（公共管理专业论文）城乡一体化：保康县域教育探索与实践.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 公平首先在于起点上社会的公平，即人们受教育权的公平。中国正处于社会转 型期，城乡教育不均衡发鼹豹现状亟需改变。本文拟裁县城教育捆俺实现城乡一体 佬均衡发展作以研究。首先，介绍了磋究的背景及意义，提出义务教育发鼹不均衡 是一个多层次的问题，鳃决这一问题是一个系统工程，现阶段的首要任务是缩小区 域内校际之间的差距，解决区域内学校发展不均衡的问题，真正实现区域内校际问 教育的均衡发展，明确提出城乡教育一体化是义务教育深入发展的有效途径。其次， 全面分析了县域教育的现状，特别是城乡教育存在的巨大差距，并从政策、经济、 文化等方面分析了原因，进而阐释了推进墓域教育城乡一体化己具备的基碲条件及 有利因索，即“普九”戒梁得到巩网提嵩，中小学办学条件不断改善，学校布局调整 逐步推进，“以县为主”管理体制李月步建立，农村教烬资助行动计划及“两免一补”等政 策正在实施等，深入论述其可行性。其三，提出推进共域教育城乡一体化是一个渐 进的过程，必须积极探索有效方法，采取针对性强的措施，逐步缩小区域内教育差 距，保持城乡教育的均衡发展。锯切联系实际，从整合城乡教育资源、统筹教师资 源、关爱弱势群体、实施现代远程教育等方面，具体论证了县域教育城乡体化的 实现途径。最后，突出分析了“以县为主”管理体制的优势与困难，一体化办学应如 何蒸颞公平与效益，城乡教熙双囱流动长效极制的建立等，探讨了勰决这些勰题的 对策。 关键词：义务教育城乡一体化均衡发展 j 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s o c i a lj u s t i c es t a r t sw i t he q u a lr i g h tt oe d u c a t i o n i ti su r g e n tt oc h a n g et h ep r e s e n t s i t u a t i o nt h a tu r b a ne d u c a t i o nd e v e l o p sm u c hb e t t e ra n df a s t e rt h a nr u r a le d u c a t i o nd u r i n g t h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o di nc h i n a t h i st h e s i sr e s e a r c h e sh o wt oa c h i e v eb a l a n c e d d e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o ni nac o u n t ya saw h o l e f i r s t ，t h i st h e s i s i n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c h ，t h e ni n d i c a t e st h a tt h e u n b a l a n c e de d u c a t i o nb e t w e e nu r b r a na n dr u r a li sav a r i o u ss o c i a l p r o b l e m i ti s a e o m p l i c a c yp r o c e s sa n da l s oas y s t e mo fp r o c e d u r e st os o l v et h i sp r o b l e m a n dn o wt h e i n i t i a lm i s s i o ni st or e d u c et h eg a pa n dd i f f e r e n c e sb e t w e e nd i f f e r e n ts c h o o l sa n da r e a s ， a n dm a n l i yt r yt of o r mar e a lb a l a n c e dd e v e l o p e ds i t u a t i o n t h e r e f o r e ，t h i st h e s i sc l e a r l y s u g g e s t s t h a tt h ei n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o nr e s o u r c e si s a ne f f e c t i v e a p p r o a c ht of u r t h e rd e v e l o p i n gb a l a n c e de d u c a t i o n t h e n ，t h i st h e s i sa n a l y z e st h ee x i s t i n g s i t u a t i o no fc o u n t y se d u c a t i o na saw h o l e ，e s p e c i