（公共管理专业论文）常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究(1).pdf

上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 i 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 摘 要 改革开放来，随着市场经济与社会各方面的发展，慈善组织不仅 在数量上快速增长，而且在种类和内容上亦有突破，这些变动意味着 中国慈善组织已进入良性发展的轨道。与此相应，慈善活动的内涵和 社会意义也日愈为人们所熟知， 各类支持慈善事业的社会组织不断出 现，政府、企业与慈善组织的合作，并结成各类协作伙伴关系的状况 亦已成为令人注目的社会景观。但是，总体而言，慈善组织的发展过 程中还面临着各种问题。 本文考察了常熟市慈善组织的运营情况， 分析了常熟市慈善组织 发展的社会环境和自身建设情况，探讨了法律政策、政府、媒体对慈 善组织发展的制约，分析了慈善组织组织资金运行、人力资源管理上 存在的不足。本文认为，正确处理好慈善组织的定位及慈善组织与政 府的关系，营造良好的社会舆论环境，强化慈善组织自身建设，才能 使慈善组织顺利发展，发挥更多的社会功能。 关键词：慈善组织，公民社会，运营 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 ii the research of the problem and the countermeasures in operating of chritable organizations in changshu abstract since reform and opening, the number and the type of charitable organization increase rapidly with the developments of market economy and civil society. this mean that the development of chinese charitable organizations is healthy. accordingly, the meaning and social significance of charitable activities are well- known to the people. various types of social organizations which support charitable organizations are founded countnuously. good cooperation and partnership between charitable organizations and governments has become dramatic social landscape. however, the charitable organizations is still confronted with various problems in the development process. in this thesis, the author inspecte the operating of charitable organizations in changshu, analysis the social environment of 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 iii development, the constraints from legal policy, government, media, and the deficiencies from charitable fund and human resources. we must establish a good relationship between charitable organizations and government, create a good public opinion environment for zhe healithy development charitable organizations. only in this way, the charitable organizations can play a greater role in society. key word: charitable organization, civil society, operating 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：汪叶枫 日期：2008 年 5 月 5 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：汪叶枫 指导教师签名：翟新 日期：2 0 0 8 年 5 月 5 日 日期：2 0 0 8年 5 月 5 日 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 1 第一章 绪论 第一节 研究目的和意义 一、研究目的 二十世纪八十年代以来，随着全球化的冲击，中国改革开放不断深入，中国 在政治、 经济、 文化方面发生了翻天覆地的变化由 “领域合一走向领域分离” 1， 进入了一个社会转型的伟大变革时期。 