（公共管理专业论文）政府主导下的社会中介组织发展研究——以税务中介发展为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：e 蔓益 日期： 论文使用授权声明 婵 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即；学校有权保窜 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：半导师签名：皇耸旦 日期：! z 二量二 摘要 1 9 7 8 年起，我国开始实行社会主义的市场经济体制改革，在改革中我们始终 仿效东亚国家的“政府主导型市场经济模式”，这一模式是指国家在运用市场经 济激发经济活动的同时，强调政府对市场经济进行权威性、导向性的干预，中国 的发展证明采用这一模式是成功的。然而，并不是仅仅存在市场失灵现象，市场 机制解决不了的问题，政府也不一定能解决。因为，存在着情况可能更为严重的 政府失灵，这是因为政府行为并不完全代表公共利益、信息不完全和政府能力有 限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员的寻租与腐败行为等。 为了弥补市场和政府的双重失灵，社会中介组织应运而生，并承担了越来越 多的原来由政府部门履行的公共服务职能，同时，它代表其组织成员的利益，加 强与政府的沟通、交流与互动，并在相当程度上制约政府权力。由于社会中介组 织在克服市场垄断、提高市场活动效率、维护市场秩序、促进市场体系的完善等 方面发挥越来越重要的作用，在当代西方社会，社会中介组织已被视为联结市场 与政府的纽带，已成为与市场主体和政府并列的第三体系。 随着政府职能转变和市场经济体制的逐步完善，中国的社会中介组织发展进 入了全新的阶段，本文重点研究这一阶段中的税务中介组织发展。因为原先的计 划经济体制以及历史悠久的国家主义，我国的税务中介组织发展深深地烙上了 “国家”的印记，即便是国税总局多次要求做好税务师事务所的脱钩改制工作， 目附税务中介机构还是留有浓重的“行政”色彩。本文讨论在市场经济条件下， 政府对税务中介组织发展的影响，并指出在今后一段相当长的时期内，政府主导 型市场经济模式依然是处于转型中的中国的选择。 关键词：社会中介组织政府职能转变政府主导 中图分类号：f 1 8 a b s t r a c t s i n c e19 7 8 ，c h i n ah a sb e e nu n d e r t a k i n gi t se c o n o m i cs t r u c t u r er e f o r mf o rt h e s o c i a l i s t i cm a r k e te c o n o m ys y s t e m t h e g o v e r n m e n tg u i d e dm a r k e te c o n o m y s y s t e m ”u n d e rw h i c hg o v e r n m e n t sa u t h o r i t a t i v e a n do r i e n t e di n t e r v e n t i o ni s s t r e n g t h e n e da l t h o u g he c o n o m i ca c t i v i t i e sa r ea c t i v a t e db ym a r k e tm e c h a n i s m ，w a s a d o p t e db yg o v e r n o r si nc h i n af r o mt h ev e r yb e g i n n i n g s u c has y s t e mw a s f o l l o w e df r o me a s ta s i ac o u n t r i e s ，a n dh a sb e e np r o v e dt ob es u c c e s s f u lb yt h e d e v e l o p m e n to fc h i n a n e v e r t h e l e s s ，m a r k e te c o n o m ym a yu n d e r g om a l f u n c t i o n ，a n d n e i t h e rc a ng o v e m m e n ts o l v ea l l p r o b l e m st h a tc a p , n o tb es o l v e db ym a r k e t m e c h a n i s m ；b e c a u s eo ft h em o r es e r i o u si s s u e so fg o v e r n m e n tm a l f u n c t i o n i e i m p a i r m e n to f p u b l i ci n t e r e s t ，i n s u f f i c i e n ti n f o r m a t i o n ，l i m i t e dg o v e m m e n tc a p a b i l i t y ， i n c r e a s e dc o s to fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n ，a n dm a l v e r s a t i o n i no r d e rt om a k eu pf o rt h el i m i t a t i o no fb o t hm a r k e tm e c h a n i s ma n dg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n se m e r g ea sr e q u i r e db yt h et i m e s ，w h i c hp l a y c e r t a i ng o v e r n m e n tr o l e so fp u b l i cs e r v i c e i n t e r m e d i a r yo r g a n s ，r e p r e s e n t i n gt h e i n t e r e s to ft h e i rm e m b e r s s t r e n g t h e nt h ec o m m u n i c a t i o na n di n t e r a c t i o nw i t h g o v e r n m e n ta u t h o r i t i e sa n da tt h es a m et i m er e s t r i c tg o v e r n m e n tp o w e r st os o m e e x t e n t i nt h ep r e s e n tw e s t e r ns o c i e t y ，i n t e r m e d i a r yo r g a n sa r ev i e w e da st h eb r i d g e b e t w e e nm a r k e ta n dg o v e r n m e n ta n db e c o m et h e3 “s y s t e mp a r a t a c t i ct om a r k e ta n d g o v e r n m e n t ，b e c a u s eo ft h em o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l et h e yp l a y e dt oc o n q u e r m o n o p o i z a t i o n i n c r e a s em a r k e te f f i c i e n c y ，m a i n t a i nm a r k e te n v i r o n m e n t ，a n d e n h a n c et h eo p e r a t i o no fm a r k e ts y s t e m a l o n gw i t ht h ec h a n g e o v e ro fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dg r a d u a lc o n s u m m a t i n go f m a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a ss o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n sh a s e n t e r e di n t oab r a n dn e we r a t h i sp a p e rp u ti t se m p h a s i so nt h ed e v e l o p m e n to ft a x j n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sd u r i n gt h en e we r a h o w e v e r , t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s t a xi n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n si sc h a r a c t e r i z e db yi t s s t a t ed o m i n a n t ”f e a t u r eb e c a u s e o ft h eo r i g i n a lp l a n n e de c o n o m ys y s t e ma n do l d - l i n en a t i o n a l i s mo fc h i n a ，a l t h o u g h t h es t a t et a xb u r e a ur e i t e r a t e st h a tr e g i s t e r e dt a xf i n n ss h o u l db ei n d e p e n d e n tf r o m a n yl e v e lo fg o v e r n m e n to r g a n i t a t i o n s ，c h i n a sr e g i s t e r e dt a xf i r m ss t i l lh a v ev a r i o u s r e l a t i o n s h i p s w i t h g o