（公共管理专业论文）抚顺市棚改社区管理存在问题及对策研究.pdf

injlr ad i s s e r t a t i o ni nn l b l i ca d m i n i s t r a t i o n p r o b l e m si nt h em a n a g e m e n to fs h a n t yt o w n r e f o r ma n dc o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h b y h a n x i a o s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rs u np i n g n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y2 0 0 9 一 事， j 7 弋 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 ：眨 恧。 学位论文作者签名：张 日 期：计。舯沙 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口 学位论文作者签名：茸韦关 签字日期：竹、，、沙 聊签名：确 签字日期：卅，扎 p q i 东北大学m p a 专业学位论文摘要 抚顺市棚改社区管理存在问题及对策研究 摘要 抚顺的棚户区多形成于上世纪5 0 年代，多年来，棚户区改造工作一直是困扰抚顺市 政府的一个难题。随着国家经济实力的增强，解决城市低收入家庭住房困难问题逐步提 到中央政府议事日程上来。2 0 0 5 年8 月，曾培炎副总理在大连主持会议，专题研究棚户 区改造问题，提出要加快集中成片棚户区改造。在这一大背景下，抚顺市于2 0 0 5 年在东 洲区新屯街道莫地沟率先启动了棚户区改造工程，2 0 0 6 年首批棚改社区居民回迁。居民 回迁后，如何管理好棚改社区，成为抚顺乃至全国从事社区管理的政府官员、学者们关 注的问题。因此，本人利用一年多时间，通过实地调研，收集、整理了大量的关于抚顺 市棚改社区管理方面的资料，并且还查找了国内外关于社区管理方面的大量文献资料， 最后将自己论文的研究题目确定为抚顺市棚改管理存在问题及对策研究。本文首先从社 区、棚改社区、社区管理概念入手，对国内外社区管理现状进行了阐述。随后，从抚顺 市棚户区的形成、棚改社区的特殊性、棚改社区管理存在的问题及成因等方面进行了全 面细致的分析。通过比较分析、文献分析、实际调查等方法，结合国内外社区管理经验， 立足抚顺棚改社区实际，提出了抚顺市棚改社区管理的基本思路、健全棚改社区管理组 织网络、强化棚改社区人才队伍建设、进一步完善棚改社区服务内容、增强棚改社区凝 聚力、加强棚改社区平安网络建设、抓好棚改社区再就业和社会救助工作等方面，对抚 顺市棚改社区管理提出具体的对策，为丰富、完善我国的棚改社区管理理论做了有益的 探索。 关键词：社区；棚改社区；社区管理 q 一 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要n a b s t r a c t i 第1 章绪论1 1 1 研究的目的和意义l 1 1 1 研究的目的l 1 1 2 研究的意义1 1 2 文献综述3 1 2 1 相关概念界定3 1 2 2 国内外研究现状4 1 3 研究方法8 1 3 1 实证分析方法8 1 3 2 比较分析方法8 1 3 3 文献分析方法8 1 4 创新点。9 1 4 1 提出了”一心一会一站”社区管理模式9 1 4 2 提出了对棚户区党员实行动态跟踪管理的观点9 1 4 3 提出了”以赛代训”的社区工作者培训模式9 第2 章抚顺市棚改社区管理现状1 0 2 1 抚顺市棚改社区的形成。1 0 2 1 1 旧体制下的衍生品。1 0 2 1 2 民生工程的新成果1 0 2 2 抚顺市棚改社区的特殊性1 2 2 2 1 居民身份复杂1 2 2 2 2 社区文化生活单一1 3 2 2 3 社会矛盾集聚1 3 2 2 4 社区成员归属感差1 4 2 2 5 社区基础设施滞后1 4 2 2 6 社区区位优势差1 4 2 3 抚顺市棚改社区管理存在的问题1 5 2 3 1 社区管理行政化倾向严重，居民自治程度低1 5 2 3 2 市、区、街、社区四级管理机构分工不明确1 6 2 3 3 社区管理重”硬件”忽视”软件”1 7 2 3 4 社区管理者队伍专业化程度低。1 8 2 3 5 社区管理信息公开程度还有待进一步加强1 9 2 3 6 社区管理内容有待进一步健全1 9 2 4 抚顺市棚改社区管理问题成因剖析2 0 i v 东北大学m p a 专业学位论文 目 录 2 4 1 社会体制改革的滞后效应2 0 2 4 2 政府的社区管理职能转换不到位2 l 2 4 3 社区居民的主人翁意识差2 l。 