（公共管理专业论文）上海公安社区警务机制的探索与发展研究.pdf

摘要 当前我国正处于社会转型期，随着改革的深入，新情况不断出现， 新矛盾日益凸显，各种因素相互交织在一起，社会治安形势复杂而严 峻。公安机关担负着维护社会治安秩序的重任，面对城市社会结构和 组织管理方式的巨大变化，传统警务工作正面i 瞄新的挑战。社区警务 机制是一种全新的警务战略理念和警务工作机制，已经成为警务管理 工作的核心之一，也是公共管理中不可或缺的重要一环。上海公安机 关根据城市发展特点和公共管理需要，提出建立现代社区警务机制的 发展目标，成为了促进上海社会治安管理的突破口，在城市公共管理 上具有重要的研究价值。因此，笔者着手开展了这一课题研究。本文 是建立在上海社区警务机制实践的基础上，对社区警务机制的发展与 创新进行探讨。研究的目的在于总结取得的经验，分析存在的不足， 提出建议与对策，为上海社区警务机制进一步发展提出可行性意见。 本文采取的是实证研究方法。针对所研究的课题，在已有实践的 基础上，运用系统分析法，提出新思路和建议。文章从社区警务机制 的历史发展着手，分析社区警务的产生背景、发展现状，阐述其理论 基础、核心价值，进一步明晰社区警务的概念。通过分析社区警务机 制的历史沿革，梳理出社区警务机制的发展脉络；通过对比中外社区 警务机制，总结出国外好的经验给予我国社区警务机制建设的启示。 本文的研究重点在上海社区警务机制的实践情况及其发展创新。通过 对目前“三警合一”社区警务机制的运行原则、运作形式以及显现特 点的分析，总结取得的成效，同时揭示存在的问题和面临的挑战，找 出主观上认识偏差以及客观上社会形势变化等原因。在此基础上，根 据上海特定环境提出发展与创新的设想，从城市管理、社区管理的宏 观到社区民警工作的微观；从社区警务机制的外部环境到公安机关的 内部环境，对社区警务机制发展与创新进行深入研究，提出强化警察 社会职能、提升社区警务功能定位、加快警务内部体制改革等一系列 有针对性的建议与对策。 上海社区警务机制作为现代城市综合管理系统中的一个子系统， 是提高社区服务保障功能和社区生活质量的一个重要方面。作为现代 公共管理框架内的一部分，社区警务机制对于提升上海城市的公共管 理水平，创造一个良好的社会治安环境具有重要的作用，将更好地适 应于城市公共管理需求，服务下上海的经济发展。本文在借鉴以往研 i i i 究成果的撼础上，按照上海城市实际情况进行探索、厩 究，在然方 蘑骞掰截凝与突酸，未要是：瓤薤享区警务历史演交戆主线，棱瀵出 其在不同历史阶段的变化成因，为今后发展完善提供准确指导；针对 我国社会转型期的特定时期，对社区警务机制在转型期中的发展进彳亍 磅究，鼓零l 予宠善秘炎实理有管瑾摸型，露运玛子实践；多角度分辑 上海社区治安管理特点，特剐怒作为国际健大都市和瓣漆特大型城市 所面临的难点问题，在实践基础上进行分析，避免了单纯在理论匕谈 理论的不足。 关键词：上海，公安，社区警务，机制，探索，发展，研究 i v s h a n g h a i p o l i c e c o m m u n i t yp o l i c i n g s e r v i c e s y s t e me x p l o r ea n dd e v e l o p m e n t r e s e a r c h a b s 翟r a c t n o w a d a y s ，t h es o c i e t yo fc h i n ai s 1 nt h et r a n s f o r m a t i o n w i t ht h ed e e p e n i n go fr e f o r m ，w ea r ef a c i n gm o r ea n dm o r en e w c i r c u m s t a n c ea n dd a yb yd a yt h en e wc o n t r a v e n t i o n t h es o c i a l p u b l i cs e c u r i t y i s g e t t i n gc o m p l e xa n d a u s t e r ew h e na l lt h e f a c t o r sc o m b i n et o g e t h e r t h ep u b l i cs e c u r i t yd e p a r t m e n ti s r e s p o n s i b l e f o r t h e p e a c e a n dt h eo r d e ro fo u r s o c i e t y m e a n w h i l e ，t h et r a d i t i o n a lp o l i c es e r v i c e i s f a c i n g t h en e w c h a l l e n g e s d u et ot h e c h a n g e s o fs o c i a lf r a m e w o r ka n d o r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n tp a t t e r n s c o m m u n i t yp o l i c i n gs e r v i c e i san e wc o n c e p to fp o l i