（公共管理专业论文）市场准入制度中的政府职责配置研究.pdf

本 研究工 的研究 作品的 体，均 由本人 学位论文作者签名：强缉夏 m 弓年b 月p 日m 1 年月f 日 ， 中文摘要 中文摘要 市场准入是政府对经济实施管理的重要组成部分。市场准入的目的是根据 市场的需要控制进入市场的主体的数量、资质，既要保证市场的充分竞争，即 成为一个理想的可竞争市场，又要控制竞争秩序，以避免其滑向恶性竞争的深 渊。市场准入制度的执行必须依靠行政机关的职责内的行政行为，实现对市场 的监控。由于计划经济体制下中国长期实行审批制，市场准入是在复关谈判之 后移植的舶来品，其概念本身就有许多歧义。论文从挖掘市场准入一词的来源 和界定入手，阐述市场准入制度的发展历史，并深入分析国际上对市场准入的 不同理解和原因，从而揭示市场准入的实质。然后，对外国的市场准入制度与 政府职责配置做了比较研究，特别是对外国的市场准入制度和政府职责配置的 特点做了系统阐述，分析了它们的深层次结构，并总结了对中国而言的借鉴经 验和教训。论文试图从一个较新的角度剖析市场准入制度，包括市场准入制度 的形成，主要框架及内容。以此为借鉴，详细阐述了市场准入制度中政府职责 配置的现状，以纵向分析为主，辅以横向分析，以天津市工商行政管理局静海 分局及静海县为个案，引入行政许可的概念，分析当前市场准入制度中政府职 责配置存在的问题，概括了现存的问题并探寻产生这些问题的深层次原因，探 讨了改革的必要性及面临的阻力，最后提出了解决这些问题的对策性思路。实 质上，对于现阶段的市场准入制度的研究以及对政府间职责配置的关注，本身 是对中国政府在市场化改革的进程中法制化的关注，是对政府与市场关系的深 入厘清。 关键词：市场准入职责配置工商行政管理政府职能 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ep u r p o s eo fm a r k e ta c c e s ss y s t e ma st h ei m p o r t a n tp a r to ft h eg o v e r n m e n t s e c o n o m i cm a n a g e m e n ti st oc o n t r o lt h eq u a n t i t ya n dq u a l i t yo fe n t e r p r i s e sw h i c h w a n tt oe n t e rt h em a r k e tb a s e do nm a r k e tr e q u i r e m e n t i ti sn e c e s s a r yt oe n s u r e s u f f i c i e n tc o m p e t i t i o ni nt h em a r k e tt h a tc a nb ea ni d e a lc o m p e t i t i v em a r k e t ，b u ta l s o c o n t r o lt h ec o m p e t i t i o no r d e ri no r d e rt oa v o i ds l i d i n gi n t oaa b y s so ft h ev i c i o u s c o m p e t i t i o n i no r d e rt os u p e r v i s et h em a r k e t ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fm a r k e ta c c e s s s y s t e mm u s tr e l yo nt h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n so ft h ee x e c u t i v ed u t y b e c a u s eo ft h e p l a n n e de c o n o m i cs y s t e ma n dt h el o n g t e r mi m p l e m e n t a t i o no ft h ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e mi nc h i n a ，t h ec o n c e p to fm a r k e ta c c e s sa sai m p o r t a t i o na f t e rw t o n e g o t i a t i o nh a sa n u m b e ro fa m b i g u i t i e s b e g i n n i n gw i t he x c a v a t i o no ft h es o u r c ea n