a l l yt h ew i d e g a pb e t w e e nr u r a l e d u c a t i o na n du r b a ne d u c a t i o n ，p r o b e sf o rt h ec a u s e sf r o ma s p e c t so fp o l i c y , e c o n o m ya n d c u l t u r e ，e x p l a i n st h eb a s ea n da d v a n t a g e so ft h ei n t e g r a t i o no fu r b a na n d u r a le d u c a t i o ni n aw h o l ec o u n t y a n df u r t h e r s t u d i e si t sf e a s i b i l i t y s u c ha sh o wt oc o n s o l i d a t et h ee n o r m o u s r e s u l tw eh a db e e nd o i n gf o r y e a r s j u s tt r i e dt o m a k ea l lt h e t e e n a g e r sf i n i s ht h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o no fn i n ey e a r a n dh o w t oi m p r o v et h eb a s i sr e s o u r c e sa n ds i t u a t i o n s a n dh o wt o a d o p ts o m em e a s u r et om a k et h ed i s t r i b u t i o nm u c hb e t t e ra n dm o r e a p p r o p r i a t e t h em a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hm a i n l yc o n t r o l l e db yt h ec o u n t yg o v e r n m e n t m u s tb ee s t a b l i s h e d ，t h ep l a n sa n dp o l i c yo fh e l p i n ga n ds u p p o r t i n gt h ep o o rv i l l a g e t e a c h e r sa n ds t u d e n t ss h o u l db ec a r r i e do u te f f i c i e n t l y , e t c t h i r d l y , t h et h e s i si d i c a t e st h a t i ti sag r a d u a lp r o c e s st oa c h i e v eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o ni na c o u n t ya saw h o l e w em u s tc r e a t es o m ee f f e c ta n dv i a b l ea p p r o a c h e sa n dm a k es o m e b e t t e ra i m e dm e a s u r e st or e d u c et h eg a pa n dd i f f e r e n c e sb e t w e e nd i f f e r e n ta r e a s ，s oa st o l i 华中科技大学硕士学位论文 k e e pt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o n t h et h e s i sa l s oi n t r o d u c e s t h e a p p r o a c h e s t oa c h i e v i n gt h ei n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o n ，s u c ha s r e d i s t r i b u t i n g t e a c h e r sa n do t h e re d u c a t i o nr e s o u r c e s , t a k i n gc a r eo ft h ew e a k ，a n d d e v e l o p i n gm o d e r nd i s t a n c e l e a r n i n g , e t c ，l a s t l y , t h et h e s i sa l s oa n a l y s i s e st h ea d v a n t a g e s a n dd i s a d v a n t a g e so ft h em a n a g e m e n ts y s t e mb a s e do nt h