（公共管理专业论文）农民专业合作社发展中的政府作用研究以乌兰察布市为例.pdf

原创性声明 惘,-删,t8 8 8 4 5 1 - 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 艚教师躲柳。z 掳 指导教师签名：型l 坠f 日期：坐：z 兰：垒 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙吉大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 杉k 谚 知勿：7 - 矽 农民专业合作社发展中的政府作用研究 以乌兰察布市为例 摘要 随着经济社会的发展，我国农村出现了多种形式的农民专业合作社。2 0 0 6 年通过的农民专业合作社法实施以来，合作社发展速度进一步加快。政府对 农民专业合作社的支持也迈上了一个新的台阶。国家通过财政支持、税收优惠和 金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展， 国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务。县级以上各级人民 政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依据各自职责，对 农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。政府对农民专业合作社的 扶持也成为学者们探讨农民专业合作社发展的一个热点话题。 本文在前人研究的基础上，结合农民专业合作社的概念、特征及功能，系统 地分析了农民专业合作社发展中政府作用的基本理论依据以及政府的行为边界， 着重研究了乌兰察布市农民专业合作社发展中的政府作用发挥，对乌兰察布市政 府作用农民专业合作社发展中存在的一些问题和对策进行了阐述，提出了新形势 下，促进政府在农民专业合作社发展中作用发挥的对策。 本文的研究工作不仅对丰富和发展我国农民专业合作社的研究具有理论意 义，而且对政府部门支持农民专业合作社发展的政策制定方面具有较高的实践价 值。 关键词：农民专业合作社，乌兰察布市，政府职能 1 n一 。 1 1 。a r m e r s p r o l e s s i o n a lc 0 0 p e r a t i v e sd e v e l o p i n gt h e j - l u n c t i o no l2 0 v e r nm e n tr e s e a r c i i _ - _ _ t ow u l a n c h a b uc i t ya sa ne x a m p l e a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，o u rc o u n t r yr u r a l a r e a sh a v ee m e r g e dv a r i o u sf o r m so ff a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s i n 2 0 0 6 ，t h el a wo nf a r m e rp r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s ，s i n c e t h e i m p l e m e n t a t i o no faf u r t h e ra c c e l e r a t et h es p e e do fd e v e l o p m e n t t h e g o v e m m e n to ff a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e ss u p p o r ti sa l s os c a l e d u pt oan e ws t a g e c o u n t r i e st h r o u g hf i n a n c i a ls u p p o r ta n dp r e f e r e n t i a l t a xa n df i n a n c e ，t e c h n o l o g y , t a l e n ts u p p o r ta n di n d u s t r i a lp o l i c i e st og u i d e a n do t h e rm e a s u r e st op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ff a r m e r s p r o f e s s i o n a l c o o p e r a t i v e s ，t h es t a t es h a l le n c o u r a g ea n ds u p p o r ts o c