（公共管理专业论文）地方政府行政成本的管理和运行机制——以青岛市为例.pdf

摘要 自上世纪7 0 年代末以来，西方各国以新公共管理理论为指导，通过政府再造 来摆脱政府所面临的财政危机、管理危机和信任危机。主要采取以下几个方法控 制行政成本：政府的管理职能由划桨转为掌舵；建立市场取向的政府；建立权力 分散型政府，广泛采用分权或授权的方式进行管理。 行政成本是指政府部门、政党团体、事业单位和承担政府某些职能的社会组 织及其工作人员，在一定时期内为履行其行政职责、实现其行政目标的活动过程 中所耗费可以用货币度量的人力、物力、财力和其它资源。影响行政成本的因素 主要有政府职能、政府规模、政府决策和政府行为。 从青岛市行政成本情况看，行政成本管理主要存在以下几个问题：纵向看， 青岛市行政成本总量增长速度较快；横向看，青岛市行政成本水平处于较低水平； 结构看，青岛市行政成本内部结构不尽合理。造成这些问题的主要因素有：地方 政府预算编制和执行不规范；地方政府及其工作人员的成本意识淡薄；地方政府 规模不合理；地方政府体制上有弊端。 青岛作为中国经济比较发达的计划单列市，在行政管理创新方面也走在全国 前列。特别是在控制行政成本方面推出诸多改革措施，取得了良好的成效。如近 几年深化政府机构改革，加快实施事业单位改革，深化财政综合改革，实施规范 补贴政策，有效降低了行政成本支出。 为进一步完善行政成本控制，提出以下几个建议：树立行政观念，强化行政 成本意识；控制政府规模，压缩行政成本；实施电子政务，降低行政成本；完善 政府决策机制，建立科学规范的行政成本管理模式；健全法制建设，加强财政支 出监督。 关键词：地方政府；行政成本；管理模式 a b s t r a c t s i n c et h e19 7 0 s ，u n d e rt h eg u i d a n c eo ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , t h ew e s t e r n c o u n t r i e sg o tr i do ft h ef m a n c i a lc r i s i s ，m a n a g e m e n tc r i s i sa n dc o n f i d e n t i a lc r i s i st h r o u g h g o v e r n m e n tr e e n g i n e e r i n g t h e ym a i n l ya d o p tt h ef o l l o w i n gm e t h o d st o c o n t r o lt h e a d m i n i s t r m i o nc o s t ：c h a n g i n gt h em a n a g e m e n tf u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n tf r o mp a d d l et o h e l m ；e s t a b l i s h i n g t h em a r k e t - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；e s t a b l i s h i n gt h ed e c e n t r a l i z e d g o v e r n m e n tf o rw i d e l yu s i n gd e c e n t r a l i z e do ra u t h o r i z e da p p r o a c hi nm a n a g e m e n t w h i l e t h er e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o nc o s ti no u rc o u n t r yi ss t i l li na ne a r l ys t a g e a d m i n i s t r a t i o nc o s ti sd e f i n e da sd u r i n gac e r t a i np e r i o do ft i m e ，t h ec o s to fh u m a n ， m a t e r i a l ，f i n a n c i a la n do t h e rr e s o u r c e st h a tc a l lb es c a l e di nc u r r e n c ym e t r i c sb yt h e g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，p o l i t i c a lp a r t i e s ，i n s t i t u t i o n sa n do r g a n i z a t i o n su n d e r t a k i n gc e r t a i n g o v e r n m e n t a lf u n c t i o na n di t ss t a f ff o rp e r f o r m i n ga d m i n i s t r a t i v ed u t i e sa n dr e a l i z i n g