ew h o l ec o u n t y , s e a r c h e sf o r w a y st og u a r a n t e eb o t he f f i c i e n c ya n de q u i t yi nt h ei n t e g r a t i o np r o c e s so fu r b a na n dr u r a l e d u c a t i o n ，a n db u i l dal o n g l a s t i n ge f f e c t i v em e c h a n i s mt oe n s u r et h eu n o b s t r u c t e df l o wo f t e a c h e r si nt h ew h o l ec o u n t v k e yw o r d s ：c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o n b a l a n c e dd e v e l o p m e n t u l 独创性声明 y 1 0 1 7 0 0 2 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引露豁f i _ ；l 容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中戳明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结采由本人承担。 学位论文作者签名：叶钮移 日期：v 。6 年f 月“日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权僳露并向阂家有关部门或枫构送交论文的复印件翻电子舨，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库送行检索，可以采用影印、缩印或扫槛等复制手段傈存和汇编本学位论文。 保密口，在 本论文属于 不保密 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：吖计毒 日期：3 , o 。5 年。月巩日 年解密层适弼本授权书。 指制币虢誉吃史 同期：2 ，年( 口月6 目 华中科技大学硕士学位论文 1 1 研究的背景及意义 1 概述 当前，我国正处于经济社会发展的关键时期，义务教育也进入了一个新的发展 阶段。在保障人人“有学上”的历史性任务基本完成之后，上好学的问题凸显。由 于我国经济社会发展不平衡，城乡二元结构和现实差别不断扩大，致使义务教育资 源配置不合理，农村教育长期投入不足，发展水平偏低，义务教育在城乡之间、地 区之间，特别是在校际之间还存在明显差距，影响了适龄儿童少年接受平等的义务 教育的权力。义务教育不公问题已经成为社会普遍关注的问题。 随着社会财富的增长，以及公民权利意识的高涨，人们对教育公平的需要已不 仅仅是法律规定的应该接受教育的基本权利，而是比它们更多的教育资源- - a 学 机会、学习条件、成就机会等更加广泛内容和意义上的公平。目前在义务教育阶段 的农村地区，优质教育资源稀缺；在城镇，择校风愈演愈烈。如何有效遏制城乡之 间、地区之间、校际之间教育差距扩大的势头，如何满足群众在新的形势下对义务 教育公平的需求，确实是值得学术界和政府部门思考的问题。 “十一五”规划中把“推进城乡、地区间义务教育均衡发展”提到教育工作的 重要议事日程。这是我们党和国家站在新的历史起点上，以科学发展观为指导，对 教育工作做出的重要部署。2 0 0 6 年6 月2 9 日十届全国人大常委会第二十二次会议表 决通过了修订后的义务教育法，该法将促进义务教育均衡发展作为方向性要求 确定下来，明确各级政府应当合理配置教育资源。新修订的义务教育法明确了教育 投入要向农村学校和城市倾斜，不得设置重点学校，不得将公办学校转制，帮助进 城务工农民子女就学，鼓励教师到民族地区，边远地区任教等义务教育的发展方向， 对促进义务教育均衡发展，保障儿童少年接受教育的权利，提高义务教育质量等方 面都作了明确的规定。 义务教育发展不均衡是一个多层次的问题。解决这一闯题是一个系统工程。现 阶段的首要任务是缩小区域内校际之间的差距，解决区域( 一市、一县) 内学校发 华中科技大学硕士学位论文 展不均衡的问题，真正实现区域内校际问教育的均衡发展。 教育部于2 0 0 5 年颁布了关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，要 求各地以区域推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡发展问题，并在此基础 上力争在更大范围内逐步推进。2 0 0 6 年6 月1 3 日教育部又在成都召开全国义务教育 均衡发展经验交流会，提出坚持科学发展观和正确教育思想，坚持一切从实际出发， 积极探索，采取切实措施，加快推进义务教育均衡发展。并要求把推进义务教育均 衡发展作为解决当前教育热点问题的一个有力抓手，积极调整和完善各项教育政策 措施，在实践中创造出更多更好的推进义务教育均衡发展的新经验。 本文拟在此背景及意义的基础上，结合本人所在地区工作实际，对如何促进县 域教育均衡发展作一些探讨。 