业，而排水属丁第三产业，即社会服务业。在城建 系统内部城市供水和燃气、供热、公共交通等都是属于公用事业，但这些行业包括经营城市供 水的自来水公司在内都是企业，其生产经营和销售都是按企业来运作的。而城市排水却是事业单 位，其设施的维护管理是由城市政府的财政预算安排的，主要是城市维护费来支出。因此，长期 以来，人多数城市都是把两个行业分属两个不同的部门来进行管理。 近几年来，随着污水处理厂的不断建成投产，污水的再生利用也被提到重要议程城市排 水管理的任务开始从过去的单纯设施运行维护向生产经营方面转变，排水管理单位也开始从事业 单位向企业化过渡。从行业性质上来说，开始与供水趋于一致。同时，污水处理及污水舞源化发 展已经成为一种必然趋势，从资源的合理配置和有效利_ l _ i 及节约和保护水资源角度出发，进行城 市供排水统一管理，对有些城市来说十分必要。因此，一些城市近年柬将城市供水和排水统一由 一个部门管理，进行城市供捧水的统筹规划，全面加强管理，提高设施水平。 2 实行城市水源、供水、排水污水处理等一体化管理 2 实行城市水源、供水、排水污水处理等一体化管理 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章供水管理模式简介 近两年来，一些城市成立了水务局，把城市的水源、供水、排水包括污水处理、污水再生 利用、城市节水等，统一由水务局进行管理，也有的城市水务局的职能中不包括排水、污水处理。 实行这种改革的城市，不同地区有不同的情况，改革的基础和出发点也都有很大的不同。有的城 市成立水务局，是根据当地经济发展水平，城市化程度，并从自己的实际情况出发，经过认真的 分析研究后才作出的决定。但有些城市成立水务局却是缺乏认真的研究和分析，甚至是不顾当地 实际盲目效仿，或者是在某些部门极力做工作的情况下成立起来的。这种模式从目前情况看，仅 适用于经济发达地区，城市化程度较高，基本没有农业问题，主要为解决城市水问题的城市，如 上海、深圳等。对于农村水利依然占很大比重的城市，不宜实行这种改革。 2 2 村镇供水管理模式 村镇供水作为供水行业的重要组成部分，对于解决广大农村人口的饮水安全问题具有极其 重要的作用。目前我国村镇供水在吸收城市供水经验的基础上，结合农村比较偏僻落后，经济相 对不发达的现状，展开了一系列实践，积累了丰富经验，并逐步对农村供水工程实行规范管理。 首先坚持中小微并举，国有、集体、民营一起上，把农村饮水与统筹城乡发展、调整产业 结构、帮助农民增收、改善生态环境和全面建设小康社会相结合。 其次加强创新机制的建设。创新机制的核心就是要实现“整合优势，多元投入，权责明晰， k 效利用”。各地在实践中探索总结的经验要进一步巩固提高，在发展中扬长避短落到实处。一 是要从“亲民、为民、利民”出发，彻底打破部门和行业壁垒，整合以工代赈、国债资金、扶贫 开发、农业综合开发、水利基建等各方面的资源要素，严格按照规划实施和基本建设程序管理。 实现对饮水工程的优化配置。二是要教育和引导广大受益群众增强商品水意识，激发自力更生改 善饮水环境的斗志，出工出钱兴办自己的“产业”、形成自己的“资产”。三是要坚持分类指导。 对中心村镇和集镇供水工程要按照市场经济规律，实行股份合作、专群合作建管机制，既要深化 供水管理体制改革，也要防止贱价拍卖，严格明确改革主体和改革宗旨；既不能流失国有资产， 也要多方吸引民间资金。对农村小型饮水和蓄水工程以建立用水户协会为主，把使用权、经营权 和管理权交给用水户，结合发展股份制、承包、租赁等形式的农村供水。对井、窖等微水工程直 接发给用户产权证，把“产权”和用户的“责任”有机结合起来，为饮水工程长效利用奠定坚实 之基。 最后坚强依法治水和科学管理。科学管理是效茄增长的保障，坚持把强化管理贯穿于饮水 项目的全过程及各个环节。在增强全民水法意识中要严厉打击那些故意破坏水质安全和饮水设施 的违法行为。落实好项目业主负责制、公告公示制、招标投标制、资金报帐制、工程监理制、质 鼍责任追究制和后续管护责任制。 2 。3 供水行业管理的发展趋势 根据对供水行业市场前景和发展形势分析，我国供水行业将进入水务市场化进程不断加快、 供水行业快速发展的新时期。 