d d e f i n i t i o no fm a r k e ta c c e s s ，t h i sp a p e re l a b o r a t e st h ed e v e l o p m e n to fh i s t o r ya n d a n a l y z e sd i f f e r e n ti n t e r n a t i o n a li n t e r p r e t a t i o n s ，t h u sr e v e a l i n gt h ee s s e n c eo fm a r k e t a c c e s s w ec o n t r a s t f o r e i g n m a r k e ta c c e s s s y s t e m a n dt h ea l l o c a t i o no f r e s p o n s i b i l i t i e sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t sa n de x p o u n dt h e i rc h a r a c t e r i s t i c s ，t h e nd o a n a l y s i so ft h e i rd e e p s e a t e ds t r u c t u r e s 。a tl a s ts u m m a r i z et h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n s t h ep a p e rt r i e st od i s s e c tm a r k e ta c c e s ss y s t e mf r o man e wv i s u a la n g l e ，i n c l u d i n g t h ef o r m a t i o n ，t h em a i nf r a m e w o r ka n dt h ec o n t e n to fm a r k e ta c c e s ss y s t e m a sa r e f e r e n c e ，w ec l a r i f yt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h ei n t e r g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y d i s p o s ei nm a r k e ta c c e s ss y s t e m ，a n ds u mu p c u r r e n tp r o b l e m s ，t h e ne x p l o r et h ed e e p r e a s o n s ，f i n a l l y ，t h ec o u n t e r m e a s u r e so fm a r k e ta c c e s ss y s t e mr e f o r mw h i c ha i m e da t e x i s t e n tp r o b l e m si sp r e s e n t e d ，b a s e do na n a l y z i n gt h en e c e s s a r i a na n dt h er e s i s t a n c e o ft h em a r k e ta c c e s ss y s t e mr e f o r md e t a i l e d i ne s s e n c e ，t h i sp a p e ra r g u e st h a tt h e r e s e a r c ho fc u r r e n tm a r k e ta c c e s ss y s t e ma n di n t e r g o v e m m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y d i s p o s ei si m p o r t a n tt oi m p r o v et h ec h i n al e g a l i z a t i o np r o c e s sa n da l s oh e l p f u lt o c l a r i f yt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nm a r k e ta n dg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：m a r k e ta c c e s ss y s t e mi n t e r g o v e m m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yd i s p o s e i n d u s t r i a l & c o m m e r c i a la d m i n i s t r a t i o ng o v e r n m e n tf u n c t i o n 工i 目录 目录 第一章导论1 第一节问题的提出1 1 1 1 理论意义1 1 i 2 实践薏：义2 第二节研究综述2 1 2 1 国外研究现状分析。