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中山大学硕士学位论文广州民营经济发展研究：政府管理的视角 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：矾争粒氏 日期：文，o 罾年f 文月 入日 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文 并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非 赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：翻愀瓦 日期：扣脾f 文月肛日 导师签名：弘嘿阮 日期：舻l 明i b , e l 垂 中山大学硕上学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 论文题目：广州民营经济发展研究：政府管理的视角 专业：公共管理硕士 硕士生：姚朝娟 指导教师：张紧跟副教授 摘要 民营经济是广州市经济社会发展的重要组成部分。改革开放3 0 年以来，广州市政 府不断推动民营经济发展，使之成为经济发展的生力军。经济转型期，如何通过政府 职能转变，发挥政府的推动作用，是当前政府在管理民营经济发展管理过程中迫切需 要研究解决的重大课题。因此，从政府管理的视角研究分析广州市政府在促进民营经 济发展中存在的问题，对于促进广州民营经济健康、持续发展意义重大。 本文在查阅、梳理、系统总结和提炼国内外与民营经济发展中政府促进作用相关 文献的基础上，运用案例研究方法，以政府与市场的关系、政府职能转变等理论为基 础，从市一级的决策层面，分析广州民营经济发展中的相关政策及执行落实的现状和 管理中的政策障碍，进而对如何架构有利于促进广州民营经济发展的组织保障机制进 行了构建和政策设计。其基本内容和框架如下： 第一章导论。首先，分析本研究的背景、提出研究的问题，阐述该问题研究的意 义；其次，对国内相关理论文献和我国政府经济管理职能基本框架进行综述；再次， 界定民营经济和政府经济职能两个核心概念；最后，明确基本思路、文章结构和研究 方法。 第二章阐述民营经济发展过程及其存在的主要问题。对改革开放以来中国和广州 民营经济发展三个阶段的情况及政策推动作用进行简要回顾，并提出当前民营经济发 展存在的问题。 第三章提出当前广州市政府在管理民营经济发展过程中存在的问题及影响。指出 政府在相关管理方面存在的“缺位”、“越位 和“错位 的问题，并分析产生的负面 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 政府在相关管理方面存在的“缺位”、“越位”和“错位”的问题，并分析产生的负面 影响。 第四章对政府管理过程中存在问题的原因进行理论探讨。提出造成当前政府管理 民营经济“缺位、“越位 和“错位”问题主要有五个方面的原因：政府相关管理体 制不规范、民营经济发展的相关制度不健全、地方政府存在认识误区和部i - 禾j j 益强化 倾向、政府对民营经济的管理手段单一和政策不稳定、社会服务体系不完善。 第五章促进广州民营经济发展的对策建议。针对政府管理民营经济过程中存在问 题，相应提出五个方面的对策：理顺政府对民营经济的相关管理体制、加强促进民营 经济发展的制度建设、消除对民营经济的政策歧视和打破部f - i n 益倾向、加强对民营 经济的政策扶持和产业引导、完善民营经济发展的社会服务体系。 关键词：广州；民营经济；政府管理 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 t i t i e ：r e s e a r c ho nd e v e l o p m e n to fp r i v a t ee c o n o m y f r o mt h ev i e w i n ga n g l eo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n ta n da d m i n i s t r a t i o n n a m e ：y a oc h a o j u a n s u p e r v i s o r ：z h a n gj i n g e na o s s i a t ep r o f e s s o r a b s t r a c t t h ep r i v a t ee c o n o m yi st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n tw h i c ht h eg u a n g z h o u e c o n o m i cs o c i e t yd e v e l o p s o v e rt h ep a s t3 0y e a r so fr e f o r ma n do p e n i n g u p ， g u a n g z h o um u n