2 4 。4 社会中介组织发育不健全。2 2 第3 章强化抚顺市棚改社区管理的对策2 3 ， 3 1 确立棚改社区管理的基本思路2 3 3 1 1 科学界定政府与社区居委会在社区管理中的职责2 3 3 1 2 充分发挥区政府在社区建设中的作用。2 3 3 1 3 创新社区工作模式2 4 3 1 4 强化考核，建立社区工作考评奖惩机制2 4 3 2 健全棚改社区组织网络2 5 3 2 1 建立市、区、街纵向社区管理网络2 5 3 2 2 构建社区居民自治网络2 5 3 3 强化社区人才队伍建设2 7 3 3 1 健全社区工作者培训机制2 7 3 3 2 完善社区工作者考评机制2 8 3 3 - 3 加强社区志愿者队伍建设。2 8 3 4 进一步完善棚改社区服务内容2 9 3 5 创新活动载体，增强社区的凝聚力2 9 3 6 加强社区平安网络建设，促进社会稳定3 0 3 7 抓好再就业和社会救助工作，解决棚改居民的后顾之忧3 0 第4 章结论3 2 。 参考文献3 3 至炙谢3 4 作者简介3 5 v 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究的目的和意义 1 1 1 研究的目的 当前，我国正处于经济和社会的转型时期，在社会制度和经济结构不断发生变化的 过程中，各类社会矛盾和社会问题凸显。国有企业转制，造成大批产业工人下岗，社会 角色的变化增加了人们的忧虑，经济地位的改变增加了人们的不满情绪，价值观念和生 活方式的变化使人们无所适从，居民类型的复杂也使城市管理的难度加大，再加上天灾 人祸频繁发生给人民的生命、财产安全造成了破坏性的影响。这些影响社会稳定的所有 因素虽然都反映在社会层面，但却都发生在社区，所以社区处在所有社会矛盾和社会问 题的风口浪尖，只有做好社区管理工作，才能最大限度地把各种问题消化在基层，才能 够防患于未然。 抚顺是一座因煤而兴起、因油而发展的老工业基地，为加速新中国的工业化进程做 出了重大贡献。随着产业工人数量的不断壮大，城市无法为这些产业工人提供功能完善 的居住环境，而棚户区则成了当时安置产业工人居住的一种最简便的方式，它大多建在 矿山附近的山沟里，这些平房低矮、昏暗、潮湿，冬天漏风，夏天透雨。抚顺市棚户区 规模之大，在辽宁省乃至全国都是独一无二的。截至2 0 0 4 年底，全市仅集中连片的棚 户区就达8 1 片，房屋建筑面积3 1 8 万平方米，占城市房屋建筑面积的2 7 7 1 ；居民9 5 6 万户、3 1 8 2 万人，占城市人口的2 2 7 3 。棚户区居民大多是困难群体，其中，低保户 3 5 万户、1 1 7 万人，占当时全市城市低保户人口的6 7 2 ，此外还存在大量的低收入、 困难家庭。同时，棚户区也是治安刑事案件的高发地区，集中居住着大量的两劳释解人 员，治安形势严峻。从2 0 0 5 年开始，在中央及地方各级领导的关注下，抚顺市坚持把 棚户区改造作为全市”一号工程”，举全市之力，开展了大规模的棚户区改造工作。截止 2 0 0 8 年底，已改造棚户区3 1 2 万平方米；动迁居民8 7 万户、2 9 6 9 万人，占城市人口 的2 1 2 ；累计开工建设安置用房4 8 0 万平方米，其中已竣工4 6 0 万平方米，建成棚改 社区用房3 6 个，平均面积6 3 6 平方米。棚改社区建成后，围绕着如何让居民”住得稳、 住得好”，抚顺市各级党委、政府和社区工作者，做了大量细致的工作，结合社区实际 初步形成了一套棚改社区管理体系。但是，在棚改社区的组织体系、管理体系、制度体 系、人才工作队伍体系、社区服务体系建设等方面还存在一些问题，需要在今后的工作 中不断进行完善。同时，我们还要借鉴国内社区管理方面的研究成果，提出抚顺市棚改 社区管理对策，以充实我国社区管理的研究内容。 1 1 2 研究的意义 1 1 2 1 有利于推进抚顺城市化进程 随着社会经济和体制改革的不断深入，大量的企业人转变为社会人，农村剩余劳动 1 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 力也不断向城市转移，给城市管理带来了巨大压力，单靠政府有关管理部门已难以完成。 为此，必须调动一切社会力量参与到城市管理之中，而社区作为一支重要的社会力量， 其在城市管理中的地位和作用已经普遍得到认可。推进抚顺城市化进程，建设服务型政 府就是要将城市管理重心下移，把政府包揽一切的传统城市管理模式，改造成在党和政 府的领导下，充分发挥基层组织的作用，健全城市社区居民自治组织体系，完善社区的 服务功能，培育社区内的中介组织，使社区内的政府组织、社团组织、企事业单位和社 区居民都成为城市管理的组织者和参与者。通过加强和改善社区管理使城市管理的各项 措施落到实处，不断提高城市化水平。 1 1 2 2 有利于促进社会主义精神文明建设，维护抚顺市的社会稳定 长期以来抚顺市棚户区居民中贫因人口一直在7 0 以上，加之长期生活在恶劣的生 存环境中，造成他们素质低下，小偷小摸、打架斗殴等治安案件频发。