l 、供水能力增加、供水水质标准不断提高 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章供水管理模式简介 为了满足经济社会发展需要，供水能力要有所增加，更重要的是提高供水质量。随着社会 经济发展和人民生活水平提高，人们对生活质量和身体健康越来越关注，同时合成有害污染物种 类不断增加，对健康造成重要威胁。因此，进一步提高供水水质标准是供水行业发展的大趋势。 2 、水务市场化进程进入加速期 ( 1 ) 供水行业管理模式从政府直接经营向间接监督管理转变 根据w t o 规则和社会主义市场经济体制的要求，城市供水行业必须实行政企分离，建立 高效率的政府管制机制和企业经营机制。传统体制下政府与企业之间原行政隶属关系将被资产纽 带关系取代，政府对供水企业进行行业监督管理。政府有关部门主要做好市场的准入和退出监管， 产品与服务价格监管，供水企业成本监控，产品与服务质量的监管等。 ( 2 ) 供水企业将加快改革步伐 传统体制下绝大多数供水企业是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业，垄断经营，缺 乏竞争，效率低、成本高。入世后跨国水务集团将大规模进入我国供水市场，国内供水企业要在 竞争中求得生存和发展，必须按照社会主义市场经济规律和建立现代企业制度的要求，建立“产 权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。努力引入市场竞争机制，促使供水 企业加强管理、严格成本控制和强化投资约束，同时加快资产重组、增强竞争能力，是供水企业 改革的方向。 ( 3 ) 建立合理的水价形成机制 自来水行业属于政府定价的公用事业，自来水价格由政府制定，这是由供水行业的特殊性 决定的。但是水价的制定必须符合价值规律的要求，反映水资源价格和供求关系，并与社会承受 能力相适应。水价改革要初步形成合理的水价形成机制和科学的水价计价方式，努力发挥市场机 制对水资源配置的基础作用。随着水价改革的深入，水价水平会适当提高，两部制水价、居民生 活用水阶梯式计量水价，菲居民用水超计划超定额加价、季节性水价等实施范围不断扩大，水资 源费标准不断提高。合理的水价形成机制有利于企业经营及投资者得到稳定的投资回报，对促进 供水企业的发展和吸引投资有重要意义。 ( 4 ) 供水工程投资多元化 过去在大多数城市，政府几乎是供水工程的唯一投资者，乡镇供水中政府投资比例较大。 实践证明，仅仅依靠政府投资不能满足供水行业的建设和发展。改革开放以来，国家逐步放开了 供水行业投资的限制，支持备类资本投入供水行业。近期要积极创造条件，尽快建立公共产品的 合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、 道路、桥梁等城市基础设施建设。国家计委、国家经贸委和外经贸部发布的外商投资产业指导 目录中，城市供水厂建设、经营属于鼓励外商投入的领炙。中国城市供水基础设施建设已经吸 引了大景外国资本，目前，跨国公司已在沈阳、天津、中山、成都、重庆、郑州、南昌等近2 0 个城市投资建立了自来水厂。随着供水行业政企分开和水价调整，供水工程投资多元化成为必然。 民问资本和海外资本将进入供水行业。 ( 5 ) 供水设施建设、运营与管理中引入竞争机制 供水行业具有自然垄断性，供水市场是一个特殊的市场，由多家企业提供服务，企业之间 展开直接竞争不利于发挥规模效应。加入w t o 后，符合市场经济原则、充分运用竞争机制的特 8 中国农业人学硕士学位论文 第二章供水管理模式简介 许授权制度将在供水行业得到广泛运用。政府通过租赁或特许权创造一种竞争环境，企业为了获 得向整个市场提供服务的权利而开展竞争。允许水供应者竞争服务于市场的特许权，授予提供最 佳价格一质量组合的企业特许权的系统是一个通过市场竞争决定价格一质量组合的体系。政府对 供水设施产权、开发权、经营权出让和投资市场开放的范围和尺度做出统一规定；明确规定市场 准入条件和范围；就城市供水设施开发、运营和管理，向具备资质的供水企业授权。 