2 1 2 2 国内研究现状分析3 第三节研究结构5 1 3 1 研究框架5 1 3 2 研究方法6 1 3 3 可能的创新点7 1 3 4 研究的难点7 第二章中国市场准入制度的历史分析8 第一节中国市场准入制度的历史变革8 2 1 1 从计划经济到市场经济的过渡时期8 2 1 2 社会主义市场经济体制确立时期9 2 1 3 市场准入制度进一步发展时期1 0 2 1 4 市场准入制度的发展完善期11 第二节行政许可改革下的市场准入1 1 2 2 1 行政许可法规范了各部门的市场准入行为。1 1 2 2 2 市场准入由管制向规制转变1 3 2 2 3 行政许可中心优化市场准入流程1 4 2 2 4 行政许可改革中尚未解决的问题1 6 第三章中国市场准入制度的现状分析1 8 第一节基本概念1 8 3 1 1 相关概念1 8 3 1 2 工商行政管理机关概述1 9 t t t 目录 第二节各层次的市场准入职责概况2 0 3 2 1 天津市工商局纵向职责配置的层次 3 2 2 天津市工商局市局的市场准入权限。2 0 3 2 3 静海分局的市场准入权限2 1 3 2 4 静海分局基层工商所的市场准入权限2 2 第三节市场准入制度存在的问题2 2 3 3 1 准入制度缺乏灵活性2 2 3 3 2 准入观念狭隘2 3 3 3 3 准入程序过于复杂2 3 3 3 4 市场主体登记范围的界定标准存在缺陷。2 4 3 3 5 准则制还没有演化为基本立法思路2 4 第四节市场准入制度变革之思考2 5 3 4 1 市场准入变革的内在逻辑2 5 3 4 2 市场准入的部门间政府关系2 7 第四章市场准入制度及政府职责配置的国际比较2 9 第一节市场准入制度的概念及国际比较2 9 4 1 1 市场准入制度的概念2 9 4 1 2 市场准入制度的国际比较3 0 第二节政府职责配置的国际比较3 2 4 2 1 政府职责的概念3 2 4 2 2 政府职责配置的国际比较3 2 第五章市场准入制度中政府职责配置分析：以静海为例3 6 第一节静海县市场准入中的政府职责配置3 6 5 1 1 工商静海分局实际工作的概况3 6 5 1 2 市场准入中的政府职责配置的具体问题3 7 5 1 3 通过天津市工商局静海分局个案得到的启示3 8 第二节改革政府职责配置的必要性3 9 5 2 1 政府职责转变的现实要求3 9 5 2 2 外商争取国民待遇”的迫切要求4 l 5 2 3 国内市场准入统性的要求加强4 2 i v 目录 第三节当前改革面临的阻力4 4 5 3 1 市场经济体制上的问题4 4 5 3 2 行政管理体制变革的阻力。4 4 5 3 3 地方保护主义的阻挠4 5 第六章探索市场准入制度改革的对策建议4 8 第一节深化市场准入的基础性条件4 8 6 1 1 进一步推动市场化改革4 8 6 1 2 加快政府机构改革步伐4 8 6 1 3推进政府法制化改革5 0 第二节对策性措施5 0 6 2 1 科学划分职责，合理配置各层级职能5 0 6 2 2 适时调整我国的市场准入规制5 1 6 2 3 完善我国的市场主体准入制度建设5 2 6 2 4 建立健全对相关人员的科学的监督和考核机制5 3 结论5 4 参考文献5 5 致谢5 8 v 第一章导论 1 1 1 理论意义 第一章导论 第一节问题的提出 市场准入是政府对经济实施管理的重要组成部分。市场准入的目的是根据 市场的需要控制进入市场主体的数量、资质和品位，既要保证市场的充分竞争， 即成为一个理想的可竞争市场，又要控制竞争秩序，以避免其滑向恶性竞争的 深渊。市场准入制度的执行必须依靠行政机关，行政机关行使其行政职能，作 出行政行为，实现对市场的监控。由于计划经济体制下中国长期实行审批制， 市场准入是在复关谈判之后移植的舶来品，其概念本身就有许多歧义。如何剥 离附着在市场准入制度中的计划色彩较浓的“行政审批”外衣，规范政府部门 的行政行为，将深刻影响中国的市场化改革的深入。 目前，需要注意的是，市场准入的政府职责在政府间配置尚不清晰，影响 着市场主体的政府监管。特别是由于现在中央与地方关系的调整进展不大，各 级政府的职责基本相同，即“职责同构”。但“职责同构作为中国计划经济 的产物，几十年来，已经深深地融入了我们政治生活和社会事务的方方面面， 还需要抓住它在各个政治和社会事务实践中映射的影像，更多地对它了解和剖 析。