（公共管理专业论文）机关事业单位与企业人员流动的养老保障瓶颈与对策研究.pdf

摘要 人员流动是人力资源管理的重要内容，是社会发展的一种普遍现象，古今中外 都客观地存在着。近年来，随着我国改革开放的不断深入、科技的迅猛发展，市场 经济逐步建立，人员流动越来越活跃，从积极方面看它有效地调动了人们的积极性 和创造性，使人尽其才、才尽其用的合理境界得到一定的实现，顺应了“流水不腐， 户枢不蠹”的规律，形成了一股活力。然而，在人才的大流动中不可避免出现一些 不合理、不正常的“人才流失 问题，特别是在机关事业单位和企业之间几乎无法 形成有效的流动，目前多数流动是从企业到机关事业单位，反之，则很少。解决问 题的关键应从制度层面入手。 目前我国的机关事业单位与企业之间社会保障方面存在很大差异，主要体现在 存在着两种不同的养老保险制度，两套制度在基本组织模式、管理体制、待遇水平 等各方面都不一致，造成了企业与机关事业单位人员无法双向流动，不利于统一开 放的劳动力市场的形成，同时社会保障政策的公正性与公平性也受损害。 随着社会主义市场经济的建立和形势的变化，我国国家公务员与企业职工两种 养老保险制度并存的局面，己经暴露出与我国市场化大趋势的发展相背离的弊端， 这就为我们选择和构造一个与我国社会主义市场经济要求相适应，有中国特色的养 老保险制度，提供了一个历史性的契机。建立统一完善的国家公务员与企业职工养 老保险体系，是发展社会主义市场经济的稳定器、减压阀，对促进我国社会长治久 安和文明进步、使社会处于稳定、和谐、协调运行状态具有重要作用。 本论文从历史和现实的角度出发，依据国内外养老保险制度的实践和已有的研 究理论，对我国公务员养老制度和企业职工因社会保障制度主要养老保险制度的不 同形成的人员流动瓶颈和对策措施进行了深入分析。这对于统筹解决我国现阶段各 种社会矛盾，维护社会稳定，促进市场经济健康发展，丰富养老保险改革理论，具 有重要意义。 关键词：机关事业单位；企业；人员流动；养老保障：瓶颈 a b s t r a c t p e r s o n n e l sf l u x i o ni st h ei m p o r t a n tc o n t e n to f h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t 锄di ti s ak i n do fw i d e s p r e a dp h e n o m e n o no fs o c i a ld e v e l o p m e n t , w h i c h e x s i s t s0 b i e c t i v e l y 舶m t h o u s a n dy e a r sa g ot i l ln o wi nc h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e s i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h e r e f o r md e e p l yd e v e l o p e da n dt h ef a s td e v e l o p m e n to f t e c h n o l o g y , p e r s o i l i l e l ，sn u x i o n b e c o m e sm o r ea n dm o r ea c t i v e i tp r o m o t e st h ea c t i v i t ya n d c r e a t i v i t yo fp e o p l e h o w e v e r , i t1 si n e v i t a b l et of a c ea p r o b l e mo f “t a l e n t sl o s s ”i nt h ef l u x i o no fp e r s o i l l l e l ，e s p e c i a l l y t h a ti tc a nn o tf l o we f f e c t i v e l yi np u b l i co r g a n i z a t i o n sa n d e n t e r p r i s e s n o w a d a y s ，m o s t t l u x i o ni sf r o me n t e r p r i s e st op u b l i co r g a n i z a t i o n o p p o s i t e l y , i t c a l ln o to r e ns e e n ，l l a t r e s u j tmt h i sp h e n o m e n o ni s s y s t e me l e m e n ta n dp s y c h o l o g i c a le l e i i l e n t 鹊w e l l i ti sa p r o b l e n lo fm a n p o w e rc a p i t a lm a n a g e r sn e e d e dt ob es o l v e da b o u th o wt oh o w l