c es t r a t e g ya n dp o l i c es e r v i c es y s t e m i t i so n eo ft h ek e yp o i n ti nm a n a g i n gp o l i c es e r v i c ea n dt h e i n d i s p e n s a b l e l i n k si n p u b l i cm a n a g e m e n t s h a n g h a ip u b l i c s e c u r i t yd e p a r t m e n t s e t st h eg o a l st ob u i l d u p t h em o d e r n c o m m u n i t yp o l i c i n g s e r v i c e s y s t e ma c c o r d i n g t ot h e c i t y d e v e l o p m e n tc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ep u b l i cm a n a g e m e n tn e e d s i t h a sb e c o m et h eb r e a k t h r o u g hp o i n to fs h a n g h a ip u b l i cs e c u r i t y m a n a g e m e n t ，a n d i th a s i m p o r t a n t r e s e a r c hv a l u ei nt h e m a n a g e m e n to fu r b a np u b l i c t h e r e f o r e ，t h ea u t h o re m b a r k e do n t h i sr e s e a r c h t h i se s s a yi so nt h eb a s i so fc o m m u n i t yp o l i c i n g o f s h a n g h a i ，t oe x p l o r e t h e d e v e l o p m e n t a n dc r e a t i o no f c o m m u n i t yp o l i c i n gm e c h a n i s m t h ea i mi st ol e a r nt h el e s s o n s ， a n a l y s i so nt h es h o r t c o m i n g s ，p u to u tt h er e c o m m e n d a t i o n sa n d m e a s u r e s ，g i v et h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fc o m m u n i t yp o l i c i n g f e a s i b i l i t yo fs h a n g h a im e c h a n i s m t h ee s s a ya i m sa tt h e t o p i c ，b y t h em e a n so f s y s t e m a n a l y s i s ，a n dp r o p o s e s n e wi d e a sa n d s u g g e s t i o n sb a s e d o n p r a c t i c e + t h ee s s a y s t a r t sf r o mt h e h i s t o r y o f c o m m u n i t y p o l i c i n g s e r v i c e s y s t e m ，a n a l y s e st h ed e v e l o p m e n ts t a t u sa n d b a c k g r o u n d o ft h i sc o n c e p t d i s c u s si t st h e o r yb a s ea n dc o r e v v a l u e ，a n df u r t h e rc l a r i f i e s i t s d e f i n i t i o n b ya n a l y z i n gt h e h i s t o r i c a le v o l u t i o no fc o m m u n i t yp o l i c i n gm e c h a n i s m ，s u m m e d u pc o m m u n i t yp o l i c i n gm e c h a n i s m sc i v i l i z a t i o n b yc o m p a r i n g t h e f o r e i g nc o m m u n i t yp o l i c i n gm e c h a n i s m ，s u mu p o u r s e x p e r i e n c e s t h a t g o o dc o m m u n i t yp o l i c i n g m e c h a n i s m s i n s p i r a t i o n a b r o a d t h ef o c u so ft h i s e s s a y i st h ef a c to f s h a n g h a ic o m m u n i t yp o l i c i n gm e c h a n i s m sa n dt h ed e v e l o p m e n t o fi n n o v a t i v e b ya n a l y s i so n ”t h r e ei no n e 。