文章将“市场准入”制度的演变和存在的问题作为主要分析点，通过总结 改革开放以来工商行政管理机关在市场准入方面的经验教训，汲取其中的成功 之处，并借鉴西方发达国家政府过程之优势，探索适合中国国情的市场准入机 制，从而对推进相关政府机构改革具有一定的理论借鉴意义。 实质上，对于现阶段的市场准入制度的研究以及对政府间职责配置的关注， 本身是对中国政府在市场化改革的进程中法制化的关注，是对政府与市场关系 的深入厘清。 。朱光磊张志红：“职责问构批判”，北京大学学报( 哲社版) ，2 0 0 5 年第l 期。 1 第一章导论 1 1 2 实践意义 市场主体准入是国家为了建立和维护市场经济秩序，依法确认市场主体资 格，规范市场主体的组织和行为，使其合法进入市场的一种行政管理制度。我 国目前的市场主体准入主要由工商行政管理机关通过对市场主体进行登记注册 来实现。 在全球化、市场化、工业化的大潮推动下，尤其是我国加入w t o 后，我国 的社会主义市场经济体制逐渐完善、成熟，由于不同资本组合经济的蓬勃发展， 促使我国的市场主体更加多元化，比如最近农民专业合作社的悄然兴起，使得 广大农民依靠自己的经济组织做新型农民的梦想成真。这些新兴市场主体的不 断涌现，对我国原有的市场准入制度提出了严峻的挑战，比如质监、公安、安 监、环保、卫生防疫等部门与工商行政管理部门的职责重叠问题以及属地工商 所甚至分局对辖区的外商投资企业没有核准登记权力，这一系列涉及政府职责 配置的问题不断突显，改革刻不容缓。再例如由于相关法律法规不完善，造成 市场主体准入门槛高、成本大，对企业开办不利。企业难于进入市场的连环驱 动，其结果是产业结构得不到合理调整，闲置资金不能有效利用，社会生产力 不能更好地发展，这些不仅影响市场经济的成熟，更影响到政府自身的发展， 需要进一步的改革。 笔者作为天津市工商行政管理系统的一名基层工作人员，自2 0 0 1 年参加工 作至今，感受到市场主体准入制度出现的一些可喜变化，但也认识到其无论与 国际惯例相比，还是离社会主义市场经济的基本要求，都存在较大的差距。本 研究试图借助“职责同构”的一些观点，结合天津市工商行政管理局静海分局的实 际情况，由点到面，从个案中探索普遍规律，以接轨国际惯例、符合现代企业 制度要求、健全社会主义市场经济体制为原则，提出市场准入制度改革的新思 路、新举措。 第二节研究综述 1 2 1 国外研究现状分析 美国最先在国际贸易中提出“市场准入的概念，时间大约在二战之后， 2 第一章导论 关税与贸易总协定形成及发展的过程中美国的学者很少从一个抽象的角度出发 概括市场准入的概念，大多数都是立足于某个具体的领域或条约谈市场准入的 定义。比较广为接受的市场准入概念有：( 1 ) 一国市场的自由度；( 2 ) 实际上 就是以国民待遇表现出的自由市场准入；( 3 ) 结果上一国市场份额被瓜分的程 度。 严格地说，在美国提出“市场准入”的概念之前，西方各国早已开始研究 市场准入的问题，但国际市场一体化为市场准入的研究注入了新的意义。在近 年来的研究中，不同学者对市场准入的实质认识不尽相同，这很大程度上取决 于他们站在什么角度上看待市场准入的问题。发达国家的研究主要从他们强有 力的竞争实力出发，着眼于通过市场准入制度的推广，建立一体化的国际市场。 发展中国家的研究则立足于本国实际，着眼于如何在新的国际规则之下，保护 并发展本国的经济。 市场准入也称市场进入管制，是政府为了防止资源配置低效或过度竞争， 保证规模经济效益、范围经济效益并从整体上提高经济运行的效率，通过批准 和注册等若干手段，对市场主体的市场进入进行的管理行为固。 1 2 2 国内研究现状分析 目前一些学者从技术角度分析了在w t o 的各重要文件中( 如g a t s 、t b t ) 市场准入原则的体现，具体的市场准入条件以及呈现出的立法漏洞 。这对于我 们了解并掌握w t o 的规则起到了重要作用，更重要的是，由此明晰了在我国的 市场准入制度中我们要面对什么样的国际环境，必须达到什么样的立法层次。 另外，众多学者分别从各行业、各领域出发，细致的探讨了w t o 市场准入制度 对我国市场准入制度的影响锄。他们的研究主要集中在行业准入、产品准入等具 体方面，特别是在加入w t o 的进程中，有关金融服务和农产品领域的准入研究 比较多，多为法律和经济方面的研究，从行政管理方面入手探讨市场准入职责 配置的不多，这既是本文的难点，也是论文的可能的创新之处。 侯茜：“中国市场准入制度法律问题研究”，重庆大学硕士学位论文，2 0 0 3 年6 月。 顾峰邹礼瑞：“市场准入规制与资源的优化配置”，上海管理科学，2 0 0 4 年第6 期。 王翰铭：“欧盟市场准入机制初探”，卜海标准化，2 0 0 0 年第5 期。 具体参见侯茜：“中国市场准入制度法律问题研究”，重庆大学硕上学位论文，2 0 0 3 年6 月。 