i c i p a lg o v e r n m e n th a sp r o m o t e dt h ep r i v a t ee c o n o m yd e v e l o p m e n t u n c e a s i n g l y ，c a u s e sn e wf o r c ew h o i tb e c o m e st h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t b u th o w t og i v eab o o s tt ot h ed e v e l o p m e n to ft h ep r i v a t ee c o n o m yb yt r a n s f o r m i n gt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n i sa m a j o r r e s e a r c h p r o j e c t o ft h e p r i v a t ee c o n o m y d e v e l o p m e n td u r i n g t h ee c o n o m yt r a n s i t i o n p e r i o d t h e r e f o r e ，a n a l y z e t h e q u e s t i o n se x i s ti nt h ep r o m o t i o nt ot h ep r i v a t ee c o n o m yd e v e l o p m e n tt h r o u g ht h e p o i n t o f g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n i s s i g n i f i c a n t t ot h es o u n da n ds u s t a i n e d d e v e l o p m e n to fp r i v a t ee c o n o m y b yr e f e r r i n g t o p e r t i n e n tl i t e r a t u r e s a th o m ea n da b r o a d ，c o n s u l t i n ga n d s y s t e m i z i n g ，t h ep a p e ra n a l y z e dt h ep o l i c yp e r f o r m a n c ea n db a r r i e r s o v e rt h e p r i v a t ee c o n o m yd e v e l o p m e n t ，d e s i g n e da n dc o n s t r u c t e dt h eo r g a n i z a t i o na n d s a f e g u a r dm e c h a n i s m so nt h em u n i c i p a lm a c r o - d e c i s i o nl e v e l ，u s i n gt h et h e o r yo f e c o n o m ya n dg o v e r n m e n tf u n c t i o n st r a n s i t i o n ，c o m b i n i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ， q u a l i t yw i t hq u a n t i t y ，c o n t r a c tw i t hc o n c l u d e ，h i s t o r yw i t hr e a l i t y ，i n d i v i d u a l i t yw i t h c a t h o l i c i t y ，a b s t r a c ta n dc o n c r e t e t h ep a p e rd i s c u s s e dt h ep r o j e c tb yf i v ec h a p t e r sb e l o w ： c h a p t e r1 ：a ni n t r o d u c t i o nt ot h ec u r r e n tq u e s t i o nw h i c hm e e t st h ep r i v a t e e c o n o m yp r o m o t i o no fg o v e r n m e n t ，e x p o u n d e dt h es i g n i f i c a n c e ，t h e o r ys u m m a r y ， r e s e a r c hm e t h o d sa n di n n o v a t i o no ft h i sd e s e r t i o n c