随着计划经济向市场经济的体制转型， 中国社会出现了许多亟待解决的社会问题， 国家权力从无限性逐步转化为相对有 限性，社会出现了相对自由的社会空间，制约慈善组织发展的意识形态因素和基 本制度因素已经基本消失； 市场取向的改革使得部分资源从政府的控制之中释放 出来，形成了新的资源分布格局；同时“小政府大社会”的政治体制改革更 将满足社会慈善需求的职能留给了社会性的慈善组织；社会公众对待“慈善”的 态度也由否定和抵制逐渐转变为认同和接受。转变的过程中，在高度集权的计划 经济时期的高职能政府现也正将许多职能释放给社会； 在这样的社会转型的大背 景下，孕育了慈善组织产生的土壤，慈善组织的数量迅速增加。1 9 9 3年，第一 家以“慈善”命名的组织吉林省慈善总会正式登记注册，1 9 9 4 年， 人民日 报4 5年来第一次发表了为慈善“正”名的评论员文章，各大报纸纷纷响 应。随后，各省、地、市的慈善协会纷纷成立。在 1 9 9 3 年到 2 0 0 1 年的 8 年间， 全国一共出现了 1 7 2 家慈善组织；而 1 9 4 9 到 1 9 9 3 年的 4 4 年间，中国没有一家 直接以慈善为名的组织。从全国没有一家到平均每省 5 家以上，中国的慈善组织 出现了 4 0余年来空前繁荣的局面2。进入新世纪来，常熟的慈善组织发展十分 迅猛，慈善组织不仅在数量上迅速增加，慈善资金的募集规模和慈善救助规模日 益扩大，慈善组织的社会影响力也不断的上升。 1王南浞. 从领域合一到领域分离m. 山西：山西教育出版社,1998. 20 2田凯. 非协调约束与组织运作中国慈善组织与政府关系的个案研究m.北京：商务印书馆，2004.1 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 2 但目前我国慈善组织还处在初期发展阶段， 我国的慈善组织和慈善机构数量 少，慈善机构募捐能力较弱，慈善组织发挥的社会作用还十分有限。宏观环境对 慈善组织的发展十分不利，慈善组织自身的管理还不成熟，许多地方有待于进一 步发展与完善。研究常熟市的慈善组织运营中都存在的问题，分析制约慈善组织 的发展的因素，探求解决这些问题和制约的对策是本文研究的目的所在。 二、研究的意义 首先， 本文对常熟市的慈善组织运营中存在的主要问题进行了较为深入的研 究。尽管在经验现实层面，中国慈善组织在不断产生和发展，但学术界对慈善组 织还没有给予应有的关注，对于慈善组织的经验研究还相当少，大部分都是从慈 善组织的正面予以论述，对于从发现问题入手的研究就少之又少。本文试图为该 领域的进一步研究提供一些探索。 其次， 政府以强制求公益， 市场以自愿求私益， 而慈善组织则以志愿求公益， 这三种部门在目标和手段上既相互区别又相互联系，研究中国的慈善组织，理清 慈善组织所出现的问题，将是一个非常有理论意义的课题。 再次，慈善组织发展面临的问题是多样的，这些问题是相互交错，共同构成 了慈善组织发展困境。通过剖析这些问题并寻求解决的办法，对促进慈善组织的 发展具有积极的意义。 最后，慈善组织是在政府与市场的互动过程中形成和发展起来的，以慈善组 织发展的问题与对策为研究对象，探求慈善组织的发展方向，对于加快政府职能 转变、推进市场化进程都有积极意义。 第二节 研究方法 一、研究方法 文献研究和实证研究是本文采取的主要研究方法。 文献研究是通过收集各种 文献资料，获取与调查课题有关信息的方法。本文文献资料主要涉及两个方面， 一为非营利组织方面的文献，包括有关其定义、与政府关系、自身建设方面的资 料； 另一方面是有关慈善事业方面的资料。 资料来源包括： 国内外相关学术论著、 论文、期刊、报纸及网络资料等。 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 3 实证研究是本文的主要研究方法，为了获取第一手资料，笔者对常熟市的慈 善组织进行了调查。调查采用了访谈法、非参与式观察法、文献法和问卷调查、 电话调查等方法。2 0 0 7 年 1 0 月 1 1 日至 1 2 月 9 日，本文作者亲自走访琴川义工 团、流水琴川义工团、0 9 6义工团、0 9 0义工团、常熟市慈善总会、常熟市光彩 事业促进会、常熟市红十字会，与琴川义工团理事长曹利生、流水琴川义工团秘 书长穆冰、0 9 0 义工团理事长陈前、常熟市慈善基金会秘书长沈启平、常熟市阳 光基金会秘书长章卫新，依照访谈提纲进行了访面谈，并获取了部分书面材料。 2 0 0 7年 1 2月 1 5日，陪同 0 9 6义工团秘书长沈建，为该义工团寻求业务主管单 位征询了 1 0 个政府部门的意见。