代表性文献如：杜钢建：“中困政府机构改革的回顾与展望”，政策，2 0 0 3 年第1 0 期；顾峰邹礼瑞： “市场准入规制与资源的优化配置”，上海管理科学，2 0 0 4 年第6 期；焦玉良：“对市场准入制度的经 济学分析”，改革，2 0 0 4 年第2 期等等。 3 第一章导论 目前我国学者对市场准入制度的研究成果不多，但对市场准入制度的演变 进行了详细的研究。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，从2 0 世纪8 0 年 代初期至今，中国的市场准入制度演变大致可以分为这样四个时期： ( 一) 企业登记制度恢复时期( 1 9 8 2 - - 1 9 8 8 ) 这一时期的主要特点是：第一，重新恢复了对工商企业的登记制度，并允 许个体工商户在国家法律和政策允许的范围内经营工业、手工业、建筑业、交 通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业；第二，对工商企业( 主 要是中外合资企业) 的市场准入作了具体的规定。这些法规的颁布与实施，对 鼓励个体私营经济的发展、吸引外资和促进经济发展创造了条件。但由于受传 统体制和观念的影响，当时的制度安排主要是进行营业登记，没有赋予工商企 业民事主体地位，工商企业不具有法人地位。 ( 二) 企业法人制度确立时期( 1 9 8 8 1 9 9 2 ) 1 9 8 8 年国务院相继颁布了中华人民共和国中外合作经营企业法、中华 人民共和国企业法人登记管理条例和中华人民共和国私营企业暂行条例， 这些法规的颁布标志着我国企业登记开始从营业登记向企业法人登记转变。具 体特点有：第一，对具备法人条件的各类企业( 包括全民所有制企业、集体所 有制企业、联营企业、三资企业、私营企业及其他依法需要进行企业法人登记 的企业等) ，都要求办理企业法人登记；第二，对企业法人条件、资格，以及审 批与登记作了明确规定，并对企业法人的注册资金、监督管理和对登记工作人 员的监督等方面也作了相应的规定；第三，对私营企业的主要类型、开办条件 及其义务作了规定。1 9 9 0 年国家工商局发布企业法人的法定代表人审批条件 和登记管理暂行规定，对企业法人的审批与登记作了进一步明确规定。从此， 我国的企业登记制度便朝着完善的企业法人登记管理制度发展，并为市场主体 准入制度的建立和完善奠定了重要的基础。 ( 三) 市场准入制度的形成初期( 1 9 9 3 - - 2 0 0 4 ) 1 9 9 3 年中华人民共和国公司法的颁布与实施，标志着与社会主义市场 经济体制相适应的市场准入制度初步形成。作为市场准入制度的核心内容，公 司法的意义在于：第一，确立了真正的法人机制。它所指的市场主体，一是 能够独立支配公司财产，二是能够独立地承担民事责任( 也是财产责任) ；第二， 确立了市场主体之间的平等原则，即公司按责任进行划分，与股东性质和所有 盛世豪：“试论我国市场准入制度的现状与改革取向”，中共浙江省委党校学报，2 0 0 1 年第3 期。 4 第一章导论 制没有直接关系；第三，公司法确认了股权的概念，且股权可以转让，从而 为按市场机制实现资源配置最优化提供了可能；第四，公司法还对市场主体 的行为、内部制度进行了规范。毫无疑问，公司法为建立统一、系统化的市 场准入制度奠定了重要的基础。 ( 四) 市场准入制度的逐步完善( 2 0 0 4 一) 2 0 0 4 年，行政许可法颁布实施之后，中国的市场准入制度发展进入一个 新的更加法制化的发展阶段。随着法治程度的不断提高，特别是政府与市场关 系的逐步明晰，市场准入制度的逐步完善。 市场准入的目的是根据市场的需要控制进入市场主体的数量、资质和品位， 既要保证市场的充分竞争，即成为一个理想的可竞争市场，又要控制竞争秩序， 以避免其滑向恶性竞争的深渊。市场准入制度的执行必须依靠行政机关，行政 机关行使其行政职能，作出行政行为，实现对市场的监控，而行政机关实行市 场准入制度所依靠的主要手段就是行政许可。 行政许可不同于我国传统计划经济下的审批制，在审批制下，公民向行政 机关递交申请后，由于没有公示的审批标准，行政机关的审批行为是纯内部的 行政行为，是否审批、审批的标准都由行政机关内部掌握，社会公众并不知晓， 而且一旦审批未获准通过，行政机关也无义务向申请人说明理由。 行政许可作为一种制度，是国家行政管理的主要手段之一，由于其具有将 所有危及社会公共安全、经济秩序及公民权益的活动纳入国家统一管理体系的 特点，所以成为现代国家宏观调控的主要形式。这种管理手段，既能使国家处 于超然的地位，进行宏观调控，又能发挥被管理者的主观能动性，被认为是一 种刚柔相济、行之有效的行政权行使方式。 1 3 1 研究框架 第三节研究结构 第一章导论。在介绍了市场准入制度与政府间职责配置的选题理论意义和 实践意义后，说明了当前研究现状、研究的结构( 包括研究框架和研究方法、 岗伟：“行政许可：市场准入的新标准奥克斯诉信息产业部案引发的思考”，贵州财经学院学 报，2 0 0 6 年第5 期。 