同时，棚户区还 集中居住着大量的两劳释解人员，这都使棚户区成为影响抚顺经济社会发展的不稳定因 素。另外，棚户区居民文明程度低也影响到社区工作的开展。有一年春节，政府部门给 棚户区贫困家庭送来救济物资，车刚开进社区就被围困住了，发生哄抢现象。社区干部 根本阻止不了疯抢的人群，有的社区干部被疯狂的人群挤倒在地，踩得浑身是伤。在日 常工作中社区干部也经常遭到居民的辱骂、扭打。这些都造成社区干部工作中存在畏难 情绪，放不开手脚，安不下心来。据莫地社区组织沿革记载，2 0 0 0 年间的社区居委会主 任最长的在此任职2 个月，最短的工作一天就无奈的离开了。棚户区的社区工作从没有 受到过上级任何形式的表彰和奖励，百姓更是怨声载道。 如何改善棚改社区的治安环境，有效地管理好棚改社区居民，提高其文明程度，成 为棚改社区回迁后摆在各级政府面前的重要课题。这是因为社区是社会的细胞，是构建 和谐社会的基础，必须将影响社会稳定的各种因素化解在社区，化解在基层，整个社会 才能稳定，国家才会长治久安。因此，回迁伊始，抚顺市各级政府就加大了对棚改社区 精神文明建设的力度，本着改变环境也改造人的目的，培育社区内的各种居民自治组织， 引导居民参与社区活动，在活动中潜移默化的提高居民的文明程度和自身修养，使社区 成为开展社会主义精神文明建设的重要阵地，成为深入持久地开展群众性的文化、教育、 卫生、体育和科普活动的土壤，成为倡导文明健康生活方式、反对封建迷信、拒绝邪教 和各种伪科学的前沿阵地。 1 1 2 3 有利于推进抚顺市政治体制改革和政治民主化进程 当前，抚顺市正处于政治体制改革的关键时期。从中央到地方都提出建设服务型政 府，要求各级政府部门转变职能，下放城市管理职能和权限，把那些不该管、管不了、 管不好的事务交给社会其他组织来管，充分调动社会力量办社会。从这一出发点来看， 社区管理的加强与改善，正适应了政府体制改革的要求。在这种大环境下，抚顺市更应 充分利用棚改社区建设这一有力契机，引导居民广泛地参与社会公共管理与政治生活， 从基层居民自治入手逐步推进抚顺市的政治民主化进程。 2 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 1 2 文献综述 1 2 1 相关概念界定 1 2 1 1 社区 “社区”这一概念最先是由德国社会学家滕尼斯在共同体与社会一书中提出来的， 它主要是指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、 出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。【l j 2 0 世纪3 0 年代，”社区”这一概念首先由费孝通等燕京大学学生从英语”c o m m u n i t y 翻译过来，费孝通在略谈中国的社会学一文中谈到了这个词的由来，”人际关系可 以分出两个层次。基层是共存关系，和其他动植物一样，通过适应竞争，在空间获得各 人所处的地位，相互间可以互相利用，维持生存，也就是我们通常所说的利害关系；但 人际关系还有一个层次性质不同于前者，就是痛痒相关、荣辱与共的道义关系。前者形 成的是c o m m u n i t y ，而后者形成的团体是s o c i e t y 。”现代社区一般是指，聚集在一定地 域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域 性社会生活共同体。社区概念极具弹性，根据不同的分析需要，其范围可以做不同层次 的划分。由此，可以说社区除了具有的地域性特质，它还包含着一定的社会、经济和文 化的含义，不再是一种简单地等同于行政区划的概念。【2 】 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中对社区的表述是：”社区是指聚 居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前，城市社区的范围，一般是 指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”本文所讨论的社区仅指城市 社区。 1 2 1 2 棚改社区 棚改社区就是棚户区改造后，原有棚户区内的社区经过整合而形成的新的社会生活 共同体。 1 2 1 3 社区管理 社区管理是指在社区范围内，由社区党组织和社区行政部门主导的，社区自治组织、 驻社区单位和社区居民积极参与的区域性、全方位的自我服务和自我管理的过程。 3 1 从上述定义中我们可以清楚地看到：第一，社区的地域要素和人口要素是基本相同 的，社区管理的范围和人群基本上就是一定区域范围和在此区域上生活的居民。