c o m m u n i t yp o l i c i n g o p e r a t i o na n dt h ef e a t u r ea n dt h es u m m a r yo fr e s u l t s ，b u ta l s o r e v e a l i n gt h ep r o b l e m sa n dc h a l l e n g e s ，f i n do u tt h es u b j e c t i v e d e v i a t i o n so fu n d e r s t a n d i n ga n do b j e c t i v eo ft h es o c i a ls i t u a t i o n c h a n g e sa n do t h e rf a c t o r s o nt h i sb a s i s ，a c c o r d i n gt os h a n g h a i s p e c i f i ce n v i r o n m e n tp u to u td e v e l o p m e n ta n di n n o v a t i v ei d e a s f r o mt h em a c r oo fu r b a nm a n a g e m e n t ，c o m m u n i t ym a n a g e m e n t t ot h em i c r oo fc o m m u n i t yp o l i c ew o r k ，f r o mt h ep u b l i cs e c u r i t y o r g a n s o f c o m m u n i t yp o l i c i n g m e c h a n i s mt ot h ei n t e r n a l e n v i r o n m e n to fe x t e r n a le n v i r o n m e n t ，t oc o n d u c ta ni n d e p t h s t u d y t o e x p l o r ed e v e l o p m e n ta n d i n n o v a t i o no f c o m m u n i t y p o l i c i n gm e c h a n i s m ，t op r o p o s eas e r i e so ft a r g e t e dm e a s u r e so n s t r e n g t h e n i n gp o l i c ef u n c t i o n s ，e n h a n c i n gc o m m u n i t yp o li c i n g f u n c t i o n sa n ds p e e d i n gu pi n t e r n a lr e f o r mo ft h ep o l i c e s h a n g h a i sc o m m u n i t yp o l i c i n g s e r v i c e s y s t e m i sa s u b - s y s t e mo ft h em o d e r nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o ns y s t e m i ti s a l l i m p o r t a n ta s p e c to fe n h a n c i n gt h ef u n c t i o na n dc o m m u n i t y l i v i n gs t a n d a r d c o m m u n i t yp o l i c i n gs e r v i c es y s t e m ，a sap a r to f t h em o d e r np u b l i co r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e ，h a st h ev e r yi m p o r t a n t e f f e c to ne n h a n c i n gt h ec i t ym a n a g i n gl e v e lo fs h a n g h a i ，a sw e l l a sb u i l d i n gag o o ds o c i a lp u b l i cs e c u r i t ye n v i r o n m e n t i tw i l l s u i tt h ec i t y p u b l i cm a n a g e m e n tr e q u i