h a p t e r2 ：p u tf o r w a r d t h e p r o m o t i o np o l i c i e s a n dt h eb a r r i e r si nt h e d e v e l o p m e n to fp r i v a t ee c o n o m y ，m a i n l yo nt h ew h o l er e v i e w so fc h i n aa n d g u a n g z h o ug o v e r n m e n ti nt h r e es t a g e ss i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p t h e c u r r e n tq u e s t i o n sa r ed i s c u s s e da sw e l l 4 5 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 目录 第一章导论8 第一节本研究的背景、问题与研究的意义8 第二节文献综述1 l 第三节我国政府经济管理职能基本理论框架1 4 第四节核心概念界定1 6 第五节基本思路、文章结构和研究方法1 8 第二章广州民营经济发展过程及其存在的主要问题2 0 第一节民营经济发展过程2 0 第二节当前广州民营经济发展存在的主要问题2 2 第三章广州市政府在管理民营经济发展过程中存在的问题及负面影响2 8 第一节政府管理的缺位2 8 第二节政府管理的越位。3 l 第三节政府管理的错位。3 2 第四节政府对民营经济管理的存在问题产生的影响3 4 第四章政府管理过程中存在问题的原因分析3 7 第一节政府相关管理体制不规范3 7 第二节民营经济发展的相关制度不健全。3 8 第三节地方政府存在认识误区和部门利益强化倾向。4 0 第四节政府对民营经济的管理手段单一和政策不稳定。4 2 第五节社会服务体系不完善4 3 第五章促进广州民营经济发展的对策建议4 5 第一节理顺政府对民营经济的相关管理体制4 5 第二节加强促进民营经济发展的制度建设。4 7 第三节消除对民营经济的政策歧视和避免部门利益倾向4 9 第四节加强对民营经济的政策扶持和产业引导5 0 第五节完善民营经济发展的社会服务体系。5 5 结束语5 7 6 一_ 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 参考文献 附录 附录1 中共广东省委、广东省人民政府关于加快民营经济发展的决定 附录2 广州市进一步加快民营经济发展工作方案。 附录3 关于进一步放宽市场准入条件加快经济发展若干规定。 附录4 广州市主要年份民营企业基本情况 附录5 广州市主要年份民营企业及个体固定资产投资额及比重 附录62 0 0 7 年部分城市民营经济情况 7 中山火学硕二l = 学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 第一章导论 第一节本研究的背景、问题与研究的意义 一、研究的背景 改革开放以来，民营经济从无到有、从小到大，作为最具活力的增长极，已成为 中国国民经济的基础和社会主义市场经济的重要组成部分，并为改革开放的顺利进行， 为国民经济的持续、稳定、健康发展，为中国综合国力的提高，做出了巨大的贡献， 取得了令人瞩目的成就。【l 】民营经济的发展，离不开规范的市场秩序、宽松的发展环 境，更离不开政府的政策扶持和健全的服务。党的十五大明确规定：非公有制经济是我 国社会主义市场经济的重要组成部分。十六大提出：必须毫不动摇地鼓励支持和引导非 公有制经济的发展。2 0 0 5 年2 月2 4 日，国务院下发了关于鼓励支持和引导个体私 营等非公有制经济发展的若干意见，民间称之为“非公经济3 6 条”。从此，中国民营 经济发展进入了一个新的阶段。这也被认为是“改革开放2 7 年，中国最全面、最系统 的一部关于促进非公有制经济发展的政策性文件，其发布实施是中国非公经济发展的 一项突破。 【2 】这些举措为民营经济的发展提供了法律和制度保障。许多地方政府也转 变观念，解放思想，出台了一系列的鼓励和扶持民营经济发展的政策。所有这些探索 和创新都为我国民营经济的发展拓宽了空间、创造了条件。但不容乐观的是现阶段我 国政府在管理民营经济中仍存在许多问题。主要表现为：政府管理民营经济职能转变滞 后；民营经济“非国民待遇 等。这些问题的存在阻碍了民营经济的良好发展。另外， 我国正处在从计划经济走向市场经济、由单一的公有制经济运行走向多种经济混合运 行、从政府只管理国有经济到对多种经济并存的整个国民经济管理的经济转型过程中。 我国经济转型这一特殊背景的存在和民营经济的发展，就成为了论文的研究背景。 改革开放以来，广州民营经济发展一直走在全国的前列，对全市的改革开放和经 济发展具有促进、稳定和示范的作用。