2 0 0 8 年 1 月 6 日，本文作者受邀出席了琴川义 工团的年度理事会。 二、资料来源 本文的相关资料主要来源于专著与期刊、网络资源、实证调查三个方面。其 中实证调查是本文最主要的资料来源。 第三节 研究综述和理论框架 一、国内外研究综述 （一）国外研究述评 在国际上，对于慈善组织的研究更多的是在“非营利组织” ( n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n ) 或“第三部门”( t h e t h i r d s e c t o r ) 的话语体系下展开的。慈善 组织是非营利组织中最为重要的类型之一。对非营利组织的研究，不同的国家中 有着不同的用法， 其中较为常见的概念有 “慈善组织” 、“志愿组织” 、“免税组织” 、 “非政府组织”等3。萨拉蒙也指出，在非营利领域研究中存在着名称上的模糊 性，其中包括“慈善领域” 、 “独立领域” 、 “志愿领域” 、 “免税领域” 、 “非营利领 域”等4。非营利组织大规模研究是在 1 9 7 0年代以后开始的，其中 r o b e r t h . b r e m n e r 的 1 9 6 0 年发表并于 1 9 8 8 年修订的 美国慈善事业 和 m a r k d . ( a m e r i c a n p h i l a n t h r o p y ) 较为有影响，2 0 0 3 年 l a w r e n c e j . f r i e d m a n m c g a r v i e 主编了美 3王绍光. 多元与统一第三部门国际比较研究 m.浙江：浙江人民出版社，1999. 5- 10 4萨拉蒙. 非营利领域及其存在的原因j.载李亚平、于海选编.第三域的兴起- - 西方志愿工作及志愿组织 理论文选m. 上海：复旦大学出版社，1998. 27- 40 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 4 国历史中的慈善、慈善事业和文明( c h a r i t y , p h i l a n t h r o p y , a n d c i v i l i t y i n a m e r i c a n h i s t o r y ) 对美国的慈善事业的发展变化及其历史背景都做了较全面的 介绍、分析。对于非营利组织的研究，以美国约翰霍普金斯大学的萨拉蒙教授主 持的非营利组织国际比较项目最具代表性。该项目进行了两个阶段，囊括了 4 0 多个国家的非营利组织，力图了解不同国家非营利组织的基本现状及差异，不同 类型非营利组织的差异及原因，并寻找促进或阻碍非营利组织发展的因素。其中 涉及到作为非营利组织活动领域的慈善组织。 就慈善组织自身不足方面，萨拉蒙指出了慈善组织存在慈善不足现象，指非 营利组织活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着巨大的缺口， 使之无法单靠自己的力量推进慈善和公益。此外，慈善组织还存在着：1 、慈善 活动的狭隘性。 志愿活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体， 如特定性别、 特定年龄层的等。其后果是有些群体可以享受到广泛的服务，而另一些群体利益 遭到忽视。慈善活动的狭隘性还容易导致资源的浪费。2 、慈善组织的家长作风。 慈善组织内部决策过程带有家长制色彩， 掌握慈善组织经济命脉的人对如何使用 资源有很大的发言权，他们所作的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对大众 负责。组织提供的服务容易产生偏好。3 、慈善组织的业余性。指志愿组织强调 义工服务，由于不能提供竞争性工作，难以吸引专业人士加盟，影响活动效率。 国外的这些研究主要是依据西方国家 （主要是美国） 慈善组织实践经验提出， 但我国与西方国家在历史传统、经济体制、政治构架等方面的情况不同，这些因 素都能影响慈善组织的存在、规模和作用。我国的慈善组织与国外的慈善组织存 在着一些相同的情况和问题，但形成的原因却是不同的，这些无法从国外的研究 中了解到。 （二）国内研究述评 国内对于慈善组织的研究基本是在 1 9 9 0年代后期才开始的，有的是政府工 作人员的报告式文章；如青岛市政协主席胡言森的大力发展慈善事业，促进社 会文明进步 ，江西民政厅雷朝晖谈谈慈善事业的创新等。有的是从国外慈 善事业的现状探讨慈善事业在促进社会发展中的重要功能， 以对中国此方面的发 展予以启示，如姚俭建的美国慈善事业的现状分析：一种比较视角 ，房俐的 金钱至上社会中的慈善事业 ，王则柯的慈善事业在美国等。有的是从史 学角度，介绍了中国古代慈善事业的兴起和发展，以及对当代社会的影响。如熊 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 5 秋良的清代湖南的慈善事业 ，周秋光、曾桂林的近代慈善事业与中国东南 社会变迁( 1 8 9 5 - 1 9 4 5 ) ，王卫平的清代江南市镇慈善事业等。