a d m i n i s t r a t i v eg o a l s t h em a i nf a c t o r sa f f e c t i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nc o s ta r eg o v e m m e n t f u n c t i o n ，g o v e m m e n ts c a l e ，g o v e m m e n td e c i s i o n m a k i n ga n dg o v e m m e n t b e h a v i o r f r o mt h ea d m i n i s t r a t i o nc o s ti nq i n g d a oc i t y , t h e r ee x i s ts o m ep r o b l e m si nt h e m a n a g e m e n to fa d m i n i s t r a t i o nc o s t ：i nv e r t i c a lv i e w , t h et o t a la d m i n i s t r a t i o nc o s to f q i n g d a oc i t yg r o w sr e l a t i v e l yf a s t ； i nl a t e r a lv i e w , t h el e v e lo ft h ea d m i n i s t r a t i o nc o s to f q i n g d a oc i t yi sr e l a t i v e l yl o w ；i ns t r u c t u r a lv i e w , t h es t r u c t u r eo ft h ea d m i n i s t r a t i o nc o s to f q i n g d a oc i t yi sn o tr e a s o n a b l e t h ef o l l o w i n gf a c t o r sm a ye x p l a i nt h ea b o v ep r o b l e m s t h e l o c a lg o v e r n m e n tb u d g e ta n di m p l e m e n t a t i o ni sn o tn o r m a t i v e t h el o c a lg o v e r n m e n t sa n d t h e i rs t a f fh a v eap o o ra w a r e n e s so ft h ec o s t t h el o c a lg o v e m m e n ts c a l ei sn o tr e a s o n a b l e t h e r ea r es o m ed r a w b a c k si nt h el o c a lg o v e m m e n ts y s t e m q i n g d a oc i t y , a st h er e l a t i v e l yd e v e l o p e dt h em u n i c i p a l i t i e ss p e c i f i c a l l y ( s e p a r a t e l y ) l i s t e di nt h es t a t ee c o n o m i cp l a n ，i si nt h ef o r e f r o n to ft h ec o u n t r yi nt h ei n n o v a t i o no f a d m i n i s t r a t i o n p a r t i c u l a r l y , q i n g d a og o v e m m e n ta d o p t e dm a n yr e f o r mm e a s u r e si nt h e a d m i n i s t r a t i o nc o s tc o n t r o la n da c h i e v e dg o o dr e s u l t s f o ra ni n s t a n c e ，i nt h er e c e n ty e a r s ， d e e p e n i n gg o v e r n m e n ta p p a r a t u sr e f o r m ，s p e e d i n gu pt h ei m p l e m e n t a t i o no fi n s t i t u t i o n r e f o r m ，d e e p e n i n gf i n a n c i a lc o m p r e h e n s i v er e f o r ma n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t a n d a r d s u b s i d yp o l i c ye f f e c t i v e l yr e d u c et h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t