e p s y c h o l o g i c a lf e a t u r e so fp e r s o n n e l e x a c t l y , c o n t r o la n do v e r c o m eu n r e a s o n l b l e p e r s o n n e lf l u x i o nr e g u l a r l ya n de f f e c t i v e l y , t r yt h eb e s tt od oa d j u s t m e n tw i t hc e r t a i n p u r p o s e c u r r e n t l y , t h e r ee x s i s t sd i f f e r e n c e sb e t w e e nt h ep u b l i c o 略a i l i z a t i o na i l db u s i n e s s e 1 1 t 即n s eo fo u rc o u n t r yi nt h ea s p e c to f s o c i e t yg u a r a n t e e i ti sm a i n l yr e f l e c t e d 舶m t w od i f f e r e n tk i n d so fe n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m s t h e s et w os e t s o fs v s t e l ：i l sa r e m c o n s i s t e n ta tb a s i co r g a n i z a t i o nm o d e ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，t r e a t m e n t1 e v e l ，e t c w h i c h r e s u l t si nt h ed i s a b i l i t yo f f l o w i n gm u t u a l l yo fb u s i n e s se n t e r p r i s ea n d p u b l i co r g a l l i z a t i o n p e r s o n n e l i ti sn o tg o o di nu i l i 黟t 1 1 ef o r m a t i o no fl i b e r a l1 a b o rm a r k e t m e a i l w h i l e d i f f e r e n tt r e a t m e n td i f f e r e n c eo ft h ep o l i c ys y s t e ml e a d sg r e a t l ym a k e st h i ss o c i a lp o l i c y c a n d o ra n de q u i t yg i v ed i s c o u n tg r e a t l y a l o n gw i mt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m ya n dt h ev a r i e t yo ft h e s i t u a t i o n ，0 1 1 1 n a t i o n a lp u b l i co f f i c i a la n db u s i n e s se n t e r p r i s eo f f i c e r sa i l dw o d 【e r st w o k 1 1 廊o fe n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m sk e e pb o t ho f t h es i t u a t i o n ，w h i c hh a se x p o s e dt h a t t h em a r k e tt u r nt h ei r r e g u l a r i t yt h a tt h ed e v d o p m e n to f b i gt r e n dd e v i a t e s 岔o mm u t u a l l k w h l c np r o d e sa l lo p p o r t u n i t yt oc h o o s ea n dc o n s t r u c ta l le n d o w m e n ti n s u r a n c es v s t e m w i t hc h i n e s es p e c i a lf e a t u r e sf o ru sa n do u rc o u n t r ya c c o r d i n g t ot h es o c i a l i s mm 破e t e c o n o m y sr e q u e s t t h ee s t a b l i s h m e n tu n i f i e sp e r f e c tn a t i o n a lp u b l i co