i a lv a r i o u sa s p e c t s s t r e n g t h f o r f a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s t op r o v i d es e r v i c e s p e o p l e sg o v e r n m e n t sa to ra b o v ec o u n t yl e v e ls h a l lo r g a n i z ea g r i c u l t u r a l a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ta n do t h e rr e l e v a n td e p a r t m e n t sa n dr e l e v a n t o r g a n i z a t i o n s ，a c c o r d i n g t ot h e i r r e s p e c t i v ed u t i e s ，f o r f a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o - o p e r a t i v e s c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n ts h a l l g u i d e ， s u p p o r t a n ds e r v i c e t h e g o v e m m e n t o f f a r m e r s p r o f e s s i o n a l c o o p e r a t i v e ss u p p o r ta l s ob e c o m es c h o l a r sd i s c u s sf a r m e r s p r o f e s s i o n a l c o o p e r a t i v e so ft h ed e v e l o p m e n to f ah o tt o p i c i nt h i s p a p e r ，b a s e do nt h e r e s e a r c ho ft h o u s a n do fc o m b i n i n g f a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e sc o n c e p t ，c h a r a c t e r i s t i c sa n df u n c t i o n s ， s y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e df a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o - o p e r a t i v e sd e v e l o p i n g t h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t sb a s i ct h e o r i e sa n dt h e g o v e r n m e n t s b e h a v i o rb o u n d a r y , t h i sp a p e rs t u d i e d e m p h a t i c a l l yw u l a n c h a b uc i t y i l f a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e sd e v e l o p m e n to fg o v e m m e n tf u n c t i o n ， o fw u l a n c h a b u c i t yg o v e r n m e n t s u p p o r tf a r m e r s p r o f e s s i o n a l c o o p e r a t i v e sd e v e l o p i n gs o m ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e s a r ee l a b o r a t e d ，p u tf o r w a r du n d e rt h en e ws i t u a t i o n ，t h ep r o m o t i o no f g o v e r n m e n ti nf a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e sd e v e l o p i n gf u n c t i o n c o u n t e r m e a s u r e s t h es t u d yn o to n l