i no r d e rt of u r t h e rc o n s u m m a t et h ea d m i n i s t r a t i o nc o s tc o n t r o l ，s e v e r a lp r o p o s a l sa r e p u tf o r w a r d h e r e ：s e tu pt h ea d m i n i s t r a t i v ei d e at o s t r e n g t h e n a d m i n i s t r a t i o nc o s t c o n s c i o u s n e s s ； c o n t r o lg o v e r n m e n ts c a l et o c o m p r e s sa d m i n i s t r a t i o nc o s t ；i m p l e m e n t e - - g o v e m m e n tt or e d u c et h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t ；c o n s u m m a t eg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g m e c h a n i s mt oe s t a b l i s ht h es c i e n t i f i cs t a n d a r da d m i n i s t r a t i o nc o s tm a n a g e m e n tp a t t e r n ； p e r f e c tl e g i s l a t i v ew o r kt os t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r es u r v e i l l a n c e k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ；a d m i n i s t r a t i o nc o s t ；m a n a g e m e n tp a t t e r n 学位论文独创性声明、学位知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名： 互观= l 、日期： 两阵否月f 日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密留。 论文作者签名；毒仓滔、 ， 日7 蜘v j ；批 z ，j 目j ) 日 翩躲彳饥砭 嗍冲暑年j 月三。日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自 4 l 青岛人学m p a 硕士学位论文 引言 1 论文撰写的目的和意义 “行政成本”概念是在党的十六大报告中作为官方语言出现的。虽然概念的 提出时间滞后于学术上的时间，但是这无论对于实践抑或是学术研究都有着一定 的指导意义。 中国自古就没有中断过对节约问题的研究，节俭向来就是中华民族的美德，但 是在任何一个朝代，百姓的节俭和政府的奢华总是形成鲜明的对照，学术界理论的 匮乏使人们很难从更深的层面上认识这种现象的本质原因而把浪费看成是政府执政 的必然；而学术界理论的极度贫乏与不合时宜的经验借鉴使机构改革始终没有走出 精简膨胀交替循环的怪圈，如果说国外的理论是因为实践而产生，那么我们的理论 仿佛只是为了借鉴而产生。一方面国内在行政体制改革缺乏可以借鉴的实践经验只 能凭着国外的改革经验采用务实的办法摸着石头过河；另一方面行政体制改革缺乏 理论支持，国外的改革理论在我国一直都有水土不服弊病。中国有独特的国情和自 身发展的历史逻辑，因此在改革问题上不能照搬国外的理论和经验，必须要考虑到 百姓的心理、改革的速度以及可能的后果，应该有自身相应的配套理论作为改革的 基本指导。 改革丌放以后，我国为精简机构和人员进行了多次机构改革，但是，政府行政 成本居高不下的问题依然存在。政府的高行政成本，直接影响和拉大了社会成本。 因此，研究政府行政成本，重视政府行政成本研究，不仅可以进一步促进政府的高 绩效行政，更能促进社会经济的秩序稳定快速发展。因此，对政府行政成本进行研 究具有重大的理论意义和现实意义。 从宏观上看，加强行政成本研究具有以下意义： ( 1 ) 加强行政成本研究，是我国经济体制改革的必然要求。 在计划经济条件下，政府执掌着所有的社会资源，整个社会在政府的调控下 运行，此时没有必要考虑政府的成本问题。但是在市场经济条件下，市场是配置 资源的基础手段，政府只是在市场失灵的领域发挥作用，政府的职能发生了很大 的变化。政府的收入来源于纳税人，其支出理应为纳税人服务，而且其行为应受 纳税人监督。这时的纳税人和政府的关系实际上相当于“委托人一代理人”关系， 我困目前的政治体制一人民代表大会制度体现的也是这种关系。市场经济条件下 的政府应是一个“理性的经济人”，应以效用最大化作为自己的追求目标，政府 在行政过程中必须注重“成本一效益”分析。 ( 2 ) 加强行政成本研究，有利于社会资源的最优配置。 政府在组织和管理社会的过程中所发生的成本以及造成的损失都不由其自 引言 己直接承担，这就造成了一些政府管理者在行政过程中出现“不负责任”的表现， 造成政府在实施决策的过程中，往往只注重效果，而不计成本。