（公共管理专业论文）完善鞍山市公共财政体系的对策研究(1).pdf

p q，1 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 乏 t h ec o u n t e r m e a s u r ep e r f e c t i n c i t yp u b l i cp r o p e r t ys y s t e m s t u d i e s b yl i uc h u a n l u s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t e p r o f e s s o rg u o z h e n 。z h o n g n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 8 r 、 、 广 0 l j ， 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：方? p 彩 1 3 期：j 。谚车6 碍以i j i 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 半年口一年口一年半口两年0 学位论文作者签名：列彳乡协导师签名：即即呻 签字日期：力相辜1 月卅纲 签字日期：v 厕- 岳“ 、卜 0 pl 【i 七 t- j r i 摘要 论文从研究中外公共财政的理论出发，立足于中国国情和鞍山市财政管理 工作的实际，介绍了国内外关于公共财政建设的主要研究成果，研究提出了公 共财政的框架结构、基本内涵，以及收入体系、支出体系、管理制度体系的基 本内涵和特点。论文择要总结了鞍山建设公共财政体系的实践和取得的成就， 指出鞍山收入结构不合理、支出结构调整不到位、预算刚性约束不强、绩效管 理体系不完善等不足和问题，并剖析了原因。之后就进一步完善鞍山的公共财 政体系，提高财政管理水平，提出了完善财政收入体制、调整优化支出方向、 改善转移支付制度、推进管理制度创新、进行全方位的绩效考核等建设性的意 见和建议，比较系统的提出了完善鞍山公共财政体系的思路和对策。对策部分， 作者还就绩效预算、人大机关制衡机制、政府债务管理提出一些新的观点，对 未来鞍山财政改革方向进行了描绘。 关键词：公共财政体系；公共服务；绩效预算 憎 二= 二二 t h ec o u n t e r m e a s u r e p e r f e c t i n g a ns h a n c i t yp u b l i cp r o p e r t ys y s t e ms t u d i e s 一 一一一 ， a bs t r a c t t h et h e s i ss e t so f ff r o mt h et h e o r ys t u d y i n gc h i n a f o r e i g np u b l i cp r o p e r t y s ， t h er e a l i t yk e e p i n gaf o o t h o l di nc h i n a sa c t u a lc o n d i t i o n sa n dt h ea ns h a nc i t y f i s c a la d m i n i s t r a t i o nj o b ，t h er e s e a r c hr e s u l th a v i n gi n t r o d u c e dm a i np a r tb u i l d i n ga t h o m ea n da b r o a da b o u tp u b l i c p r o p e r t y ，。s t u d y f r a m e ds t r u c t i l r e ，f u n d a m e n t a l c o n n o t a t i o nh a v i n gb r o u g h tf o r w a r dp u b l i cp r o p e r t y ，i n c o m es y s t e m ，f u n d a m e n t a l c o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i ce x p e n d i n gs y s t e m ，m a n a g e m e n ts y s t e ms y s t e m a n d t h et h e s i sc h o o s e st h ee s s e n t i a lp o i n t st oh a v es u m m e du pa n s h a nc o n s t r u c t i o n p u b l i cp r o p e r t ys y s t e mp r a c t i c ea n da c c o m p l i s h m e n tg e t t i n