1 2 研究的方法 本人曾长期从事教育工作，现在县级政府分管教育，在实践中对县域教育问题 进行了长期的思考，并积累了大量资料。有此前提下，根据确定的研究方向与范围， 在认真研究国家有关义务教育的方针政策的基础上，进一步明确关于教育一体化的 方向性问题；探究国内国际此项工作的发展历程、趋向及经验教训；深入实际，调 查了解县内外城乡教育均衡发展的策略与方法；从馆藏文献、书刊资料、媒体网络 等方面大量搜罗收集相关理论、数据、论述、研讨材料；坚持理论与实际相联系， 博采众长，在写作中不断充实整理，力求做到该项研究既有一定的理论水准，又有 一定的实际参考价值。 2 华中科技大学硕士学位论文 2 保康县域教育现状 经过持续2 0 年的发展，县域教育取得了显著成效，当前又进入一个新的发展阶 段。纵观县域教育，成绩与问题并存。 2 1 改革开放以来县级教育成绩显著 改革开放以来，农村义务教育实行“三级办学，两级管理”的体制，“人民教 育人民办”，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任，取得的历史功绩不 可否认。截止到了2 0 0 0 年，全国基本实现“两基”的人口覆盖率已达到9 0 以上， “普九”验收的县( 市、区) 总数达到2 5 4 1 个。f 1 】 2 0 0 1 年，为配合农村税费改革实行“以县为主”管理体制以来，县域教育又得 到进一步发展。根据2 0 0 5 年全国教育事业发展统计公报，全国实现“两基”的 地区人口覆盖率进一步提高，达到9 5 以上。到2 0 0 5 年底，实现“两基”验收的县 ( 市、区) 总数达到2 8 9 0 个。 根据湖北省农村基础教育专题调查报告，教育体制调整和税费改革给湖北 县域教育带来的成效主要有两个方面：( 1 ) 、农村义务教育管理体制调整取得了突 破性进展。农村义务教育管理体制实行“教师县里统一管，工资县里统一发，标准 县里统一定”的“三统一”，农村教育的承办主体已开始由农民转向政府，传统的 “群众办学”已开始转向“政府办学”改革使农村义务教育出现了一个全新的格 局。( 2 ) 、农村基层和农民的负担有较大减轻。财政对教育的投入大幅增长，政府 逐渐成为办学的主体，既缓解了村级的经济压力，又减轻了农民的负担，还强化了 政府的指挥调控能力。以保康县为例。保康县地处鄂西山区，是全省扶贫工作重点 县，2 9 万人口，现有各类学校1 8 7 所，在校中小学生近4 万人。2 0 0 5 年全县生产总 值1 4 4 亿元，财政收入1 2 8 亿元，在经济欠发达的山区县中具有一定代表性。保康县 于1 9 9 9 年通过省政府普九检查验收之后，继续巩固普九成果，于2 0 0 5 年5 月，通 过了湖北省政府普九复查验收。复查组认为，保康普九各项指标均基本达到或超过 华中科技大学硕士学位论文 国家和省政府规定的现阶段“普九”要求，复查结论为“合格”根据复查组反馈 的意见，保康县教育取得的成绩主要体现在以下几个方面： “以县为主”的管理体制得到较好落实。全县教师工资由县财政统一发放，通 过银行直达教师个人帐户。全县教职工由县教育局统一管理，撤消了乡镇教管会， 实行中小学编制管理，一次性清退民办教师和代课教师，同时实行教职工全员聘任 制。 采取多种措施督入防缀，普及程度得到提高。通过开展舆论引导、实行“双接 双送”、加强社会救助等方法督入防辍，中小学入学率和辍学率均达到普九标准。 加大教育经费投入，办学条件得到改善。财政对教育拨款的增长率高于财政经 常性收入的增长。在办学条件方面，校园校舍、图书仪器装备都在1 9 9 9 年普九验收 之后通过继续加大投入和建设实现一定幅度的增长。目前，全县中小学已消除现阶 段d 级危房。 表2 12 0 0 2 - - 2 0 0 4 年保康县财政经常性收入及对教育拨款 时间 财政经常性收入 比上年增长教育拨款比上年增长 2 0 0 2 焦5 9 6 8 万元 7 7 3 3 0 9 万元 3 9 7 2 0 0 3 芷6 3 4 8 万元 6 4 3 6 9 4 万元 1 1 6 2 0 0 4 拒6 0 7 3 万元 4 3 3 9 1 2 万元 5 9 数据来源：保康县财政统计年鉴 抓教师队伍建设，师资水平得到提高。组织教师开展新课程培训，现代教育信 息等培训，坚持每两年开展一次全县中小学教师教学基本功“大练兵、大评比”活 动，提高了教师教学能力和水平。 2 2 县域教育不均衡问题突出 随着九年义务教育的逐渐普及，县域教育有了很大发展，但整体仍然落后，教 育发展不均衡，教育机会不均等的现象依然严重存在。农村学校基本建设投入困难， 在学校管理、师资培训、教学条件和教育质量等方面都无法与城镇学校相比，已出 4 华中科技大学硕士学位论文 现一部分有条件的农村家庭的孩子向城镇学校流动现象。县域教育发展不均衡主要 表现有以下几个方面： ( 1 ) 农村教育经费严重短缺。农村教育经费不仅总量投入不足，而且分配不公， 各地教育资源占有状况及发展水平失衡。从中小学在校生人均教育经费来看，就全 国范围而言，1 9 9 3 年，城市小学生的人均经费为4 1 6 1 元，而农村为2 5 0 4 元；城市 初中生人均经费为9 4 1 7 元，而农村为4 7 2 8 元，差距分别为1 9 倍和2 倍。到1 9 9 9 年，两者的差距都进一步扩大到3 1 倍。 