如一些政府为促 进经济增长而不惜破坏生态环境；还有些政府大搞形象工程，不考虑当地的实际 情况或人民福利。归根到底，就是因为政府行为的成本不由自己承担，政府本身 不是经济实体，一切开支都通过公民缴纳税费来负担，政府不必为税收付出任何 代价，不需要承担任何责任。如果政府能够增强成本意识，将这些资源用于其他 用途，或许会产生更大的效益。 ( 3 ) 加强行政成本的研究，为政府行政提供必要的理论基础。 虽然政府在市场经济条件下是“理性的经济人”，但它毕竟追求的是公共利 益最大化，这一点又往往使它在行政过程中会忽视成本问题，因此，正确的政府 行政成本理论可以为政府提供一个方向，从而避免一些不必要的损失。 ( 4 ) 加强行政成本的研究，将促进政府决策的科学化。 在传统体制下，我国政府决策由党政领导拍板，权力过分集中，又缺乏制衡 机制，造成独断专行、滥用权力等现象时有发生。进行政府行政成本研究，通过 建立决策责任制、严格决策审批制度、建立各种监督制度，促进政府决策的科学 化，防止因小数人或个人头脑发热任意决策而带来重大的经济损失，提高决策效 益。 ( 5 ) 加强行政成本研究，将促进政府职能的进一步转变，提高行政效率。 长期以来，由于政府职能没有合理的界定，一方面我国党政职能交叉，政企 不分，政事不分，政社不分，导致政府职能过多，管理过宽，不该管的也管；另 一方面该管的却由于财力有限而没有管好。通过行政成本的研究，明确界定政府 职能，把政府职能切实转到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来。政 府把该管的管好，必然促进行政成本的降低、行政效率的提高。 从微观上看，加强行政成本研究具有以下意义： ( 1 ) 加强行政成本研究，有利于促进政府机关精简机构，合理定编定员。 长期以来，我国的政府预算实行按人头计算，存在着“能进难出 的现象， 致使部分掌握权力的人，通过关系将其身边的人安排到政府部门，加上中国人受 “官本位”思想影响，人人都想去机关，政府机关成了解决就业和待遇的福地， 政府工作的优化和高效原则根本无从谈起。所以，加强行政成本的研究，将增强 政府机关工作人员的成本意识、效率意识，促进政府机关精简机构，合理定编定 员。 ( 2 ) 加强行政成本研究，有利于促进机关工作人员恪尽职守，廉洁奉公。 行政成本的高低和费用的使用管理有关，通过财务行政的控制监督职能，对 行政机关人员经费、公用经费的审查，以及对各项财务制度的健全和检查，将促 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 使机关工作人员遵守财经纪律，勤俭节约，廉洁奉公。 ( 3 ) 加强行政成本研究，有利于促进行政单位加强经济核算，节约非生产性 支出。 当前，一些地方用公款大吃大喝、高档娱乐消费、公费出国现象比比皆是。 加强行政成本研究，通过对政府机关行政预算编制和计划的衔接，以及对计划和 预算的执行情况和工作业绩进行监督检查，正确评价其资金使用效果，将促进政 府机关加强经济核算，在保证完成计划和机关行政任务的前提下，努力节约非生 产性支出。 2 国外行政成本研究现状 自上世纪7 0 年代末以来，西方各国相继掀起了行政改革的浪潮。这次改革的 实质，就是以新公共管理理论为指导，通过政府再造来摆脱政府所面临的财政危 机、管理危机和信任危机。传统公共行政的理论是以威尔逊、古德诺的政治与行 政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织( b u r e a u c r a c y ) 理论，新公 共管理的理论基础不同于传统公共行政，新公共管理的理论基础主要是公共选择 理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。 公共选择理论：公共部门的扩张与工作效率的低下是政府失败的直接表现， 导致这些问题的原因主要有三点：一是缺乏竞争压力；二是政府官员缺乏利润最 大化观念；三是对政府官员行为的监督缺乏效力。 新制度经济学理论：新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和 设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费。造成某种竞争， 将有可能使某些交易付出较低的成本”。 私营企业的管理理论：私营部门的管理理论也是新公共管理的理论基础。2 0 世纪术，信息化、知识经济和全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改 变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革， 新的管理理论、技术和模式层出不穷，西方学者比较公共部门和私营部门的不同 效率后得出结论：企业效率远远高于政府效率。公共部门在私营部门获得成功的 影响下，开始引进在私营部门卓有成效的管理方式。 在新公共管理理论的指导下，西方国家主要采取以下方法控制行政成本： 政府的管理职能由划桨转为掌舵。现代政府的主要职能是决策而不是执行，是掌 舵而不是划桨。建立市场取向的政府。建立以顾客为导向的政府，将公民视 为“顾客”，确立顾客优先的原则，这样便可以减少政府办事拖拉的官僚行为， 减少了政府的摩擦成本。