g ，t h ep l a c e ，b u d g e t s t i f f n e s sc o n s t r a i n ta r en o ts t r o n g ，a c h i e v e m e n te f f e c ta d m i n i s t r a t i v es y s t e md o e sn o t i m p r o v ea n dp e r f e c tl e s st h a np o i n t i n go u ta n s h a ni n c o m es t r u c t u r en o te x p e n d i n g s t r u c t u r m a d j u s t m e n tr a t i o n a l l y , t ow a i tf o rd e f i c i e n c ya n dt h ep r o b l e m ，h a v e a n a l y s e dc a u s e a f t e r w a r df u r t h e rc o n s u m m a t e sa n s h a n sp u b l i cf i n a n c es y s t e m ， r a i s e st h ef i n a n c i a lc o n t r o ll e v e l ，p r o p o s e dt h ec o n s u m m a t i o nf i n a n c i a lr e v e n u e s y s t e m ，t h ea d j u s t m e n to p t i m i z a t i o n d i s b u r s e m e n td i r e c t i o n ，t h ei m p r o v e m e n t t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m ，t h ea d v a n c e m e n tc o n t r o ls y s t e mi n n o v a t i o n ，c a r r i e so n o m n i - d i r e c t i o n a la c h i e v e m e n t si n s p e c t i o na n ds oo i lc o n s t r u c t i v et h eo p i n i o n sa n d t h es u g g e s t i o n ，c o m p a r e dw i t hs y s t e m a t i cp r o p o s e dc o n s u m m a t e sa n s h a np u b l i c f i n a n c es y s t e m sm e n t a l i t ya n dt h ec o u n t e r m e a s u r e t h ec o u n t e r m e a s u r ep a r t ，t h e a u t h o ra l s oo nt h ep e r f o r m a n c eb u d g e t ，t h en a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s si n s t i t u t i o n k e e p si nb a l a n c et h em e c h a n i s m ，t h eg o v e r n m e n td e b tm a n a g e m e n tt op r o p o s et h a t s o m en e w v i e w p o i n t s ，h a v ec a r r i e do nt h ed e s c r i p t i o nt ot h ef u t u r ea n s h a nf i n a n c e r e f o r md i r e c t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cp r o p e r t ys y s t e m ；p u b l i cs e r v i c e ；a c h i e v e m e n ti m i t a t e sb u d g e t j - - 0 东北大学m p a 专业学位论文 目录 独创性声明 摘要 a b s t r a c t 目录 目录 i i i i 第1 章绪论 1 1 1 选题背景及研究意义1 1 1 1 论文选题背景：1 1 1 2 论文研究的意义l 1 2 文献综述。2 1 2 1 相关概念界定2 1 2 2 关于公共财政的研究成果3 1 2 3 国外公共财政理论6 1 2 4 原有研究存在的不足9 1 3 论文研究方法9 1 3 1 文献分析方法9 1 3 2 比较分析方法9 1 3 3 调查研究方法1 0 1 4 本文创新点l o 1 4 1 对一个市的公共财政体系进行解剖1 0 1 4 2 跳出财政研究财政绩效1 0 1 4 3 厘清鞍山财政工作的思路。