但随着发展阶段、发展环境、发展条件和发展 要求的不断变化，目前，广州民营经济发展也遇到了不少问题，与先进地区相比明显 1 1 黄盂复主编中国民营经济发展报告n o 1 ( 2 0 0 3 ) 社会科学文献出版社，2 0 0 4 【2 l 迟福林中国改革评估报告( 2 0 0 6 ) 中国经济出版社，2 0 0 6 8 中山大学硕士学位论文广州民营经济发展研究 落后。第一，起步早但发展落后于先进地区。广州民营经济发 全国，现在与浙江等地比较，发展相对落后，对经济增长的贡 民营经济增加值占g d p 的3 4 2 ，而温州、宁波等地民营经济 左右。第二，企业竞争力不强。主要体现在规模偏小、龙头企 看，广州市民营企业中的中小企业占绝大多数，2 0 0 7 年注册资 企业占7 1 9 ，注册资金超过1 亿元的私营企业只有7 5 家，而 有儿6 家。从规模企业看，宁波市出口额1 0 0 万元以上的企业4 0 6 0 家、销售收入超 亿元的有4 6 5 家，而广卅1 分别只有1 3 5 7 家和1 4 5 家。广州市规模以上民营工业企业有 2 3 0 3 家，苏州市有3 0 0 0 多家。从龙头企业实力看，入选2 0 0 7 年中国民营企业5 0 0 强 的企业中，杭州6 5 家、宁波3 4 家、温州2 9 家、上海2 0 家、深圳有4 家，而广州1 家都没有。【l 】第三，发展瓶颈日益显现。当前，民营企业普遍反映受到融资难、用地 难、创新难、用人难等瓶颈制约。这些制约因素，严重阻碍了广卅i 民营经济的继续发 展，并且情况越来越严重，衍生的矛盾也越来越多。面对这些难题广州市政府感到难 以用已有的政策模式来化解，寻找新的政策措施迫在眉睫。 二、研究的问题 在经济转型期，如何通过政府职能转变和发挥政府的引导作用，是当前政府管理民 营经济发展过程中迫切需要研究解决的重大课题。广州民营经济发展与先进地区相比 明显落后，其中既有民营企业的自身问题，也有政府管理方面存在的问题。改革开放 以来，我们虽然打破了国有经济一统天下的格局，但政府的管理职能和管理方式还停 留在计划经济时代，没有实现质的转变。主要体现在以下三个方面：一是政府职能转 变不到位。改革开放三十年来，广州基本建成了市场经济的制度框架，但政府职能还 在转变过程中，政府越位、缺位的现象还比比偕是。二是还没有真正树立起市场经济 的管理理念。民营经济是天生的市场经济，要促进民营经济发展，政府必须要摒弃过 往计划经济的管理方式，按照市场规律办事，加快职能转变。而当前，政府只热衷于 搞大项目、大产业、大支柱，长官意志普遍存在，没有真正按照市场经济规律办事， 不深入研究社会企业发展的共性问题。三是部门之间管理职能交叉重复，导致政策执 【1 】课题组关于促进广州民营经济新一轮发展的调研报告，2 0 0 8 9 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 行不力。 三、研究的意义 ( 一) 理论意义。 目前，我国还处于社会主义发展的初级阶段，人们对民营经济发展的认识仍然不 一致，市场经济发展还很不成熟，地方政府对经济发展的影响仍处于主导地位。广州 市的民营经济发展还存在许多瓶颈问题，政府的推动作用还远没有发挥出来，制定出 台的政策还带有计划经济时代的色彩，明显滞后于民营经济发展的实践。虽然有许多 的专家学者在研究民营经济的发展，但对政府应如何加强管理，促进民营经济发展的 理论研究还很不足。在这个条件下，以广州市为例加强对政府相关管理问题的研究， 分析政府在管理过程中存在的问题及原因，并提出合理和切合实际的对策建议，才能 真正解除民营经济发展的束缚，帮助企业突破瓶颈，促进民营经济发展，进而促进政 府职能转变，具有一定的学术价值，本文将丰富这方面的理论研究。 ( 二) 现实意义。 有利于促进政府职能转变，建立适用于民营经济发展的公平公正的经济制度框架。 在市场经济发达的国家中，民营经济就是市场的主体。研究和改进民营经济管理服务 方面的问题，将促进政府必须要对市场经济条件下的各类经济主体一视同仁，积极营 造公丌透明，公平竞争的发展环境。【l 】同时，还有利于促进政府经济管理重心的转变， 推动广州市经济健康、持续发展。从总体上看，广州经济带有明显的外源型特征。随 着全国进一步扩大开放，外资进入中国的地域更广阔了，广州市利用外资的地缘优势 在减弱；随着生产成本的上升，广州市利用外资的竞争力也在下降，外源型经济面临 新的挑战。民营经济植根本土，是典型的内源型经济。乜1 只有民营经济发展壮大，广 州的内源型经济才更有实力，因此，广州市政府必须要把经济管理重心从支持外资企 业落户转变到千方百计促进民营经济的发展上来，从而形成外源型和内源型经济相互 促进、协调发展的新格局。 【j 】曹人贵南京民营经济政府管理体制创新研究民营经济与南京经济发展高层论坛专辑2 0 0 5 年 【2 】史晋川主编中国民营经济发展报告经济科学出版社出版，2 0 0 6 1 0 中山大学硕士学位论文广州民营经济发展研究：政府管理的视角 第二节文献综述 一、国外关于政府与市场关系的相关理论综述 政府和市场在经济活动中应扮演什么角色，应该由谁来主导经济的增长，是一直 以来各学派争论的焦点，在不同时期的主流倾向呈现出交替相互取代的螺旋式上升形 式。