f f i c i a la n d b u s i n e s s e n t e r p r i s ea no f i l t e r sa n dw o r k e r se n d o w m e n ti n s u r a n c e s y s t e m ， i sm es t a b l e m a c h i n e ，r e l i e fp r e s s u r ev a l v ew h i c hd e v e l o p sas o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y a n di ti sq u i t e i m p o r t a n tt op r o m o t eo u rc o u n t r ys o c i e t yl o n gc u r el o n gs e c u r i t ya n dc i 访l i z a t i o n t 0 p r o g r e s sa n dm a k et h es o c i e t yb ep l a c e di ns t a b i l i t ya n dh a r m o n i z e ，瑚i o d e r a t em o v a n e l l t a p p e a r a n c e t l l i st h e s i ss e t so u tf r o mt h ea n g l eo ft h eh i s t o r ya n dt h er e a l i t y , a c c o r d i n gt o d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mo fp r a c t i c ea n dh a sa l r e a d yh a d r e s e a r c ht h e o r i e s ，t oo u r c o u n t r yt h ep u b l i co f f i c i a lr e t i r et oe n j o yl i f es y s t e ma n db u s i n e s s e n t e r p r i s ea no f f i c e r sa n dw o r k e r sr e s u l t i n gf r o ms o c i e t yg u a r a n t e es y s t e mm a i n l yt h e e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mo fd i s s i m i l a r i t yw h i c hb e c o m e st h e p e r s o n n e lf l o w e d b o t t l e n e c ka n dc o u n t e r p l a nm e a s u r et o c a r r yo ne a s i l yu n d e r s t o o d , f r o mo u t s i d ea n d i n s i d eo fi nm u l t i p l el a y e r sa n a l y t i c a l m sh a sa ni m p o r t a n tm e a n i n gt os o l v et h e o r c h e s t r a t i o np r e s e n ts t a g ev a r i o u ss o c i e t ya n t i n o m y , m a i n t e n a n c e s o c i e t ys t a b i l i t y , p r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y , a b u n d a n te n d o w m e n ti n s u r a n c e r e f 0 1 t f lt h e o r i e s k e yw o r d s ：i n s t i t u t i o n ；e n t e r p r i s e ；u n d e r t a k et r a n s f e ro f p e r s o n n e l ；o l d - a g es o c i a l s e c u r i t y ；b o t t l e n e c k 青岛大学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：乞b 琵艮 日期：z 。醒年6 月细 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密馘 ( 请在以上方框内打“4 ”) 论文作者始舌煅 聊徘延。 日期：劢嬲年g 月多口日 日期：沙砗门多日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 4 7 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 研究的目的与意义 己i吉 丁if j 建立完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，是治国安邦的 根本大计。