yt oe n r i c ha n dd e v e l o po u rf a r m e r s p r o f e s s i o n a l c o o p e r a t i v e sr e s e a r c h h a st h e o r e t i c a l s i g n i f i c a n c e ，b u ta l s o f o rt h e g o v e r n m e n ta g e n c ys u p p o r tf a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s d e v e l o p m e n tp o l i c i e sa s p e c th a sh i g hp r a c t i c a lv a l u e k e y w o r d s ：f a r m e r s p r o f e s s i o n a lc o o p e r a t i v e s ，w u l a n c h a b uc i t y , g o v e m m e n tf u n c t i o n i i i 目录 引言0 0000 00 b0 l ( 一) 研究背景与研究意义1 1 研究背景o oqo oo o 1 2 研究意义l ( 二) 国内外研究现状3 1 国外研究的概括与评价7 ”3 2 国内研究的回顾与评价4 ( 三) 国内外农民专业合作社发展中政府作用的经验与启示6 1 国外农民专业合作社发展中政府作用的经验与启示6 2 国内农民专业合作社发展中政府作用的经验与启示7 ( 四) 研究方法与创新点8 1 研究方法8 2 创新点9 一、农民专业合作社概述及政府作用的基本理论1 0 ( 一) 农民专业合作社概述1 0 1 合作社的概念1 0 2 农民专业合作社的概念1 l ( 二) 农民专业合作社发展中政府作用的基本理论依据1 3 t 政府职能理论1 3 2 公共物品供给理论1 4 3 “市场失灵”与“政府失灵 理论1 5 4 农民专业合作社相关理论1 6 二、乌兰察布市农民专业合作社发展中的政府作用研究1 8 ( 一) 乌兰察布市农民专业合作社的发展概况1 8 ( 二) 乌兰察布市政府扶持农民专业合作社发展的途径1 9 1 开展农民专业合作社教育培训2 0 2 采取积极的政策扶持2 0 3 规范农民专业合作社组织结构2 2 i v 4 推进市场服务2 2 ( 三) 乌兰察布市政府扶持农民专业合作社发展取得的成效2 3 1 经营水平逐步升级2 3 2 市场竞争实力提升2 4 3 增加农民收入2 4 4 促进和谐社会建设2 4 ( 四) 乌兰察布市政府在扶持农民专业合作社发展中存在的问题2 5 1 政府干预不当o q0 0000 2 5 2 政府扶持政策难以全面落实2 5 3 合作社内部管理不规范2 7 ( 五) 制约乌兰察布市农民专业合作社发展的政府因素2 8 1 政府职能定位不清2 8 2 政府扶持政策不配套2 8 3 法律机制不健全3 0 三、促进政府在农民专业合作社发展中作用发挥的对策3 l ( 一) 转变政府职能3 2 ( 二) 进一步加大政策扶持力度3 3 1 财政扶持0 0 00 0 000 3 3 2 税收扶持3 4 3 金融信贷扶持3 4 4 技术扶持3 5 ( 三) 进一步完善法律保障体系3 5 结语3 7 参考文献3 8 至i 【谢4 l 附录4 2 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一)研究背景与研究意义 1 研究背景 农业是国民经济的基础，对社会发展也具有极其重要的意义。随着经济的不 断发展，制约我国农业发展的一个显著性障碍，即“小农户”与“大市场”之间 的矛盾日益尖锐，单个农户迫切需要一个能够表达和维护自己经济利益的组织， 因而，农民专业合作社应运而生。它是农民在家庭承包经营的基础上，对农村经 营体制的创新。2 0 世纪8 0 年代中期开始，各种类型的农民专业合作社在全国各 地得到快速发展，但无论在发展规模、影响、绩效还是运行的规范性、内部制度 建设等方面都比较落后。政府对农民专业合作社的扶持十分有限。为了支持、引 导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合 作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，2 0 0 6 年l o 月3 1 日， 第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了中华人民共和国农 民专业合作社法( 以下简称农民专业合作社法) ，成为政府扶持农民专业合 作社发展的重要依据，标志着农民专业合作社进入了依法发展的新阶段。农民 专业合作社法实施以来，合作社发展速度明显加快，截止2 0 1 0 年3 月底，全 国合作社数量已超过2 7 万家。