2 1 再以河南省为例，1 9 9 9 年，省会郑州市小 学生的人均预算内教育经费为全省农村平均额的5 9 倍，相当于最低的滑县农村的 1 4 7 倍。中学生也大致如此。 由于义务教育经费严重不足，导致农村学校危房情况严重。据统计，义务阶段 学校现有危房1 3 0 0 万平方米，主要集中在中西部农村。 3 1 2 0 0 5 年报载宁夏中学危房 面积达到5 3 2 ，小学达4 6 ：青海中学占3 1 6 ，小学占4 3 3 。在保康，由于七 八十年代解决校舍问题时经费不足，建筑质量差，8 0 年代末兴建的校舍中有不少“豆 腐渣”工程，不足1 0 年的校舍逐步成为危房。 ( 2 ) 农村教师素质较为低下，农村教师队伍结构性矛盾突出。这是制约县域教 育发展的一个重要因素。一项全国性调查表明，农村中小学教师学历水平和专业化 程度总体偏低，农村和县镇小学专科以上学历者分别占2 5 和4 0 ，初中教师本科 以上学历者分别占1 1 和1 8 。【4 1 目前全国仍有3 1 万名教师未达到国家规定合格学 历。在保康，全县农村中小学教师年龄结构老化，店垭镇教师平均年龄4 1 岁，城关 镇4 2 岁。3 0 岁左右的骨干中青年教师缺乏，而这种现象越往村一级学校越突出：在 学历层次上，中专或大专学历的教师偏多，第一学历为本科的教师偏少，高质量的 教师更少：在学科分布上，传统学科教师多，新学科的教师少，特别是外语、计算 机教师的缺额极大，很多学校因此开不出课。 ( 3 ) 农村学生辍学、流失率仍然较高，初中生辍学率上升。1 9 9 8 年全国初中在 校生辍学率为3 2 3 ，达1 6 7 万人，比1 9 9 7 年上升0 0 9 个百分点；而农村辍学率为 4 2 ，高于全国平均水平o 9 7 个百分点。有的地方农村辍学率高达1 0 以上。 5 1 保 康的情况也大致如此。农村辍学率和小升初流失率与全县整体水平相比较高。以在 华中科技大学硕士学位论文 校中学生辍学率为例：2 0 0 4 - 2 0 0 5 学年度，保康县初中在校生辍学率为2 3 ，但过 渡湾镇为2 8 ，黄堡镇为2 9 ，两个乡镇都已达到了控制辍学的临界值。再如小升 初流失率，全县为2 4 ，但有一个边远乡镇达到5 。 ( 4 ) 贫困生所占比例大。由于义务教育中农村学生占绝大多数，而农村家庭整 体收入低，因此贫困生在县域教育中所占比例比较大。保康县属省级贫困县，全县 农业人口2 3 万，占全县人口总数的8 2 。“十五”期末，农民人均纯收入1 9 3 6 元， 全县救济户、特困户。贫困户及低收入人口有9 7 万人。以初中生为例。每供养1 名 初中生的就学成本为1 9 1 0 年( 每学期按9 个月，每个月按2 2 天在校时间计算，即： 生活费1 5 0 月9 个月+ 【信息费2 5 元每学期+ 作业本费3 0 元学期 x 2 个学期+ 其他 学习生活用品开支4 5 0 元，每年 。对于处于国家贫困线以下( 即农村人均年收入低 于8 8 2 元) 的农村家庭来说，每供养1 名初中生上1 年学，就需花费约2 2 个农村人 口的全年收入所得( 即：1 9 1 0 元年就学成本- - 8 8 2 元人均年收入) 由此导致农村 贫困家庭初中生因上学而使家庭更加贫困。 2 3 县域教育问题产生的原因 县域教育产生的原因是多方面的，总的看来，可分为政策方面的原因、经济方 面的原因和文化方面的原因。 ( 1 ) 政策原因。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国教育的改革发展取 得了巨大的成绩和进步。但由于历史等多方面原因，区域发展不平衡带来的区域教 育差距拉大，城乡发展不平衡带来的城乡教育差距拉大等教育发展不均衡的问题日 益突出。 作为振兴教育的一项系统政策，1 9 8 5 年，中共中央出台中共中央关于教育体 制改革的决定，确立了对后来的城乡教育发展产生重要影响的新的教育制度 “分级办学”。决定提出，“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行 九年义务教育，实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”。后来的实践中基本 上采用“县办高中，乡办初中、村办小学”的做法。在后来由国家教育委员会发布 的关于实旅( 义务教育法) 若干问题的意见( 1 9 8 6 年9 月) 中，进一步规定“农 6 华中科技大学硕士学位论文 村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主，地方人民政府对经济有困难的地方， 酌情予以补助。” 从行政的执行性来看，行政是一种追求效率与效益的活动，在日常的具体行政 活动中，准确、及时、经济节约地完成任务，是行政的最基本要求。 6 1 但在城乡分割 的二元社会经济条件下，“分级办学”制度实际上意味着在义务教育阶段将城乡进 一步分割，国家政策与财政投入未能全方位地显示其效率与效益。在分级办学的教 育财政制度下，中央政府的财政预算内教育经费的绝大多数都投上了高等教育。如 1 9 9 2 年的资金分配情况当年预算内经费总额为7 0 1 l 亿元，其中投向高等教育的 资金为6 3 7 6 亿元，占9 0 。9 ，而包括高中在内的中学和小学所得到原金额只有0 2 4 亿元，仅占0 3 。