1 0 第2 章市级公共财政体系基本架构 1 1 2 1 公共收入体系l l 2 1 1 财政收入的内涵1 l 2 1 2 财政收入与政府收入的关系l l 2 1 3 财政收入公共性的体现。l l 2 2 公共财政支出体系1 2 2 2 1 公共财政支出与事权划分相适应1 2 2 2 2 市级公共财政支出范围1 2 2 2 3 发达国家财政支出的经验1 2 2 3 管理制度体系1 3 2 3 1 部门预算1 3 2 3 2 国库集中收付制度。1 3 2 3 3 非税收入管理制度1 3 2 3 4 政府采购制度。1 4 东北大学m p a 专业学位论文 目录 第3 章鞍山市公共财政体系实施效果 1 5 3 1 鞍山市公共财政收入体系。1 5 3 1 1 收入管理15 3 1 2 收入规模。1 5 3 1 3 收入配置1 6 3 2 鞍山市公共支出体系1 7 3 2 1 支出规模。17 3 2 2 支出方向调整17 3 3 鞍山市公共财政管理制度体系1 9 3 3 1 部门预算2 0 3 3 2 国库集中收付制度模式独特。2 0 3 3 3 非税收入管理成效明显2 0 3 3 4 政府采购制度得到完善2 l 3 3 5 财政监督和投资评审2 1 第4 章鞍山市公共财政体系存在的问题及原因分析一2 2 4 1 鞍山市公共财政体系存在的问题2 2 4 1 1 地方财政收入结构不合理2 2 4 1 2 支出结构调整不到位2 3 4 1 3 预算管理刚性约束不强。2 3 4 1 4 绩效管理体系不完善2 4 4 2 鞍山市公共财政体系存在问题的原因分析2 4 4 2 1 政府的公共服务意识还不强2 4 4 2 2 政府职能还不完全适应建立公共财政的需要2 5 4 2 3市级以下财权和事权不匹配2 5 4 2 4 转移支付制度不完善。2 5 4 2 5 绩效管理复杂较难实行2 6 第5 章完善鞍山市公共财政体系的对策一。一一。一。2 7 5 1 完善财政收入体制2 7 5 1 1 提高市以下税收分享比例2 7 5 1 2 调整事权与财权相匹配2 7 5 2 调整优化支出结构2 8 5 2 1 向民生事业倾斜2 8 5 2 2 向“三农”倾斜。2 8 5 2 3 压缩行政管理支出2 9 5 3 改善转移支付制度2 9 5 3 1 调整一般性转移支付和专项转移支付的比例2 9 5 3 2 调整转移支付的结构3 0 5 4 推进管理制度创新3 0 5 4 1 将政府债务等财力全部纳入预算管理3 0 5 4 2 强化预算约束力3 0 1 临 0 东北大学m p a 专业学位论文 5 4 3 深化部门预算等各项管理改革 5 5 进行全方位的绩效考核3 l 5 5 1 完善政府绩效评价体系。3 1 5 5 2 建立财政绩效评价体系3 2 5 5 3 建设公开透明财政3 3 第6 章结论 参考文献 3 4 3 5 j $ c 谢。3 7 作者简介 3 8 卜。卜 一 - 一 一 1 1 1 论文选题背景 党的十七大报告指出，我国要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控 体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。 温家宝总理在2 0 0 8 年0 3 月18 日答中外记者问中指出：我想讲一个公共财政 的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地 进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。 随着社会主义市场经济的深入实施，党和国家提出科学的发展观和建设和 谐社会的要求，对于财政工作提出了新的标准。面对新的形势和政府工作走向 的要求，建设完善的公共财政体系更为迫切，从中央到地方各项惠及民生的财 政政策纷纷加快实施，为提高政府的公共服务职能提供了保障。 作为市一级财政，如何在市级建立起公共财政体系，把有限的资金投入到 社会公共服务领域，更好地服务民生事业，是一个非常重要的课题，也是实践 中需要总结和研究的一项重要工作。 1 1 2 论文研究的意义 本论文研究的目的是，将公共财政基础理论同市一级的具体实践结合起 来，提出市一级建立公共财政体系的理论，研究鞍山市财政运行中存在的与公 共财政要求不相适应的方面，从收支、支出和管理等方面着手，提出完善鞍山 市公共财政的对策建议。 本文研究的意义主要体现在几个方面： 1 1 2 1 选题在理论上的意义 论文对目前鞍山财政政策取向的实际情况进行了阐述和分析，试图通过这 些研究成果发现市级财政存在的实际问题，对比找出与公共财政要求不相适应 之处，并提出完善公共财政体系的基本思路和对策，以解决专业理论研究与实 际中作不能很好衔接的问题，丰富市级公共财政体系理论的研究，为完善鞍山 市公共财政体系提供理论依据 塞韭盘鲎丛坠童些鲎焦迨塞差l 主绪硷 1 1 2 2 选题的实际应用价值 首先，财政是政府配置资源的重要方式，如何更好地配置资源，提高政府 公共服力能力，对于社会和谐发展具有重大的意义。 