农民专业合作社产业门类日益增多，服务内容不 断拓展，组织功能逐步完善，市场竞争能力逐步增强，呈现良好的发展态势，在 创新农村经营体制机制、建设社会主义新农村、发展现代农业、带动农民增收等 方面发挥了重要作用。同时，政府也积极支持农村合作社的发展，农业部、国家 发改委等部门2 0 1 0 年5 月4 日联合印发了关于支持有条件的农民专业合作社 承担国家有关涉农项目的意见。意见规定，凡是适合农民专业合作社承担的 国家有关涉农项目，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担。2 0 1 0 年6 月 1 1 日，农业部制定了农民专业合作社示范社创建标准( 试行) ，指导各地广 嗡料来源：十届全国人民代表大会温家宝政府工作报告新华网h t t p ：w w w x i n h u a n e t c o m 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 泛深入开展农民专业合作社示范社建设行动。另外，农业部、国家工商总局和财 政部已着手修订农民专业合作社示范章程，制定农民专业合作社登记办法， 以及农民专业合作社财务制度和会计制度等法律法规，对农民专业合作社的建设 和发展给予各方面的引导与支持。但仍应看到，西部地区农民专业合作社总体发 展滞后，规模偏小，绩效偏低，吸纳农户的能力及市场竞争力有限，发展极不稳 定。我国农民专业合作社的发展总体上来说还处于初级阶段，政府在扶持合作社 发展的过程中仍存着这许多问题，政府部门特别是基层政府的一些领导干部对合 作社的发展顾虑重重，且很多地区存在“越位 、“错位 和“虚位 现象。一些 地方政府忽视建立和维护市场秩序的作用，未能承担起为农民专业合作社提供充 足的公共物品、良好的基础设施和服务等职能。种种因素都制约了我国农民专业 合作社的发展，导致我国农民专业合作社在经过8 0 年代中期的蓬勃发展之后几 乎陷入了停滞状态。2 0 1 0 年7 月1 日，在农民专业合作社法实施三周年和 第1 6 个联合国国际合作日到来之际，纪念农民专业合作社法实施三周年暨 农民专业合作社与农村经营体制创新研讨会7 月1 日在京举行。与会代表认为， 当前农民专业合作社发展过程中，应注意提高规范化管理、标准化生产水平，不 断提高市场竞争能能力；应设立专项培训基金，积极引进和培养各类人才，特别 是营销人才和财务管理人才，重视发挥妇女的作用，在加强与其他市场主体的合 作中实现共赢；应积极鼓励专业合作基础上的资金互助和信用合作，稳妥有序进 行土地承包经营权流转，大力加强合作社之间的联合与合作；应深入贯彻农民 专业合作社法，加强农民专业合作社指导机构建设，加大对合作社的扶持力度， 促进农民专业合作社实现又好又快发展，在夯实农业社会化服务基础，维护农产 品市场平稳运行，创新扶贫开发机制等方面发挥更积极的作用。为了促进我国 农民专业合作社的发展，加强政府对农民专业合作社的支持与指导，探寻政府作 用农民专业合作社的有效途径势在必行。 2 研究意义 ( 1 ) 理论意义： 研究促进政府在农民专业合作社发展中作用发挥的有效途径，对提高农民收 嘞料来源：农民专业合作社与农村经营体制创新研讨会会议论文中国农民合作社，2 0 1 0 年第0 7 期，第1 8 页 一工一 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 入，发展农村经济，以及政府职能转变方面具有重要意义。农民专业合作社在西 方国家已有近两百年的发展历史，其政府与合作社的关系已经制度化，但在国内， 有关农民合作社的理论研究起步较晚，政府在农民专业合作社发展方面的政策制 定尚缺乏坚实的理论指导，并且明显落后于实践及其发展的需要，特别是缺少对 西部地区农民合作社发展的理论研究。本文对政府作用乌兰察布市农民专业合作 社的状况进行了系统的理论探讨，充分论证了促进政府在农民专业合作社发展中 作用发挥的对策，对于丰富和发展我国农民专业合作社的理论研究，特别是区域 农民合作社的理论研究具有重要意义。同时，对农民合作社与政府关系的理论研 究方面做了有益的补充。 ( 2 ) 现实意义： 本研究加深了人们对农民专业合作社的理解，特别是对西部地区乌兰察布市 农民专业合作社的发展做了详尽阐释，将为西部地区农民专业合作社的具体实践 提供理论指导。同时，对于政府在支持农民专业合作社发展中存在的问题及对策 进行探讨，将为政府相关部门的政策制定提供决策依据和参考，并对完善相关政 策具有实际应用价值。 ( - - ) 国内外研究现状 1 国外研究的概括与评价： 目前，国外政府普遍支持农民专业合作社的发展，采取了一系列的扶助措施， 主要手段包括：实施扶持政策、支持农业基础设施建设、提供农业信贷服务、发 展合作社教育、技术推广、利用财政、金融手段支持合作社的发展等。国外在政 府扶持合作社发展的研究方面，已形成了较为系统和全面的研究成果。其中较为 典型的代表有p 杜伯哈什的“伙伴关系 观点、青木昌彦的“市场增进观点， 以及诺斯的“竞争尺度 观点。 