有的是从文化 角度，论述了慈善事业兴起的包括各种思想在内的文化基础，如王卫平的论中 国古代慈善事业的思想基础 ，龚汝富的中国古代商人的善德观与慈善事业 等。针对慈善组织的著作并不多，如郑功成等所著的中华慈善事业 ，从慈善 事业的本质、历史沿革、慈善理论、运行规范、典型个案等方面，对中国的慈善 事业进行了较为全面的探讨；田凯的非协调约束与组织运作慈善组织与政 府关系的个案研究 ， 从慈善组织与政府关系的角度对慈善组织的运作予以研究， 提出了 “组织外形化” 的概念， 并对组织外形化的生成机制进行了理论上的阐述。 还有徐麟的中国慈善事业发展研究 ，陈成文在论社会慈善事业一文中对 慈善事业进行了定位，并论述了慈善事业存在并发展的客观必然性，认为应建立 适应社会主义市场经济体制需要的慈善事业。 就慈善组织发展面临的问题，王名指出，我国现行的“双重管理体”和“非 竞争性”原则不仅制约了慈善组织的数量增加，还削弱了慈善组织的自治性。郑 功成指出，我国尚无专门规范慈善组织的实体内容的法律法规，包括对慈善组织 的性质定位、慈善事业运行的政策规范、监督机制机构组成等方面，即使已颁布 的法律法规和政策往往也缺乏具体的可操作的配套政策而难以真正落实。 他还指 出，现行的中华人民共和国捐赠法只解决了捐赠行为的定性问题，并不能解 决慈善组织发展的诸多现实问题。 我国关于慈善事业上的税收优惠体制存在很多 不足，主要表现在优惠额度低、免税程序复杂、获得慈善优惠资格的慈善组织较 少等方面。郑功成认为慈善组织公信力缺乏是一个不良因素，没有公信力慈善组 织就没有生命力。 一些专家也指出， 我国慈善组织毕竟起步不久， 组织数量较少， 相关专业的人才还很缺乏，缺少成熟的管理经验制约了慈善组织的发展。 这些研究成果指出了国内慈善组织存在的问题， 为中国慈善组织的发展提供 了一些有益的建议和参考， 也为本文对中小城市慈善组织的研究提供了思路了线 索。 二、理论框架 （一）慈善组织概念界定 慈善组织是非营利组织中从事慈善事业的组织。因此，定义慈善组织需要对 非营利组织进行界定。非营利组织一词源于美国的国家税收法，因其涉及的范围 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 6 广泛、包含的组织团体种类繁多，对其定义也颇有争议。非营利组织研究专家萨 拉蒙指出了六个鉴定非营利组织的特征，是最为广泛引用的定义。 在利用国外非营利组织来界定中国非营利组织时，需要考虑中国的特殊国 情。在中国，政府把社会组织分成四类：党政机关、企业公司、事业单位和社会 团体。所谓社会团体，民政部门的定义是： “人们为了实现一定的宗旨，依照一 定的法律，自愿结成的不以营利为目的的社会组织。 ”它具有如下特征：社会团 体是由一定数量的人们组成的；他们是有共同目标的；其活动经费是不依赖官方 的；组织是非营利性的。在中国，慈善组织在类型上属于社会团体的范畴。在现 阶段，慈善组织的注册和管理都是依据国务院颁布的社会团体登记管理条理 来进行的。这个管理条例经过了几个比较大的调整过程。1 9 5 0年 9月，政务院 根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，制定了社会团体登记崭行办 法 ，并授权内务部于 1 9 5 1年 3月制定了社会团体登记暂行办法施行细则 。 1 9 8 9年 1 0月国务院颁布了社会团体等记管理条例 ，作为中国第二个社团法 规。1 9 9 8年 1 0月国务院令第 2 5 0号颁布了新的社会团体登记管理条例 ，同 时废止了 1 9 8 9 年颁布的条例5。 美国所得税条例对慈善组织的定义超出了扶贫、教育、宗教和一般社区 福利的传统内容，又增加了推进科学发展、减轻政府负担、增进社会福利三个方 面的新内容，这个定义比世界上大多数国家的定义都要宽泛。在我国，关于慈善 组织的概念， 法律法规没有明确界定。 学术界对慈善组织的研究也多采用列举法。 因此，本文所研究的慈善组织是除了具有萨拉蒙所说的非营利组织的特征 外，在组织目标上，还应该是从事慈善活动的。也就是说慈善组织就是进行或开 展慈善活动的机构。 我国慈善组织产生有自上而下和自下而上上两种途径。 笔者把通过自上而下 途径形成， 主要社会资源主要来自党和政府的相关机构等受权力控制的垄断领域 的慈善组织称为官办慈善组织；把通过自下而上途径形成，主要社会资源主要来 自市场、社会、海外等开放的竞争世界的慈善组织称为民间慈善组织。由于形成 途径和社会资源来源的差异，官办慈善组织和民间慈善组织存在诉求、组织治理 等方面存在着巨大的差别。 5 田凯.非协调约束与组织运作中国慈善组织与政府关系的个案研究m.北京：商务印书馆,2004. 92 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 7 （二）研究视角及相关理论 本文拟以公民社会理论为基本视角来研究常熟市慈善组织的社会环境， 以志 愿失灵理论为基本视角来研究常熟市慈善组织内部运营。 对常熟市慈善组织的社 会环境制约和内部运营中的问题进行整体分析， 探索慈善组织发展所遇到的问题 及其成因，提出相关的政策建议。 公民社会的核心意涵均在于强调社会对国家权力和市场霸权的制衡， 最主要 的内容是公民的自组织和社会自治。