其次，财政政策服从服务于政府的公共政策取向，把公共财政体系研究清 楚，并应用于实践，有利于促进政府职能转变，完善政府管理体制，加快构建 服务型政府。 其三，做好公共财政体系研究，有利于推进鞍山财政各项工作的发展，促 进财政改革的深入，更好的发挥财政的职能作用，进一步提升财政部门为政府 当家理财的本领。 1 2 文献综述 1 2 1 相关概念界定 1 2 1 1 公共服务的内涵 所谓公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发 展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发 布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和 创造条件j 。 按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社 会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投 资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业 经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教 育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公 共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能 从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。 1 2 1 2 公共财政的内涵 公共财政作为与市场经济相适应的一种财政类型，以市场的基础性作用 为基点，以市场失灵为前提，其本身即具有财政的一般属性，也具有特定的内 涵，区别于其他财政类型。公共财政的公共性主要体现在：一是公共财政的使 用目的必须具有“公共性竹，即只能服从于公众利益；二是公共财政的管理过程 必须具有“公共性”，即只能服从于公众意愿，必须获得公众认可并接受公众监 督【2 1 。 具体化【3 1 。 1 2 1 4 财政预算的概念 财政预算也就是政府预算，是具有法律规定和制度保障的，经法定程序审 核批准的，具有法律效力的政府年度收支计划。 1 2 1 5 财政预算管理的概念 财政预算管理是政府依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、 协调和监督等活动。整个组织和协调的过程中都要加强对预算编制和执行的监 督，严肃财经纪律，以保证预算任务和宏观调控得以实现。 1 2 1 6 财政支出的概念 一级政府为实现其职能对财政资金进行的再分配，属于财政资金分配的第 二阶段。国家集中的财政收入只有按照行政及社会事业计划、国民经济发展需 要进行统筹安排运用，才能为国家完成各项职能提供财力上的保证。 1 2 1 7 财政转移支付的概念 财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付 制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主 体间、同级预算主体间的收支规模不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主 体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是白上 而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付 制度的原则是：公平原则、效率原则和法治原则。【4 j 1 2 2 关于公共财政的研究成果 1 2 2 1 我国学术界对公共财政的认识主要有4 种观点 第一种观点认为，在市场经济条件下我们所要称谓的“公共财政”与国家财 政没有什么本质区别，它反映了国家财政的本质。而在形式上，公共财政则要 求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化，更加准确地 反映政府性质的要求，充分体现财政本质。【5 】 - 3 第二种观点认为，所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场提供公共服 务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。 