建立权力分散型政府，广泛采用分权或授权的方式 进行管理。分权化政府所倡导的就是把权力下放到基层，让基层参与公共事务的 3 引言 决策和管理。 以上新公共管理理论研究对于我国的理论和实践有借鉴意义，然而并非完全 具有指导意义，这些研究是立足在西方的政治体制、政府结构、政府政策等基础 上，与我国所处的市场经济发展时期、制度变革阶段、以及我国的政府管理制度 等环境相去甚远。因此，本文也努力寻求适合我国的理论分析框架。 3 国内行政成本研究现状 在国内，对行政成本问题的研究尚处于起步阶段。现有的研究主要是针对行 政成本的定义、构成、决定因素、行政成本对市场经济的影响、行政高成本运转 的主客观原因等进行了分析，但是也存在一定的问题： ( 1 ) 国内行政成本研究范围过于狭窄。目前我国学者对于行政成本的研究主 要针对两个方面：一是对行政成本概念的诠释；二是对行政成本现状的分析并提 出建议。而对行政成本的分类和行政成本与行政效率关系等方面的分析比较少。 ( 2 ) 国内行政成本的研究无法满足政府制度改革的需要。随着我国政府制度 的不断完善，降低行政成本已成为目前政府改革中急需解决的问题，但是在理论 界并没有统一的行政成本计算方法，也就无法在量上准确核算政府的行政成本。 现在的行政成本的计算基本上都是使用行政管理费来替代，根本不能提供一个相 对准确的行政成本计算方法，这就使建设“廉价政府”成为空谈。 4 研究内容和解决的主要问题 整篇论文共包括中、英文摘要与关键词、正文、参考文献、攻读学位期间的研 究成果、致谢等内容。其中，j 下文共分为四章，各章主要内容如下：第一章介绍行 政成本的相关理论，确定行政成本的定义，根据行政成本的定义分析行政成本的 影响因素。第二章介绍青岛市行政成本的基本情况，发现行政成本存在的问题， 总结行政成本过高的因素，为下面控制行政成本提供数据支持。第三章分析青岛 市在实践中控制行政成本的措施和取得的成效。第四章针对第二章中存在的问 题，提出进一步完善行政成本控制的建议。 解决的主要问题：( 1 ) 对行政成本概念进行新的界定。( 2 ) 提出了行政成本的几 种分类方法。( 3 ) 重点研究了新的行政成本计算方法。 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章行政成本的相关理论 1 1 行政成本的内涵 1 1 1 行政成本的概念 要弄清什么是行政成本，必须先明确什么是“行政 ，什么是“成本”。 ( 1 ) 行政。“行政”一词，来源于拉丁文，原意是指执行社会群体的公共 事务，但是在随后的研究中，其意义被不断的延伸。法国著名启蒙思想家孟德斯 鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类，主张这三种权力由三个独立的 部门掌握以使互相制约和平衡。以后的一些西方学者以此为理论基础，认为行政 是政府行政机关所管辖的事务。美国学者古德诺在他的名著政治与行政一书 中，明确提出国家功能两分法，认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的 或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。前者谓之 政治，后者称之行政。 无论“行政”被如何定义，它的本质总是离不开“政府”，在政治学文献中， 政府有广义和狭义之分，广义的政府指全部的国家机构，包括立法、司法和行政 事业机关。而狭义的政府仅指国家行政机关。本论文研究的“政府 是指广义的 政府。 ( 2 ) 成本。成本在现代汉语辞典的定义是：“成本，生产一种产品所需 的全部费用”；辞海中对成本所下的定义是：“成本，产品价值一部分的货 币表现。在社会主义制度下，它包括生产过程中所消耗的生产资料的价值和付给 劳动者的劳动报酬 ；我国会计学中的成本定义则为：“成本是商品经济的产物， 是商品货币经济的一个范畴，它是企业为生产商品和提供劳务等所耗费的物化劳 动和活劳动中的必要劳动价值的货币表现”。 事实上，成本并不仅仅存在于生产领域或经济领域，还存在于我们生活的方 方面面，行政活动存在行政成本。因此，本文认为美国会计学会1 9 5 1 年对成本所 下的定义比较贴近成本的本质，该定义为：“成本是为了一定的目的而付出或可 能付出的用货币测定的价值牺牲”。 对大多数人来说，行政成本还是一个相对陌生的概念，目前我国学术界对行 政成本的研究也是仁者见仁，智者见智，尚无定论，目前具有代表性的主要有以 下几个概念：有效成本论。行政成本是在行政管理工作中为完成一定的有效行 政行为所消耗的人力、物力和财力的总和，是所作出的可以用货币度量的价值牺 牲。n 1 资源论。行政成本是政府产出即向社会提供一定的公共服务所必须的行 【1 王庆仁应该重视对行政成本问题的研究 j 中国行政管理，1 9 9 9 ( 1 0 ) ：1 2 5 第1 章行政成本的相关理论 政投入或耗费的资源。费用论。行政成本是指国家权力机关的执行机关在一 定时期内，为履行其行政职能、实现行政目标，在行政管理活动中所支付费用的 总和。乜1 效益论。行政成本就是一切行政投入与行政效果之间的比例3 。 以上关于行政成本的概念的论述都不够准确，要合理的界定行政成本的概 念，应从以下几个方面入手：一是行政成本的主体，是指行政成本消耗的承担者。 