机关事业单位的养老保险制度是在九十年代以后起步的，没有统一的法 规政策，全国都处于探索之中，与相对健全的企业养老保险制度相比，存在一些问 题，直接影响当前事业单位机构改革的进程和养老保险工作的需要，严重阻碍了劳 动者在不同行业之间的正常流动。因此解决企事业单位两类养老保险制度的相互衔 接，畅通人员流通渠道，养老保险制度建设和人事制度改革以及其他各条战线改革 相适应是当前普遍关注的课题，也是社会保险制度中急需解决的问题 目前，我国的养老保险制度仍处在不断改革和完善之中。本课题研究的目的： 第一，立足实际，通过历史分析和现实比较，阐述我国公务员养老制度与企业 职工养老保险制度发展改革的历史轨迹，分析两种制度形成的原因及共存的弊端， 以及实现两个制度并轨的迫切性，探索实现中国特色的国家公务员和企业职工基本 养老保险制度一体化的基本思路。 第二，通过对养老保险制度与社会经济协调发展的宏观把握，为实现我国养老 保险制度的可持续发展，最终建立覆盖全民的养老保险制度提供理论指导。 第三，探讨从我国的国情出发建立国家公务员与企业职工统一的基本养老保险 制度。其目标应该是在权利与义务相对应、社会养老与自我保障相结合、公平与效 率相兼顾、量力而行与合理负担相统一的基础上，建立系统化、规范化、社会化的 养老保险制度，从而保障和促进经济的持续增长与社会的稳定进步。 我国长期以来由于在机关事业单位与企业之间存在着截然不同的社会保障制 度，导致两者之间的人员流动存在着瓶颈。自2 0 0 6 年1 月中华人民共和国公务员 法颁布实施，对公务员的管理进一步规范和加强，如何规范这个群体的社会保障 显得极为迫切；另一方面，机关事业单位的社会保障制度是我国社会保障体系的重 要组成部分，完善与企业社会保障制度接轨，才能为更好的完善人员流动的机制创 造条件。 解决机关事业单位和企业之间人员流动的社会保障瓶颈 第一，有利于提高社会保障统筹力度，完善社会保障体系。根据国务院关于 印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知，社会保障体系的总目标是：建立独立 于企业事业单位之外，资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会 保障体系。 第二，有利于中华人民共和国公务员法的贯彻实施。公务员法关于“国 引言 家建立公务员保险制度的条款是全社会统一的社会保障制度的组成部分，由于它 是一部框架法，出台后还需要制定大量的下位配套法规，只为改革现行的公务员社 会保障制度，建立全社会统一的保障制度留下了法律和制度空间。 第三，有利于公务员队伍的人员分流。目前机关事业单位的保障制度基本仍由 国家一手包办，不仅使机关形成了对社会各方面的强大的吸引力，一定程度上强化 了“官本位 观念，也是机关事业单位成了人员流动最困难的机构。消除机关事业 单位与企业之间的社会保障差别，有利于推进机构改革，实现人员更好分流。本文 从历史和现实的角度出发，依据国内外养老保险制度的实践和已有的研究理论，对 我国公务员养老制度和企业职工因社会保障制度主要养老保险制度的不同形成的人 员流动瓶颈和对策措施进行了深入分析。这对于统筹解决我国现阶段各种社会矛盾， 维护社会稳定，促进市场经济健康发展，丰富养老保险改革理论，具有重要意义。 2 文献综述 在我国，社会保障学是一门新兴学科，它是随着我国社会保障制度的改革与发 展逐步建立起来的。社会保障是社会主义市场经济体制的五大框架之一。改革开放 以来，伴随着我国从计划经济体制向市场经济体制转变，社会保障制度建设也经历 了由过去的企业福利制向社会化保障方向的转变。社会保障这种取向的改革，没有 现成的经验可以借鉴，没有现成的模式可以套用，在改革实践中，提出了许多理论 课题，经过理论工作者的悉心研究和努力探索，在上一个世纪9 0 年代中期社会保障 学作为- - l - j 独立的学科应运而生。我国目前已出版的社会保障学及相关的教材和著 作达数十种之多，它们对社会保障的研究对象、体系的构建和内容的涵盖范围进行 了多角度的考察和理论探索，为社会保障学科的建设与发展做出了有益的贡献。 目前系统的关于公务员社会保障制度及其建立与完善途径的文献比较少，以下 专著具有一定代表性。 苏红主编的发达国家公务员社会保障制度一书全面、综合、系统地阐述了 发达国家公务员社会保障制度的发展历史、法律体系、管理机构等内容，并详细介 绍了有关公务员的福利制度、工资、养老制度、医疗制度等社会保障的具体内容。 同时，将中询自前的公务员保障政策与其他国家进行比较研究，发现问题，并提出 解决的可能途径，对中国的公务员社会保障制度的建立和完善带来了借鉴和启示。 该书根据世界各国对公务员社会保障制度的论述，将公务员的社会保障制度划分为 工资与津贴、社会福利、社会保险几个大的部分，由于社会保险包含的内容比较繁 多，又将其细分为养老保险和其他保险两部分，其他保险中包括了医疗保险、伤残 保险、生育保险、失业保险和死亡保险等内容。 