一是从1 7 世纪中叶到2 0 世纪3 0 年代，以主张市场自由的理论为主。1 7 7 6 年英 国经济学家亚当斯密在国富论中称国家( 政府) 为“守夜人 。他阐述了经济自 由主义的基本观念，反对国家干预，主张市场自由放任。亚当斯密认经济发展主要 是个人和企业家的事情，为政府的主要职能是“保护社会，使其不受其它独立社会的侵 犯”和“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”n 1 ，即维护公平和正义，保护个人 的基本权利和自由。二是2 0 世纪3 0 年代西方经济大萧条时期的国家干预理论。2 0 世 纪3 0 年代席卷西文世界的经济萧条，暴露了市场自身的局限性，被认为是市场失灵了。 1 9 3 6 年凯恩斯发表了就业、利息与货币通论，批评了自由放任的经济自由主义理 论，主张实行国家对经济的干预，把政府的职能从“守夜人 定位为“积极的干预者”。 凯恩斯在政策上主张利用扩张性的财政政策和货币政策增加有效需求来刺激经济增 长。位3 通论在理论上虽然对传统经济学进行批评，但也不否认自由竞争和市场机 制的作用。就通论本身来说，它的基本政策思想和中心内容仅限于国宏观需求管 理政策。口1 三是2 0 世纪7 0 年代的新自由主义。7 0 年代英、美国家出现了高通货膨胀 和高失业率并存的经济困难。这种“滞胀( s t a g f l a t i o n ) ”困难的根源被认为是凯恩 斯提倡的政府干预政策。货币主义的m 弗里德曼等经济学家认为国家干预经济活动而 使市场机制不能发挥作用是当时经济“滞胀 的根源。“3 四是亚俄危机后的市场增进 论。经济学家在2 0 世纪9 0 年代在对东南亚金融危机的反思中认为政府与市场的作用 应该是互补和相互相成的。青木昌彦( 1 9 9 8 ) 在政府在东亚经济发展中的作用一 比较制度分析中提出的“市场增进论认为，市场中的协调失灵可能比市场失灵更 为宽泛，为了解决协调失灵，除了市场以外，还有政府以及各种新生的民间机构。解 【1 】距当斯密国民财富的性质和原因的研究啡 北京商务印书馆，1 9 7 4 【2 1 汤在新近代两方经济学史上海人民出版社，1 9 9 6 f 3 1 胡希宁当代两方经济学概论中共中央党校f j 版社，1 9 9 8 【4 】吴敬琏当代中国经济改革上海远东出版社，2 0 0 4 年1 月版 中山大学硕：t 学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 决协调失灵不能仅仅依靠市场的机制，政府应发挥的作用是：协助民间部门的健康发 展，促进和补充民间部门的协调功能，凭此解决协调失灵，而不是将政府和市场仅仅 视为相互排斥的替代物。“市场增进论”突破了建立在市场一政府两分法基础上的传 统分析，更好地把政府干预和市场协调结合起来，有利于有效地发挥政府的作用。东 南亚金融危机将人们从市场乌托邦式的崇拜中重新拉回到了现实，罗伯特库特纳在 波士顿环球报上发表的自由市场的谬误认为市场不是经济发展的万灵药，东 亚经济崩溃和俄罗斯经济的混乱，所有这些都只有一个原因，就是我们这个时代对自 由市场乌托邦式的崇拜。1 综上所述，从重商主义开始，或者是强调政府对市场的干 预，或者是强调市场的自由经营，政府经济理论一直是3 0 0 余年来西方经济学中一个 争论不休的问题，并成为理论演变的一条主线。 二、国内关于政府和市场关系的相关理论综述。 改革开放以来，国内对于政府和市场关系形成了两种基本理论观点或倾向：一种 是小政府大社会，认为政府干预会妨碍市场功能的正常发挥，主张应尽量减少政府的干 预；另一种是强势政府的观点。主张转轨时期政府更多的干预社会经济生活，保证资 源配置符合于社会利益，强调政府干预的替代职能。吴敬琏认为，上述两种极端的意 见都存在偏颇。第一种意见反映了新老自由主义者的观点。但是即使处于重商主义时 代，强调减少国家干预的斯密也认为政府负有建立和执行产权规则，为“看不见的手” 发挥作用搭建平台的职能。第二种观点也存在缺点，忽视了加快市场机制成长和完善 的职能。政府在推动经济发展时的不当干预也会造成助长“裙带资本主义 等问题， 给经济的长期稳定发展埋下隐患。他指出在发展中国家，政府首先要发挥促进市场发 育的作用。n 1 魏杰认为，当前国内对于市场经济与政府的关系有三种错误认识：瞳1 一是认为市场 经济是靠政府来推动和发展的，政府领导着市场经济，因而市场经济要适应政府的要 求，并不存在政府为市场经济服务的问题：二是认为政府比市场经济英明，有许多事 【1 1 青木昌彦等政府在东哑经济发展中的作用：比较制度分析北京：中国经济出版社1 9 9 8 【2 】陈东琪新政府干预论首都经济贸易火学出版社，2 0 0 0 【1 1 季卫东吴敬琏与季：卫东对话：国企改革不能因噎废食h t t p ：f i n a n c e s i n a c o r n c n ，2 0 0 4 1 2 2 8 【2 】魏杰市场经济与政府关系的再认识中外管理导报，2 0 0 1 年第l l 期 1 2 中山大学硕士学位论文广州民营经济发展研究：政府管理的视角 是不能靠市场经济来干的，且市场经济在现实经济活动中所引发的失误，还需要政府 来解决；三是认为市场经济仅仅是一种资源配置方式，因而实施市场经济不会引发政 府体制的改革，不是市场经济引发政府体制改革，而是政府决定着市场经济的发展方 向。