p 杜伯哈什认为，“国家与合作社之间是伙伴关系”它认为，当前合作社 在许多国家的社会经济发展中发挥着重要作用，合作社为实现其目标，必须寻求 外界帮助，而帮助的真正来源只有国家，即政府的立法和经济政策的支持和保护。 。张晓山、苑鹏经济合作社理论和实践| 匕京：中国城市出版社，1 9 9 1 年版。第1 2 7 页 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 青木昌彦等从政府与市场的关系角度提出了“市场增进”观点。他认为，政府 的政策目标应定位于改善民间部门、解决协调问题和克服市场缺陷方面，而国外 合作社占据了相当多的市场份额，是具有相当大的市场竞争力的经济实体，因而， 政府只能通过政策、税收、信贷等杠杆完善、协调市场。“竞争尺度 圆学派的代 表人物诺斯主张通过建立合作社来促进竞争，从而打破农业的垄断局面。国家不 应对合作社给予支持，否则会使合作社发展膨胀，形成新的垄断力量。 国外的合作社产生于1 9 世纪，学者们对它的理论研究也较早，加之国外合 作社的发展较为成熟，无论是在外部市场环境还是内部治理、发展规模上都已十 分完备，因而国外学者对于政府作用合作社发展的研究基本成熟，在这方面也取 得了一系列研究成果。但仍有不少理论、实践上的问题值得我们认真探讨，同时， 他们对于合作社与政府关系研究的思维角度及部分观点值得我们关注和借鉴。 2 国内研究的回顾与评价： 8 0 年代以来，国内学术界逐步开始深入探讨农民专业合作社的问题，分别 从不同角度提出了很多观点。对于农民专业合作社与政府关系的研究方面，学术 界基本达成共识，一致认为政府在农民专业合作社组织建设中应发挥积极作用， 政府对合作社的支持有助于推动农民专业合作社的发展，促进合作社的制度创 新。黄祖辉认为，农民专业合作社从一开始就与各级政府部门衍生出十分复杂的 关系。有别于西方国家以宽松的政策环境来支持合作组织的发展，我国各级政府 更多地采取行政介入方式。相应的有关论述还包括：郑有贵的农民专业合作社 金融支持路径与政策研究，以及孔祥智的农村土地流转特点、成效与政府作 用来自成都的经验与启示等。而对于政府作用农民专业合作社发展的限度 及方式的研究，学者们分别从许多不同的角度进行了论述。张晓山在合作经济 理论和实践一书中认为，在合作社发展的初级阶段，国家应当对合作社给予一 定的支持，包括组织合作社教育、合作社立法、提供各种优惠服务及财政援助、 传播技术和管理知识等。而在合作社发展步入正轨后，政府应适当干预，给予合 作社充分的发展空间，以使其独立自主地发展。牛若峰在其完善我国新型农 民专业合作经济组织发展的对策研究一文中提出，政府在合作经济发展中应当 扮演积极的支持者、公共服务和法制管理这样的角色，其责任是扶持、引导、服 国青木昌彦政府东亚经济发展中的作用比较制度分析北京：中国经济出版社，1 9 9 8 年版，第2 3 页 。徐旭初中国农村专业合作经济组织的制度分析北京：经济科学出版社，2 0 0 5 年版，第5 5 页 圆张晓山、苑鹏经济合作社理论和实践北京：中国城市出版社，1 9 9 1 年版，第1 2 7 页 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 务和规范。范小健在关于我国农村合作经济发展有关问题的思考一文中指 出，建立国家与合作社的适当关系，关键是国家不能过度干预合作社的内部事务， 国家应做到适度、适当干预。同时，应积极出台合作社法，以规范国家对合作社 发展的引导与扶持 。石秀和的论文新型农民合作经济组织发展中的政府行为 及其制度选择则认为，合作社和政府政策应互相补充和配合，政府应发挥其对 合作社的辅助作用，形成“民办公助”的合作社发展模式 。郭红东在其论文关 于合作社理论的文献综述中认为，当合作社发展到一定程度，政府应当从直接 参与中逐步退出，转而从外部环境方面为合作社发展创造条件。有学者也讨论 了政府在支持农民专业合作社发展中存在的问题，蒋玉现认为，当前我国政府对 农民专业合作社的政策扶持存在着一定的问题，出现了与农民专业合作社行为限 度不清的现象。冯道杰认为，当前政府对农民专业合作社的政策扶持不到位，管 理主体混乱，存在着政府权力介入农民专业合作社内部管理的问题 。应瑞瑶、 郭东红认为，政府的作用主要在于立法规范、政策扶持和监督管理 。梅德平认 为，政府应加快法制建设，规范、引导、支持合作社的发展，加强对合作思想的 宣传和对农民的教育培训力度，加快农村产业结构调整。另外，张晓山、王义 伟还对政府扶持合作社发展的资金有效利用问题做了探讨。徐更生、卢文、许锦 英就此问题也分别作了不同阐释，发表了自己的看法 。 可以看出，经过这些年的讨论和研究，学术界对农民专业合作社与政府间的 关系作了较为系统的分析。值得肯定的是，中华人民共和国农民专业合作社法 的颁布实施，对明确我国农民专业合作社的法人地位，促进政府对农民专业合作 社的推动作用具有重大意义。已有成果无疑对本文的研究具有借鉴意义。但对于 政府与合作社关系的问题，进一步深入的研究很有必要。