v e r n m e n ta u t h o r i t i e s t h i sp a p e rs t u d i e s t h e i m p a c t o f g o v e r n m e n tu p o nt h ed e v e l o p m e n to ft a xi n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n si n am a r k e t e c o n o m y , a n d i ts t a t e st h a tt h e g o v e r n m e n tg u i d e dm a r k e te c o n o m ys y s t e m w i l l s t i l lb et h eb e s tc h o i c eo fc h i n au n d e r g o i n ge c o n o m i cr e f o r mf o rq u i t eal o n gt i m ei n t h ef u t u r e k e yw o r d ：s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，c h a n g e o v e ro fg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，g o v e r n m e n tg u i d e d 2 导论 1 、问题的提出 税收是国家凭借其政治权力，强制地无偿地参与国民收入分配取得国家财政 收入的一种手段。因此，税收直接关系到国家和纳税人双方的最切身利益。在税 收征纳过程中，多种因素可能导致征纳双方的矛盾。随着我国改革丌放的深入， 社会经济结构、企业经营方式越来越复杂，促使税务部门的工作重心由征收管理 型转向监督检查型，原先“保姆式”的征管模式将不复存在。为了营造良好和谐 的税收征管氛围，各级税务机关近年来采取了一系列有力措施，在不断修订、调 整和完善税收相关政策的同时，加强税收宣传，健全服务设施。优化服务功能， 在一定程度上改善了征纳关系。尽管如此，税收领域依然是社会矛盾的多发领域。 为了保证门类繁杂的税收法律能够得到很好的贯彻实施，税务部门希望税务中介 能填补这一空缺：同时纳税人出于节约纳税成本和维护自身权益的考虑，也希望 寻求中介机构实现双赢。在这一情况下，我国的税务中介服务在税务咨询的基础 上逐渐发展起来的。 税务中介的作用和力量，在税收征纳之间建立和形成矛盾缓冲区，将十分有 利于和谐税收环境的建设，是一项互利双赢、长治久安的重要措施。税务中介是 税企之怛j 的桥梁，是联系税企的纽带，也是和谐税企关系的润滑剂和调解员。税 务机关重视和借助税务中介，把许多复杂繁琐的税前事务性基础工作交由税务中 介去承担，这样既能提高税收的准确性，又能节省税务机关的人力、财力和时间， 还能在一些敏感的有争议的税收问题上减少和避免与企业纳税人发生直接矛盾， 有利于争议的解决和问题的处理。 对企业来说，税务中介接受纳税人委托，在法律和政策规定的范围内为企业 排忧解难。譬如，企业纳税申报，适用税率的选择，应税所得额的计算，优惠政 策的享受，财产损失的审定，纳税最佳方案的筹划，企税纠纷的协调，遇处罚后 的税务行政复议等都可以委托中介办理，把企业直接与税务机关见面变为l 日j 接见 面。这样既可减轻企业老板的思想负担和精神压力，一心一意抓经营，又可以最 大限度的维护企业的合法经济利益，实现税负公f 合理，还可以将一些纳税j x l 险 转嫁给税务中介方面。 借助税务中介力量，发挥税务中介作用，促进税收征纳和谐，全面提高税收 质量已成为东西方经济发达国家的惯用做法，在我国l o 余年的税务代理试运行 中也已取得了明显效果，已成为社会协调机制链条中不可或缺的环，越来越受 到政府的重视和纳税人的垂青。但是因为原先的计划经济体制以及历史悠久的囤 家主义，我国的税务中介服务深深地烙上了“国家”的印记，即便是国税总局多 次要求做好税务师事务所的脱钩改制工作，目前税务中介机构还是留有浓重的 “行政”色彩。在中国，税务中介机构与政府目前关系如何? 怎样才能适应市场 化进程发展税务中介服务? 政府职能在这一点上该做怎样的定位? 鉴于此，本文 对促进税务中介服务发展有实际意义。+ 2 、已有文献综述 关于政府、市场和公民社会方面的理论非常多。根据本文的研究问题，主要 概述四种理论： 第一，政府职能转换理论。这一命题的基本含义是建立在建立和完善社会主 义市场经济体制的基础之上的，因为在社会主义市场经济体制下，必须明确界定 政府与市场的活动边界，正确处理好政府与市场之问关系。1 9 7 9 年美国经济发 展委员会发表了市场经济体制中政府职能的重新界定的研究报告，指出：“在 经济体制中，政府干预的大范围的无控制的增长，正在损害着国家经济和社会目 标的实现”。因而要“对政府的经济职能进行重新界定”，即主张缩小政府的职能。 扩大市场机制的作用范围和程度。可以说，“小政府”已经成为发展现代市场经 济国家的共同取向。最近十多年来，西方“小政府”的理论与实践又有新的发展。 以美国的戴维奥斯本、特德盖布勒为代表的重塑政府理论认为，问题的关键 不在于政府太大还是太小，而在于政府的类型错了。在他们看来，新时代的政府 应该是企业化治理的政府，这种政府模式的核心是，用企业精神改革公营部门， 强调信息时代的政府应该是能起催化作用的、社区拥有的、竞争性的、有使命感 的、有事业心的、有预见的、分权的、以市场为导向的政府。 