第三种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共 服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府( 或国家) 为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经 济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。 第四种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商 品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市 场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限 于市场失效的领域。p 1 1 2 2 2 学术界对公共财政的不同理解 第一种观点认为，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈 利性领域。所以，财政还是一元，政府或者国家财政。以后要保留下来的国有 企业，也属于公共财政的范围，财政还得管它。因此，公共财政不等于吃饭财 政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。 第二种观点认为，公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济 的发展状况看，它既存有先天性的种种市场缺陷，包括外溢因素和自然垄断的 存在及公共商品供给不足等等，亦面临尚待克服的种种市场不足，诸如混乱的 市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设 计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题，而且要注意对后天性市场不足的分 析与研究，从中寻求克服此类市场不足的财政对策。 7 j 第三种观点认为，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是 公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我 国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨 与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。p j 1 2 2 3 国内认为公共财政的内涵 国内学者普遍认为，公共财政具有以下的主要特点： 第一，公共财政具有公共性 这是公共财政的本质特征。在传统体制下，政府主要是运用集中统一的指 令性计划配置资源，计划配置包揽一切，替代甚至捧斥了市场经济而在市场 经济体制下，市场是一种资源配置方式，财政也成为一种名副其实的资源配置 方式，各自有本身的运行特点和特殊功能，如前所述，在市场经济中，市场机 4 h n 制在资源配置中发挥着基础性作用，但是同时也存在一些领域是市场机制无法 有效进行资源配置的，如公共物品、外部效应、自然垄断等；或者是无法正常 发挥作用，如社会分配不公、宏观经济不稳定等，即存在于“市场失灵”状态中。 正是这些市场失灵的存在决定了政府干预和政府介入的必要性和范围。因此， 公共财政是以弥补市场失灵为界限的，它与市场的分工、对经济的干预和介入 仅限于市场失灵的矫正和弥补。政府和财政通过弥补市场失灵，为社会公众提 供公共性服务，满足社会公众的共同消费需要，因此，鲜明的公共性是公共财 政的基本特征p j 。 第二，公共财政具有非盈利性 盈利性是人们参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财政，就不 能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益作为活动目的，只能从事非盈 利活动，这就使公共财政具有非盈利性特征。 尽管企业和个人活动于市场有效领域内，而政府活动于市场失效领域内， 这是划分两者活动范围的基本准则。然而，现实的经济活动是错综复杂的，大 量的社会经济活动是需要企业和政府共同介入和承担的。为此，非盈利性就提 供了一个具体标准，来界定两者在共同活动中的各自参与程度。l i u j 当某些行业的活动为社会公众所需要，并且可以有一定的市场收入，但又 达不到市场平均盈利水平之时，政府和企业是可以共同承担这类活动的。这就 是政府通过公共财政的投资或补贴等，使得投入到该行业的企业具有获得平均 利润率的能力，从而政府通过自身的无偿投入，支持了该行业的发展，并为整 个社会的利益服务：与此同时，企业由于可以获得平均利润率，而承担起了部 分的乃至主要的投资任务，从而大大减轻了财政的支出负担。这样，财政的非 盈利性活动，就直接与为市场提供公共服务相联系了。 第三，公共财政是法治化的财政 市场经济是一个法治经济，对于政府来说，其活动和行为也应当置于法律 的根本约束规范之下。