从实际工作中看，主要包括政府机关、政党团体、事业单位和承担政府的某些职 能的社会组织，即一切靠政府财政拨款的工作部门都应列入行政成本主体，在下 文中引用一般简称为“政府部门”。二是行政成本的客体，是指行政成本消耗的 来源。主要是指政府所掌握的可以用货币度量的人力、财力、物力等资源，其起 始都来源于税收、政府性基金和非税收入。三是行政成本的时问，界定政府行政 成本要有一定的时间限定，没有时间的限定，政府行政成本则难以测算甚至无法 计算。 综合以上因素，行政成本的定义为：行政成本是指政府部门、政党团体、事 业单位和承担政府某些职能的社会组织及其工作人员，在一定时期内为履行其行 政职责、实现其行政目标的活动过程中所耗费可以用货币度量的人力、物力、财 力和其它资源。 1 1 2 行政成本的分类 行政成本分类方式很多，根据不同的分析核算要求，可以按照不同的标准对 行政成本进行分类。根据计量的难易程度，可将其分为直接行政成本和间接行政 成本，其中间接成本根据成本发生的性质不同，又将其分为机会行政成本和风险 行政成本。根据成本计量方式分类，可分为总行政成本、平均行政成本和边际行 政成本。根据行政成本影响周期的长短，可分为短期行政成本和长期行政成本。 根据成本与绩效的关系，行政成本可分为有效行政成本和无效行政成本。根据行 政资源来源不同，分为制度内行政成本和制度外行政成本。 ( 1 ) 直接行政成本和间接行政成本 直接成本是指政府行政管理费用，这是行政成本的基本支出。主要包括人员 经费、公用经费、专项经费三部分。人员经费是反映直接为公务员和其他参与公 务活动的人员的各类劳动报酬。公用经费是反映单位购买商品和劳务的支出。专 项经费是政府部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标所进行的费用 开支。直接行政成本是行政成本的主要成分。 按照间接成本发生性质的不同，可将其分为机会行政成本和风险行政成本： 【1 1 焦建国，许正中推进行政改革降低行政成本 j 国家行政学院学报，2 0 0 2 年( s 1 ) ：1 5 2 1 酱永贵有效控制行政成本的保障机制研究【j 】攀登2 0 0 1 ( 4 ) ：7 9 8 1 【3 1 马聪对西部人开发中降低行政成本的一些思考 j - - 少1 1 人学学报，2 0 0 2 ( 5 ) ：1 1 8 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 机会行政成本。经济学认为，机会成本就是指经济主体在选择某种行为时 所放弃的另一行为可能带来的收益。由于任何决策都是在不同的方案中博弈选优 的，政府部门在作出任何一项决策时客观上都存在着机会成本，只是有时难以找 到可比对象或者是难以计量而将其忽视。政府部门在决策时，要重视机会成本， 把有限的资源用于最有利的地方，在各种机会中选取最优方案，以提高政府决策 的科学性。对于机会行政成本的界定，只能通过一定的假设来进行估计。当政府 在进行一项行政决策时，必然要进行支出预算，就假设在取得相似结果的情况下 进行另一个决策时的支出成本，然后分别对它们的支出进行估算，从而估计出该 项行政决策的机会成本。 风险行政成本。风险行政成本是指行政行为中可以测定的事物发生损失的 可能性，即行政风险引发的行政损失。风险行政成本伴随着各项决策的成功与否， 隐形地存在着，它虽然不能用经济量的大小来衡量，但它毕竟是可以衡量的，而 且还可以缩小或消除。政府部门在风险管理中，应该加强监测与预测，以预防为 主，把风险减少到最低限度，消除不必要的风险成本，缩小风险可能造成的损失 和带来的影响。 间接行政成本在实际情况中是很难以数字做出计算的，因此本文没有将间接 行政成本计算在内。 ( 2 ) 长期行政成本和短期行政成本 长期行政成本是指行政行为引起的影响造成政府部门负担的影响周期超过当期 的行政成本。长期行政成本具有周期长、危害大、柔性化的特征，具有一定的潜伏、 性和后发性。政府部门的战略决策对行政长期成本的形成起主导影响。长期行政成 本要经过长周期的转化才逐渐显露，因而对制造成本的当期政府部门不构成压力， 它的最终负担者是未来政府。 短期行政成本是政府部门在提供公共服务和生产公共产品的活动中所发生可在 当期完全消化的成本。短期行政成本的全部支出都是在本期的支出，其全部问接成 本的影响周期只限于当期，不延续影响下期。由于短期行政成本的刚性性质决定了 它容易引发各种社会矛盾。短期成本具有周期短、可量化、责任主体明确和容易治 理的特征。 ( 3 ) 有效行政成本和无效行政成本 有效行政成本是政府部门从事行政活动支付的必要成本，指政府部门为满足社 会需要支付的，在政府绩效实现过程中转移到新价值中去的成本。有效成本是政府 获取社会收益的前提，是实现政府绩效的前提，政府部门不投入有效成本，就无绩 效可言，有效成本也就是必要成本。 无效行政成本是政府实施行政行为时支付的超量成本，即这部分成本不能创造 7 第1 章行政成本的相关理论 出相应的社会收益，导致行政资源不必要的损耗。政府往往管了很多不该管或管 不了又管不好的事，耗费在这些无效行政行为上的成本以及解决各部门问磨擦和 矛盾的协调成本、制度外行政成本等都属于无效行政成本的范围。 ( 4 ) 制度内行政成本和制度外行政成本 制度内行政成本是指政府部门及其工作人员在国家法规制度范围内行政而获取 的资源，包括预算内财政资金和预算外资金中允许用作行政成本的一部分资金。