魏杰强调：上述这些认识是极为错误的。实际上恰恰是政府必须适应市场经济的 内在要求，为市场经济服务，按照市场经济的内在要求办事，而且政府体制也必须按 照市场经济的内在要求进行根本性改革。 林毅夫指出，从实行比较优势战略出发，能够使我们既认识到政府在经济发展中的 作用所在，又能够将政府的作用界定在适宜的范围内。而实行赶超战略的情况下，为 了支持一些不具有自生能力产业的发展，对经济进行人为的干预，对市场和价格信号 给予扭曲，政府往往会作出这种不恰当的行为，以至给经济发展带来灾难性的政府干 预。实行比较优势战略的情况下，发展战略内生的要求是使市场充分运行，价格信号 正确。因此，政府的作用首先是维护市场的竞争性和规则性。3 林毅夫强调：无论经 济发展处于何种阶段，皆有自身的比较优势。一个经济越是能够充分发挥比较优势， 经济增长从而资金积累越快，比较优势的变化，以及向资金密集型产业转移的速度也 越快。比较优势战略加快产业结构和技术结构升级的这个特点，对政府提出了除了维 护市场秩序的许多迫切的额外要求，而特别表现在产业政策的制定和实施上面。 回顾中国改革开放以来的理论和实践，笔者认为，政府与市场作为两种不同的资源 配置方式，具有不同的运作机制。政府与市场之间的关系不是替代关系，而是互补的。 民营经济是是国民经济的重要组成部分，市场环境和制度环境对民营经济的发展都至 关重要，在民营经济发展过程中，政府和市场两种手段都必须运用好。 三、关于民营经济发展的政策研究 随着市场经济的逐步建立，民营经济对中国经济发展的贡献逐步得到了认可，特 别是中国共产党在十六大提出“两个毫不动摇 和完善保护私人财产的制度，表明了 党和政府对发展民营经济的决心。民营经济的发展程度直接影响到当地经济的活跃程 度。在广州，民营经济与国有经济、外资经济形成了“三分天下 的局面。因此，民 营经济的发展成了当前社会各界关注的重点，成为广州市政府转变经济管理职能的主 【3 1 林毅夫、蔡方、李周中国的奇迹：发展战略与经济改革上海三联书店、上海人民f j 版社，1 9 9 4 1 3 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 要方面之一。当前，关于民营经济发展的政策环境有了大的改善，但在政府管理方面 仍然存在着很多不适当的问题，阻碍了民营经济的继续发展。从2 0 世纪8 0 年代开始， 伴随着改革开放的不断深入和民营经济的发展壮大，关于我国民营经济的政府管理研 究逐渐展开，主要从政府管理行为缺陷方面进行制度创新设计。这种研究路线缺乏了 政府行为缺陷的成因分析，从政策制度谈起，缺乏实际应用性。 目前，对于广州市民经济发展的研究主要有集中在以下五个方面：改革开放以来 民营经济的发展成就、与外地的发展差距、政策的变迁、当前的发展瓶颈、如何引导 民营经济发展。江波指出，当前广州存在进一步调整民营经济发展的必要，政府应该给 予民营企业更加有效的发展空间，也要通过政策将民营企业的行为作出更加符合市场 经济体制要求的规范约束，使广州的民营企业在更加规范的公共政策环境健康发展。 n 3 陈斯达在论广州民营经济的发展中对广州民营经济发展进行总结。谢天桢在发 展广州民营科技企业的对策研究中提出了五项主要对策。包括：为民营科技企业的 发展创造公平竞争的环境条件，积极扶持和鼓励加快民营科技企业，为民营科技企业 创造良好的速效环境，理顺产权关系，完善社会服务体制。乜1 汪凤桂在提升广州民 营企业竞争力的对策意见中提出了五项主要对策。包括：重塑企业文化、提高民营 企业的学习与创新能力、构建企业战略联盟、谨防多角化陷阱、改善民营企业发展环 境。口3 这些已有的研究较好地总结了广州市民营经济发展的成绩、发展中存在的困难 和发展的方面，也从制度的层面上分析了当前政策的不足和存在问题。但目前还没有从 政府管理的角度去研究广州市在民营经济发展中存在的问题及发生原因的相关理论， 缺乏对广州市政府管理存在的相关问题和原因分析的研究，较少专门研究广州政府在 管理民营经济方面的职能转变和改善政府对民营经济的公共服务。 第三节我国政府经济管理职能基本理论框架 1 9 7 8 年以来，我国政府的经济管理职能从计划经济转向市场经济。中共十二届三 中全会通过了中共中央关于经济体制改革的决定。决定中明确提出了政府对经 济的管理应以宏观管理为主、间接管理为主、服务性为主、法律和经济手段为主，标 【1 】江波政策与广州民营经济的发展2 0 0 4 广州民营经济年鉴广东经济出版社，2 0 0 4 【2 】谢天桢发展广州民营科技企业的对策研究2 0 0 4 广州民营经济年鉴广东经济出版社，2 0 0 4 3 1 汪风桂提升广州民营企业竞争力的对策意见2 0 0 4 广州民营经济年鉴广东经济出版社，2 0 0 4 1 4 中山大学硕士学位论文 志着我国从计划经济迈向市场经济。