如对政府作用限度和支 持效率方面的研究、政府在支持农业合作社发展过程中的角色定位和职能研究， 以及政府对合作社支持效率的评估等，一系列问题使迸一步的深入研究有了一定 的空间，从而为政府作用提供坚实的理论基础与理论指导。 o 牛若峰，夏英农村合作经济组织发展概论【m 】北京中国农业科技出版社，2 0 0 0 ，第4 l 页 圆牛若峰，夏英农村合作经济组织发展概论【m 】北京中国农业科技出版社，2 0 0 0 ，第4 2 页 牛若峰，夏英农村合作经济组织发展概论【m 】北京中国农业科技出版社，2 0 0 0 ，第4 2 页 固郭红东，钱崔红关于合作社理论的文献综述【j 】中国农村观察，2 0 0 5 ，l ，第7 2 页 o 郭红东，钱崔红关于合作社理论的文献综述叨中国农村观察，2 0 0 5 ，l ，第7 2 页 郭红东，饯崔红关于合作社理论的文献综述阴中国农村观察，2 0 0 5 ，l ，第7 2 页 4 】b a n o n ，d p r i n c i p l e s ，i n d c o b a ( e d ) c o o p e r t i v e si na g r i c u l t u r e ，e n g l e w o o dc l i f f s ，n j ：p r e n t i e e - h a l l ，1 9 8 9 ，2 1 , 3 4 郭红东，钱崔红关于合作社理论的文献综述阴中国农村观察，2 0 0 5 ，l ，第7 2 页 内蒙古大学公共管理硕七( m p a ) 学位论文 ( 三) 国内外农民专业合作社发展中政府作用的经验与启示 1 国外农民专业合作社发展中政府作用的经验与启示 ( 1 ) 法国农民专业合作社发展中的政府作用 法国是欧洲最大的农业生产国，是一个农业人口近一半的国家。法国政府对 农民专业合作社的支持，首先体现在通过立法有效促进农用土地的集中。法国政 府依照农业指导法成立由政府控制的具有半公共性质的“土地整治与乡村建 设公司”，发放“离农补贴 ，鼓励农民将土地出售或租给有经营能力的农民经营， 促进了土地的集中与整治以及农业结构调整的有效进行。其次，法国政府还积极 出台政策推动农民专业合作社的发展与完善，从财政、税收等方面对农民专业合 作社的发展予以支持和鼓励，如给农民专业合作社提供低息贷款、投资补贴等。 在政府的大力支持和鼓励下，法国的农民专业合作社发展十分迅速。 ( 2 ) 日本农民专业合作社发展中的政府作用 日本农协是日本目前最主要的合作经济组织，是政府借以推动农业政策的中 介组织。日本政府为支持农协先后出台了一系列措施，于1 9 0 0 年颁布了产业 组合法，使得各类产业组合取得较大的发展。1 9 0 6 年、1 9 0 9 年，日本政府又两 次修改产业组合法，使产业组合在全国得到推广，由基层到全国的联合组织 体系在这个时期基本形成。在税收方面，农协比一般民间企业赋税低1 4 左右。 此外，对于农协会员生产性设施建设，政府给予5 0 的补贴，对支持农协发展的 金融政策方面也有很多保护措施。同时，日本注重依法治社，通过农协法规 定了农协的组织性质和业务范围，并根据经济发展和环境的变化不断修改原有的 法律和制定新的法律，使农协的一切活动都有法可依。日本政府也十分重视农业 和科研与推广工作，通过正规教育和社会教育并举的办法，采用灵活多样的方式 培养农业科技人才，国家专门设有农协中央学院，各地方有农协大学及各种研修 中心。 ( 3 ) 国外农民专业合作社发展中政府作用的启示 国外农民专业合作社发展中政府的作用对我国具有一定的借鉴意义： 首先，政府应加强对农民专业合作社发展的政策支持：发达国家为农民专业 合作社的发展提供了较好的政策环境，各国政府均采取了包括法律、行政、财政、 一6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 金融、税收以及宣传教育等在内的多种方式支持农民专业合作社的发展。一方面， 不断完善法律，如日本的农协法、法国的农业指导法等。另一方面，提 供税收优惠和财政与金融政策支持。世界各国都通过立法允许合作社兴办合作社 银行、信用合作社和保险合作社等金融事业，从而促进了农民专业合作社的发展。 其次，根据国情选择适宜的农民专业合作社发展途径：国外的农民专业合作 社发展的实践表明，农民专业合作社的发展应与本地区的社会经济文化特点相适 应，从而有效地促进农民专业合作社的发展。如日本农协就是在政府的大力推动 下发展起来的。我国政府应注重市场体系的完善，为农民专业合作社的发展创造 良好的环境。 2 国内农民专业合作社发展中政府作用的经验与启示 ( 1 ) 延安市安塞县农民专业合作社发展中的政府作用 延安市安塞县素有“腰鼓之乡”、“剪纸之乡”的美誉，近年来大力发展棚栽 业，成立各种形式的棚栽农民专业合作社5 0 多个，种植区域扩展到全县的1 2 个 乡镇1 4 3 个行政村。安塞县政府在棚栽业协会发展中充当主要角色，政府参与供、 产、销各个环节。