5 史变革；接着介绍了行政许可改革下的市场准入。 第三章中国市场准入制度的现状分析。其中包括：基本概念；各层次的市 场准入职责概况；市场准入制度存在的问题；市场准入制度变革之思考。 第四章市场准入制度及政府职责配置的国际比较。先说明了市场准入制度 的概念及国际比较，然后介绍了政府职责配置的国际比较。 第五章市场准入制度中政府职责配置分析：以静海为例。首先分析了静海 县市场准入中的政府职责配置；其次说明改革政府职责配置的必要性，主要包 括：政府职责转变的现实要求、外商争取“国民待遇”的迫切要求和国内市场 准入统一性的要求加强；最后介绍了当前改革面临的阻力，主要包括：市场经 济体制上的问题、行政管理体制变革的阻力和地方保护主义的阻挠。 第六章探索市场准入制度改革的对策建议。其中包括：深化市场准入的基 础性条件和对策性措施。 总结主要是探讨市场准入中政府职责配置改革的政府发展意义。 1 3 2 研究方法 本文的研究方法主要有以下几种： ( 一) 比较分析法。该方法主要应用于比较不同时期我国市场准入制度的变 迁以及天津市工商行政管理系统各层级市场准入职责配置的变化，形成了一些 分析和评述。 ( 二) 个案分析法。本研究旨在结合天津市工商行政管理局静海分局的实际 情况，由点到面，从个案中探索普遍规律，以接轨国际惯例、符合现代企业制 度要求、健全社会主义市场经济体制为原则，提出市场准入制度改革的新思路、 新举措。 ( 三) 历史分析法。该方法是具体分析方法的一种，即运用发展、变化的观 点分析客观事物和社会现象的方法。客观事物是发展、变化的，分析事物要把 它发展的不同阶段加以联系和比较，才能弄清其实质，揭示其发展趋势。有些 矛盾或问题的出现，总是有它的历史根源，在分析和解决某些问题的时候，只 有追根溯源，弄清它的来龙去脉，才能提出符合实际的解决办法。 6 第一章导论 1 - 3 3 可能的创新点 任何事物的完善都要经历一个曲折的过程，都需要内、外因的共同作用， 比如质监、公安、安监、环保、卫生防疫等部门与工商行政管理部门的职责重 叠问题以及属地工商所甚至分局对辖区的外商投资企业没有核准登记权力等问 题是进行政府间职责配置改革的内因，通过市场准入制度相对人的迫切要求这 一外因的促动，从而成为变革的实际行动。本文就是要结合天津市工商行政管 理局静海分局以及静海县的实际情况，由点到面，从个案中探索普遍规律，以 接轨国际惯例、符合现代企业制度要求、健全社会主义市场经济体制为原则， 提出市场准入制度改革的新思路、新举措。 本项研究可能的创新点主要集中在以下两个方面： ( 一) 研究市场准入中政府间职责的具体配置，不仅有利于政府机构改革的 深入开展，同时有利于创造一个促进市场发展的投资环境。 ( 二) 文章集中分析了天津市工商局静海分局在市场准入中存在的问题，并 通过分析各政府部门问职责配置存在的问题，探究我国市场准入的政府机制问 题，结合工作实际，提出了相关的对策建议，针对性强。 1 3 4 研究的难点 笔者作为天津市工商行政管理系统的一名基层工作人员，自2 0 0 1 年参加工 作至今，感受到市场主体准入制度出现的一些可喜变化，但也认识到其无论与 国际惯例相比，还是离社会主义市场经济的基本要求，都存在较大的差距。本 文研究的难点就在于政府间职责配置进行怎样的创新与发展，才能保证市场准 入制度接轨国际惯例、符合现代企业制度要求、健全社会主义市场经济体制。 同时由于所学有限，对于市场准入的法律制度研究方面不够，也是将来值得进 一步深入的方面。 7 第二章中国市场准入制度的历史分析 第二章中国市场准入制度的历史分析 第一节中国市场准入制度的历史变革 中国现行的市场准入制度是2 0 世纪7 0 年代末期随着改革开放制度的实行 而逐渐建立起来的。到目前为止，中国的市场准入制度大致经历了以下几个发 展时期： 2 1 1 从计划经济到市场经济的过渡时期 这一时期大致从2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代后期。由于处于一个改革的试 验阶段，很多制度都不成熟，市场准入制度也不例外。 从主体的市场准入制度来说，首先，这一时期恢复了对工商企业的登记制 度。工商企业按照所有制的不同在工商行政管理部门进行登记，国家按登记情 况进行分类管理。其次，允许个体工商户在法律许可的范围内从事工业、手工 业、建筑业、交通运输业、商业、饮食服务业、修理业和其他行业。这在新中 国的历史上是一个很大的突破，它使得进入市场的主体不再限于国家和集体所 有的企业，而扩展到私人。再次，1 9 7 9 年，我国颁布了中外合资经营企业法， 准许境外公司、企业、其他经济组织或个人在中国境内投资，举办企业。这从 法律上确认了境外主体进入中国的资格，尽管其形式仅限于合资经营，在合资 企业的设立条件、程序和经营模式上与规范的企业还相去甚远，但毕竟将进入 市场的主体种类又扩大了一些。