r e m e n t s a n ds h a n g h a i e c o n o m i cd e v e l o p m e n t s t h ee s s a yr e s e a r c h e da n dd i s c u s s e dt h e c o m m u n i t yp o l i c i n gs e r v i c ea c c o r d i n gt ot h ef a c to fs h a n g h a i ， s t u d y i n g t h e p r a c t i c i n gs y s t e m b a s e do nt h e s u m m a r y o f e x p e r i e n c e ，a n dg e ti n n o v a t i o na n db r e a k t h r o u g h t h em a i ni s s e i z et h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no ft h em a i nt a s k so fc o m m u n i t y p 0 1 i c i n g ，c o m eo u tt h ec a u s eo fc h a n g ei nt h ed i f f e r e n th i s t o r i c a l p e r i o d s ，p r o v i d ea na c c u r a t eg u i d e f o rt h ef u t u r ed e v e l o p m e n t i n v i e wo ft h e s p e c i f i cp e r i o d o f s o c i a lt r a n s i t i o np e r i o d ， c o m m u n i t yp o l i c i n g m e c h a n i s mf o r t h e d e v e l o p m e n t o ft h e t r a n s i t i o n p e r i o d ，c a n b eu s e dt o c o m p l e t e t h e e x i s t i n g m a n a g e m e n tm o d e la n ds u p e r v i s ep r a c t i c e s m u l t i - a n g l ea n a l y s i s o ft h ec h a r a c t e r i s t i c so fs h a n g h a ic o m m u n i t yp o l i c i n g ， e s p e c i a l l y f a c ed i f f i c u l t p r o b l e m s f o ra b i g i n t e r n a t i o n a l m e t r o p o l i sa n dd o m e s t i cm e g ac i t y ，t o a v o i dt h es h o r t a g eo f b a s i n go nt h et h e o r i e ss i m p l yt h a tb a s e do nt h ep r a c t i c ea n a l y s i s k e yw o r d s ：s h a n g h a i ，p o l i c ec o m m u n i t yp o l i c i n g ，s e r v i c e s y s t e m ，e x p l o r e ，d e v e l o p m e n t ，r e s e a r c h v i i 表目录 表4 - l 传统出銎彗哆争与“三鐾啥一”社区警务蒯e 匕表 表4 _ 2 传统础銎鐾努与“至譬殓一”社区警务绕村比菱 3 7 3 9 图目录 图1 1 社区警务树图一一一一一一一2 图2 - 1 马斯洛需求层次论图一一一一一一一一9 图2 2 安全需求图一一一一一一一一1 0 图2 3 社会治安责任构架图一一一一一一1 1 图4 - 1 社区警务职责分 图一一一一一一一一3 3 图4 2 社区网格化图一一一一一一一3 4 图4 - 3 传统社区警务工作结构图一一3 6 图4 - 4 “三警合一”社区警务工作结构图一：3 6 学蕴论文独创性声瞒 本人所呈交的学位论文是我在博师的指导下进行的研 窕王镑及彀箨麴硬究残暴撂我嚣知，狳交孛艺经注臻鞘崩 的内容外，本论文不包含其他个入已经发表或撰写过的研究 成果对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已柱文 孛捧了臻确说臻势表示漆意 作者签名：钮壁 学位论文授权使用声明 本人完全了解举客癖蓬大学有关保蘩使月学位论文鳃规 定，学校有权保留学位论文并向国家燕管部门或其指定机构 送交论文的电子蹶和纸藏版有权将学位论文用于非赢利尊 斡酶少薰复稍著允诲论文遵入学校溪书馆馥奎阏。