第二， 社区的管理呈现多层次，既有作为主导的社区党组织和社区居委会，也有政府各职能部 门在社区的延伸机构，主要有警务室、劳动保障站、卫生服务站、民政救助、计生教育 等；另外，综治、信访、人口普查等政府部门的职能，在社区也有相应的工作机构来承 担。还有社区范围内的企事业单位，如学校、机关、商店、企业等，这些单位存在于社 区范围内，与社区息息相关，而这些驻区单位拥有的资源较多，各有优势，由它们来参 与社区管理，可以实现资源共享，强化社区管理的力度。第三，社区的发展方向是实现 - 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 社区居民自治。社区是由社区成员通过互动关系和文化维系力联系起来的共同体，这种 互动关系和文化维系力，使社区成员相互联系，结成紧密、复杂的关系，在这些关系中 各社区成员之间是平等的，大家既有权对社区提出要求，又要为社区的建设、管理尽自 己的义务，社区成员有义务来参与社区的建设和管理；另外，社区管理的目的是为了满 足他们的需要，让群众满意，但由于需求的多样性，要让政府或驻区单位全部包下来是 不可能的，一定要发动群众自我组织、自我管理、自我服务。因此，社区管理应该是一 种所有管理主体积极参与的自我服务、自我管理过程。搞好社区管理，一定要协调各方 的力量，充分调动各方面管理主体的参与意识、工作热情和积极性、主动性与创造性。 1 2 2 国内外研究现状 1 2 2 1 国外研究现状 国外的社区研究理论，大多是以社会学为起点，在发展过程中逐步涉及政治学、经 济学、人类学以及心理学等人文领域。美国达克基金会的未来社区( 1 9 9 8 年出版) 在对社区事务的组织论述中提出，政府的作用主要体现在充分调动各方面的积极性和创 造性，而不是仅仅提供服务配送和修复基础设施。这种观点与当前我国在社区管理中倡 导以政府以为主，充分调动社区居民参与社区自治和充分调动辖区内单位组织参与社区 建设具体相似之处，可为我国社区管理加以借鉴。 2 0 世纪9 0 年代，美国出现了对城市社区进行全面规划的新城市主义运动，主要目 的是为促进邻里和地区健康发展、提高社区居民的生活质量。在新城市主义者看来，制 定和设计社区规划要遵循可持久性、可拓展性、生态优化、人文关怀、文化传统、易交 流性、人与建筑的融合、社区人性等八大法则。这种观点强调，社区的发展要以满足社 区成员发展需要为中心，为居民提供多样化服务，提高其生活质量，促进其个性和潜力 的发挥，这与我国党和政府提出的”以人为本”的科学发展观不谋而合。国外关于社区管 理方面丰富的理论和研究方法对开拓我国社区管理研究的视野有着重要的启示意义。 归纳起来外，国外的社区管理模式有三种。一是自治型管理模式，以美国为代表。 这种社区管理模式的特点是：第一，社区组织是非赢利组织，这种形式的社区组织在美 国城市社区发展过程中占主导地位；第二，社区规划较为严格、合理，社区从建设之初 就有严格的规划，各种基础设施布局合理；第三，依靠社团组织实行民主管理，社区内 的公共事务通过居民民主选举产生的社团来进行管理；第四，在社区管理中强调法制功 能，实施依法管理。每个社区都有相合各自社区特点的管理方式和严格的管理制度，按 章依法实施管理。二是行政主导型管理模式，以新加坡为代表。这种社区管理模式的最 大特点，就是政府主导社区建设，主要表现在：第一，政府行为与社区行为紧密结合， 政府对社区的干预较为直接和具体，并且政府内部组织在社区设有各种形式的派出机 构；第二，社区管理组织体系完善，社区内的各种组织机构与政府内的各种组织机构相 互对应；第三，社区居民民主观念淡薄，参与社区管理的意识差。三是混合型管理模式， 以日本为代表。这种社区管理模式的特点是，政府对社区发展的干预较为宽松，政府的 4 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方 面交织在一起，在社区管理中政府处于指导、支持和监督的地位，社区管理趋于民主自 治化。 国外的社区管理的经验对我国社区建设有着重要的借鉴意义。第一，真正建立并完 善社区居民自治制度。健全社区自治组织，本着民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督的原则，选举产生社区居委会，充分发挥其作用，保证社区居委会自治性质和自治 功能，完善社区民主议事制度和程序，扩大基层民主，推进基层民主政治建设。第二， 大力发展社会团体和中介组织。充分调动社区居民代表大会、居民委员会、业主委员会 等社区自治组织的积极性，发挥各自优势，参与社区建设和管理，明确自身的职能定位。 第三，转变政府职能、实现政府工作重心下移。相对于我国社区自治组织而言，政府对 社区的管理应该着重从宏观的角度来进行考虑和操作。政府职能部门及其派出机构在处 理与居委会的关系时，一定要明确它们之间是”指导与协助、服务与监督”的关系；按照 居委会组织法的要求，政府在社区管理中所应当发挥的只是主导、引导、组织、协调、 服务的作用。