高等教育所占分额到1 9 9 9 年高达9 4 6 ，而中小学所占的份额依 然不足o 4 。1 7 1 根据历年度的中国教育经费统计年鉴所提供的资料，中央政府 每年投入义务教育的预算内资金从来没有超过1 亿元。而这些有限的金额也只是对 “中央属”中小学的投入，至于一般意义上的“义务教育经费”，原本不在中央 政府财政预算的视野之内。 而由于初中和小学的管理责任主要在县以下，自省至县的各级“地方”政府的 教育投入也主要偏向各自管辖的大学、高等和中等专业学校以及高中，而很少流向 农村的义务教育。最终的结果是，农村义务教育资金的主要承担者变成了乡镇一级， 根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投 资比例中，中央政府负担的部分仅为2 ，省和地区的负担部分合计起来也只有1 1 ， 县级负担为9 ，而乡镇则负担了全部的7 8 。哪 从以上分析可以看出，作为公共政策的“分级办学”制度，缺少公平地分配教 育资源的要素，它将应该由国家、社会和家长共同承担的( 农村) 义务教育中的“义 务”，主要转嫁给了农村社会和农民。它不仅加重了农村和农民负担，在影响农村 经济发展的同时，客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村和城市之间不平等 的延续乃至扩大。 与此同时，重点学校制度加剧了教育不公。由于历史的原因，在义务教育阶段 缩小学校的差别，均衡配置教育资源的观点并未形成社会共识。“文革”刚结束时， 7 华中科技大学硕士学位论文 各类学校满目疮痍，许多学校缺乏基本办学条件。国家一方面恢复高考制度，另一 方面恢复重点中小学，正是这两支杠杆撬动了中国教育。从重点中小学建设开始， 带动了整个基础教育办学条件的改善。下一步，本应是淡化重点，缩小差别。但是 多年来，重点中小学形成了一种自我发展的运行机制，即使在教育行政部门平均下 拨教育经费的条件下，重点中小学仍然可以从社会吸收到较多的资金，吸引更优秀 的教师在基础教育领域形成了持续的“造山运动”在基础教育办学条件整体提高 的同时，重点中小学遥遥领先，形成了一座座高峰。登“山”者趋之若骛，主办者 借机敛财，择校风虽禁不止。这种走培养“尖子”的精英路线，层层设置的重点学 校制度，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，导致在地区间、区域内学校之 间差距的拉大。 ( 2 ) 经济原因。除了以上分析中提到的中央及省市财政投入倾向原因以外，农 村税费改革后，在农民减负的同时，教育也大幅度减收。有学者估算税费改革后农 村义务教育减收2 0 0 亿。以1 9 9 8 年为例，当年我国农村教育费附加总额已经达到1 6 5 亿元，这表明，仅农村税费改革后取消农村教育费附加一项来看，农村义务教育减 收量就达1 6 5 亿元。实际上，除此之外，税费改革还采取取消了教育集资、禁止摊 派及减少学杂费、实行“一费制”等等措施，由此也大幅度减少农村中小学的收入。 保康县作为省级贫困县，根据湖北省统一部署，2 0 0 1 年就在农村义务教育阶段 试行“一费制”。每生每学年农村小学龄1 6 0 元，初中2 6 0 元。因为不能收取信息 技术费，一部分学校无法维持信息技术课开课所需经费，干脆停开此项课程。这种 情况在近几年来逐步提高“一费制”标准后得以改变。但学校在规范收费后所需要 的公用经费缺口，县财政无力补充，导致学校运转困难，发展乏力。从2 0 0 3 年开始， 农村中小学主要靠省政府按生均3 0 元安排的全县计1 1 1 万元公用经费和学校收取的 杂费维持运转。 除现存的教育经费需求外，当前农村各地还存在相当数量的教育债务。从全国 来看，据有关部门统计，全国各地方“普九”的债务累计高达5 0 0 亿元。截止2 0 0 6 年6 月，保康县“普九”负债仍有近2 6 0 0 万元。全县普九总投入9 2 6 2 1 9 万元，实 际投入6 6 7 1 3 2 万元，目前负债2 5 9 0 8 7 万元。全县每一所初中和小学，每一个乡镇 华中科技大学硕士学位论文 政府，大多数村委会都有负债。自1 9 9 4 年开始普九以来，债务形成和累积时间长达 1 2 年。由于化解债务没有刚性政策及资金来源，近几年债务化解进度非常缓慢。2 0 0 5 年，襄樊市政府出台政策重点化解现存5 万元以下的“普九”债务，全县共化解1 1 2 9 万元，其中市财政补助6 7 7 4 万元，县财政配套4 5 1 6 万元。但全县各学校现存债务 大多高于5 万元，巨额债务难化解成为县域教育沉重的话题。 ( 3 ) 文化原因。作为中国基本的社会结构，城乡关系是朝着不平衡的方向发展 的。这种不平衡和不平等实际上是长期形成的城乡二元化体制的产物，而教育不平 等只是不平等的城乡关系的一部分。一个主要由只受过初中和小学教育的群体构成 的农村社会，和一个主要由接受了高中及其以上教育的群体构成的城市社会之间， 而恰恰又是城市社会这一群体主导着政治权力和经济资源，那么无疑将出现更大的 断裂，它强化了城市对于农村的强权和农村对于城市的依附。形成教育资源“城市 优先”的价值取向，同时也强化了两个地位不平等的循环圈：农村劣势文化圈和城 市优势文化圈。 而另一方面，八十年代以来，我国社会阶层逐渐分化，贫富差距逐渐拉大。