郭熙保撰写的公务员社会保障制度的国际比较，是武汉大学经济发展研究 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 中心和社会保障研究中心为国务院研究室的研究课题“公务员社会保障制度的国际 比较 所提供的研究报告，对发达国家、发展中国家和经济转型国家的公务员的社 会保障制度进行了较为详细的介述和比较，针对改革我国公务员的社会保障制度提 出了政策借鉴，所提出的部分政策建议具有重要的决策参考价值，受到国务院研究 室的充分肯定。 黄炯撰写的西方公务员的社会保障，阐述了西方国家公务员的工资制度、 福利制度和社会保险制度的内容和特点；余期江撰写的统一、规范与健全一对完 善我国公务员社会保障制度的理论思考提出应当从统一法律依据，规范管理和健 全内容三方面完善我国公务员社会保障制度；孙双琴撰写的对完善国家公务员制 度的几点思考，着重从公务员的分类、管理体系、公务员的法制化建设三方面探 讨了我国公务员社会保障制度的建设。 社会保障是一门边缘学科，既是社会问题，又是经济问题，它牵涉到经济学、 政治学、法律学等诸多学科，因此对社会保障的研究往往要借用多个不同学科的知 识和理论，并使用多种研究方法。公务员社会保障制度的研究也不例外。本文采用 了比较分析法，借鉴国内外，特别是发达国家的理论和实践，通过学习和借鉴国外 经验来进行操作，也进一步的对我国公务员社会保障制度的建设提供了建议。【l j 3 研究的主要内容 本课题从历史和现实的角度出发，依据国内外养老保险制度的实践和已有的研 究理论，对我国公务员养老制度和企业职工养老保险制度的形成、历史发展、现状 和存在的问题进行较为系统的分析。 第一章，对相关的概念进行界定，并对国内外相关理论研究现状进行了分析、 归纳和总结，为后章节的分析论证提供理论铺垫。 第二章，主要揭示机关事业单位和企业之间因为养老保险制度不同产生的人员 交流瓶颈，宏观上分析把握社会主义市场经济对建立完善的养老保险制度的要求以 及实现公务员养老制度与企业职工养老保险制度平滑衔接的必要性。 第三章，主要对国外公务员和企业养老保障对接的经验进行了综合论述。 第四章，主要阐述了机关事业单位养老保障制度改革的原则，结合我国和世界 各国养老保险制度改革的经验和理论研究成果，提出解决机关事业单位和企业之间 人员流动的社会保障瓶颈的对策。 【1 1 马晓鸣建立与完善中国公务员社会保障制度研究 d 武汉大学，2 0 0 5 3 引言 4 研究方法和可能的创新点 定性研究和定量研究相结合。具体方法包括：文献研究、比较研究、问卷调查、 访谈和个案研究。其中，研究国内外机关事业单位和企业福利状况时，主要采用文 献研究和比较研究等方法；在研究我国现状时，主要采用问卷调查、个案研究等方 法；在提出解决策略，主要将理论分析和实证研究相结合。 对机关事业单位和企业之间人员交流的现状进行了研究，对人员交流的心理因 素、制度因素主要从社会保障制度的养老保险方面作了分析，提出了解决的对策。 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 1 概念的界定 第1 章概念的界定与理论基础 在本文中要讨论的机关事业单位人员，是与私人组织人员相对应的基本范畴。 从内涵上讲，它是指由公共部门管理的，由公共财政支付其报酬的，与政府的关系 是由法律调节的，谋求公共利益，对社会与公众负责，并为国民服务的所有公职人 员。在外延上，它既包括国家政权组织，尤其是管理社会公共事务的行政组织，同 时也包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的公益事业单位，非利益性中 介组织，以及具有公共管理职能的利益性组织内的全体工作人员。 在本文中的机关事业单位人员就是通常所说的公务员，包括公务员，参照公务 员，具有行政职能的事业单位工作人员。 所谓人员流动是指人员从某一群体组织转移到另一群体组织，这和同一组员内 部进行垂直的或水平的职务变更不同。正常的人员流动，有利于人力资源的合理分 布和结构布局；而不合理不正常的流动则是以个人利弊得失为动机的无组织、无计 划的盲目流动。不合理的人员流动往往给组织管理造成混乱，甚至直接影响到组织 效益和发展 替代率是衡量老年保障程度的关键性指标，是指退休金水平相对于退休前收入 的比例。 替代率= 退休金退休前平均收入1 0 0 假设退休金为每月1 0 0 0 元，而退休前平均收入为每月5 0 0 0 元，则替代率= 1 0 0 0 5 0 0 0 1 0 0 = 2 0 。对于退休前平均收入的衡量有多种方法。例如使用退休前 1 0 年工资收入的年( 月) 平均工资，或退休前5 年的年( 月) 平均工资，也有使用 终生收入平均工资或最终收入平均工资作为基数的。 1 2 理论基础 1 2 1 双因素理论 1 9 4 5 年，美国行为学家弗雷德里克赫茨伯格( f r e d e r i c k 。h e r z b e r g ) 提出了双因 素理论。所谓双因素，指的是保健因素和激励因素。他发现人们不满意于工作时大 都同他们所处的工作环境和工作关系方面有关；而满意工作时则满意于工作本身或 工作内容方面。因此，他提出激发人的动机有两种因素：一种是保健因素，即工作 环境、工作关系的因素，如组织的政策与行政管理、管理和监督、工作坏境或条件、 第1 章概念的界定与理论基础 薪酬以及与上下级之间的关系等；另一种是激励因素，即属于工作本身、工作内容 的因素，如工作上的成就感和工作本身具有的挑战性、个人发展的可能性、自我向 上的责任感以及被认可和得到提升等。 