在这个意义上，公民社会的发展与民主的进 程紧密相联。大卫赫尔德在其民主的模式一书中写到：民主的发展是一种 双向的现象，一方面是国家权力的重塑，一方面涉及公民社会的重构。 政府失灵和市场失灵促使了非营利组织的产生发展， 但非营利组织本身也存 在内在局限性，从而无法单靠自身的力量推进慈善事业和公益事业，这种局限性 被称为志愿失灵6。志愿失灵最突出的表现慈善不足，指非营利组织活动所需的 开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着巨大的缺口。私人捐款的不足，导 致第三部门对政府的依赖越来越大。除私人捐款不足外，萨拉蒙认为，志愿失灵 还表现在其他三个方面：1 、慈善活动的狭隘性。2 、慈善组织的家长作风。3 、 慈善组织的业余性。 6王绍光. 多元与统一第三部门国际比较研究 m. 浙江：浙江人民出版社,1999. 42 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 8 第二章 常熟市的慈善组织发展情况和特点 在从内外部两个方面探讨常熟市慈善组织发展中的问题之前， 本文拟先就其 发展情况及特点作一概观。 第一节 常熟市慈善组织的发展情况 一、常熟市慈善组织的发展 常熟市的官办慈善组织与民间慈善组织产生的原因和发展的情况迥异， 本文 将分别进行介绍。 （一）常熟市官办慈善组织的发展情况 改革开放之后，政府出于吸引国外资源的需要，主动建立了一些社会团体， 目的在于以民间组织的名义接受国外捐赠。2 0 世纪 8 0 年代初，政府的一些部门 试图做一些公益事业，而财政又没有钱，于是就从政府部门的需求出发，想办法 找钱袋子。在这样的背景下， 1 9 8 4 年 1 月 1 日，常熟市红十字会宣告成立，这 是改革开放以来常熟市首家以社会救助，救护，救灾等为主要任务的慈善组织。 但这个时期真正开展的慈善活动很少，慈善活动规模十分有限。 为适应民间组织发展的新形势，1 9 8 9年 1 0月 2 5日，国务院颁布社会团 体登记管理条例 ，该条例确立了中国社团进行双重管理的基本框架。1 9 9 8 年 1 0 月，国务院又对该条例进行了较大修改，同时还第一次颁布了民办非企业单位 管理条例 。1 9 9 6 年 7 月和 1 9 9 9 年 1 0 月，中共中央政治局常委会先后两次召开 会议专门研究民间组织管理问题。中央办公厅和国务院办公厅下发了关于加强 社会团体和民办非企业单位管理工作的通知和关于进一步加强民间组织管理 工作的通知 。按照这些行政法规和文件精神，国务院颁布修订后的社会团体 登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例 ，逐步形成了对民间组 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 9 织实行“民政部门主管登记，党政主管部门负责日常管理”的“分级登记、双重 管理”的体制。与此同时，不少地方党委政府还把培育和扶持民间组织发展提到 重要议事日程，并逐步走向规范化管理的轨道。在此宏观背景下，1 9 9 8年，常 熟市十届人大五次会议 5 3位人大代表捐赠 2 8 2 5 0元，标志着常熟市慈善事业的 起步，促使市委市政府将建立常熟市慈善总会提到议事日程。2 0 0 1年，常熟市 慈善总会宣告成立，2 0 0 6 年 7 月 6 日，常熟市光彩事业促进会成立。 （二）常熟市民间慈善组织的发展情况 2 0 0 3年开始，常熟市慈善组织发展出现了新的动向，大量的民间慈善组织 开始产生。2 0 0 3年到 2 0 0 8年的 5年多时间内，产生了 2 0多个民间慈善组织。 民间慈善组织虽然数量较多，但其规模都很小，尚处于发展初期阶段。 纵观常熟市的民间慈善组织的产生途径，都是通过网络联系而形成，由于网 络论坛的兴起，积聚了大批热心于慈善事业的社会人士，因此，网络的常熟市民 间慈善组织产生的最直接的因素。 常熟市民间慈善组织的产生除了网络的推动外 还有其更深层次的原因，首先是常熟市经济的快速发展。改革开放以来，常熟国 民经济持续、快速、健康发展，社会文明进步，人民生活水平显著提高， 2 0 0 5 年，城镇居民人均可支配收入 1 7 2 0 3元，农民人均纯收入 9 3 0 2元。“十五”期 间，常熟市 g d p 年均递增 2 1 . 3 % ，城乡居民收入分别增长 1 . 9 2 倍和 1 . 5 2 倍。7 经济的快速发展使常熟市民间慈善组织有了丰厚的物质基础。 其次是市民社会的 觉醒。改革开放以来，中国社会结构发生了很大变化，最突出的变化莫过于市场 经济的快速发展。市场经济的发展带来产权制度的变革和利益结构的调整，以产 权的多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革则直接促进了一个具 有相对自主性的社会的形成。 “所有这些变迁都表明个人自由活动的空间已经明 显增大，政治国家与市民社会之间的界限正在变得明晰起来，一个相对独立的市 民社会正在中国逐渐显形。 ” 8可以说，改革开放以来，市场经济的快速发展以 及由此带来的社会结构变迁，使得市民社会在中国的发育成为自觉。再次是常熟 深厚的文化底蕴，常熟市有着 3 0 0 0多年历史的历史文化名城，素有乐善好施的 传统。最后是典型的示范带动。常熟市慈善总会成立和成功运行，使热心于慈善 的人士认识到可以通过组织化渠道的方式来开展慈善活动。 7 2005 年常熟市人民政府工作报告. 常熟市人民政府. 2006 年，非正式出版物 8俞可平.社会主义市民社会:一个新的研究课题j,天津社会科学,1993（4）.25 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 10 二、慈善救助活动的开展情况 常熟市慈善总会、常熟市红十字会、常熟市光彩事业促进会三家官办慈善组 织在扶危济困、敬老助残、增进健康、慈善助学领域广泛开展慈善救助活动，规 模和影响最大的是常熟市慈善总会。 常熟市慈善总会成立后，始终坚持以“党和政府最关心，社会困难群众最需 要”为出发点，将贫困群体和社会上有条件、有能力、有爱心的人联系在一起。 该会开展的慈善活动有 5项：1 、慈善助学，对特困家庭中考取本二以上的大学 新生、在读高中生和义务教育阶段学生，按照一定标准进行补助，其它教育阶段 的学生，视情补助；在市职教中心设立 5 0张慈善助学床位，免费安排困难职高 新生入住。2 、慈善助医，全额资助低保户、五保对象参加农村合作医疗；支持 市特困人群医疗救助基金，对五保、低保、低保边缘对象在合作医疗报销后的自 负医疗费用补助 6 0 % ；对社会无城镇职工医保的重恶病患者实施大病医疗救助。 3 、慈善助残工程，对全市特殊困难残疾人实施救助；在助残日、春节等组织慰 问困难残疾人。4 、慈善安居，帮助农村特困户改善破旧矮小危险的住房。5 、慈 善解困工程。救助火灾、车祸等突发性灾害的困难户；开展对低保户、拆迁户、 大病困难户、三无孤老、孤残儿童的救助和慰问；资助卫生、计生部门、社会福 利公益机构开展救助解困活动。 常熟市慈善总会 5 项救助活动的开展使常熟市的 慈善救助活动走上了经常性和规模化的轨道。 常熟市民间慈善组织倡导“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，组织了 许多不同形式的公益活动。救助患病家庭，为白血病患儿捐款；关爱老人和残疾 儿童，上敬老院、福利院探望老人和孤残儿童；帮助贫困地区学校和学生，有与 学校贫困生结对，捐助贵州地区贫困学校；参与社区贫困帮扶活动。常熟市民间 慈善组得到了媒体的广泛关注。苏州日报、常熟日报、常熟电视台、常熟电台、 常熟新闻网均多次进行图文报道。特别是常熟市流水琴川义工团、常熟市琴川义 工团、常熟市 0 9 6 义工团三个组织，社会知名度很高，影响较大。 常熟市的慈善组织， 有政府支持的慈善组织， 也有民间自发产生的慈善组织， 表明常熟的慈善组织正在朝着一个多元化的方向发展。 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 11 第二节 常熟市慈善组织发展的特点 依托于常熟经济社会的改革和快速发展，常熟的慈善组织在不断发展和壮 大，但总体上仍处在发展的初级阶段。 一、官办慈善组织仍然是主导力量 常熟市慈善总会、常熟市红十字会、常熟市光彩事业促进会三家官办慈善组 织是常熟慈善组织的中坚力量，特别是常熟市慈善总会，募集资金数量最多，救 助的规模最大。自常熟市慈善总会成立来，已累计募集慈善资金 2 亿多元，积极 开展一系列慈善救助活动，补助各类贫困群众 37500 多人次（目前常熟市有低保 户、残疾人、孤老孤儿、重病、常病等各类困难对象约 6 万人） ， 发放补助金 4150 多万元9。民间慈善组织在资金筹集和救助规模上能力很弱，根据对常熟市 3 家 影响最大民间慈善组织的统计，其年资金募集在 50 万左右，救助对象仅为 30 多 人10。因此，就资金募集规模和救助规模上看， 官办慈善组织是常熟慈善组织的 主导力量。 二、民间慈善组织成为慈善组织发展的新兴力量 民间慈善组织成为慈善组织发展的新兴力量。 民间慈善组织的产生本质上是 民间慈善意识组织化的结果，反映了市民社会力量的壮大。这类组织不是由政府 的意志或扶持产生，而是由热心慈善的人士组织产生。网络对这一类组织的产生 发挥了极大的作用，热心慈善事业的人士通过网络发布慈善活动的信息，发动更 多热心慈善事业的人士参与慈善事业，随着时间的推移，热心慈善事业的人士不 断集聚，形成了慈善力量，他们便成立慈善组织。民间慈善组织的产生打破了常 熟市慈善组织都由政府主办的局面， 是市民社会力量的壮大并参与到公共管理的 过程中。 三、慈善组织的活动领域不断深化拓展 常熟的慈善组织已经超越了扶贫帮困的范畴， 已经深入到了社会服务和社会 管理的领域。这一点在民间慈善组织上表现突出，围绕助学、助残、助老、助困、 9 2007 年常熟市慈善总会工作报告. 常熟市民政局. 2007 年，非正式出版物 10 该数据常熟市流水琴川义工团、常熟市琴川义工团、常熟市 096 义工团三个组织提供的数据汇总得出 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 12 环保、 心理咨询等开展了卓有成效的工作。 