财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下无疑必须 受到法律约束和规范，从而具有明显的法治性特征。 公共财政作为法治化财政，意味着社会公众通过国家权力机构和相应的法 律程序，决定、约束、规范和监督政府的财政行为，从而使得财政体现出是社 会公众的财政，是建立在法律法规规范基础上的财政。如税收是依据税法征收 的，没有国家权力机关的批准和授权，有关税法和税收条例是无法确立的。 如政府预算也要通过国家权力机关审议和批准，否则政府是一分一毫也无权随 意使用的。也就是说，政府的财政活动和运作必须在法律法规的约束规范下进 行，从而使得财政真正成为“公共”财政，而公共财政也就表现为一种法治财政。 【l l 】 而在奴隶社会、封建社会时期，“君权神授”、“朕即国家”的专制统治控制 了几乎全部的政治权力和相当比重的经济力量，而其他社会成员作为奴隶、附 庸部分，并不具有独立的政治经济权利和人格地位，这使得奴隶主及封建君主 的权利无限膨胀，“金口玉言”、“朕意即典律 。显然，此时的财政无法制可言。 计划经济下：政企合一的国家直接介入企业的再生产过程，政治权力直接作用 于企业的生产运营机制，法律对政府行为的约束也相当乏力。财政资源配置的 “人治”痕迹比较严重。l a z j 另外，公共财政要强调政治民主，实现财政运行的公开化与透明化，这就 要求必须对政府运行规则和政府官员实行必要的监督与制约。 1 2 3 国外公共财政理论 1 2 3 1 公共选择学派的公共财政观 以布坎南为代表的公共选择理论，在完善了公共物品偏好显示及其最佳供 应的同时也说明了政府干预失灵的原因所在。布坎南等人从实证分析角度，把 政府作为一个机构，分析了其运行效率。他们发现，政府行为和政策是由具体 的个人( 政治家、官僚) 制定和实施的。这些政治家和官僚有其自身的与公共利 益不完全一致的偏好。政府行为是不同利益集团的相对力量作用的结果，可能 只符合某一部分人的利益。而且，官僚的行为还受到各种法规、习惯、激励因 素等等的影响，他们的决策又受到信息不完全以及各种约束条件的限制，很难 保证他们的行为是有效率的。政府对公共物品分配权的垄断，往往会导致大量 “寻租”行为，造成资源的浪费。从财政职能的宏观效应看，由于凯恩斯主义的 实行，造成政府规模的迅速扩张，这又和官僚政治倾向与扩大政府规模的倾向 相吻合，使得控制税收和支出的过度增长难以如愿。所有这些，均会造成政府 干预的缺陷。l i 训 公共选择理论既承认市场缺陷，也承认政府缺陷。认为人们不能主观地确 定市场和政府孰优孰劣。问题的实质是如何在市场和政府间进行选择。有时， 市场缺陷并不必然意味着需要政府干预，因为政府干预的效率也无法保证。在 这种情况下，首先要进行市场缺陷和政府缺陷的比较，才能得出适当的结论。 也就是说，对于两个参加比赛的选手，不能只看到第一个选手的成绩不满意， 就把奖杯授予第二个选手对于那些存在市场缺陷，而且经过比较后必须选择 _ q 盎a 堡盘茔逊童些鲎焦逾蛊差l 主缝逾 政府干预的领域，也要采取种种制度的、技术的措施来严格限制政府权力，以 防滥用。 1 2 3 2 理性预期学派的公共财政观 理性预期学派对政府干预缺陷的责任主要在于政府的宏观经济措施。他们 认为每个人都是有理性的人，政府的每项政策的出台，有理性预期能力的人， 凭借当时所得到的信息就会做出恰当的预见，并采取相应的对策来抵消这种影 响。从长期来看，政府的干预政策是无效的。即使有些政策在短期内是有效的， 但往往也只会成为致乱因素，不但于事无补，反而有害。政府只应制定并公开 宣布长期不变的原则，取信于民，余者主要由市场经济自行发挥作用。 1 4 j 1 2 3 3 货币主义学派的公共财政观 货币主义学派反对凯恩斯学派的政府干预经济，以及赤字财政政策的主 张。其代表人弗里德曼指出，货币供应量的变化才是影响物价水平变动和经济 波动的根本原因，主张实行单一规则的货币政策。对于财政政策，他认为，如 果政府活动庞大化，国民的税收负担就会增加，容易引起人们的反感，也会通 过变相税收的方式制造通货膨胀，所以政府不得不用税收以外的方法来取得收 入。他反对通过增加政府支出以实现充分就业的财政政策，主张实行缩小政府 支出的政策。1 1 ，j 在税收政策方面，货币主义学派反对减税和高临界税率的政策，他们认为： 首先，减税的一般目的是为了增加社会的有效需求，即补充社会购买力。但经 济的滞胀问题并不是因为缺少购买力，相反是购买力过大引起了通货膨胀，因 此实行减税只会加剧通货膨胀；其次，较高的临界税率会使公众设法逃税，不 愿从事生产性投资。因此要实现高速经济增长，最重要的因素就是降低i 临界税 率。货币主义还反对对生活贫困者实行差额补助金的社会福利制度。因为实行 这种制度会影响人们的工作积极性，不利于社会经济效率的提高。对这种社会 福利制度，他们提出了相应的替代方法，即“负所得税”所谓负所得税，是政 府对于生活贫困者按照其实际收入与维持一定生活水平所需要的差额，用税收 的形式依照税率计算，付给贫困者补助款的一种所得税。