政府要与社区自治组织建立起伙伴关系，正确处理政府依法行政和社区依 法自治的关系。第四，扩大居民的民主参与。首先，扩大居民的民主参与程度，采取直 选、户代表、居民代表选举方式产生社区居民委员会。直接选举增强了竞争性，由此调 动居民参与选举的积极性和主动性。其次，进一步完善民主监督。社区民主监督应走法 制化、制度化道路，强化对社区公共权力的监督。再次，完善社区民主议事制度，为社 区公共决策提供民意基础。 1 2 2 2 国内研究现状 目前，我国的学术界尚没有关于棚改社区管理方面比较系统的研究成果，但随着全 国各地棚户区改造工作的深入，学术界开始重视棚改社区管理这一特殊层面，社会学、 政治学、管理学、市政学等不同学科的学者关于棚改社区管理方面的研究成果将逐渐增 多。 1 2 2 2 1 关于社区管理背景的研究 关于社区管理问题提出的背景，目前学术界大致有三种观点。第一种观点是从改革 开放以来，国家与社会高度一体化的局面逐渐让位于国家、市场与社区的三角复杂关系 来分析城市社区建设和社区管理的背景。如刘继同在从依附到相对自主：国家、市场 与社区关系模式的战略转变一文中指出，社区建设的兴起与发展是政治、经济和社会 因素互动的产物。他认为从表面上看，社区建设的直接动因是为加强社会管理，维持社会 秩序和营造良好社会环境，但市场经济的发展影响了社会管理体制与社会环境，又为社 区的发展提出更多和更高的要求。【4 】这种观点强调经济因素是社区发展的内在动力，而 政治和社会因素是社区发展的外在动因。 第二种观点用”单位制”来分析社区建设和社区管理，学术界大致形成以下几种看 法：一是计划经济时期，城市管理体制是以单位制为主体，辅以街道居委会制。相对于 5 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 单位制来说，街道居委会制管理的是边缘社会，体制改革要求社会管理逐步从”单位制 转向”街道委员会管理制”，这是社区建设的直接原因。二是随着现代企业制度的建立， 企业原有的繁重的社会职能逐步向社会转移，而政府缺乏相应的体制来承担，这些问题 只能通过政府层级的”漏斗”效应，最终落在了街区，从而有了开展社区建设和改革城市 基层管理体制的必要和动力。三是经济改革使城市中原有的”单位人”转变成”社会人”， 国家已经不可能再通过自己所控制的”单位”将社会成员整合在国家体系中，需要通过社 区建设将自主但分散的社会成员重新合理组织，使”单位制”社会转向”社区制”社会。 第三种观点是用公民社会加以解释，认为公民社会的发育，使得社会自治空间得以 发展，呼唤社区自治，因而原来的全能政府管理模式单位制必然要被治理模式社区制替 代。 这三种观点较全面的分析了社区管理问题提出的背景，为进一步研究社区管理存在 的问题提供了基础。 1 2 2 2 2 关于传统社区管理体制及变迁的研究 研究传统城市社区管理体制的形态及变迁可以对现阶段我国的社区建设和社区管 理有所借鉴。学界一般认为，传统的城市社会管理体制是以单位制为主体框架，以街道 居委会制为辅助架构，以管理的单向性、行政导向性为主要特征，以管理范围和内容的 全能性为核心的管理体制。但目前关于单位制与街道居委会制的互动关系与表现的研究 尚未有成熟的论述。还有学者另辟蹊径，从社会控制和整合方式对传统城市基层管理体 制进行研究。如丁超在全能主义架构中的城市社区与单位一文中，通过考察中国社 会控制方式的转型，研究了全能主义架构中的城市社区组织与单位。在对城市基层管理 体制变迁的研究上，华伟在单位制向社区制的回归中国城市基层管理体制5 0 年 变迁一文中，通过对中国城市基层管理体制5 0 年变迁的考察，指出”中国城市社会控 制方式的转型，在2 0 世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区( 市政层级) 演变，在2 0 世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为 主，然后又开始由单位制向社区制回归。i s 何海兵在我国城市基层社会管理体制的变 迁：从单位制、街居制到社区制一文中，认为我国城市基层社会管理体制的变迁经历 了从单位制、街居制到社区制。【6 】从以上学者的论述中可以看出我国城市基层社会管理 体制的变迁过程，并且可看到我国城市基层社会管理未来的发展方向是社区自治。 1 2 2 2 3 关于城市社区管理存在问题及成因的研究 一是关于社区行政化倾向的研究。有学者认为我国在社区层面所推行的城市基层管 理体制，是一种以街道办事处为依托的行政单一型组织管理模式。这种组织管理模式， 实质上是国家行政的方式和手段在社区社会生活领域的延伸和拓展。所以，从某种意义 上说，我国的城市社区建设已由市场经济条件下的”社区治理”回归到计划经济时代的” 社区行政”的老路了。