有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索有权将学位论文的 标题和摘要汇编出版保密的学位论文在解密厨递用本规定 j ， 、蟹 学位论文作者签名：职移导师签名：爹1 一、绪论 ( 一) 概念界定和选题意义 1 、社区警务的概念界定 “社区警务”在西方警务发展史上被称为是第四次警务革命， 作为一种全新的警务战略理念，它始于2 0 世纪6 0 年代，8 0 年代中 后期引入我国。“社区警务”的英文全称是“c o m m u n i t y o r i e n t e d p o l i c i n g ”，亦写作为“c o m m u n i t yp o l i c i n g ”，中文直译的意思为“社 区导向警务”，也可以译为“共同开展社区治安工作”。它的寓意在 于强调警察要立足社会，面向社会公众，通过开展务实的警务管理活 动，不断增强社区居民参与社区治安管理和安全防范活动的意识，实 现警民在社区治安管理上的合作，并且利用与挖掘社区内的一切有效 资源，发现、解决社区中存在的各种安全隐患和治安问题，从而达到 共同预防违法犯罪，维护社区治安管理秩序的目的。 目前按照各国公共管理理论的基本理解，“社区警务”是指警方 和社区之间的一种互动管理过程，旨在共同发现和解决社区内存在的 治安问题。社区警务的基本内涵为： ( 1 ) 社区警务中警方和社区的关系是一种相互作用的过程，警 方与社区以警务活动为载体紧密地联系在一起； ( 2 ) 社区警务的开展有助于警方和社区居民共同维护社区内的 治安管理秩序； ( 3 ) 警察虽然是社会执法系统中的一部分，但预防控制违法犯 罪应当是全社会共同的责任； ( 4 ) 警方必须正确理解自己的作用，正确处理与社区之间的关 系，加强与社区间的相互合作，共同承担起预防和控制违法犯罪的责 任，从而达到治安管理上的平衡。 社区警务之父约翰安德逊 英 曾以“社区警务树”来形象地阐 述社区警务的本意。其画面为植根于地的一棵大树：树干代表警察机 关；树枝与果实代表各个警察机关分支与工作成果；树根深深扎在土 张光：社区警务工作绩效考评若干问题研究”，中外社区警务，中国社会出版社，2 0 0 4 年版，第2 6 页。 熊。新：“社区警务在预防和控制犯罪中的作用”，中外社区警务，中国社会出版社，2 0 0 4 年版，第1 9 页。 壤之中，壤则代表字土区，印包戆工厂、学校、企业、极关等。国邋 过这静形象静接述使我稻壹鼹穗认识戮，柱戮警务不攀鼙是警察静毛荧 的一种工作方法，也不单纯是一种警务的运作模式，而鼹警察哲学与 警务模式的有机结合，是理论与熨际在警察履行公共管理职能中的统 一。壹垂嚣雩| 孛窭鼓嚣餐务静其髂塞意就是：享送擎务楚一静警察、 社区居民以及社会其他组织、部门为维护社会治安管理秩序，打击、 预防违法犯罪，提高生活质量而采取的警民麸同管理的模式。通过警 察在社区肉实薤各项繁务管理活动秘提供各炎警务驻务，将警务王终 延伸至裢醒豹各个角落。社区警务在立足社醚实际酶基础上，实现餐 察与居民的台作，进一步密切警民之间的关系，增强居民参与意识， 最大程度赢得居民的瑕解和支持，从而形成黼效的管理体系和严密的 联系瓣终。疑莲警务戆鞫兹裁是餐迸警方与糠送屠民在歉送这一镶域 内的相互信任与合作，有效解决社区内各种治安问题，改善社区的嫩 活环境，以警务管理筝段、服务攒施，达到差七区范围内的动态管理甲 缀，进露实璇整个社会公共管理熬寿痔暑蘩稳定。 ( 居氐送、工厂、学校、企监、梳关) 图1 l ：社聪警务树图 2 、选蹶意义 我国自2 0 世纪8 0 年代改革开放以来，开展了多种形式的警界交 流活动，初次g i 入社区警务的概念。9 0 年代中期，社区謦务嚣运掺 美 弗兰克利什曼巴里洛夫迪，斯帝芬p 萨维奇主编：警务工作之核心问题 哭歼清等译，群众出版社，2 0 0 0 年版，第3 2 贯。 2 模式逐步焱我国被接受、认同并尝试在实践中推广运用。啭别是在 懑蓠，全球繁器次警务落命酶重要凑客藏霆激颈薅帮减少违法凳罪为 目标，依靠社会公众力量参与管璁，以防为擞，先发制敌，逐步实现 社会治安管理秩序的良性循环。当今，全球级济一体化的进程不断加 捩，我蓬蠢场经济遮逮发曩，箍动麓我国社会在套方嚣发生着深刻瓣 嶷革。薪情况的出现、新矛盾的酗显，各种因索相互交织在一起，社 会治安形势复杂而严峻。社会治安管理是现代公共管理中十分重要的 一垮，是傈 芷其拖管联行为与秩廖正常进行的翁提和基蘑爨。公安枧荧 穗受着维护毒士会治安嚣毽鹩重任，然嚣面对聚有缄市社会结构和缀织 管理方式的巨大变化，运行了几十年的传统警务机制越发面临新的挑 战。树立一种新的公欺管理理念，实施一种新的管理模式，推行社区 餐务瓤裁蓬楚菱磐霞锊公共警理驳鼹，逶瘦鼯势发曩骰懑戆圭动瀵 适，是与时俱进开创社会治安管理工作新局蕊，促进社会稳定和发展 的关键性举播。社区警努已成为各级政府履行好公共管理职能的热门 话蘧，社区警务辍刽建设也正在如火热荼豹避疗之中。如何深入开鼹 凝区警务，如何建立、完善社区繁务工作机铆等等一系判游题，e 豢 成为公共管理部门以及专家、学者不断思考、探索的焦点之一。 ( 二) 研究背景及研究现况 、茬嚣警务产生辩鸳景 西方主鼹发达国家自2 0 世纪6 0 年代提出和开展社隰警务以来， 时至今日其实都没有一个真正统一的定义。秘前，在对社区警务内涵 豹基本理瓣上趋于一致豹是：警察与社区屡民密切结合，透过共露努 力，预防和减少违法犯嚣，建设安全的社区邵境和良好的社区关系， 从而实现社区有效管理的目的。 2 0 世纪5 0 年代束至6 0 年代裼，西方嗣浆普遍出现社会风气颓 浚，治安阏熬增多，违法犯嚣霾纛上舞等澄极境蒙， 圭会大众对警察 的信任度和期望降低到了历史最低点。