例如常熟流水琴川义工团 “助老关爱” 行动和文明交通服务中队。该团志愿者工每隔一周，就会走进敬老院。与老人散 步、聊天，给老人按摩、理发、喂饭、包饺子、送月饼，志愿者以平凡的行动， 给予老人力所能及的帮助和关心。流水琴川文明交通服务中队，是常熟市第一支 民间交通志愿者队伍，不论酷暑或寒冬，执勤义工总能自觉上岗。常熟琴川义工 团的青少年心理健康帮扶也颇具特色，该组织看到对学生的帮扶只注重在物质 上，而对学生的心理健康缺乏关注，便进入了这一领域。在对学生进行心理辅导 的同时，开展理论研讨，组织召开了关于“关注青少年健康成长”的主题研讨活 动，分别从家庭、学校、老师、社区、有关部门的角度来分析了目前青少年存在 的应当关注的诸多问题，包括身体素质、心理素质、学生和家庭的关系、学生和 学校的关系、应试教育和道德品质的关系等等。从如何帮扶贫困学生、帮教挽救 失足青少年、保护青少年成长的文化环境、保障青少年消费的合法权益、社区和 有关部门校外配合支持学校教育等方面进行了热烈的发言和探讨。 四、以理事会为核心的慈善组织内部治理制度初步形成 慈善组织普遍建立了以理事会为核心的治理制度， 部分民间慈善组织还引入 了顾问制度，慈善组织内部治理框架基本形成。例如，常熟市流水琴川义工团， 该团理事会由理事和顾问组成。理事会进行组织决策，并监督执行，顾问列席理 事会，但不参与表决。理事会实行集体讨论、秘书长负责制。顾问积极配合理事 会工作，为理事会工作思路拓展提供意见。 在政府的推动和公民的积极参与下， 常熟的慈善组织发展已呈现蓬勃发展的 态势，但是由于政府职能转变尚不到位，公民社会力量仍然薄弱，常熟的慈善组 织运营面临着诸多困难。慈善组织面临的政策法律环境、与政府的关系、组织管 理中均存在着问题，制约着慈善组织的进一步发展。 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 13 第三章 常熟市慈善组织运营中的问题 第一节 社会环境的制约 一、法律政策制约 法律政策对常熟市慈善组织的发展主要的制约有两个方面， 一是慈善组织获 得法律地位难，二是民间慈善组织无法获得捐赠上的税收优惠。 （一）慈善组织难以获得法律地位 常熟市的慈善组织中绝大多数未经登记注册，即非法组织，这在地方的慈善 组织发展事业中无疑是非常突出的问题。根据有关统计资料，慈善组织依法登记 的有 4 个，挂靠的 1个，未登记的 2 6 个。这个未登记的问题主要集中在民间慈 善组织中，2 8 个民间慈善组织中，依法登记的仅 1 个，挂靠的 1 个。 没有合法身份会给慈善组织开展工作带来的困难的困难是多方面的。首先， 资金上的制约，使得组织的发展不能完全释放能量。民间慈善组织资金来源依赖 于社会捐赠，所遇到的最大阻碍就是没有合法身份而不被信任。并且由于民间慈 善组织无法对捐助者开具捐赠发票， 那些希望捐助公益事业获得税收减免的企业 就不会考虑捐赠民间慈善组织因此，没有合法身份是筹资的桎梏。其次，社会的 支持也是组织发展的动力源泉。民间慈善组织伴随着改革开放的深入才产生的， 社会公众对它的了解还处于启蒙阶段。 在中国民间组织公信度本来就不高的背景 之下，公众对被冠之以“非法组织”的民间慈善组织普遍带有戒心。这种担忧和 戒备，无疑会影响民间组织的发展。最后，由于不能注册，民间慈善组织面临难 以寻找办公场所、难以聘用和留住专职工作人员、难以组织大规模活动等一系列 问题。 以上种种困难，归根结底是由于不能依法注册获得相应的法律地位造成的。 摆在民间慈善组织面前的是这样一个悖论：只有进行了注册，才能合法的获取资 源；而只有拥有资源才有注册的可能。 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 14 （二）民间慈善组织无法享受捐赠优惠 在常熟市范围内，只有对常熟市慈善总会、常熟市红十字会和常熟市光彩事 业促进会捐赠是能享受税收优惠的。 对常熟市的所有民间慈善组织捐赠均不能享 受税收优惠。 民间慈善组织不能享受税收优惠，造成了慈善资金募集上的劣势。 表 3 - 1 常熟市慈善组织的资金来源构成 组织 来源 官办慈善组织（% ） 民间慈善组织（% ） 企业捐款 9 2 5 个人捐款 4 9 5 政府资助 0 . 8 0 海外捐款 1 . 2 0 资料来源：笔者对常熟市慈善总会等 6 个慈善组织的资金来源构成汇总 从表中看出，常熟市慈善组织的资金主要来源于企业和个人捐赠，官办慈善 组织主要来自企业捐助，而民间慈善组织主要来自个人捐助。企业不热衷于向民 间慈善组织捐赠。企业毕竟是以营利为目的的组织，为了获得税收上的优惠，企 业的捐款就涌向了上述三家官办的慈善组织。 从资金募集规模最大的常熟市慈善 总会年度工作报告中，企业对该会 5 万元以上的捐赠占捐赠总额的 8 5 % 以上11。 民间慈善组织无此政策优惠， 只能依靠热心人的平时小额捐赠了。 根据抽样统计， 个人对民间慈善组织的捐赠 1 0 0 0元以下的占 9 5 % 以上12。税收优惠政策造成的 民间慈善组织资金募集上的劣势十分明显。 