最后，我们必须看到，受国家整个法律体制不 完善的局限，这一时期的市场准入制度还非常幼稚。具体表现：( 1 ) 由于民商 法的体系尚未完全建立，关于市场主体的法人或非法人地位没有得到确认；( 2 ) 主体的种类和数量都还较少；( 3 ) i 商企业的登记主要是营业登记，而非资格登 记，这意味着政府只对进行营业的企业进行登记管理，而对成为市场主体的条 件和资格未加以有效管理，尤其是没有针对一些特殊行业的准入标准。 李本森编：( w t o 与国际服务贸易法律实务，吉林人民出版社，2 0 0 1 年版，第1 3 5 1 3 6 页。 8 第二章中国市场准入制度的历史分析 2 1 2 社会主义市场经济体制确立时期 这一时期大致从2 0 世纪8 0 年代后期到9 0 年代中期。经历了国内通货膨胀 的风波及经济持续高增长后的“软着陆”，政府对经济进行宏观调控的能力逐步 成熟，同时确立了社会主义市场经济体制后，法制建设与经济建设同步，取得 了阶段性的成就，市场准入制度初步确立。 第一，这个阶段，市场准入体制变革的背景是： 1 外部导入型与内生型相结合的市场准入制度 在改革开放的初期，如1 9 7 9 年我国就颁布了中外合资经营企业法。我 国一直在探索，并且也实施了一些符合中国国情的市场准入机制，如对国有企 业、集体企业的改制，对个体工商户的规制等。这说明我国的市场准入制度是 随着我国国内经济的发展而逐渐自我生成的。另外，不可否认，我国是因为申 请“复关的契机才初步认识了西方先进的市场准入制度，也是因为加入w t o 的要求才以超常规的步伐发展、健全市场准入制度。 2 计划体制烙印与市场体制趋势并存的市场准入制度 比如在主体的市场准入领域，仍存在以所有制划分、区别政府调控手段和 标准的情况，无论在经营范围、经营方式上，非公有制经济主体的准入限制都 高于公有制经济主体。但应该看到，市场化仍是大势所趋，政府正在逐渐减少 了对主体准入的不必要限制，越来越按照市场规律进行调控。 3 价值取向由重交易安全向重经济效益过渡的市场准入制度 交易安全与经济效益是一对难以调和的矛盾。我国改革开放前期的市场准 入制度设计明显向交易安全倾斜。如公司法规定公司成立采取法定注册资本制， 并设置了相当高的最低注册资本金限额。目前，我国的市场准入制度正向更加 注重经济效益的方面转变。如2 0 0 0 年1 月1 日开始实施中华人民共和国个人 独资企业法，这种经济主体进入市场没有注册资本金的限制，只需一个自然人 就可设立，虽然投资者对企业承担无限责任，但它进入市场的门槛很低，有利 于中、小规模的主体进入市场。 第二，这一阶段，变革的主要内容包括： 在主体的市场准入制度方面，首先，1 9 8 8 年国务院颁布了中华人民共和 国企业法人登记管理条例，要求所有具备法人条件的企业( 以所有制形式划分 陈安主编：国际经济法学，北京大学出版社，2 0 0 1 年版，第4 4 4 6 页。 9 第二章中国市场准入制度的历史分析 为全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业、外资企业、私营企业及其他 企业) ，都必须办理企业登记。这标志着我国市场主体的登记从营业登记向资格 登记转变。与此同时，还初步确立了各类法人取得登记资格须具备的条件。其 次，1 9 9 3 年，中华人民共和国公司法正式颁布，随后颁布了公司登记管理 条例确立了以市场主体的组织形式为登记标准的体系，对此前直以所有制 形式作为市场主体登记的标准而言，是一个重大突破，它使得主体进入市场时 可因组织形式不同而适用不同条件。再次，1 9 8 6 年颁布中华人民共和国外资 企业法，1 9 8 8 年颁布中华人民共和国中外合作经营企业法，进一步拓宽了 境外主体进入我国市场的范围，丰富了境外主体在我国境内开展经济活动的组 织形式。最后，这时期主体市场准入制度存在的问题主要是：主体的登记制 度过于严格，前置审批权限很大，审批环节过多，时限很长，主体进入市场的 成本很高。 2 1 3 市场准入制度进一步发展时期 这一时期大致从2 0 世纪9 0 年代中期一直到2 0 0 4 年。这一阶段里，中国的 经济改革进一步深化，与世界市场越来越融为一体；为适应加入w t o 的要求， 修订或新制订了大批法律文件，特别是2 0 0 1 年1 1 月中国最终正式加入w t o ， 这一切使我国的市场准入制度得到进一步发展。 其中，主体的市场准入制度的发展主要受加入w t o 议定书的影响，体现在： 第一，中国承诺贸易方面的法律制度在中国全部关税区内( 包括边境贸易区、 民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、 国内税和法规方面己建立特殊制度的地区) 将得到“统一实施( u n i f o r m a d m i n i s t r a t i o n ) ”；而且各地方政府的地方性法规、规章和措施都应符合在议定 书中所承诺的义务。