第二，社会中介组织自治理论。为了弥补市场和政府的双重失灵，社会中 介组织应运而生。政府与市场作为经济发展的“两只手”是相互联系的，社会中 介组织作为“中问地带”，把“两只手”有效结合起来并使其协同作用。从西方 国家经验来看：“第三部门”，即独立于政府、市场主体外的社会组织，是上述“中 问地带”的最佳形式。加快社会中介组织的自治化进程，关键在于政府管理部 门。政府在微观经济领域的推出已经成为大家的共识，但在微观社会领域的退出 却远没有引起足够的重视。“只要是社会能做的事，政府就不要插手，最好是靠 边站一。康小光从国家与社会关系演变的角度，提出了我国社会组织自治化进 程要经历的三个阶段：一是绝对的全面的控制阶段：二是国家处于主导地位阶段； 三是社会获得充分的自治阶段。但丽我们大致处于第二阶段。这一观点有助于我 们从历史发展的视角，把握社会中介组织自治化进程的总体趋势。6 现阶段我国 的中介组织大多从政府部门脱胎而来，或与政府部门有着亲近的血缘关系，或有 4 直接的隶属关系，导致许多中介组织具有明显的官方色彩，自治化的水平很低。 造成这种状况的主要原因，一方面是政府的业务主管部门从自身利益出发有较强 的控制动机，另一方面是一些中介组织通过依附于政府，能够在经费、项目、权 威性、获取资源的渠道等方面得到一些直接的好处。不难理解，在中介组织发展 的起步阶段，与政府建立了较密切关系的组织会有较多的便利和较强的竞争力。 但是必须看到，中介组织若缺乏自治，必然会助长政府的干预行为，降低中介组 织的市场意识和发展动机，破坏中介组织之间有序竞争；从长远发展来考虑，中 介的自治化程度是其健康发展的条件和标志。 第三，治理理论。治理理论是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一 种社会管理方式，从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致有 效性问题上做出的一次深刻的认识转折，政治学知识体系在悄悄地脱离“统治” 这一核心而转向“治理”这一主题。它的兴起拓展了国家与社会关系的分析架 构，它超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成了一种新型的国家与社会关 系范式。虽然治理理论还很不成熟，它的基本概念还十分模糊，但它打破了社会 科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、 政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等，把有效的管理看作是两者的合作 过程，它力图发展起套管理公共事务的全新技术，强调管理就是合作，它认为 政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源：它把治理看 作是当代民主的一种新的实现形式；等等。因此，治理理论对于我们重新界定2 1 世纪政府、市场与公民社会问的相互关系具有重要的理论价值。 除此之外，本文还可能涉及“有限政府”理论。有限政府论在中国有支持者 也有反对者。反对者认为：自由主义理论把国家完全当作是消极的东西，认为政 府的规模越小越好，政府的职能越少越好的思路，虽然在特定阶段对于打破高度 集中的计划经济体制及与之相适应的高度集权的政治体制具有积极的意义，然而 也f 是在这种思路的指导下，政府的行政改革一次次地陷入困境。因此，对于中 国来说，有限政府论是一种不合时宜的、背离我国现实需要的政府理念，应予否 定。支持者认为，目的中国面临的最大挑战是构建市场经济所必不可少的“有限 政府”，应实现由与计划经济相适应的“无限政府”向与市场经济相适应的有限 政府的变革。针对学界有人把有限政府论理解为无政府主义的观点，有学者认为： 把主张限制政府权力、保障个人权利看作是无政府主义，是一种理论上、甚至是 常识上的错误。另外，还有学者发表了支持有限政府论的专著，如有限政府的 经济分析等，从市场经济发展的角度论证有限政府的必要性。另外还有制度创 新理论，通过制度创新重塑政府，进而在现代国家的意义一1 - 构建一个适应社会主 义市场经济和时代变迁客观要求的职能确定、权力关系明确、自律和自控机制健 全、公共政策灵通而有效、公共行政管理孥强有力的政府行政体制。“ 3 、本文基本假设与主要观点 现阶段中国经济体制的情况是：计划体制被破除、市场体制未完全建立，在 这种情况下，为了保障资源配置的效率，需要政府来衔接不完全的计划和不完全 的市场，中国的改革在很大程度上取决于政府的偏好及其效用最大化。因此，中 国的市场化是一个政府主导型的市场化”。本文主要探讨中国的社会中介组织发 展，我们对社会中介组织作如下假设： ( 1 ) 社会中介组织是在市场失灵和政府失灵的情况下做出的选择，承担了 越来越多的原来由政府部门履行的公共服务职能，它代表其组织成员的利益，加 强与政府的沟通、交流与互动，并在相当程度上制约政府权力。 ( 2 ) 社会中介组织是追求效用最大化的组织。任何组织都会在现有条件约 束下最大化自己的效用，中介组织也不例外。在中国集权式的政治结构下，政府 拥有绝对的政治力量和极大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在 不同程度上约束其他社会行为主体的行为，所以中介组织必须把自身的自治化放 在政府主导的框架内，这样刁能取得效用最大化。 