二、政府对慈善组织运营的影响 （一）政府与慈善组织关系中的问题 从公民社会理论视角出发，政府和慈善组织应是平等互利的社会组织主体， 在公共管理过程中有各自的领域。但在常熟市慈善组织与政府关系中，存在着政 府对官办慈善组织控制过多，导致组织自主性不足。政府对民间慈善组织支持、 监管不足的问题。 1 、政府控制官办慈善组织控制过多 在慈善组织人事管理、组织决策和资金管理都存在政府的控制问题，导致组 11 2007 年常熟市慈善总会工作报告，常熟市民政局，2007，非正式出版物 12笔者根据对常熟市琴川义工团、常熟流水琴川义工团、常熟 090 义工团、常熟 096 义工团四个组织的接 受捐赠的情况统计得出。 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 15 织的运行基本按照政府的意愿进行而缺乏自主性。 （1）人事管理自主权缺失 常熟市的官办慈善组织中，官员兼职现象十分的普遍。常熟市慈善总会，由 市长任会长、民政局长任副会长；常熟市常熟市红十字会，分管副市长任会长、 卫生局局长任常务副会长、卫生局副局长任秘书长；常熟市光彩事业促进会，工 商联常务副会长任会长、工商联办公室主任任副会长。而且，这些慈善组织的会 长、副会长，秘书长与相关政府部门的职务是挂钩的，谁担任政府部门的这个职 务，就担任组织的会长或副会长，这个情况已成为惯例。这种情况的出现是因为 常熟市的官办慈善组织的人事决定权掌握在成立这些组织的政府及相关部门手 中，慈善组织无法自主确定组织的人选，职能听命于相关政府部门。官员在慈善 组织中兼职反过来更加强了政府对慈善组织的控制。 （2）组织决策权的缺失 常熟市慈善总会、常熟市红十字会、常熟市光彩事业促进会根据其各自的章 程规定，其领导机构为理事会，设会长、副会长、常务理事、理事若干人。理事 会是该会的最高权力机构和决策机构，拥有组织的决策权力13。然而显示情况并 非如此，常熟市的官办慈善组织没有自主决策权，组织决策权在政府及相关的部 门手中。例如，2004 年，常熟市慈善总会出台了常熟市慈善总会 2004 年慈善 助学实施办法 ，对助学对象、申报程序、补助标准、助学金发放办法等进行了 规定。这个办法由常熟市政府办公室会同常熟市民政局起草，并经市长办公会议 表决通过后才由常熟市慈善总会发布。 常熟市慈善总会名义上是独立的社会团体 法人，但事实上从未有组织的决策权。常熟市红十字会、常熟市光彩事业促进会 情况也和常熟市慈善总会类似。 （3）资金管理权的缺失 慈善组织作为独立的法人，理应自主管理组织的资金，但事实上并非如此。 常熟市慈善总会的资金并不由该会自己管理，而是由市财政局社会救济科管理。 常熟市红十字会、常熟市光彩事业促进会资金则由卫生局、工商联管理。作为独 立的社会团体法人，资金由财政、主管单位管理，这种体制剥夺了慈善组织的自 13 常熟市慈善总会章程第十四条规定： “理事会的主要任务是选举会长、副会长和常务理事，根据工作需 要增补或减免理事，制定和修改本会章程，讨论和确定本会社会慈善福利事业发展方针、规划和年度预算， 听取和审议本会的工作报告、财务报告，决定本会的工作方针及任务” 。 常熟市红十字会章程第十条 规定： “理事会是本会最高权利机构”常熟市光彩事业促进会章程第十五条规定“理事会决定本会 活动的开展” 上海交通大学 mpa学位论文 常熟市慈善组织运营中的问题及对策研究 16 主权，造成慈善组织难以按照组织目标开展慈善救助活动。 2、政府对民间慈善组织支持和管理不足 （1）政府对民间慈善组织支持不足 常熟市的民间慈善组织没有获得政府的人、财、物的支持。政府从未给民间 慈善组织人力资源上的帮助，也没有给民间慈善组织任何物质上的帮助，例如提 供办公场所等，更没有给民间慈善组织直接的或间接的资金上的支持。常熟的民 间慈善组织完全处在自力更生的状态。 （2）政府对民间慈善组织管理的不足 依照我国的相关法律法规， 未经登记的组织即是非法组织， 应依法予以取缔， 常熟有 20 多个民间慈善组织，并且基本都是没有登记注册的，但常熟的民政部 门从未取缔过这些组织。相反有些政府部门还开展了与这些组织的合作，例如常 熟市 096 义工团和常熟市交警大队的的合作， 常熟市 096 义工团派出义工协助交 警维持交通秩序。政府对民间慈善组织的运作也缺乏监管，民间慈善组织资金募 集，财务管理等政府从不过问。 虽然政府监管上的宽松客观上给民间慈善组织提供了一定的生存土壤， 使得 一些未能登记注册的民间慈善组织得以生存， 但也给民间慈善组织的生存环境造 成了影响。民间慈善组织良莠不齐，部分组织的不当行为导致公众对民间慈善组 织产生怀疑和丧失信心，虽然类似事件尚未在常熟发生，但“402 爱心社”等事 件产生的不良影响足以引起警觉。政府缺乏对民间慈善组织运行过程的监督，一 些民间慈善组织行为偏离了慈善目标，社会公信力遭受质疑。 （二）政府与慈善组织关系中的问题产生的影响 1、官办慈善组织缺少自主性 官办慈善组织运营中的每个环节都要听命于政府，服从政府的意志，慈善组 织的难以按照组织目标自主管理，其自主性受到严重影响。社会公众对慈善组织 的自主性无法形成