。 事实上，当把赫茨伯格对于保健因素和激励因素的划分放置在公共部门人力资 源管理中进行考察时，会发现保健因素与激励因素在一定程度上存在着重叠。这种 重叠体现了公共部门人力资源管理的应用局限。人事管理在私营部门和公共部门之 间存在的本质不同，可以概括为一个词“政治 。从赫茨伯格的双因素理论中所 划分的两类因素中可以看出，激励因素几乎全部是无形的、内化的、精神的和心理 方面的鼓励；而外在的、有形的、物质方面的则大多属于保健因素。但是当双因素 理论被应用于现代公共部门人力资源管理中时，原被看作是保健因素的薪酬己被泛 化为兼有保健和激励作用的双重因素。 从经济学的观点来看，薪酬既是员工在组织中投入劳动的报酬，也是组织的成 本支出。从心理学的角度来，薪酬除了满足人们对付出劳动后得到补偿的基本要求 外，也是激励组织中个体行为的手段。当然，薪酬的激励作用绝不仅仅是由于它的 货币价值，从社会学的角度来看，薪酬已成为人们在组和社会中地位的象征，它代 表着一个人的影响力和社会价值。薪酬作为地位的标志越来越突出，它有助于增强 自尊并赢得他人的尊重。因此，它对于人的激励作用是极为有效和显著的效果众所 周知。 1 2 。2 弗里德曼的持久收入假说 该理论认为人们的消费是持久一生的，而收入并不是持久一生的。为维持人一生 的持久消费，需要有一个持久收入。所以针对人在年老时没有劳动收入，应该有一个 把暂时收入转化成持久收入的机制。这可以有三种选择：储蓄、基本养老保险或企业 年金。作为个人来讲，储蓄是一种准持久收入，人总是短视的，不能充分预料到年老时 的各种不确定，而是倾向于即期消费，所以储蓄对于人的养老是不足的。而基本养老 保险水平比较低，是针对老年人的基本生活保障，不可能达到较高的水平，而且强调 公平。为维持其年轻时的持久消费，企业年金的建立就显示出它独特的优越性，包括 企业年金的灵活性以及效率优先等等。 1 2 3 莫迪利亚尼和布伦伯格的生命周期假说 该理论认为在人的一生中可分为童年期、工作期以及退休期和死亡期，不同的生 命周期有不同的收入结构。他的消费计划同他的收入和收入预期值之间存在确定的 联系。一个理性的消费者会理性的分布家庭在每一时点上的消费和储蓄，以实现消费 的最佳效用。根据边际效用递减规律，要使一生中的消费总效用最大，应根据一生的 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 全部预期收入来安排他的消费支出。雇员为维持其持久消费，以满足年老退休后生活 的需要，应将其劳动期间所得收入提出部分进行储蓄或调整劳动期间的消费标准，作 为退休之后的生活来源。 1 2 4 人力资本折旧理论 该理论认为人的生命有限，人力资本就像公司的固定资产，因为长期损耗而需折 旧，所以退休后无工作能力，必须有退休金来补偿。公司必须像折旧一样每年提供退 休金。“在政府计划不够的情况下，所有产业部门都有义务为工人提供医疗等福利以 及老年退休的折旧，就像目前为厂房和机器所作的那样一以维持人力”。 但是，该理论也存在一定的局限性。如将雇员的人力资本比喻为同固定资产的成 本一样显然是不合适的。我们知道人力资本和机器的成本显然是不一样的：机器的 折旧是成本核算，收回成本后就可以废弃。企业年金一方面是对人力的折旧，同时人 力折旧要持续至人的一生。人力资本所附着的人是有生命的，对于具有主观能动性的 人而言，“折旧”应该持续到其生命结束，况且因为人力资本具有边际效用递增性质， 因此对于某些高级人力资本应给与较高的“人力资本折旧 。 1 2 5 多支柱社会保障体系理论 建立多支柱的社会保障体系。以养老保障为例，应当包括以下五个支柱：第一 支柱是强制性社会统筹养老保险，即我国基本养老保险中的基础养老金部分，用于 保障城乡劳动人口的基本生活。第二支柱是强制性个人账户养老保险，即我国基本 养老保险中的个人账户养老金部分。之所以将我国的基本养老保险分成两个支柱， 原因是为两类基金建立理论上的防火墙，防止社会统筹透支个人账户，保障个人账 户基金的安全，同时为我国基本养老保险个人账户基金走向市场化运营管理奠定理 论基础。第三支柱是自愿性的、享受税收优惠的雇主补充养老保险，采用缴费确定 型和给付确定型的基金积累制度，包括团体养老年金保险、企业年金和公务员职业 年金等，目的在于为职工提供较高水平的养老金，并在一定程度上协调资本和劳动 之间的利益关系。第四支柱是个人储蓄性养老保险，由劳动者采用长期储蓄和个人 年金养老保险等方式实现，国家给予一定的税收政策优惠进行支持和鼓励，目的在 于强调个人应当为自己的老年生活进行理性规划。第五支柱是社会救助制度，包括 国家社会救济、社会援助和家庭赡养等正式和非正式制度，用于保障社会弱势群体 最基本的生存需求。 1 2 6 社会公平理论 社会公平是从社会伦理道德角度提出的概念，它是指社会收入的分配应使社会 成员从中获取的福利水平尽可能均等。社会保险是一项涉及到所有社会成员基本利 7 第l 章概念的界定与理论基础 益跨时期的制度安排正义和公平是其核心价值【1 1 。养老保险制度改革的目标不仅要 着眼于增加储蓄、减轻政府负担和维护社会稳定，还应着眼于塑造既满足社会公平 期待，又有促进经济和社会全面发展的社会环境。