中 社会主义市场经济体制若干问题的决定 十四大确定社会主义市场经济体制改革 我国的经济体制改革在理论和实践上取得了重大进展。社会主义市场经济体制初步建 立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽 领域、多层次的对外开放格局基本形成。 ，并进一步提出“转变政府经济管理职能， 深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转变到以市场主体服务和创造良好 发展环境上来”。从决定的内容来看，要适应市场经济发展的要求，政府就必须以 转变政府经济管理职能，政府作用的核心是服务，规则制定及实行是政府作用的基本 点。 证 一、制定和完善政策法规，为社会主义市场经济体制规范发展提供基本依据和保 政府要按照市场规律制定市场活动各主体必须遵守的法规和制度。包括：规范市 场基本关系的法律，例如民法、商法等；规范市场主体( 包括生产者、投资者、消费者) 行为的法律，包括公司法、合同法、证券法等；规范市场竞争秩序的法律，包括反不 正当竞争法、反垄断法、反倾销法。健全的法制体系。 二、加强宏观调控，确保国民经济保持稳定持续增长 稳定的宏观经济环境是参与市场活动的主体的共同要求，是国民经济持续稳定地 增长，实现可持续发展的必要条件。政府的宏观调控政策主要包括产业政策、经济计 划、财税调节和信息引导等基本手段。政府宏观调控就其本质和基本内容而言，它以 市场机制自身的存在并发挥其对社会资源的调节功能为前提。宏观调控是补充市场的 不足，而不是取代市场。 三、加强市场秩序的建设，促进市场的完善和发展 中山大学硕士学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 市场经济的健康发展是以良好的市场秩序为前提的。市场无序会造成普遍的欺诈 行为，不仅导致交易双方的经济损失，产生市场主体普通存在的不信任。市场秩序的 建设需要政府发挥作用。政府管理中一项重要经济管理职能，就是依据相关的法律法 规履行市场监管。包括：建立和健全市场规则，加强对自然性垄断行业的监管，加强 对产品价格和信息披露行为的监管，打击商业欺诈等违法行为，规范中介组织行为， 构建社会信用体系，创造公平竞争的市场环境。 四、提供基础设施和公共服务，为市场主体的发展创造条件 基础设施和公共服务的服务对象和服务内容具有公用性和公益性。包括：加强宏 观经济调控，为全社会提供良好的经济发展环境；制定发展规划，为社会提供经济社 会发展预测和指引；严格规范市场监管，保持公平的市场秩序；及时、公开地向全社 会提供经济信息和市场信息；为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。 【i 】 第四节核心概念界定 一、民营经济的概念 近年来，民营经济的概念一直被大量使用，但对其内涵和外延的界定却一直没有 统一，导致了行政管理和统计口径的模糊。民营经济的提法最初是在2 0 世纪9 0 年代 中期出现的。1 9 9 5 年5 月，中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定中首次 出现民营企业的概念。文件中指出“民营科技企业是发展中国高技术产业的一支有生 力量，要继续引导和鼓励其健康发展。 n 1 。虽然，民营经济的发展已取得了各界的共 识，但对其概念的解释却并没有统一。主要有以下4 个方面：第一种观点是从所有制 的不同来划分范围，将其定义为非国有经济。阳小华、曾建民在民营经济发展研究 中，认为民营经济是指除国有国营以外的所有的所有制形式和经营方式的总和。这是 迟福林政府的经济职能要提供经济性公共服务 h t t p ：f i n a n c e s i n a c o r n c n e c o n o m i s t j i n g j i x u e r e n 2 0 0 5 0 1 1 6 1 0 2 5 1 2 9 7 3 8 8 s h t m l ，2 0 0 5 1 1 6 【l j 龚晓菊制度变迁与民营经济发腱研究武汉大学出版社，2 0 0 5 1 6 中山大学硕士学位论文广州民营经济发展研究：政府管理的视角 一种广义的民营经济概念。第二种观点是从企业理论角度理解民营经济。从经济学 理论来讲，民营经济就是按商业原则和市场规划运作的微观经济组织形式。1 。在 内一些国有经济和外资经济比重较低的城市，如宁波市在制定经济政策和统计时， 没有采用民营经济的概念来划分经济成分。第三种观点是从经营角度出发，以经营 体的不同来定义民营经济。认为它的的含义是以民间人士、民间组织、民间机构经 的经济。第四种是在广东省沿用的民营经济概念，没有把港澳台和外商投资的企业 入范围。民营经济是利用国内民间资本兴办、适合现阶段生产力发展水平、最具活 和生命力的经济，是私营企业家投资和管理为主的经济实体。1 这是狭义的民营经济 念。因为是以广州为例，所以本论文采用的是上述狭义的民营经济概念，将民营经 研究的范围限定在改革开放以来的私营经济和个体经济范畴之内。 