还有学者认为，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机， 表现在基层政府和街道办事处向居委会下沉了很多本不属于居委会工作范围的事务，使 一6 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 得作为社区自治组织主体的居委会不仅没有成为居民的”头”，反而成了基层政府的”腿”。 自治功能不足，政府强行介入，更进一步的形成了目前我国城市社区管理难以跳出的怪 圈。学者们认为这是由于我国长期实行高度集权的政府计划体制金能政府的影响， 因而在城市政府的职能没有转变到位的情况下，政府的影响力和辐射力不可能在短时间 内从基层社区消失。 二是关于社区居民自治问题的研究。社区居民参与不足，居民对社区的活动和事务 大都表现出冷漠情绪，缺乏热情。有学者指出，社区对居民来说是具有”地域”的概念而 不具有”共同体”的意义。社区居民参与不足一方面是过去长期实行的单位制造就了人们 对国家和单位的全面依赖，这种个人对单位的全面依附所产生的个人强烈的单位认同意 识和单位参与意识，不可能在短期内彻底清除；另一方面，行政化的管理方式加重了居 民对政府的依赖，认为社区管理是政府的事，自己是局外人，对社区管理也就表现出了理 所当然的冷漠。这种观点是从社区管理体制上分析社区居民自治的问题，而居民参与社 区自治不仅需要体制上的保障，还要有健全的参与渠道。因此，此观点缺少居民参与社 区自治的分析，忽视了参与方式对社区居民自治的影响。 三是关于”社区单位化”现象的研究。轩明飞在从单位到社区是困厄还是出路 一文中指出，随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，单位制已经逐渐解体，但单 位制占主导的局面尚未完全打破，单位制仍然是城市社会的基本整合力量。这是因为” 单位”在国家之外，”单位人”在单位之外可以找到的替代性社会资源还不足以为单位与 单位人提供所谓的”自由活动空间”。 7 1 这种观点认为单位作为中国社会的一种基本结构 没有发生根本性的实质变动。虽然社区建设已经在悄然兴起，但它的兴起更多的是为了 承接单位转移出来的大量社会事务，这与社区发展的基本方向实现自治是有差异 的。所以从这个意义上说，社区有成为另一个单位的潜在可能，为我国的社区发展方向 起到警示作用。 1 2 2 2 4 关于城市社区管理模式的研究 关于城市社区管理模式，学术界提出了政府主导型、合作型或混合型、自治型三种 治理模式，各地在社区建设实践中亦相应形成了上海模式、江汉模式、沈阳模式。 政府主导型的上海模式。在这种模式下，社区的治理主体主要是政府组织，强化街 道办事处和居委会正式行政权力网络，并且形成了由社会中介组织构成的非正式权力网 络，同时支持社会中介组织的发育成长，鼓励居民积极参与社区公共事务的管理。但在 实践过程中，上海模式表现出了政府对社区的干预比较直接具体，居委会虽然在法律上 是基层群众的自治组织，但它是被纳入到政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的 自治性都受到限制，政府主导型社区在发展过程中更多地表现为一种行政化的共同体， 使社区的行政化倾向进一步加重，不是社区的发展方向。 合作型或混合型的江汉模式。学者们认为，由于特定的国情和制度背景，我国的城 市社区建设是一种”规划性的变迁”，决定了社区自治不可能是完全的自治，因为目前在 一7 一 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 社区中，除了成熟的政府组织以及居民委员会外，其他社会组织缺乏足够的资源和权威， 他们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，居民缺乏自治组织的意 识、社区参与度低。还有就是政府仍旧掌握着过多的资源，仍是社区管理最重要的主体， 在没有约束的情况下，要让政府自己将权力主动向社会让度是非常困难的。因此，陈伟 东在社区自治一文中指出，我国的社区发展只能走”政府资源与社区资源整合、行 政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补”之路。【8 】这种观点认为，社区的治理 主体应由政府组织扩展到社区内的自治组织和非政府组织。政府组织主要是通过规划指 导、下放权力、提供经费等方式支持城市社区自治组织体系的构建，然后通过社区自治 组织体系的有效运作，逐步实现社区居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的 目标，达到自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的自治组织状态。但对如何约束 政府在社区管理中的权力，保证经费等资源的下放，有效地避免政府行为对社区自治的 干扰等方面问题没有做深入的探讨，需要在今后的实践中做重点研究。 