我国是以公有制为主体的社会主 义国家，劳动者在生产资料公有权利方面的平等，决定了其养老保险的权利也应该 平等，而不应该在不同工作性质职工之间存在不同的养老保险制度。 【1 1 汪行福分配正义与社会保险 m 上海：上海财经大学出版社2 0 0 3 ：3 1 5 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 第2 章机关事业单位和企业人员流动的瓶颈与成因分析 2 1 机关事业单位和企业人员流动的必要性 人员流动是人力资源管理的重要内容，是社会发展的一种普遍现象，古今中外 都客观地存在着。近年来，随着我国改革开放的不断深入、科技的迅猛发展，市场 经济逐步建立，人员流动越来越活跃，从积极方面看它有效地调动了人们的积极性 和创造性，使人尽其才、才尽其用的合理境界得到一定的实现，顺应了“流水不腐， 户枢不蠹 的规律，形成了一股活力。然而，在人才的大流动中不可避免出现一些 不合理、不正常的“人才流失”问题，特别是在机关事业单位和企业之间几乎无法 形成有效的人员流动，目前多数流动是从企业到机关事业单位，反之，则很少。产 生这种现象既有制度因素也有心理因素，而解决问题的根本途径还应从制度层面入 手。 任何组织中的人员，在致力于生产工作的同时，都向往美好的生活。他们对衣、 食、住、行不仅有起码的要求，而且随着社会生产力的提高，国民经济的发展和社 会成员生活条件的普遍改善，这种要求日益增长。为了满足这种心理需要，只要有 可能，人们往往都愿意从待遇较低的组织中退出，流向待遇较高的组织中，这种心 理是一种自然现象。 地位和待遇始终是一个行业吸引人才的最主要因素之一。随着经济的发展和国 家机构的改革与调整，公务员的地位和作用明显提高，工作环境与条件大为改善， 特别是公务员的几次加薪，使公务员的待遇陡然飙升，更重要的是公务员的保障福 利体制优越，是其它行业所难以比拟的。我国长期以来由于在公共组织与企业之间 存在着截然不同的薪酬福利制度，导致两者之间的人员流动存在着瓶颈，公共组织 的人员存在着“只进不出”的现象。特别是近年出现的“考公务员热 ，反映了我国 的劳动收入分配制度和社会保障制度还不完善，导致整个社会的人才配置畸形。近 几年对公务员的要求越来越高，但报考人数仍然直线上升，大批社会精英进入这个 行业，在一定程度上造成了人才资源配置失衡甚至浪费。一个社会的进步、发展固 然要依靠政府管理，依靠精明强干、士气高昂的公务员队伍，但更必须依靠真正的 优秀人才广泛投身于创造社会财富的多个领域。如果人才过于集中于某一行业、部 门，不利于整个社会人才资源的优化配置，最终影响整个社会的和谐发展。 2 2 机关事业单位和企业人员流动的瓶颈 目前机关事业单位养老目标替代率高达8 0 - - 9 0 ，而企业职工养老保险制度 9 第2 章机关事业单位和企业人员流动的瓶颈与成因分析 所设定的养老目标替代率仅为当地平均工资的6 0 ，过大的待遇差距，未能体现公 平与效率，且极易引发社会矛盾，不利于构建和谐社会。例如山东省2 0 0 5 年的机关 事业单位人均退休费为1 7 4 1 元月，企业人均月养老金仅为7 8 6 元月，二者差距为2 2 ： 1 ；企业职工退休工资按社会平均工资的增长率的一定比例调解，而机关事业单位是 按在职人员工资政策一起调整，调整的发放和比例均有差异现行制度与改革后的企 业职工养老保险不相衔接，阻碍人才流动和劳动力市场的运行。 1 9 9 7 年，全国统一实施企业职工养老保险制度，该制度确立了多支柱( 国家、 单位、个人) 筹资模式，并且多层次确保职工养老待遇( 统帐结合的基本养老保险、 企业年金制补充养老保险、个人储蓄养老保险) 的制度。而现行机关事业单位人员 养老保险既没有多支柱的筹资模式也没有多层次的保障制度，无法与企业职工的养 老保险相衔接。机关事业单位人员若要流动到企业，其养老保险如何筹集、个人帐 户如何转移建立无法解决；反过来，企业职工转到机关事业单位后，其个人帐户和 社会统筹的缴纳基金如何还原都是问题。养老保险制度未统一，将阻碍人才的正常 流动，影响劳动力市场的正常运行和构建社会主义市场经济制度。目前两者间的 不统一主要体现在以下两个方面： 2 2 1 机关事业与企业养老保险政策不统一 机关事业社会保险制度改革和企业社会保险制度改革根本区别在于：企业社会 保险政策、方案的出台是经过近多年探索实践，从中央到地方自上而下有序实施， 各地养老保险制度改革有法可依、有章可寻。而机关事业单位的养老保险制度，目 前没有全国统一的法律法规和政策，一些地区虽然已经启动，但大都是比照企业社 会保险先行法规政策操作，缺乏全国统一的法律、法规、政策，因而在实际工作中 执法依据不充分，难以体现社会保险的强制性。 由于我国至今没有出台统一的机关事业单位养老保险政策，各地、各级机构制定 政策的多样性、小配套性以及出台方案的随意性和小范围性，在实施过程中容易引发 一些矛盾和问题，突出表现在以下几个方面： ( 1 ) 养老保险政策的差异性造成机关事业单位职工负担不平衡，影响人们对于 养老保险制度的正确认识。由于统筹对象、方式等方面的差异，导致不同地区的同类 人员、同一地区的同类人员经济负担不一致，不同程度地影响了机关事业单位及职工 养老保险观念的转变，延缓了机关事业单位基本养老保险制度改革的进程。