制 度外行政成本指政府部门及其工作人员违反国家法规制度因行政权的垄断而获取的 资源，包括预算外资金中不能用作行政成本的一部分资金、制度外资金和行政人员 的腐败收入。 1 1 3 行政成本的构成 要对行政成本进行计算，必须了解行政成本的构成情况。按照常理，行政成 本应包含制度内和制度外两部分支出，但是由于制度外支出难以计算，且属于无 效行政成本，因此本文中对制度外行政成本没有考虑，只对制度内行政成本进行 计算。制度内行政成本主要包含在财政支出中，但是在实践中，由于某些因素会 出现部分单位非税收入并没有实行“收支两条线”管理，部分单位对财政资金有 坐收坐支现象，因此该部分支出也没有包含在财政支出中。从实际情况看，此部 分支出占总行政成本比例比较少，且统计起来比较麻烦，本文对于此部分也没有 考虑，因此本文中有关行政成本的计算都均来源于经过财政部门拨付于行政事业 单位的财政支出。 按照行政成本的定义，本文主要从当前政府财政支出的分类来考虑行政成本 构成情况，采取从微观到宏观的原则来考虑行政成本的构成，通过对每个行政事 业单位的支出情况汇总来反映全市行政成本情况，在进行计算过程中主要按照现 行政府预算收支科目进行分类考虑，虽然现行预算科目体系并没有对行政成本的 构成的反映，但是通过对其明细项目的具体分析，可以粗略计算出行政成本的大 体概况。在实际分类过程中可能有部分支出并没有记入行政成本或者不该记入行 政成本而被记入行政成本中，但是基本上可以反映出整个行政成本的构成情况： ( 1 ) 从行政事业单位自身行政成本考虑，行政成本包含以下几个因素。 a 工资福利支出。工资福利支出反映政府部门工作人员和其他人员在实际工 作中的劳动报酬，它是行政成本中最基本的构成要素，其主要包括：工资、津补 贴、奖金等。 b 商品和服务支出。商品和服务支出反映政府部门为保证正常运转而发生的 购买商品和服务的支出。它是行政成本中比重最大的部分，其主要包括：办公费、 差旅费、会议费、招待费、培训费等。 青岛人学m p a 硕士学位论文 c 补助支出。补助支出主要反映政府部门对个人和家庭的补助支出。主要包 括：离退休费、退职费、抚恤金、生活补助、住房公积金等。 d 赠与支出。赠与支出反映各级政府部门间互相提供的援助和捐赠。 e 其他支出。其他支出主要指包含在行政成本中的其他支出。 ( 2 ) 根据2 0 0 6 年政府预算科目，按照各预算科目的具体内容，行政成本划分 为以下1 4 个方面： a 农业支出。该支出仅包含用于农业方面的行政运行支出。 b 林业支出。该支出仅包含用于林业方面的行政运行支出。 c 水利和气象支出。该支出仅包含用于水利气象方面的行政运行支出。 d 工业交通等部门事业费。指工业交通部门的事业费支出。 e 流通部门事业费。指流通部门的事业费支出。 f 文体广播事业费。指文体广播等部门的事业费支出。 g 教育支出。指教育部门的行政运行支出。 h 科学支出。指科技部门的行政运行支出。 i 医疗卫生支出。指卫生部门的行政运行支出。 j 其他部门的事业费。指其他政府部门的事业费支出。 k 行政事业单位离退休支出。指行政事业单位离退休人员支出。 l 社会保障补助支出。该支出包含政府部门对行政事业人员社保补助支出。 m 行政管理费。指各级政府机关的经费支出。 n 外交外事支出。指政府部门在外交事务方面的支出。 o 武装警察部队支出。指地方政府在武装警察部队方面的支出 p 公检法司支出。指公安、法院、检察院、司法系统的支出。 q 其他支出。指行政成本中的其他支出。主要包括：住房公积金等支出。 ( 3 ) 根据2 0 0 7 年新的支出功能分类科目，从支出功能分类考虑，行政成本又 可以分为以下1 4 个方面： a 一般公共服务。反映政府提供一般公共服务的支出。此部分支出是政府基 础部门在运作过程中的支出，因此应包含在行政成本中。主要包括：人大事务、 政协事务、政府办公厅及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财 政事务、税收事务、审计事务等3 2 个基础部门的相关支出。 b 外交支出。反映政府外交事务支出。包括外交行政管理、驻外机构、对外 援助、国际组织、对外合作与交流、边境勘界联检等方面的支出。 c 国防支出。反映政府用于国防方面的支出。 d 公共安全。反映政府维护社会公共安全方面支出。包括武装警察、公安、 财政部2 0 0 6 年政府预算收支科目 m ，北京：中国财政经济出版社2 0 0 6 9 第l 章行政成本的相关理论 国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、国家保密、缉私警察等。 e 教育。反映政府教育事务支出。包括教育管理事务、学前教育、小学教育、 初中教育等支出。 f 文化体育与传媒。反映政府在文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等 方面的支出。 g 社会保障和就业。反映政府在社会保障与就业方面的支出。在此项科目支 出中，只是社会保障部门在行政管理过程中所消耗的支出计算在行政成本中， 具体包括社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补 助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、残疾人事业、红十字事业 支出。 