3 、供水行业管理法规将更加透明、公正、可预见 受过去水资源分割管理体制和“行业立法”的影响，涉及供水管理问题的不同部门政策、法 规不尽一致：供水工作缺乏系统的政策法规保障。其次，有些现行的法律法规不能满足新体制的 要求，部分法律法规阻碍了水务管理体制改革的进程。随着我国经济体制改革和完善，水务市场 化进程加快，特别是加入w t o 后，国家把法规的制定、修改和执行放在突出位置，建立一个透 明、统一、公正和可预见的法律体系，供水行业管理法规会更加透明、公正、可预见，为供水行 业发展提供可靠的政策依据。 9 中国农业大学颁士学位论文 第三章供水协会管理模式的理论分析 第三章供水协会管理模式的理论分析 3 1 水利行业的经济学特性 经济学是研究个人和社会如何做出最终抉择，在使用或不使用货币的情况下，来使用可以 有其他用途的稀缺性生产资源在现在或将来生产各种商品，并把生产的商品分配个社会的其他成 员以供消费，从而从中得到利益或获得回报。资源的稀缺性规律是经济社会存在的前提，为了解 决稀缺性问题，人类社会就必须做出选择，如何利用有限的既定资源生产经济物品，以更好的满 足人类的需要，这就是资源配置问题。资源或产品的稀缺性导致了需求和供给之间矛盾的产生， 从而作为交换和交易场所的市场随之产生。 在西方微观经济学中，市场是指一种行为或状态，在这种行为或状态下，所有影响商品价 格的买卖者双方有机的相互制约，并组成用以交换或交易的有组织的相互作用体。 产品或物品是市场中的基本单元。根据生产和消费的特点，物品可以分为纯粹公共物品、 准公共物品和纯粹私人物品等几种类型。 从经济学的角度分析，纯粹公共物品必须在消费中具有不可分性或无竞争性，并且在消费 中无排他性。纯粹私人物品则相反，其必须具备消费的可分性或竞争性，并且具有消费的排他性、 消费的独立性或无溢出效果。 现实中，纯粹的公共物品并不多见。国防可能是最贴近的一种纯粹公共物品。大多数物品 都带有某种程度的公共性质，这是由于外部影响的存在引起的。当物品具有较大的外部影响时， 称之为准公共物品。 还有一类物品，当使用者的数目从零增加到某一个可能的相当大的数目时，其消费不存在 可分性和排他性。当消费者数目继续增加时，其将产生拥挤，具有消费的可分性和排他性。即该 种物品存在容量限制。故称之为可拥挤物品，多数准公共物品可列入可拥挤物品之中。 水利行业就是一种典型的准公共物品或可拥挤物品。一般情况下，水利是作为国家公共财 产存在的。在一定的消费限度之下，水利具有消费的不可分性和非排他性。但当消费者的数目增 加到一定程度后，消费竞争便产生。 水利作为一种公共财产，其所有权问题是决定财产管理和使用的根本因素。在公共财产拥 有权制度下，社会中每个团体或个人都将根据自己的费用效益决策准则来利用环境资源，这样势 必造成过度滥用资源的倾向。尤其在无偿使用水利资源的情况下，可能在滥用资源同时，不但损 害了他人的利益，并且由于资源状况的恶化，也损害了自己的经济福利，这就是加勒特哈定所 谓的“公用权悲剧”。 “公用权悲剧”实质上是公共资源的低效率问题，资源的公共性促使大家都滥用到平均效 益和平均费用为止。由此建立对公共资源的完整的资源分配制度和使用制度是非常迫切的。 t o 中国农业大学硕士学位论文 第三章供水协会管理模式的理论分析 3 2 水利行业消费中的外部性以及市场失灵 简单来说，外部性就是实际经济活动中生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者产生 的超越活动主体范围的厉害影响。按照传统福利经济学的观点来说，外部性是一种经济力量对于 另一种经济力量的非市场性的附带影响，是经济力量相互作用的结果。好的作用称为外部经济性， 坏的作用称为外部不经济性。 从资源配置的角度来说，外部性是表示当一个行动的某些效益或费用不在决策者考虑范围 内的时候产生的一种低效率现象。根据外部性产生的过程和影响的特点，可以将外部性分为生产 的外部经济性、消费的外部经济性、生产的外部不经济性和消费的外部不经济性四种类型。 对水利行业来说其主要是作为消费品存在的。在对水利的消费过程中存在消费的外部 不经济性现象。