国内一 些地方出现参保单位和参保职工退保的“倒退 现象。 ( 2 ) 参保人员与离退休人员比例愈来愈失衡，参保资金后续补充跟不上，部分地 区甚至出现财政吃紧，严重收支不平衡。 i l l 程凡耘浅析我国机关事业单位养老保险制度 d 武汉科技大学硕士毕业论文，2 0 0 7 l o 青岛大学m p a 硕士学位论文 ( 3 ) 机关事业单位养老保险制度尚未完全建立健全，在一定程度上影响了机关 事业单位管理体制改革进程。 ( 4 ) 与企业养老保险制度改革相比显得滞后，已经引发一些社会问题，特别是对 社会人员流动带来障碍。在一定程度上影响着社会人员流动，无法保证人才流通渠道 畅通： 2 2 2 机关事业与企业社会养老保险开展时间不统一 社会保险种类开展的时间差距大。企业最早从1 9 8 6 年就已经实施包括养老、失 业、工伤、生育在内的企业社会保险制度改革。我省作为全国机关事业单位养老保 险试点城市，最早从1 9 9 4 年3 月份实施养老、失业养老保险，其他险种大部分地区 实施比较晚，覆盖面有局限性。养老保险待遇的不平衡。由于机关事业单位与企业 单位工资制度不同，特别是1 9 9 3 年机关事业单位工资制度改革后，逐步拉开了企业 与机关事业单位的工资差距；有些地区由于企业经济效益不景气，职工工资普遍较 低，两者之间的工资差距加大；同时离退休人员养老金制度办法不统一，使得机关 事业单位离退休人员的养老待遇比企业离退休人员更高。养老保险的缴费基数、比 例不统一。企业养老保险有着统一的缴费基数、比例，而机关事业单位养老保险缴 费基数( 工资项目构成) 不统一，缴费比例各地自行规定，造成退休人员在享受养 老金待遇上出现差距。个人账户功能不同。不能充分体现个人账户多少带来待遇多 少的差距，拉大了机关事业单位离退休人员同企业离退休人员退休后的待遇。由于 事业单位的退休待遇计发办法未改，虽然实行个人缴费制度和建立个人账户，但退 休人员所支付的养老金按照退休前月工资补贴标准和连续工龄的计发比例，全部在 社会统筹基金中支付，无法体现缴与不缴、缴多与缴少、缴长与缴短的差别，也不 同程度地影响了机关事业单位参保缴费的积极性。以上问题的存在，已经影响到机 关事业单位养老保险工作的发展，特别是成为人才流动的一大障碍。致使一些专业 技术人员在流动时不得不考虑自己的养老问题，瞻前顾后、缩手缩脚，不敢贸然行 事。此外，事业单位人员的分流、富余人员的再就业等等，都与养老保险有直接的 关系1 1 。 2 3 养老保障不对接是瓶颈形成的主要原因 社会养老保险是社会保障事业中最重要的组成部分，与人民生活、社会稳定密 切相关。我国目前养老保险制度存在着两种不同的管理体制和政策体系，理论上引 起了系统冲突，实践中造成了机关公务员与企业退休人员养老金待遇差距过大。这 【- 】李爽对机关事业与企业养老保险制度的思考 j 科学咨询导报，2 0 0 7 ( 3 ) 1 1 第2 章机关事业单位和企业人员流动的瓶颈与成因分析 种源于制度设计上的不公平，引起了企业在职职工和退休人员的不满，各种社会矛 盾日趋显现，矛盾日趋激化。我国城镇企业职工养老保险制度从1 9 8 4 年起步，1 9 9 5 年基本建立框架，1 9 9 7 年实现制度统一，到目前已取得长足发展，基本适应我国社 会主义市场经济发展的要求，但我国国家公务员养老制度仍停留在计划经济时代而 未进行相应改革，制度本身己缺乏可持续性，存在着无法在现行体制框架内修补的 缺陷，难以继续维持下去。企业职工养老保险制度正在逐步走向完善，规范和成型， 而公共组织养老保险制度明显滞后，形成两套制度并存的局面。两套制度在基本组 织模式、管理体制、待遇水平等各方面都不一致，造成了企业与公共组织人员无法 双向流动，不利于统一开放的劳动力市场的形成。同时不同的政策制度待遇差别过 大，使这一社会政策公正与公平大打折扣。随着社会主义市场经济的建立和形势的 变化，我国国家公务员与企业职工两种养老保险制度并存的局面，己经暴露出与我 国市场化大趋势的发展相背离的弊端，这就为我们选择和构造一个与我国社会主义 市场经济要求相适应，有中国特色的养老保险制度，提供了一个历史性的契机。建 立统一完善的国家公务员与企业职工养老保险体系，是发展社会主义市场经济的稳 定器、减压阀，对促进我国社会长治久安和文明进步、使社会处于稳定和谐、协调 运行状态具有重要作用。 建立完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，是治国安邦的 根本大计。公共组织的养老保险制度是在九十年代以后起步的，没有统一的法规政 策，全国都处于探索之中，与相对健全的企业养老保险制度相比，存在一些问题， 直接影响当前事业单位机构改革的进程和养老保险工作的需要，严重阻碍了劳动者 在不同行业之间的正常流动。因此解决企事业单位两类养老保险制度的相互衔接， 畅通人员流通渠道，养老保险制度建设和人事制度改革以及其他各条战线改革相适 应是当前普遍关注的课题，也是社会保险制度中急需解决的问题。 由于中国公务员养老完全由国家财政包揽，目前中国的社会保障制度中，存在 着企业与行政事业单位之间壁垒森严的“二元结构”。行政事业单位人员固守原单位， 合理有序的人才流动成为不可能；公务员对于自己的养老费用没有任何支出，养老 全靠国家