县政府先后制定出台安塞西安万亩大棚蔬菜基地建设实施意 见和安塞县发展棚栽业的优惠政策等一系列扶持政策措施，极大地调动了 社会各种力量参与棚栽业建设经营的积极性，促进规模化经营格局的形成。近几 年，县委、县政府确定，凡新建大棚每棚补助水、电、路等配套设施建设费用 1 0 0 0 元，协调贷款6 0 0 0 元，同时政府还贴息一半。安塞县根据产业化经营要求， 加强市场体系建设，乡镇成立了6 个物资供应公司，全县共建成销售市场5 个， 产地市场1 5 个，并且县委还制定出台了安塞县蔬菜销售优惠政策，吸引外地 客商来安塞从事蔬菜经销活动。在政府的支持下，安塞县农民专业合作社发展较 快，有6 5 个蔬菜生产重点村成立了菜农协会，带动全县8 0 0 0 多户群众靠发展棚 栽业实现了脱贫致富，农民生活水平得到改善。 ( 2 ) 福建省农民专业合作社发展中的政府作用 福建省农民专业合作社起源于2 0 世纪8 0 年代中期，发展于9 0 年代中后期， 涉及畜牧、水产、林竹、园艺四大主导产业和九个特色优势农产品，覆盖各县市 区大多数乡镇。福建省农民合作专业社实现了从主要以为种殖业和养殖业服务为 主的生产型服务组织向产、供、销多行业广泛分布，协同发展转变。各级政府不 定期地在福建农经信息上刊登介绍农民专业合作社的典型经验，并在福建农业信 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 息网上发布。同时，农业主管单位根据近年来扶持培育农民专业合作社发展的实 践经验，编撰了有关农民专业合作社的法律法规、扶持政策、先进典型介绍的资 料汇编，下发到基层。同时各级政府还举办了农民专业合作社培训班，对部分农 民专业合作社负责人进行培训。培训班通过学习有关农民专业合作社的基本理论 知识，开展经验交流，做到理论和实践相结合，收到良好效果。在各级党委、政 府和各有关部门的重视和推动下，福建省农民专业合作社发展迅速，呈现良好的 发展态势。 ( 3 ) 国内政府扶持农民专业合作社发展的启示 针对我国农民专业合作社发展的总体状况而言，部分农民专业合作社的实践 活动和取得的成功经验，对我国农民专业合作社的启示如下： 首先，政府扶持是优化农民专业合作社发展环境的关键。我国农业生产力水 平总体较低，仍然存在着农村市场化程度不高等问题，这就要求政府对农民专业 合作社的发展予以支持和帮助，进行宏观调控。政府应综合运用行政、经济、法 律等手段积极推动农民专业合作社的发展，尤其应当在政策上予以倾斜，如给予 合作社财政补贴、税收优惠、产业扶持、人才培养等方面的支持。 其次，地方政府应因地制宜地支持农民专业合作社的发展。不同地区具有其 不同的地方特色，地方政府在农民专业合作社发展过程中具有不可替代的作用。 依托乡镇政府或其相关单位，如农业服务中心、农机推广站、畜牧科技站等创建 的合作社，可以大大降低合作社的管理成本，简化合作社的运作程序。地方政府 可以通过税收减免提高合作社的生存和发展能力，或者通过给予直接的财政补贴 为合作社创造良好的发展环境。 ( 四) 研究方法与创新点 1 研究方法： ( 1 ) 理论分析与实证分析相结合：本文运用理论分析方法，对农民专业合 作社的概念、特征及功能、政府支持农民专业合作社发展的原因、政府作用限度 的内涵等进行规范性探讨。通过理论分析得出，农民专业合作社发展中政府作用 限度与政府作用的发挥密切联系。同时，运用实证研究的方法，对内蒙古乌兰察 布市农民专业合作社发展中方式、政府作用取得的成效，以及发展中存在的问题 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 进行了实证分析。 ( 2 ) 定性分析和定量分析相结合：在对乌兰察布市农民专业合作社发展中政 府作用的分析研究中，定性和定量分析都具有不可替代的作用。政府与当地农民 专业合作社的边界并不是完全清晰的，两者之间存在着广阔的模糊地带。并且， 政府对合作社发展的促进很难实行量化计算。因此，定性分析是本文研究的重要 方法。同时，文章也运用了一定的数据分析，概括出乌兰察布市农民专业合作社 发展的现状，为研究政府作用提供有力的数据支持和量化依据。 ( 3 ) 文献分析与实地调研相结合：本文搜集和分析了大量国内外有关农民专 业合作社中政府作用的研究文献，对文献作了分阶段、分类型整理与概括，使之 成为解决政府对合作社发展支持作用研究的切入点。同时，对乌兰察布市1 1 个 旗、县、市、区的政府及农民专业合作社进行了研究调查，搜集了一些数据材料， 为分析乌兰察布市农民专业合作社发展中的政府作用提供了依据。 2 创瓤点 近年来，农民专业合作社发展中政府的作用一直是热门的研究话题，国内外 学者对二者之间的关系作了大量的研究。但是，我国西部落后地区的农民专业合 作社起步较晚，对于西部城市的农民专业合作社发展的研究比较少。本文的创新 之处在于，以乌兰察布市为例，对乌市1 1 个旗县市区农民专业合作社的发展进 行调研，探讨农民专业合作社中政府的作用，进而反思农民专业合作社发展中促 进政府职能发挥的对策。将理论与实践相结合，突出了区域农民合作社的研究。