消费者在对水利设施和资源的消费过程中，如果不加以节约和节制，将浪费和消 耗大量的水利资源，对其他消费者对水利的消费活动带来损失或外部费用。如果一旦形成全社会 的水利消费外部不经济性，其后果是不堪设想的。 根据新古典经济学的理论，其主张放任自由，反对政府干预，主张通过市场机制的自发调 节经济使社会资源达到最优配置。正是由于水利消费过程中的外部不经济性和水利的准公共物品 特性，使仅靠市场这只看不见的手自发调节水利资源达到最优配置成为不可能。由i 丁外部费用和 公共财产所有权的滥用，使对水利资源和设施的消费趋于无序和混乱，是整个水利行业偏离了资 源最优配置状态，市场出现失灵现象。 3 3 水利行业管理中的政府失灵现象 人类文明的发展实际上是与源于人性深处的冲动及其发挥冲动的制度环境密不可分的。人 类对权和、财富、认识的需求冲动是推动人类社会前进的不懈动力。亚当斯密在国富论中 论证了互利的贸易在促进自利的同时，也极大的促进了繁荣。也正是由于理性自利的山现，人类 文明才开始逐渐摆脱帝国权力的道路，走向市场文明的发展进程。 在人类社会的发展进程中，市场和政府是矛盾对立统一的结合体。市场经济的必要前提是 经济自由，即需要明晰的产权、必要的政治和平、保障经济自由和保护产权的法律条件等。经济 自由要求任何力量包括政府都不能限制消费者的身份和偏好，不允许任何力量干预经济人的自由 交易和自由定价。任何对消费者、生产者及他们之间交易的强制干涉都会影响资源的配置效率， 不能实现帕累托晟优效率，也不能实现社会福利的最大化。 而水利作为一种准公共物品和公共财产。所有权归国家和政府所有。有效的政府是必不可 少的，但是政府在经济社会发展中的作用，不是作为增长的直接提供者而是作为合作者、催化 剂和促进者体现山来的。政府应该是有效并且有限的，即应该是以市场为基础，通过政府的宏观 调控实现接个资源的最优配置。 而在现实的政府管理中，政府实际上也是一部分人或集团利益的代表，其不可能完全根据 公众的意愿来行使权利，必然产生行政偏差。另外，在现状的政府管理模式下，各级政府部门之 间难以避免存在沟通障碍和管理低效等问题。 在水利行业中，单纯依靠政府行政干预和宏观调控，很难达到水利资源的最优配置，无法 中国农业大学硕士学位论文第三章供水协会管理模式的理论分析 实现资源的高效率使用。存在政府失灵现象。 3 4 协会制度的产生及我国城镇供水协会的发展 通过前面的分析可知，在水利行业发展过程中先后经历了市场失灵和政府失灵现象，单纯 依靠政府调控或市场自发调节无法实现资源的高效配置。因此必然需要采用一种全新的管理体 制，结台政府职能和市场的特点来进行有效管理。由此协会管理制度便产生了。 一般米说，所谓协会是某个或某些群体为了共同的目的如共享资源、分担风险、扩大共同 利益所自发成立的联合协作组织。协会通常都具有明确的宗旨和目标，制定相应的管理规程并建 立完善的监督机制。目前世界上各个行业都成立了大量的协会组织，对促进行业发展、规范市场 管理和提高行业效率起到了积极的作用。 随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，我国水利行业也进行了许多改革和创新， 同时引入了协会管理制度，成立了中国城镇供水协会。并逐渐推广到全国范围，各省、市和县都 根据具体实际成立了各级供水协会。 中国城镇供水协会是在建设部指导r ，以城镇供水企业和地方城镇供水为主体以及相关单 位或个人自愿参加组成的社会团体。协会的宗旨是：坚持四项基本原则，遵守宪法和法律，认真 贯彻党和国家的方针政策，推进行业管理，维护会员合法权益，反映会员愿望，促进企业间的横 向交流，为会员提供多种形式的服务，发挥政府主管部门与企业间联系的桥梁纽带作用，促进城 镇供水事业的发展。 我国城镇供水事业诞生于清朝后期，至今已有百余年历史。经过长期发展。特别是新中国 成立以来，全国范围内的城市、县镇都已兴建了供水企业。中国城镇供水协会成立于1 9 8 5 年4 月2 1 日，设有基本团体会员、团体会员、个人会员、特邀会员和荣誉会员等。主要活动包括帮 助企业探讨改革之路、积极推行工资改革、协助合理调整水价、积极配合建设部实施企业上等级 工作、配合建设部完善供水行业的法制建设、协助政府主管部门制定行业规划