貌似自治型的沈阳模式。在这种模式下，社区自治的主体主要是社区自治组织和社 会组织，政府只以法律法规和相关政策制定者和维护者的身份参与社区治理，以一种间 接和协商的方式对社区事务进行指导。卢汉龙在中国城市社区的治理模式一文中， 认为”当社区在市场化的条件下成为私人生活的公共空间时，当一个介乎公民和政府之 间的公共领域开始出现时，社区的管理将是一个自理与治理的过程，任何外力只能起辅 助的作用”。【9 】自治型的社区管理模式是未来社区管理的发展方向，但这种社区管理模 式需要完备的法律法规，而目前的中华人民共和国城市居民委员会组织法还比较单 薄，不足支撑其发展，同时居民自身的素质也需要进一步提高。自治型模式需要各方面 的共同努力才能最终实现。 1 3 研究方法 1 3 1 实证分析方法 本文运用相关理论对社区管理方面的问题进行了分析，归纳了社区管理中存在的问 题，在分析原因的基础上提出切实可行的解决对策。本人在抚顺市民政局工作4 年，从 事社区管理工作，积累了大量数据、文稿、文件等资料可以作为实证分析素材。但由于 这些素材比较零散，典型资料和案例比较少，本人主要通过查阅文献、进行实地调研来 进一步获得实证分析资料，以弥补文献资料的不足。 1 3 2 比较分析方法 通过查阅中外文献，比较研究国内外社区管理与抚顺市棚改社区管理的情况，为抚 顺市棚改社区管理提供借鉴和启示。 1 3 3 文献分析方法 在收集国内外有关社区管理资料的基础上，对其进行分类、分析、归纳、总结，从 而对抚顺市棚改社区管理存在的问题、原因及其对策研究进了较为充分的、可行的论证。 8 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 4 创新点 1 4 1 提出了”一心一会一站 社区管理模式 本文在强化抚顺市棚改社区管理的对策中，提出了创新棚改社区管理模式，建立” 一心一会一站”的社区模式，建立以社区党组为领导核心，社区居委会和社区工作站具 体处理社区事务的”1 + 2 ”社区工作平台，进一步加强社区党组织的领导核心地位，充分 发挥社区居委会的自治职能，依托社区工作站服务平台承接政府转移的事务性工作。 1 4 2 提出了对棚户区党员实行动态跟踪管理的观点 在强化社区党组织建设中，提出对棚户区党员实行动态跟综管理。在动迁前，对涉 及动迁的3 5 5 0 名党员建立”动迁党员联系卡”，记载动迁去向、联系方式等信息，对棚 户区党员实行动态跟综管理。在动迁过程中，运用联系卡实现社区党组织与动迁党员临 时居住地党组织的对接，做到党员动迁，教育管理不断线。棚改社区回迁后，社区党组 织向党员发放了致回迁党员一封信，登门走访党员，分类登记造册，建立档案，及 时组织党员参加民主生活会，调动党员参与社区管理的积极性和主动性。 1 4 3 提出了”以赛代训 的社区工作者培训模式 继续在全市社区工作者中开展以”知民情办实事促和谐”为主题的”五百家”活动，即” 串百家门”、”认百家人”、”知百家事”、”解百家难”、”暖百家心”。举办全市社区工作者” 五百家”知识竞赛，检验社区工作者对辖区居民、社区服务设施、驻区单位等基本情况 的掌握程度。通过开展”五百家”活动，使社区工作者基本做到”三活六清”、”三活”即社 区工作者成为本辖区内的”活地图、活户籍。活档案”，”六清”即社区工作者对所分片包 户社区做到”地址清、情况清、人员类别清、公共服务设施清、居民服务需求清、不稳 定因素清 。 9 东北大学m p a 专业学位论文第2 章抚顺市硼改社区管理现状 第2 章抚顺市棚改社区管理现状 2 1 抚顺市棚改社区的形成 2 1 1 旧体制下的衍生品 棚户区是指城市规划区域内国有土地上和独立厂矿区内，使用年限久、房屋质量差、 基础设施不配套、环境脏乱差的由集中连片平房和简易楼房组成的城市居民居住区。1 1 0 抚顺市棚户区的形成与煤矿开采有着直接关系，最早兴建的房屋可以追溯至t 1 9 2 0 年 左右，后来日伪时期建造的大量劳工房、简易房和建国初期建造的大批土石房成了现在 棚户区居民居住的主要房屋。这类房屋的共同特征是，房屋建筑面积小，建筑标准低， 目前几乎全是危房、险房。而且，棚户区建筑密度大，经常是一家几代人挤在不足三四 十平方的狭小房屋内。”屋里小半间，头顶能望天，四世同堂住，睡觉肩挨肩”，成为棚 户区绝大部分人居住条件的真实写照。棚户区内巷道狭窄，基础设施落后，大多数棚户 区没有排水设施，房子又普遍低矮，有的屋内地面比巷道路面竞低半米左右。下雨天和 开春积雪融化时，水流倒灌，屋内长年阴暗潮湿。棚户区内垃圾点少，公厕又都是旱厕， 环境卫生状况极差，春天污水横流，夏天蚊蝇肆虐，冬天积雪成山。居住在这里的人无 奈地自嘲”晴天一身土，雨天一身泥，冬天爬冰山，雨季把水掏”。 由于棚户区居民中贫因人口多，加之长期生活在恶劣的生存环境中，造成他们素质 低下，小偷小摸、打架斗殴等治安案件频发。