1 9 8 5 年至2 0 0 3 年间，中国农民人均纯收入年均增长4 3 ，而同期城镇居民人均可支配收 入年均增长8 7 。2 0 0 4 年城乡居民收入差距是3 2 ：1 ，加上各种福利差距，实际达 到6 ：l 。1 9 1 这也应该成为我们观察城乡教育公平问题的一个重要视角。 9 华中科技大学硕士学位论文 3 推进县域教育城乡一体化的条件 推进县域教育城乡一体化，当前已经具备良好的基础及体系。 3 1 。普九”成果得到巩固提高，中小学办学条件不断改善 根据近几年教育公报，义务教育阶段学校“普九”成果十分显著，普通中小学 校办学条件进一步改善，各项指标逐年提高。这里摘取2 0 0 2 年2 0 0 5 年教育公报 “义务教育”部分可以比较一下相关数据。 袁4 12 0 0 2 - - 2 0 0 5 年义务教育相关数据 小学专任 中学专任中小学校园 年份小学入学率 教师合格率教师合格率 建筑面积 2 0 0 2 焦 9 8 5 8 9 7 3 9 9 0 2 8 1 1 3 2 9 8 8 6 万平方米 2 0 0 3 年9 8 6 5 9 7 8 5 9 i 9 8 1 1 8 5 5 0 5 2 万平方米 2 0 0 4 定9 8 9 5 9 8 ，3 l 9 3 7 5 1 2 3 2 8 4 1 2 万平方米 2 0 0 5 擅9 9 1 5 9 8 6 2 9 5 2 2 1 2 7 4 8 8 9 3 万平方米 资料来源：2 0 0 2 - 2 0 0 5 年教育事业发展统计公报 “十五”期间，保康县通过实施国家及省“四大工程”，推进中小学基础建设， 使全县中小学办学条件得到明显改善。二期“义教工程”一士建项目2 0 个，完成投 资1 9 2 1 7 万元，新建校舍4 0 5 7 3 平方米。农村中小学危房改造工程一近几年全县共 投入资金4 5 2 9 万元，完成危改工程2 6 个，改扩建校舍面积2 0 4 4 4 平方米。消除危 房1 4 万平方米。教育信息化工程一目前，全县中小学装备计算机1 9 9 7 台，5 所学 校建成校园局域网，建成多媒体教室2 9 个，计算机教室4 9 个，1 6 所中小学建有电 子备课室，9 4 所学校安装卫星教学收视系统，所有教学点都配有光盘播放设备。寄 宿制学校建设工程2 0 0 4 年以来，全县新建学生宿舍和餐厅9 5 0 0 多平方米，添置蒸 饭设备6 0 多套，学生床铺5 5 0 0 多套，落实蔬菜面积2 7 9 亩，基本解决了学生生活 问题。截止2 0 0 5 年5 月，保康县两所实验学校达到一类标准，乡镇初中、小学实验 装备达到二类标准，其他学校达到三类标准。 i o 华中科技大学硕士学位论文 3 2 学校布局调整逐步推进 一 在广大农村，过去学校的布局模式属于“村村办学校”，特别是小学布点多， 规模小，严重影响了办学效益。近几年来，随着农村人口出生率的不断降低，学龄 人口呈不断下降趋势，小学生源不断减少，许多农村出现了学生少，教师资源因得 不到整合而出现浪费问题。因此各级教育行政部门相继下发文件，要求实事求是地 做好农村中小学布局调整，在保证学生就近入学的前提下，对各学校和教学点进行 适当的布局调整。根据2 0 0 3 年2 0 0 5 年教育部教育公报，可以看出中小学校调减情 况。 表4 22 0 0 卜2 0 0 5 年中小学校调减情况 年份小学( 所)比上年减少( 所)初中( 所)比上年减少( 所) 2 0 0 3 芷 4 2 5 8 万 3 1 l 万6 4 7 万 1 0 0 0 2 0 0 4 薤 3 9 4 2 万 3 1 7 万6 3 7 5 7 万 9 7 3 2 0 0 5 年3 6 6 2 万 2 8 万6 2 4 8 6 万 1 2 7 1 资料来源：2 0 0 3 - 2 0 0 5 年教育事业发展统计公报 从2 0 0 0 年至2 0 0 5 年，保康县在中小学布局调整中，本着“小村靠大村，平房 靠楼房，无路靠有路，边远靠中心”的思路，同时把调整布局与义教工程和危房改 造、寄宿制学校建设统筹考虑，通过降级、合并、撤销，全县中小学由2 0 0 0 年的3 4 7 所减少到现在的1 8 7 所，新建成5 0 所寄宿制学校，农村中小学布局正逐步向分布合 理，资源优化的方向发展。 3 3“以县为主”管理体制初步建立 2 0 0 1 年5 月2 9 日，国务院关于基础教育改革与发展的决定中提出，农村义 务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主， 简称“以县为主”的管理体制。在税费改革的背景下实施这种体制，可以说为农村 教育进一步发展奠定了基础。“以县为主”的管理体制推行几年来，其优势非常明 华中科技大学硕士学位论文 显。据统计，1 9 9 5 年，各级财政对农村教育投入共3 0 0 亿元，占农村教育总投入的 5 0 以下；2 0 0 2 年，各级财政投入共9 9 0 亿元，占农村教育总投入的7 8 ；【1 0 j 这使 农村教育由更多的依靠农民办转到依靠政府办。在“以县为主”的体制下，各级政 府积极努力，在很大程度上做到了确保农村义务教育的投入不低于税费改革前的水 平。 早在1 9 9 5 年，保康县就开始实行教师工资全县统筹发放。2 0 0 3 年，县财政根据 核定的编制和国家规定的工资标准，将全县义务教育阶段教师工资纳入财政预算， 建立教师工资专户，委托银行按月足额发放。