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、农民专业合作社及政府作用的基本理论 ( 一) 农民专业合作社概述 1 合作社的概念 对于合作社的定义，目前有如下几种提法：美国农业部农村商业和合作社发 展中心对合作社的定义是：“合作社是一种使用者所有、使用者控制和基于使用 进行分配的企业 国际劳工组织将合作社定义为：“一个资源组织在一起的民主 的组织形式，一个具有共同目标的协会，社员等出资、共同受益、并积极参与其 活动” 。 1 9 9 5 年9 月，在曼彻斯特召开的国际合作社联盟1 0 0 周年代表大会通过的 关于合作社界定的声明对合作社作了如下定义：合作社是人们自愿联合、通 过共同所有和民主管理的企业，来满足共同的经济和社会和文化需求的自治组 织。这一定义也是目前最常用和对合作社最具权威的解释。从这一定义可以看出： ( 1 ) 合作社是自然人的联合，社员是合作社的主体。( 2 ) 合作社是全体社员共 同所有和民主管理的企业，不能由少数人所拥有和控制。( 3 ) 合作社的宗旨是满 足社员共同的经济、社会和文化需求。( 4 ) 合作社是自治组织n 们，要尽可能地独 立于政府部门和私人企业。 目前，在我国，学者们对于合作社的概念还没有达成共识，现有文献只概括 了合作社的基本原则：合作社是人们自愿联合的组织，入社自愿、退社自由，向 所有人开放，没有性别、种族、政治、宗教歧视，具有自愿和开放的原则；合作 社是社员管理的民主组织，合作社的方针和重大事项由社员积极参与决定，是社 员民主管理的组织；合作社与政府保持公开、明晰的关系，成为独立于政府的自 治组织，合作社必须保持自己的独立性，坚持自主与自立原则；合作社通过地方 的、全国的、区域的、国际的社际合作，为社员提供最有效地服务，并促进合作 社的发展。 。i n t e m a t i o n a lc o o p e r a t i v ea l l i a n c e ，s t a t e m e n to nt h ec o o p e r a t i v ei d e n t i t y ，19 9 5 。中华人民共和国农民专业合作社法，北京：中国法制出版社，2 0 0 6 年版，第8 页 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 农民专业合作社的概念 ( 1 ) 农民专业合作社的概念 参照国际合作社联盟对合作社所下的定义，结合我国发展合作社的实践，学 界对农民专业合作社的界定已达成共识，即延用中华人民共和国农民专业合作 社法的规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生 产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的 互助性经济组织。 农民专业合作社以社员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买、农产品 的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产有关的技术、信息等服务。农民专业 合作社的性质是劳动者自愿联合的组织，社员依法登记，入社缴纳股金，实行一 人一票制，民主管理。农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补 助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的 权利，同时按交易额向社员返还盈利。 ( 2 ) 农民专业合作社的特征 农民专业合作社是农民自己的组织，合作社的主体是农民，主要由享有农村 土地承包经营权的农民自愿出资联合设立，以劳动、资本联合为基础，主要以成 员与农民合作社的交易量比例返还的原则分配盈余，自主经营、自负盈亏、自我 服务、民主管理，实现共同发展。 自愿合作是农民专业合作社存在的基本前提。市场经济条件下的农民专业合 作社，在一定程度上都离不开政府的引导与扶持，因而政府应注意干预与支持的 力度和限度，坚持社员自愿自由为主，其他原则为辅的农民专业合作社特征。 在所有制结构方面，农民专业合作社以家庭联产承包经营体制为基础，实现 劳动和资本的结合。 在产权方面是以社员的个人所有权为基础，社员入社缴纳一定的股金，退社 时可以撤走，社员把资金的支配和使用权让渡给了集体，形成集体的经营权。因 此，合作社的财产属于公有，但在经营过程中，为了持续稳定地发展，合作社也 要从利润中提取一部分资金，用于扩大再生产，这部分财产属于合作社，归全体 成员共同支配。因此，农民专业合作社既强调个人的所有权，也存在一部分公共 积累。 。中华人民共和国农民专业合作社法，北京：中国法制出版社，2 0 0 6 年版，第8 页 1 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 在分配制度方面，组织对内不以盈利为目的，利润返还成员。农民专业合作 社的盈余和积累是属于