这在客观上迫使我们尽快打破地方经济保护主义，统一国 内的主体市场准入标准。第二，根据中国在服务贸易具体承诺减让表中作出的 承诺，中国开放了大量特殊的行业，使境外主体取得了在未来几年中逐步进入 我国特殊服务经营市场的资格，如金融业、运输业、电信业、零售业、旅游业 等等。第三，中国于2 0 0 0 年8 月、2 0 0 0 年1 0 月和2 0 0 1 年3 月分别修改了中 华人民共和国中外合资经营企业法、中华人民共和国外资企业法和中华 人民共和国中外合作经营企业法，修改后三资企业作为市场主体有更大的自 1 0 第二章中国市场准入制度的历史分析 由，更全面地介入了市场竞争。 2 1 4 市场准入制度的发展完善期 2 0 0 4 年，行政许可法的实施，开启了市场准入制度的新的历史时期。行 政许可作为国家行政管理的主要手段之一，既能使国家处于超然的地位进行宏 观调控，又能发挥被管理者的主观能动性，被认为是一种刚柔相济、行之有效 的行政权行使方式。它不仅是我国经济政治体制改革的一个重要里程碑，也标 志着政府正从管制型的政府向个有限的、透明的、诚信的、负责的规制一服 务型政府转变。 行政许可的功能是比较确定的：社会安全，资源配置，提供社会公信。行 政许可之于市场准入制度亦有相应作用。在关系到社会安全、重要资源的配置、 重要公共信息等方面，行政许可是市场准入的重要形式，是政府进行调控的重 要手段。行政许可法为科学地实现行政许可的功能，设置了更为合理的机制， 能更有效地防止权力的滥用，减少市场准入中的寻租行为。但是由于我国的行 政许可改革是在行政审批的基础上进行的，是在没有对部门间职责重叠进行改 革的基础上进行的。因此，在这个时期，市场准入制度的完善是与政府改革的 进程相关联的。 由于行政许可改革对市场准入制度的变革影响之大，论文将在下节专门详 细论述两者之间的关系，这里不再赘述。 第二节行政许可改革下的市场准入 2 2 1行政许可法规范了各部门的市场准入行为 市场准入一般是指政府( 或国家) 为了维持经济秩序，根据本国经济状况制定 的允许市场主体、货物、服务、资本等要素进入某个国家、地区或领域市场的 法律规范。它是国家对市场基本、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的 制度安排。完善市场准入是建立完善市场经济，扫除各种壁垒，建立统一的国 内大市场的重要环节。行政许可法的实施，在一定程度上规范了政府部门的 。封延会贾晓燕：“论我国市场准入制度的构建”，山东社会科学，2 0 0 6 年第1 2 期。 1 1 行政许可的设立行为，客观上降低了市场主体准入的门槛。 行政许可法为科学地实现行政许可的功能，设置了更为合理的机制，能 更有效地防止权力的滥用，减少市场准入中的寻租行为。哪行政许可法对市 场准入的规范作用表现在： ( 一) 确立了政府调控的原则 1 减少、控制行政许可的设定与使用原则。行政许可法的立法指导思 想是“除明文规定可以设定行政许可的事项外都不能设定行政许可 ，这与从前 “无明文禁止都可以设定行政许可 的立法指导思想大相径庭。这种能不用则 不用的立法精神在中国政府管制史上是一大突破。 2 市场优先原则。行政许可法第十三条规定：“本法十二条所列事项， 通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：( 1 ) 公民、法人或者其他 组织能够自主决定的；( 2 ) 市场竞争机制能够有效调节的；( 3 ) 行业组织或者 中介机构能够自律管理的 3 其他行政方式优先原则。行政许可是一种事前监督的行政调控手段，对 于市场来说，事前监督的行政手段虽然预防效果较好，但花费成本更高，涉及 面更广，影响更大。因此行政许可法第十三条第四款规定：行政机关采用 事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。 4 利益平衡的原则。行政许可法既考虑了公共安全、大众人身健康与 财产安全，又注重保障个人自由。例如对申请人、利害关系人、其他相对人和 普通公众都设置了程序保障，保证其都有救济途径。 5 与时俱进的原则。行政许可法第二十条规定：行政许可的设定机关 和实施机关可以定期对其设定的行政许可进行评价，凡认为通过法定方式能够 解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或废止。 ( 二) 明确了行政许可的设定范围 行政许可法第十二条明确规定了哪些是可以设定行政许可的，第十三条 又规定了可以通过其他方式规范的，可以不设行政许可。 ( 三) 明确了行政许可的设定权 现行市场准入制度中另一个严重问题是谁都可以设定行政许可，导致行政 审批过多过滥。引起公众广泛关注和热烈反响的是行政许可法没有赋予部 门规章行政许可设定权。 _ ，_ _ _ _ _ _