本文认为：一方面社会中介组织是政府职能转换的有益补充，另一方面政府 必须为社会中介组织的发展提供秩序，税务机关与税务中介组织的关系正是税务 领域中政府与社会两者关系的体现。通过论证我国税务机关对税务中介组织发展 的影响，进而提出发展我国税务中介组织的几点思路，并指出在政府主导下发展 社会中介组织是今后一段长时期内的选择，未来政府的理想状态是“掌舵”。 4 、相关概念的界定 鉴于本文研究的目的在于政府与税务中介组织发展的关系，因此，有必要将 有关概念做出界定： 首先是政府概念，广义的解释认为，政府即国家机关：狭义的解释则认为， 政府就是国家行政机关，不包括立法机关和司法机关。根据本文论述内容，本文 的政府指国家行政机关，在一定范围内特指国家各级税务机关。 其次是市场概念，鉴于笔者水平有限，对市场、政府、中介组织三者关系无 法一一阐明，故本文对市场只作大致界定，市场指社会主义市场经济体制：“就 是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵 循价值规律的要求，适应供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把 资源配置到效益好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰”，”并 假定本文市场只是作为一个条件，并不具体分析与政府、中介组织的互动。 6 公民社会，常常又被称为民问社会和市民社会。“有多种定义，本文把它当 作国家和政府之外的所有民问组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、 社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。公民社会有三个显著的特点 e p t l ；官方性、独立性和自愿性。税务中介组织是指在征纳双方之间就税务事宜起 媒介作用的组织，它包括涉税服务和涉税签证，税务中介组织属于公民社会，是 其中的特定部分。 5 、本文的研究方法 本文采用的研究方法之一是过程分析。通过对市场经济条件下我国政府职能 转换的简介，得出政府职能转变是促使社会中介组织产生的前提条件，两者具有 衍进关系；同时对我国税务中介组织的发展历程做了概述，指出目前存在的弊端， 为后文的发展思路提供方向。 本文采用的研究方法之二是比较分析。通过介绍国外的税务中介服务制度， 总结国外税务中介的优点，并与我国现行的税务中介机构作比较，进一步论证政 府在中介组织发展中的定位。 6 、本文的框架结构。 导论，该部分主要交待政府与社会中介组织两者关系研究的意义，介绍一 些基本概念，并对相关的一些理论进行介绍和评述，确定全文的主要内容。 第一章，政府职能转换：社会中介组织产生的酊提。通过对政府主导型市场 经济模式的简述，理出我国行政改革的目的和目前政府职能转换的状况，讨论政 府与社会中介组织的辩证关系，税务机关与税务中介组织的关系是税务领域中政 府与社会两者关系的体现。 第二章，我国税务中介组织的发展历程。通过对我国税务中介组织经历的发 展阶段的描述，说明政府导向在这一过程中的作用，但同时也存在诸多弊端，引 发对影响我国税务中介发展的深层次思考。 第三章，囡外税务中介制度对我国的启示。通过介绍同、美等国税务中介制 度，论证在社会中介组织发展中政府的作用，指出政府的理想状态是“掌舵”， 并总结出税务中介服务的特性，以及税务中介的税务管理费用最小化功能、服务 功能和监督功能。 第四章，在政府导向下发展中国的税务中介组织。在我国市场经济体系发展 尚未完善的情况下，要曙持政府导向，提出完善我国税务中介服务制度的几点构 想：完善税务中介的法律体系、健全税务中介的组织体系、加强税务中介的内部 管理，等等。同时对政府导向的局限性做简单描述，指出政府主导只是在特定阶 7 段的最优选择。 结束语，对本文研究问题作归纳性的总结：政府在社会中介组织发展过程中 扮演的角色是不可或缺的，一方面中介组织是政府职能转换的有益补充，另一方 面政府必须为社会中介组织的发展提供秩序。对2 1 世纪具有复杂国情的中国来 说，必须在今后相当长一段时间孥持在政府主导下发展税务中介组织，这样彳能 促进我国的税务中介组织发展。同时说明对目前税务中介组织存在的问题，要做 好长期解决的思想准备，点明对税务筹划的研究是我国税务中介服务的发展方 向。 8 第一章政府职能转换：中介组织产生的前提 第一节政府职能转换为中介组织提供了发展空间 1 、政府主导型市场经济模式的简介 政府主导型市场经济模式，是指国家在运用市场经济激发经济活动的同时， 强调政府对市场经济进行权威性、导向性干预的市场经济模式。“该模式的理论 基础是凯恩斯理论及同本的官厅学派，他们认为：政府宏观调控的基本任务就是 对现实中出现的“市场失败”或可能出现的“市场失败”进行调控，政府在经济 发展中的作用不仅限于提供一种有助于经济增长的秩序和制度安排，而且要直接 置身于市场运作之中，成为其中不可或缺的因素并最终驾驭着市场的运行。 政府主导型市场经济模式是后进国家现代化和从传统经济体制向现代市场 经济体制过渡中许多国家普遍采用的一种经济模式。这种市场经济模式的主要特 点是：第一，在这种模式中，政府是主导，市场是基础，政府要保护市场，促进 市场，引导市场，尽可能为市场机制的作用创造条件，而不应成为市场的障碍。 