以莫地社区为例，棚改前的莫地，是抚顺 市治安案件的高发地区，也是抚顺市最贫困地区之一。当时，有人形象地把莫地沟概括 为”十多十少”，即莫地沟光棍多，条件好的少；酒蒙多，不闹事的少；家庭矛盾多，和 睦家庭少；文化程度在初中以下的人多，受过高等教育的少；下岗失业人员多，不等不 靠的人少；遇事冲动的多，冷静的少；法盲多，懂法的少；不讲文明的多，敢说敢管的 少；姑娘往外嫁的多，能娶进来的少；信封建迷信的多，讲科学的少。有一年春节，市 里给棚户区贫困家庭送来救济物资，车刚开进社区就被围困住了，发生哄抢现象。有的 社区干部被人群挤倒在地，踩得浑身是伤。 2 1 2 民生工程的新成果 这些棚户区的存在与抚顺整个城市的形象非常不协调，不利于抚顺城市发展，改造 棚户区势在必行。但怎么改，这一直都是困扰政府的一个难题。近年来，随着国家经济 实力的增强，解决城市低收入家庭住房困难问题逐步提到中央政府议事日程上来。国务 院就低收入家庭住房保障和解决棚户区居民住房问题，做出了一系列决策部署。2 0 0 5 年 8 月，曾培炎副总理在大连主持会议，专题研究棚户区改造问题，提出要加快集中成片 棚户区改造，使困难住户的住房问题得到妥善解决。在这一大背景下，辽宁省委、省政 府于2 0 0 5 年底在全省启动了棚户区改造工程，抚顺市莫地沟作为辽宁省首个棚户区改造 工程率先启动。 ! o 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章抚顺市硼改社区管理现状 抚顺市棚户区规模之大，在全辽宁省乃至全国都是独一无二的。截止2 0 0 4 年底，抚 顺市共有各类棚户区8 1 片，房屋建筑面积3 1 8 万平方米，居民9 5 6 万户、3 1 8 2 万人。从 2 0 0 5 年抚顺市实施棚户区改造工程至u 2 0 0 8 年底，已拆迁棚户区312 万平方米，拆迁户数 8 7 万户、2 9 6 9 万人，占城市人口的2 1 2 ，累计开工建设安置用房4 8 0 万平方米，其中 已竣5 1 2 4 6 0 万平方米，其余2 0 万平方米安置用房正在建设中，共有8 3 万户、2 6 2 1 万人喜 迁新居。近四年来，抚顺市政府采用政府为主导的运作方式，多方筹措棚户区改造资金 4 8 1 8 亿元，通过无偿划拨土地、减免行政事业收费等政策性投入2 4 亿元，还投入资金 1 9 8 9 4 万元用于棚改社区基础设施建设，使抚顺市的棚改社区用房建设走在了辽宁省的 前列。 棚户区改造不仅是改善了广大棚户区居民的居住条件，更是通过棚户区改造，提高 社区的管理水平，为广大居民提供更加完善的社区服务，为此抚顺市提出了让棚改居民” 住得起、住得稳、住得好”的社区建设目标。一是整合资源，加强棚改社区基础设施建 设。坚持统筹规划、科学合理、方便服务、易于管理的原则，按照每个社区管辖2 5 0 0 户左右的标准，重新调整了抚顺市棚改新区的社区规模，将原来的4 6 个社区合并为3 6 个。截止2 0 0 8 年底，已建成的3 6 个棚改社区办公用房，总面积达到2 1 6 万平方米，平 均面积6 3 6 平方米，其中顺城区新地社区办公用房面积2 0 4 5 平方米、东洲区莫地社区 办公用房面积1 2 0 0 平方米、望花区北厚社区办公用房面积8 0 0 平方米。棚改社区办公 用房全部是按照”一站四室”( 即社区服务站、办公室、医务室、警务室、活动室) 的要 求进行布局，并配备了桌椅、卷柜、微机、电话等办公设备。二是夯实基础，完善社区 建设工作机制。针对棚改社区人员状况复杂、居民整体素质较低、社区工作量大的实际 状况，市、区组织、民政部门联合采取组织选派、竞聘上岗等方式，选拔任用了2 6 0 名 群众威信高、业务素质强的干部到棚改社区工作。同时，通过建立规章制度、实施激励 机制、落实工作责任、改善办公条件和保障生活待遇等措施，较好地激发了棚改社区干 部的工作热情和积极性。此外，市、区两级组织部门还及时调整和完善了社区党组织工 作网络，重新组建社区党总支2 6 个、增设楼院党支部1 1 6 个、门栋党小组3 6 2 个，其 中东洲区莫地社区还成立了党员联系站、服务站和帮扶站等社区党组织的延伸机构，有 效地发挥了党组织的战斗堡垒作用和党员的模范带头作用。在此基础上，坚持”发动群 众、共同管理”的原则，建立健全了社区居民会议、居民代表会议制度，组建了楼道组 长队伍、保洁义务监督队伍、公民道德协理志愿者队伍，成立了红白理事会、民主议事 会、治安联防队、文体活动队、公民道德评议协会等群众自治性组织，调动了居民自我 管理、自我教育、自我服务的积极性、主动性和创造性，形成了以社区党组织为核心、 以全体党员为主体、各级党组织共同参与、广大社区居民共同创建文明和谐社区的新格 局。与此同时，党建部门还组织全市党员领导干部开展了”三访三想”活动，及时解决了 棚改社区居民生活中遇到的一些实际困难。还在棚改社区居民中，广泛组织开展