货币主义认为，实行 负所得税可以通过收入或享受的差别，达到鼓励低收入阶层工作积极性的目 的。 1 2 3 4 供给学派的公共财政观 供给学派认为，国家干预和福利社会造成了社会资源过度从供给( 或生产) 方面向需求方面( 或消费) 转移。也就是说，国家以税收和公债等形式从企业和 个人那里征集过多的社会资源，通过转移支付( 其中主要是社会福利开支) ，变 成了巨大的消费而浪费掉，从而削弱了资本积累、技术进步和生产率的增长。 这不可避免地造成了经济滞胀。国家的过度干预破坏了市场机制作用的正常发 挥。因此，只要国家不干预私人经济活动，让市场机制充分发挥作用，产品就 不会过剩，失业就不会存在。l i o j 供给主义认为，刺激经济主体进行经济活动的因素主要有政府征税、法规、 政府支出、货币措施等，其中最重要的是征税因素。而在税收中最关键的又是 税率，其理论依据是拉弗曲线。拉弗曲线，是经济学家拉弗用以说明税率与税 收之间的函数关系的曲线。该曲线表明，当税率为0 ，即不对所得课税时，显 然税收收入也为0 ；当税率逐步升高时，税收收入也会随着增加，当税率升到 某一高度时，这时的税率最佳，税收收入也达到最高额，在这种情况下，若税 率进一步提高，则税收收入不仅不会增加，反而会减少；当税率为1 0 0 时， 因为无人愿意工作和投资，税收收入就会降为0 。从拉弗曲线可以看出，税率 是经济活动的最有效的刺激手段，要刺激经济增长就必须实行减税政策。当然 拉弗曲线表明，税率并不是越低越好。 供给学派的政策主张是大规模降低所得税税率，降低保险津贴和福利救济 金额，放宽对企业的约束，而且特别强调减税。他们认为，减税可以刺激人们 的工作积极性，能够刺激个人扩大储蓄和投资。减税不需要政府削减支出，也 不需要担心通货膨胀。因为减税的影响要过一段时间后才会发生作用，即存在 时滞问题，一旦时滞一过，财政收入就会成倍增加。其财政政策主张是，通过 降低税率和削减社会福利支出来刺激供给，促进经济增长，抑制通货膨胀，同 时争取实现国家预算的平衡。l l j 总之，由于上世纪7 0 年代以来西方国家出现的经济滞胀以及社会储蓄率、 投资率、生产增长率的急速下降、国外竞争力的急剧削弱，西方经济学界普遍 对政府干预产生质疑，经济自由主义开始回潮。不过，从现实情况来看，尽管 政府干预存在一定的缺陷，但是由于市场缺陷的存在，国民经济的运行仍然离 不开政府的干预。问题只是如何改进政府干预水平和政府干预与市场调节的协 调配合。 从公共财政理论的发展历史来看，公共财政的作用范围和作用方式是随着 市场经济的发展而发展的从古典和新古典的市场自动均衡而得出的政府“守 夜人”角色是和市场机制占主导地位的自由资本主义相适应的；为熨平经济周 毛 期、促进社会公平而产生的政府大规模干预则是和市场经济发展到一定程度而 导致的严重市场缺陷相适应的；经济滞胀所揭示的政府缺陷在一定程度上又导 致了强调市场作用的回归。这是一种螺旋式的上升。随着这一过程推进，人们 对政府和市场的作用及其适应范围将会有更深的认识。l i 6 j 当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也 就是“市场失灵”社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节 或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。 公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共物品的政府 分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能 是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财 政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出 这一领域而损害市场机制的正常运转。l i 引 1 2 4 原有研究存在的不足 专家学者对公共财政的研究非常深入和系统，但随着实践发展，理论同实 践也存在着一定的差距和脱节之处。我感到当前理论界对公共财政的研究存在 3 个方面的不足： 一是研究多偏重于宏观视角，缺乏从中观和微观的角度进行研究。 二是研究内容多偏重于理论层面，注重同计划经济体制下财政管理的比 较，但缺乏现实财政实践研究。 三是现有的公共财政理论，对公共财政体系的研究还很有限，缺乏统一的 具有中国特色的公共财政理论。 1 3 论文研究方法 1 3 1 文献分析方法 通过图书馆、报刊杂志、网络等信息渠道查阅了大量有关公共财政的理论 文献、现实案例、数据资料等，并以此作为成文基础。 1 3 2 比较分析方法 借鉴欧美发达国家公共财政管理的一些理论和实践，比较我国公共财政管 理与之不同之处；借鉴常州、天津等市的公共财政实践经验，比较鞍山之与的 不同之处，取长补短，提出鞍山完善公共财政体系的设想 - 9 - -1uj 盔韭盘堂迪童些堂焦逾童笠! 