第二，政府调节的主要目标不仅仅是为了维持总供求的平衡，更主要的是选择f 确的经济发展战略，引导和调节国民经济的发展方向，促进国民经济长期稳定发 展。第三，政府调节的内容不仅仅是总供求的关系，更重要的在于资本和劳动力 及自然资源的有效利用、产业结构的合理、城乡关系和国际经济关系的协调发展。 第四，政府调节的手段不仅包括间接的需求管理，而且包括直接的供给管理。从 更广泛的角度看，政府还要用经济、政治、法律和文化等各种力量，从各个方面 来促进经济发展，因此，政府和市场在这罩居于同等重要的地位。 政府主导型市场经济模式的典型代表是r 本、韩国、新加坡等东亚国家，它 使东亚经济在战后获得了举世瞩目的成就。2 0 世纪5 0 年代中期丌始，同本在实 现工业化过程中应用政府主导型市场经济模式，促使r 本经济的腾飞；韩国在 6 0 年代提出“政府主导型”的产业政策，8 0 年代实行“政府主导、民阳j 配合” 的产业政策，韩国经济取得长足的进步：6 0 年代起，亚洲“四小龙”抓住时机， 采取各种优惠政策吸引欧美劳动密集型产业的转移，以劳动密集型产业为主导迅 速取得了经济的高速增长：7 0 年代，r 本一跃成为仅次于美国、世界第二号的 经济大国；8 0 年代，同本受同元升值的影响，加快向亚洲发展中国家转移国内 产业，东盟国家和中国出此获得了经济发展的契机。1 9 6 6 1 9 7 3 年，整个东i i e 陶 家人均g d p 增长速度为5 3 ，1 9 7 3 1 9 8 0 年为4 9 ，1 9 8 0 一】9 8 9 年为6 2 ，创 造了自产业革命以来的最高增长速度，成为世界上经济最有活力的地区。 9 2 、顺应市场经济发展的政府职能转换 1 9 7 8 年起，我国丌始实行社会主义的市场经济体制改革，在改革中我们始终 仿效东亚国家的“政府主导型市场经济模式”， 2 0 多年的实践证明中国采用这 一模式是成功的。然而在这一过程中，我们发现：不仅仅只是存在市场需要政府 干预的失灵现象，很多市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决。在有些 情况下，由于政府行为并不完全代表公共利益、政府获得信息不完全、政府能力 有限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员存在的寻租与腐败行为等 原因”，政府对市场无能为力，政府变革变得刻不容缓，短短2 0 多年我国已进行 了五次行政改革。 第一，行政改革的目的。 有学者把行政改革的目标分为近期目标和远期目标，近期目标是完成党政群 机关以及事业单位的机构改革；远期目标是要推动我国社会控制方式的改变，使 之具有高能量和灵活性，能够对市场经济体制进行有效培育和推动，也就是进行 政府制度创新( 即创造新的政府治理模式) ，主要包括四方面内容：第一，建立 新型的责任政府，也就是建立一个职能配置合理化的政府系统；第二，增强政府 与社会各种力量互动的能力；第三，建立一个杜绝“权力市场化”现象的“硬政 权”；第四，建立新型的高能政府。”历年的政府行政改革历程告诉我们，行政改 革要走出精简和膨胀的怪圈，必须坚持政府制度创新。” 首先要做的，是把行政改革的重心放到政府功能提高与治理方式的转变上， 即在与市场关系的调整上要有利于充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把 政府职能的重点放到保持宏观经济平衡、建立保证市场经济运作的法律基础、保 护产权、加强公共设施建设、维护收入公平和保护生念环境等确保实现经济和社 会发展的基本条件方面。在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提 高服务、维持管制、解决社会问题的传统模式，致力于政府与市场、政府与社会、 政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动和发挥各 种社会组织力量，使政府能够成为掌舵而不划桨的“舵手”和“监管人”。 第二，我国政府职能转换现状。 在权力高度集中的传统体制下，我国社会有两个最重要的特点，这就是政企 不分和政社不分。当时的政府控制了几乎所有的社会资源，承担了几乎所有的社 会管理与服务的任务。这种政府大而强、社会小而弱的政社关系模式对于像我国 这样一个后发国家调动一切社会资源、集中力量进行现代化建设，曾经起到过十 分重要的作用。“如今，政企不分的闻题经过2 0 多年的经济体制改革已基本解 决，政府与企业职能备归其位，市场经济体制初步建立。但政社不分的问题印依 然严重。当前，我国社会资源结构和思想观念的多元化，要求政府逐渐退出社会 能够进行自我管理和服务的领域，还权于社会，使社会不断增强自治能力，政府 与社会分工协作、相互制衡。所以我国的改革己从经济领域全面转向社会领域， 核心就是j 下确处理政府与社会的关系，构建政府与社会关系的新模式。 按照现代政治理念，社会需要政府的控制，但控制不是最终的价值目标。社 会之所以需要政府控制，是因为政府权威可以使社会更有秩序，使公民在一个有 秩序的环境中更能实现自己的理想和目标。在这里，建构政府与社会的基础已经 发生了质的变化：政府从目的转化为手段，政府控制社会的合理尺度被确定在有 利于社会或公民个人实现其理想和目标的范围之内。”这样，政府从社会控制者 的角色转变为社会服务者的角色，政府对社会最重要的服务是提供秩序，但提供 秩序并不是政府的专利。社会自身在一定程度上具有创造秩序的机制和能力，只 有当某种社会秩序必须由政府来提供时，政府才有必要提供这样的秩序。