二、政府经济职能 一般来说，经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。 在社会主义市场经济条件下，政府的经济职能比以往任何时期都占有更重要的地位和 发挥更大的作用，它是对市场调节局限性与不足的一种补充。根据我国社会主义市场 经济发展的不同阶段和具体国情，政府的经济职能主要是统筹规划、掌握政策、信息 引导、组织协调、提供服务和检查监督；保持社会总需求与总供给的动态平衡，确保 经济稳定、协调发展；制定中长期经济发展计划，实现国家和地方经济发展目标；制 定各种法规和规章，并就执行情况进行监督检查；制定产业政策和重大投资政策，优 化生产力布局和产业结构；实施有效的税收政策，调节行业之间、企业之间、个人之 间的收入；建立健全全国统一市场，搞好各种协调工作；直接控制必须由国家经营的 某些行业企业，保证国民经济的有效运转；提供信息引导，推进市场的完善和发展； 建立和完善社会保障体系。具体地说，这些经济职能包括：培育和健全市场机制；国 有经济的战略性调整和国有企业的改革：发展和培育社会中介组织；保证适度就业； 缩小地区经济发展的差距；进行经济结构的调整与优化，提高国民经济的整体素质和 效益；对若干重要的短缺资源，继续实行垄断控制；国有资产管理；集中若干资源于 【2 】剧锦文民营经济的经济学解释金融信息参考2 0 0 2 1 2 【3 】黄仁兴广东非公有制经济研究报告广东人民出版社，1 9 9 9 1 7 中山大学硕上学位论文 广州民营经济发展研究：政府管理的视角 一些大型或特大型项目上；保持宏观经济环境的稳定，避免或减少经济周期的波动， 保证市场主体正常运作；制定和执行产业政策，弥补由于外部性和规模经济造成的市 场失灵；弥补信息不完全或信息不对称造成的市场失灵；制定和实施市场规则，保障 公平竞争；提供公共物品和公共服务；进行收入和财富的分配与再分配，防止两极分 化，保障社会公正等。1 1 第五节基本思路、文章结构和研究方法 一、基本思路 本论文运用公共管理、公共政策、地方政府和市场的关系、政府职能转变、政府 干预市场和组织建设的相关理论，结合广州民营经济发展的实际开展研究。根据本文 的研究思路，文章结构如下： 第一章：导论，主要是对本文研究的背景、问题和意义进行阐述，对已有的相关 文献和理论进行综述，对本文的基本思路与研究方法进行界定。 第二章：回顾中国和广州市民营经济的发展阶段和政府的相关政策，指出当前广 州民营经济发展存在的主要问题。 第三章：梳理当广州市政府在管理民营经济发展中存在的“缺位”、“越位”和“错 位 等问题，指出这些管理问题所产生的负面影响。 第四章：深入分析政府管理民营经济过程中存在问题的原因，从管理体制不规范、 制度不健全、在认识误区和部i - j n 益、管理手段单一和政策不稳定和服务体系不完善 等五个方面进行理论分析。 第五章：根据分析管理过程存在问题的原因，提出促进广州市民营经济发展的对 策建议。主要包括五个方面：理顺管理体制、加强制度建设、消除政策歧视和部j - j n 益倾向、实现管理手段多样化和政策的连续稳定、完善社会服务体系。 二、研究方法 i l 】夏书章，王乐大，陈瑞莲行政管理学( 第四版) 中山大学出版社，2 0 0 8 。 1 8 中山大学硕士学位论文广州民营经济发展研究：政府管理的视角 ( 一) 案例研究的方法。案例研究方法是指认定研究对象中的某一特定对象， 以调查分析，弄清其特点及其形成过程的一种研究方法。个案研究有三种基本类型 ( 1 ) 个人调查，即对组织中的某一个人进行调查研究；( 2 ) 团体调查，即对某个组织 团体进行调查研究；( 3 ) 问题调查，即对某个现象或问题进行调查研究。本文将对广 市政府管理民营经济过程中存在的问题进行调查研究。 近三十年来，广州市民营经济的发展也是全国民营经济发展过程的一个缩影。 目前广州市民营经济发展遇到的困难，如融资、用地、创新、人才等瓶颈在全国各地 都普遍存在，政府在管理过程中存在的问题是全国民营经济发展都要解决的问题，加 快政府职能转变也是当前从中央政府到地方各级政府面临的共同问题。因此，本论文 以广州为例，从政府管理的视角研究民营经济的发展具有典型性。本论文运用政府职 能转变的理论，通过研究广州市在民营经济发展过程中政府管理中存在的问题，借助 相关的文献对地方政府职能演变进行分析，从理论到实践，从历史到现实，探讨改革 开放以来广州市政府对推动民营经济发展的作用、问题和对策。提出政府除了要配置 好市场资源以外，还要担负起激活和盘活资源的责任。针对民营经济发展中存在的融 资难、创新难、用地难等问题，本论文提出要着眼于广州的现有资源，通过制定解放 思想、制定政策盘活资源，为突破民营经济发展瓶颈提供新的资源。 ( 二) 文献研究法。本论文根据以政府管理的视角研究广州市民营经济的发展， 通过查阅书籍、年鉴、期刊、网上资料等文献来获得资料，努力了解有广州市民营经 济发展的历史、现状和当前问题，从而全面地、正确地了解掌握所要研究问题。 ( 三) 资料收集方法与过程。笔者在2 0 0 8 年4 月q 0 0 8 年5 月期间多次对广州 的民营经济发展进行了企业调研和各级政府相