主垡途 1 3 3 调查研究方法 根据论文写作需要，开展有针对性的调查研究，在调研过程中，提出问题， 分析问题，解决问题，将调查成果应用到本论文之中。 1 4 本文创新点 1 4 1 对一个市的公共财政体系进行解剖 专门对一个市的公共财政体系进行研究，有利于全面把握市级公共财政体 系的运行特点，从一个全面的点，反映我国市级公共财政管理的现状，提出完 善体系的对策。 1 4 2 跳出财政研究财政绩效 研究提高财政的支出绩效，要跳出财政看财政，一方面要加强管理，同时 要增强政府各部门的绩效观念，建立完善的政府绩效考核体系，才能体现到财 政的绩效上来。 1 4 3 厘清鞍山财政工作的思路 建立市一级公共财政体系是一个比较大的课题，从大的视角来研究这一问 题，有利于对财政工作方向有总体上的把握，有利于推进鞍山财政工作实践。 2 1 1 财政收入的内涵 财政收入是指一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力 和财产权利，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总 和。包括税收收入、公共收费、公债收入以及政府拥有的资产营运收入等，其 中税收收入是政府最一般的、经常性的收入。对财政收入进行有效的管理，主 要是指建立科学、规范的财政收入机制。财政收入机制是指政府取得收入的制 度、形式、方法及运行过程中的有机联系，核心内容包括财政收入的决定、财 政收入的形式以及财政收入在各级政府之间分配三个要素。 2 1 2 财政收入与政府收入的关系 目前，我国的财政收入与政府收入并不相等。在我国，政府收入除财政收 入( 预算内收入) 外，还包括预算外收入、体制外收入等。财政收入( 预算内 收入) 是各级政府的收入，用以保证公共部门的日常经费需要和国有资本的投 资需要，即通常所说的提交人民代表大会审议通过的那一块收入；预算外收入 是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法 规和具有法律效力的规定而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各 项收入的统称；体制外收入，又称制度外收入，则是指政府及其所属机构凭借 行政权力或垄断地位，完全采取各种非税收入形式收入的没有纳入预算内制度 管理的各项收入的统称。主要包括：制度外基金、制度外收费，制度外集资摊 派、制度外罚没等。 2 1 3 财政收入公共性的体现 衡量财政收入公共性高低的指标就是税收依存度，即税收占整个政府支出 的比重。要增加财政收入的公共性，提高税收依存度，关键是建立规范化的政 府收入形成机制。发达国家公共财政收入机制的借鉴有三个方面：一是在财政 收入的决定上，法治化程度很高。财政收入必须通过严格的立法程序确定；财 政收入全部纳入预算管理。二是在财政收入的形式上，以税为主以费为辅 三是在财政收入划分上，实行规范的分税制。l z z j 盔1 北大擘! p a 专i 业学m 位t 论文第，i2 章i 市i 尘共i 财w 政体 丕i 基查苤控 一_i_-_-_一 2 2 公共财政支出体系 2 2 1 公共财政支出与事权划分相适应 界定各级公共财政支出的范围，应该从总体上合理界定市与区县政府事 权，在总体事权内涵和外延合理的前提下，按政府级次进行职能的分解，切实 做到突出基本职能，矫正选择职能，避免职能错位，增强地区财政的调控能力。 地方政府在公共财政支出方面，应该根据各级政府的事权与职能将公共财政的 支出范围按分为市级公共财政支出、中心城区公共财政支出、郊区公共财政支 出与郊县公共财政支出。由于政府主要承担与市级收入再分配有关的事权和主 要的经济服务性事权。前者主要是调整市级部门之间、区县之间财政收入，以 及充实社会保障体系等事业性支出，后者主要是负责全市性的产业结构调整和 市级大中型城市建设工程等职能。叫 2 2 2 市级公共财政支出范围 市级财政的支出范围包括：市级基本建设支出、市属国有企业的技术改造 和新产品试制费、市级城市维护建设费、市级工交商事业费、市级科教文卫事 业费、市级社会保障和就业资金、市级财政安排的支农支出、市级公检法支出、 市级行政支出、市级价格补贴和其它支出。 2 2 3 发达国家财政支出的经验 西方发达国家在财政支出方面，有很多经验值得借鉴。第一，西方发达国 家基本上都把公共财政支出的范围限定在“市场失灵”的领域，诸如国防、行政 管理、基础设施建设、环境保护、社会保障等领域。第二，在大致划分事权范 围基础上，强化各级财政的民主控制原则，是财政有效运营的制度保障。第三， 从主要西方发达国家各级财政支出的实践看，财政支出的确存在着一定分工关 系。除国防、国际关系方面的财政支出由中央财政承担外，一些西方发达国家 的多级财政体系在财政支出中分工方面具有以下特点：一是社会保障、医疗与 健康、公共福利等具有再分配性质或需要全国统一标准的公共物品或服务，主 要应该由中央政府或层级较高的地方政府来提供。二是在绝大多数国家，教育 支出是各级必须承担的最主要项目。三是对当地居民的生产生活具有直接影响