政府提 供的最重要的秩序是法律秩序，公民社会在政治方面是一个利益竞争的“市场”， 在美国，控制运作规则的是宪法和法院，最高法院兼任管制并保证政治市场的运 作秩序，宪法在成为社会各界的信守合约，它们构成了公民社会的制度基础。” 3 、政府职能转换与社会中介组织两者的辩证关系。 市场经济发展把政府与社会中介组织两者紧密结合在一起，一方面政府职能 转变需要社会中介组织的补充，另一方面中介组织发展又需要政府来提供秩序， 所以建立和完善社会组织、提高社会自我管理能力是政府职能转换的重要内容。 目前我国的行业性经济组织，城乡居民自治组织等等虽已初步建立，但还很 不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解 权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和 能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担、无力承担或不 愿承担而“沦落”至“真空”状态。提高社会组织的适应和自我管理能力是一个 渐进的过程，我们一方面要尽快做好政府职能的细分工作，按照保留、加强、弱 化、转移、下放等不同思路科学定位职能，使社会、市场、企业等主题各司其职， 责权明确；另一方面要为社会组织和市场机制的完善、职能的提高创造适宜的环 境，帮助其制订章程、纪律、规则，提高其独立性、中立性冲动，培养其凝聚力 和适应力，只有，么能树立实现政府部分职能的过渡与移交。 可见，顺利完成政府职能转变的关键点是中介组织的发展和健全，二者之间 具有衍进关系，具体分析如下： 第一，社会中介组织是政府与社会的联结纽带。政府职能转变的目标，就是 要理顺政府、中介组织和社会之问的职能分工，政府主要发挥其宏观调控的优势， 承担起宏观职能；中介组织承担起政府与社会联结桥梁的职能；市场因其利益性 和高效性特点，来具体完成各项微观经济职能。这样政府、社会与市场紧密相连， 共同完成各项社会职能。 第二，社会中介组织是政府职能转变的土壤。在行政体制转型时期，转变政 府职能，发展社会中介组织，二者呈现出一种双向互动的衍进关系，要使行政体 制改革取得成功，需要的是二者相互促进、共同发展。“小政府，大社会”这一 模式的建立乃至发展壮大，都亟需中介组织这一肥沃的土壤来供给养分，同时也 需中介组织来承担这一过程中的各种矛盾和问题。若离丌中介组织，那么易出现 权力真空，进而使行政体制改革重新走入恶性循环，重蹈覆辙。 第三，政府职能转变是社会中介组织发展壮大的推进器。政府职能的转变与 中介组织的发展是相互促进、协调发展的。发展中介组织，才能提供职能转变赖 以生存的土壤，同时，要想推动中介组织的发展，又需要政府职能的转变，否则 中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水，走向衰亡。 当然，政府职能转变一方面推动社会中介组织的发展，另一方面它又为自己 的转变创造更好的条件，因为二者是一种互动的衍进关系，运用的是一种双向而 非单向的运作方式。在政府职能转变过程中，必须考虑到一个政府管理范围的问 题，其上限应不损害市场对资源配置的基础性作用，下限要不放任市场的负作用， 充分发挥中介组织的积极性。在这个管理范围之内来谈其职能转变，否则便失去 了其实际上的意义，会走向其目的的反面。 第二节我国税务中介服务的兴起 1 、税务机关自身发展要求确立税务中介制度 市场经济的逐步发展，国有经济实行的两权分离，使得企业利益丌始相对独 立，出现了利益分配问题，纳税人希望通过独立公正的中介机构来为纳税人的利 益进行合法服务，这是税务中介产生的经济利益动因。而对于税务机关来说，自 身职能转变以及税收征管体制的不断完善是促使税务中介机构产生的直接原因。 第一，税务机关职能转换要求税务中介承担一部分职能。我国税制的不断改 革与完善，特别是1 9 9 4 年的结构性改革，对当时的税收征管模式提出了更高的 要求：精简机构设置，改进人员工作方式，追求公平、效率、最小征税成本，建 立内在和外在监督制约机制。税务中介的产生，为实现由社会力量分担税务机关 的诸如税务登记领证、纳税申报、税务人员培训、税法宣传等事务性、服务性工 作提供了可能性，同时又可以对税务人员形成有效的社会外在监督约束机制。另 一方面，税务中介的产生，对于维护纳税人的合法权益，改变征纳双方事实上存 在的不平等地位现象，对于政府税务部门不断严密税法，堵塞漏洞，强化法治， 淡化人治，将起到应有的作用。 第二，新征管法的实施需要税务中介契约征纳双方。2 0 0 1 年5 月1 开 丌始正式施行的中华人民共和国税收征收管理法在保护纳税人合法权益和纳 税人享有权利方面增加了不少内容。旨在以法律的形式保护纳税人的切身权益， 但也应意识到，这种权利是有条件的，它是以纳税人履行义务为自u 提。新的税 收征管法在强化征管、完善执法、打击偷逃骗欠税方面赋予了税务机关更大的 权力，但是从另一角度来看，这也就意味着纳税人的纳税风险进一步加大了。例 如，以前税务机关有较大的自由裁量权，纳税人发生违章行为，税务机关可以根 据情况少处罚甚至不处罚。新税收征管法减少了税务机关的自由裁量权，实 质上强化了纳税人法律责任。再加上税法的高度专业化，也加大了纳税人规避纳 税风险的难度。