h 社会保险基金支出，反映政府由社会保险基金列支的各项支出，由于此部 分支出最终反映到政府部门的工作人员身上，所以也应计算在行政成本中。 i 医疗卫生。反映政府医疗卫生方面的支出。此科目下只有医疗卫生行政管 理部门在管理活动过程中的管理事务支出属于行政成本，其他不应包含于行政 成本中，具体包括医疗卫生管理事务、卫生监督等科目支出。 j 环境保护。反映政府在环保方面的支出。具体包括环境保护管理事务、环 境监测与监察等。 k 城乡社区事务。反映政府城乡社区事务支出。具体包括：城乡社区管理事 务、城乡社区规划与管理等。 l 农林水事务。反映政府农林水事务支出。具体包括农业、林业、水利中涉 及行政事业单位行政管理事务方面的支出。 m 交通运输。反映政府在交通运输方面管理支出。具体包括：公路水路运输、 铁路运输、民用航空运输其中行政运行、一般行政管理事务、机关运行项。 n 工商业金融等事务。反映政府在工业、商业、金融等方面的行政管理支出。 具体包括：采掘业、制造业、建筑业等方面的行政运行、一般行政管理事务、 机关服务项。 1 2 行政成本与行政效率的关系 行政成本是社会存在和发展的必要支出，又是非生产性支出和社会纯消费性 支出，因而，在保证国家各级权力机构正常运转以履行其职能所需的费用支出的 前提下，压缩或减少行政成本是政府首先考虑的问题。也就是说通过压缩或减少 行政成本，建设一个高效与廉洁的政府，即提高行政成本的效率。所谓行政效率 o l 财政部2 0 0 8 年政府收支分类科目【m 】j 匕京：中国财政经济出版社，2 0 0 8 l o 青岛人学m p a 硕士学位论文 是指行政组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取 得的成果和效益之间的比例。简单的利用公式来表示就是：行政效率= 行政产出 行政成本。 胬 较 督 姑 行政成本一行政效率曲线图 a bcdef g 行政成本 图1 1 行政成本一行政效率曲线图 图1 1 中的曲线表示行政成本与行政效率的关系。从b 点至d 点，行政效率随 行政成本的增加而提高，意味着行政产出的增加幅度大于行政成本的增加幅度。 d 点为均衡点，行政效率最高，行政资源的配置达到最佳状况。d 点至f 点，行政 效率随着行政成本的增加而降低，说明行政产出增加的幅度小于行政成本增加的 幅度，或行政产出没有增加。这种现象可以用边际成本递增、边际效益递减规律 解释：当规模超过一定点之后，边际效益随着边际成本的递增而递减。从实际运 行状况看，行政成本位于c - e 之间是比较正常的，很难达到d 点的最优状态。 行政成本增加是与政府行政机构的增加联系在一起的，而增加政府行政机构 未必会提供更多的公共服务。从静态意义来说，如果政府的行政人员和机构不增， 则行政成本应当是相对稳定的。也就是说，行政机构增加是行政成本增加的首要 原因。公共物品的非排他性、非竞争性和利益不可分割性的本质特征，决定了公 共物品消耗与消费者的人数无关，而与政府提供的公共物品品种、质量密切相关。 如果政府增加的机构所提供的公共物品是社会所需要的品种与质量，那么政府增 加的这部分支出就是有效率的，反之就是低效率或无效率的。因此，一般来说， 公共服务机构越多，政府效率就越低；反之，行政成本就越高。 行政成本的增加与公务人员增加存在正相关关系。政府部门所提供的公共服 务的数量虽然与公务人员的数量相关，并不呈正相关关系。社会公众所需要的更 重要的是公共服务的质量，并不在于数量的多少，而公共服务的质量在很大程度 1 齐明山行政学导论 m ，北京：大众文艺出版社，2 0 0 1 ：3 7 7 l l 第1 章行政成本的相关理论 上取决于公务人员的服务态度和技能，与人员的多少并不成正比。因此，在一定 范围内增加政府公务人员，会增进政府服务。但超过一定的限度，则会导致行政 效率下降。管理学中的苛希纳定律指出：如果实际管理人员比最佳人数多两倍， 工作时间就要多花两倍，工作成本就要多花四倍。如果实际管理人员比最佳人数 多三倍，工作时间就要多三倍，工作成本就要多六倍。从实践来看，如果一个政 府部门的职员过多，就会出现工作拖沓、互相推诿等现象。同时，职员多了，部 门内部的人事就会矛盾重重，从而导致行政效率低下或内耗严重。 行政成本的增加存在“挤出效应”，即通过政府扩大行政支出规模而将资金 从经济活动中排斥出去。因此，挤出效应的结果是缩小了经济活动的规模。行政 成本本身也是一种机会成本：用于行政领域必然丧失用于其他领域的机会。政府 盲目扩大公共支出规模，尤其是行政支出规模，将不利于经济发展。因此，适度 的行政成本会增进社会效率。而过高的行政成本，就会导致政府官僚主义，同时 也会导致效率下降；而政府的低效率必将导致整个社会的无序化，最终导致社会 效率的下降。 1 3 行政成本的影响因素 1 3 1 地方政府职能 政府职能即政府“做什么，是政府存在的意义所在，政府职能问题也是公 共行政科学的逻辑起点。随着社会的发展，政府行政职能的扩展已是一种普遍现 象，政府职能是设置政府机构的前提和基础，一切政府职能都是与相关的部门或 机构联系在一起的，有什么样的政府职能相应就会有什么样的政府机构。随着政 府职能的扩展，政府机构也就不断膨胀，政府职能越多，机构就越多，相应的行 政成本也就不断增加。因此，政府职能对行政成本有着直接的影响。 要想弄清政府职能问题，首先应该知道政府职能的界定。j 下确认识政府职能， 是全面履