在落实“以县为主”管理体制中，保 康县撤销了1 1 个乡镇教管会，与乡镇中心学校进行实质性合并。实行中小学编制管 理，一次性解决了全县4 1 6 名民办教师和代课教师问题，同时实行教职工全员聘任 制。 “以县为主”管理体制使县域范围内农村中小学校结构布局重新规划调整成为 可能。同时，各地教职员工的人事管理权收归县里以后，多数地方实行了教师竞争 上岗制度，既调动了教师教书育人的积极性，又储备了力量。此外，“以县为主” 的管理体制对调剂、任用、配备学校领导班子的回旋余地更大了。 3 4 农村教师资助行动计划及“两免一补”等政策正在实施 ( 1 ) “农村教师资助行动计划”。从2 0 0 4 年开始，湖北省教育厅开始组织实 施“农村教师资助行动计划”，由政府购买阶段性服务岗位，吸纳普通高校毕业生 到农村地区任教。全省在贫困地区先行试点，2 8 所普通高校4 5 5 名大学生报名参加 “农村教师资助行动计划”，选拔的3 0 6 人，被派往2 9 个贫困县的1 2 0 所乡镇学校 任教。5 2 0 0 5 年，全省共选派了1 0 2 9 名毕业生到全省5 0 个县( 市) 的乡镇学校任 教。2 0 0 6 年5 月，借鉴湖北经验，由国家教育部、财政部、人事部、中编办联合组 织的“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”也正式启动，计划用5 年时间实 施。 2 0 0 4 年、2 0 0 5 年两年间，保康县教育局与湖北省3 5 名资教生签定了服务协议， 县财政将资教生工资按国家标准纳入预算，各学校对资教生给予适当补助，并给他 1 2 华中科技大学硕士学位论文 们提供生活上的方便。目前，这些资教生全部安排在乡镇学校任教，其中一部分兼 任英语和计算机课程，他们在当地起到了很好的影响和带动作用。 从1 9 9 9 年开始的由共青团中央、教育部联合组织实施的青年志愿者扶贫接力计 划研究生支教团活动，也使许多全国各地的大学生志愿者带着热情和活力到西部， 到贫困地区开展自愿支教服务，他们的活动受到了广泛的社会关注，也激励了更多 的有志青年投身予西部教育。近几年，保康县也陆续迎来和送走十几名华中科技大 的支教研究生。这些支教生除了做好本职工作以外，还为各学校组织培训，开展调 研等活动，在当地获得多方好评。 “农村教师资助行动计划”等机制的劬新，给县域教育注入了新的活力，对于 优化农村教师队伍结构，缓解农村中学教师数量短缺，促进师资力量均衡分布，同 时对促进高校学生面向基层就业都将产生重大意义。 ( 2 ) “两免一补”。自2 0 0 5 年开始，国家对农村义务教育实行“两免一补” 政策。“两免一补”是指对农村贫困家庭的学生免教科书、免杂费、补助贫困寄宿 生生活费。中央和省级财政分别承担免教科书和杂费资金，各县( 市、区) 解决“一 补”资金。2 0 0 5 年，中央和地方政府共安排专项资金7 0 亿元为中西部地区3 4 0 0 万 贫困家庭学生提供免费教科书，同时，对5 9 2 个国家扶贫开发工作重点县1 7 0 0 万名 农村义务教育阶段贫困家庭学生免除学杂费、书本费补助寄宿生生活费，并安排国 债资金1 5 亿元支持西部地区农村学校寄宿制学校建设。【1 2 j 实施“两免一补”政策以来，截2 0 0 5 年底，中央财政为保康县6 2 7 0 名学生免 书本费2 8 1 7 万元，省财政免杂费1 0 8 万元，县财政对5 2 5 6 名贫困寄宿生补助生活 费3 9 4 万元。2 0 0 0 年- 2 0 0 5 年，保康县多渠道筹集救助资金达6 1 8 7 万元，资助 贫困生4 万多人次。2 0 0 6 年上半年，保康落实“两免一补”资金2 0 2 7 万元，惠及 l1 2 1 9 名贫困学生，平均每名学生受惠1 8 1 元。 “两免一补”政策的实施，提高了贫困家庭支持子女上学的积极性，把一些农 村贫困生从即将辍学的边缘挽救回来，对促进城乡教育公平，其社会效果和实际作 用显而易见。 华中科技大学硕士学位论文 4 县域教育一体化的实现路径 随着公民的民主意识和法制观念的增强，公平问题日益受到广泛重视，要求合 理配置教育资源的呼声必然越来越高。公平标准强调的是政府提供公共服务的平等 性，强调对公众要求作出积极的回应。【”1 推进城乡教育一体化是一个渐进的过程， 必须积极探索有效方法，采取针对性强的措施，逐步缩小区域内教育差距，保持城 乡教育的均衡发展。 4 1 整合城乡教育资源 优质教育资源相对不足及分布不均，是困扰县域教育发展的突出矛盾，“名校 越名，弱校越弱”，引发义务教育阶段“择校热”，成为涉及千家万户的焦点。要 解决这一问题，在加快经济与社会发展的进程中，必须实施教育均衡发展战略，围 绕最大限度扩大优质教育资源，最大限度满足群众对优质教育资源需求的目标，稳 步推进教育体制改革。 ( 1 ) 科学规划和调整农村中小学布局，重点改善农村学校和城镇薄弱学校办学 条件。在中小学布局调整工作中，必须强调科学规划和合理调整，充分考虑城镇学 校和乡镇学校、名优学校和薄弱学校之间的逐步均衡问题。根据人口出生率降低和 生源减少的实情，适当撤并小规模和边远学校，实现教育资源的一次整合，在此基 础上，推行学区化管理模式，实行教育资源的二次整合。县级教育行政部门在校舍、 仪器设备等硬件方面，应优