在这种趋势下，税务中介作为专业机构可以为纳税人提供帮助， 尽可能减少纳税人不必要的损失，同时税务中介机构也通过自身的代理行为，承 担一定纳税风险和责任，并因代理行为法律责任的存在而使代理双方形成相互制 约，从而保证新税收征管法的贯彻落实。 2 、促使我国税务中介产生的有利因素 随着市场经济体制的逐步完善，政府职能转换的不断深入，形成了促进我国 税务中介服务产生的诸多有利因素： 第一，当曲企业r 渐成为市场经济行为的主体，同时也是市场经济利益的主 体，它将更关心维护自己的合法权益，这为企业寻求税务中介服务增加了内在动 力。鉴于企业经营者的注意力更多地集中于面对市场的运作，同时在更多的情况 下企业也缺少精通专业财务税收知识的人才，如何在最小成本下寻求企业税收利 益的最大化? 于是税务中介机构成为首选。随着市场经济的发展和国际经济交往 的扩大，税收筹划与合理避税将会成为企业经营的r 益重要的课题，税务中介的 市场前景将会开益广阔。 第二，以纳税申报和税务优化为基础、以计算机网络为依托、集中征收、重 点稽查的新税收征管模式的推行，客观上要求有全新的税收代理模式与之相适 应，否则新税收征管模式的推广就很难到位。由纳税人自行申报，不仅是对纳税 人观念和行为的新要求，而且也是对纳税人办税能力和办税质量提出的新要求。 而短期内纳税人办税能力和办税质量不可能有太快的提高，为了提高申报质量， 弥补纳税人纳税能力的不足，税务中介机构的发展不仅是需要的，而且也是必然 的。 第三，我国第三产业发展的趋势所导致的必然结果。自从我国实行市场经济 体制改革以来，第三产业的发展呈现出勃勃生机，其中尤以各类咨询机构的发展 最为活跃。目前我国的咨询行业中，有经济、法律、工程、科技、会融、会计、 审计、税务等各种类型。这些咨询机构的兴起，对协助政府和企事业单位制定政 策、改善管理、进行技术与经济论证等多方面起到了智囊、参谋作用，收到了很 好的经济和社会效益。面对市场经济发展的大潮，面对税制改革的历史机遇，税 务中介机构必然进一步寻求自身的发展。 1 4 第二章我国税务中介组织的发展状况分析 第一节我国税务中介组织经历的发展阶段 党的十四大确立了建立社会主义的市场经济体制目标；使市场在社会主义国 家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应 供求关系的变化；通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益好的环节 中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰，在这一目标指引下，从1 9 8 5 年 丌始我国的税务中介组织随着市场经济的进程，特别是在政府监管职能与服务职 能逐步分离的改革中获得了很大的发展空阻l ，在短短1 0 多年内税务中介有了蓬 勃的发展，主要体现在以下四个阶段的四种选择： “ 1 、试行期普遍税务代理制度的选择 八十年代术期我国丌始研究r 本、韩国等国家的税务代理制度，并在吉林省、 辽宁省的部分地区试点。 1 9 9 2 年我国颁靠的税收征收管理法和1 9 9 3 年颁椎的税收征收管理法实旌细 则都规定了税务代理制度，但究竟是实行普遍代理制还是个别代理制的指导思想 并未在法律法规中明确体现。1 9 9 3 我国年实行大规模的税制改革，不但纳税人 难于短期内适应新税制，即便税务人员也觉得困难重重。为了保障新税制的实施， 国家希望通过普遍推行税务代理制和税务机关加强征管相结合的手段，来落实新 税制。因而1 9 9 3 年固务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知 中明确规定：“普遍推行税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向只常的、 重点的税务稽查，建立申报、代理、稽查三位一体的税收征管格局，同时辅之以 对偷逃税行为进行重罚的办法”。为什么要普遍推行税务代理制度? 1 9 9 4 年国 家税务总局关于丌展税务代理试点工作的通知中进一步明确了指导思想：“在 我国实行税务代理制，是社会主义市场经济发展和加强税收征收管理的客观要 求，也是提高税收征管质量，推进依法治税，维护纳税人合法权益的需要。特别 是实行新税制以后，全面推行税务代理制度已成为税收征管改革的一项重要任 务”。国家税务总局随该文下发了税务代理试行办法。 九十年代初期我国对普遍推行税务代理制度的选择从实践的结果来看并没 有如愿以偿，主要有几方面原因妨碍了普遍推行税务代理制：新税制和税务代理 制出台仓促，以至于基层税务人员没有能很好的领会管理层的良苦用意，特别是 对普遍推行税务代理制更不理解。而我国的纳税入当时大部分是公有制企业，已 经习惯了税务机关的保姆式服务，不愿意接受中介有偿服务。加之税务代理队伍 整体力量不强，难以在短时期内满足税收征纳双方对税务代理质量的要求。由于 普遍实行税务代理制条件不成熟，直到现在全国纳税人接受税务代理的也未超过 2 ，企业接受税务代理的未超过5 。可以说生不逢时使我国在税务中介服务试 行期丧失了普遍推行税务代理制的战略机遇。 2 、过渡期注册税务师制度的选择。 九十年代中后期丌始，我国对税务中介服务制度进行了第二次战略选择，其 主要标志有两个，一是1 9 9 6 年人事部、国家税务总局印发了注册税务师资格 制度暂行规定，该规定的颁布并没有以注册税务师制度取代税务代理制度，而 是选择了用专业执业资格保证税务代理的执业准入。税务中介服务的范围、形式、 权利义务、责任和在国家税收管理中的地位、作用并没有实质改变