期间，虽然警力程不断增加， 繁用装备也在不断改进，但对于减少违法犯罪却是收效糕微。由此， 务星豹警察凝关、致农部门、警攀磅究者开始爱愚传统警务模式，夯 始探索降低违法犯罪的新方法。校区警务就怒在对传统“专韭化”或 “现代化”警务的快速反应、强力控制模式i 挫行反思的慕础上提出的 国范辉中：t 推谶新时期上海社区警务建设的思路”，社会治安及警务工作研究论文选集 ( 2 0 0 1 年- 2 0 0 4 年) ，东华大学出版社，2 0 0 5 年版，第2 5 6 页 一种警务变肇。”各国黪遍意识到，只有将警努工 乍延 枣至社区，才 辘粪歪掌筏凝会治安筏滓；要惹李露锈违法貔嚣，只麓菝纛轻嚣公众， 由此逐渐树藏起社区警务的新理念，很快被各因警察部门广泛认同并 采纳。1 9 8 2 年2 月，荑图警学研究专家维尔森( w i l s o n ) 教授和柯林 ( k e t l i n g ) 戮究员发表了疆碎豹鬻户一文。文孛将邻黧甄气黢舔、 脊少年违法犯罪、卖淫等社会不良行为比喻为杜区内无入修理的“破 窗户”，提出警察应当谶入社区，依靠市民的守法和协助，减少社区 巾鲢“破密户”。破碎熬窗户发袭詹，引起了警察部门乃至整个社 会静广泛关滚。在经遗8 0 年代裙鲻静深入讨论移研究嚣，享圭医警务 机制逐渐替代传统警务模式，成为警务工作的主要发展战略，世界警 务工作开始了一场深刻的历史性交革。 往区警务不双获是耱工终努波或者其髂皴法，雯蘩簧爨是一耱 管理理念，一种警务战略定位。从“社区导向警务”、“朝向社区的警 务”、“社区主导的警务”等诸多英译概念细加分析，就可以将“社区 繁务”直译为“菸溺秀袋社医治安王佟”。透为，簌英语中“c o m m u n i t y ” 襁区的意愚楚由“c o m m o n ”共同帮“u n i t y ”鳐合组成 丽“p o l i c i n g ” 熄“p o l i c e ”的动名词，“p o l i c e ”包含了“警察人员”、“治安活动” 簿多神相关联的解释。所以，社隧警务也就埘以理角翠为“社区居民 秘警察共嗣联合超来，鬻结一致，嚣震享圭区管理活动，缀护治安警壤 秩序”的意愿。当然，作为一个专业术语，中文的意思可以译为“被 隧警务”，饭是它在管瓒实践中决不能简单化地认为是“在社区中的 繁务”。 2 、匿内外社区警务研究现嚣 目前，阔内外无论魑公共管理者还是社会学的专家、学者，对社 联警务的实践动态和理论研究均十分关注。对于社区警务的研究，围 岁 主要是瑟方发达国家学者试戈：霉圭送警务税弼俸理7 辜圭会公共譬瑗 对于经济、效率与效益等多元价慎目标的追求，它包含了警察组织内 部企业化，外部市场化、社会化等诸多内容，羰涵了管理、公共选择、 凝会控铡等壤论暴裂，怒嚣方菪毽行致警理改擎鲍重要缀琏部分。积 极倡导密切鬻民协作关系，警察与公众共同治理社区，缭护社会治安 秩序与公共安全，建立以目标为导向的新型警务运作模式。 当兹，我国在研究社区警务上主要是从孝主隧警务鲍起源追溯，对 吕庆继：“社区改革与社区警务战略”，公畿研究，2 0 0 1 奄王第1 期，第2 页。 。王大伟主编：英美警察科学，中国人民公焱大学出版社，1 9 9 5 年版，第4 5 页 4 比分析与我国已有警务机制的异同之处，着重研究社区警务在当前我 国社会实际情况下的发展趋势。倡导坚持“走依靠群众路线”的优 良传统，在借鉴外国经验基础上，以改善警民关系、构筑社会防控体 系为重点，以行政机构改革和警务体制改革为契机，构建并不断实践 具有中国特色和时代特征的社区警务机制。 由此可以看出，社区警务已经成为当代警务管理工作的核心之 一，也是公共管理中不可或缺的重要一环。社区警务的发展完善将进 一步提升城市综合管理水平，缩短社会公众与警察之间的距离，更好 地满足公众对于安全、管理服务的需求，为整个社会的公共管理奠定 坚实的基础。 ( 三) 研究思路、方法与可行性分析 1 、研究目标、内容和关键性问题 作为我国特大型城市之一，上海既有其他城市所没有的一些特 点，例如，在国际上的影响日益重要，已经成为中国对外的一扇窗口； 对内对外经济迅速发展，成为带动周边地区乃至中国经济发展的重要 角色；外来人员的迅猛流入，使城市各方面的综合性压力剧增等等， 同时也面临着与其他城市相同的问题，例如，社会矛盾和摩擦日益增 多：改革所带来的各方面深层次社会问题凸显；社会保障体制与社会 变迁、发展不相适应等等。由此，上海的社区警务管理工作既要考虑 到作为国际性大都市的特点，也要从国内特大型城市的角度深入思考 自身所具有的特点，在管理的范围和跨度上是相当大的，并且在“长 三角地区”甚至是全国城市中具有典型代表性，对国内其他城市的管 理具有重要的借鉴和参考作用。 上海公安机关根据城市发展特点和公共管理需要，提出了建立现 代警务机制的发展目标。提高社区管理能力，强化社会管理秩序，加 大管理防控力度成为了切入点，也是促进自身发展的突破口。本文试 从社区警务的历史发展、我国社会发展的现实情况，对已经开展的上 海社区警务机制实践进行全面分析，研究上海社区警务机制今后的发 展方向、趋势，以及完善形式，对于提高上海城市公共管理水平，促 进城市的和谐、可持续发展，为城市提供良好安全的环境具有现实意 义。 李健和，王太元：“社区警务与中国：历史继承、现实延伸与未来需要”，中外社区警务 ， 中国社会出版社，2 0 0 4 年版，第8 页。 2 、磷炎方法及哥褥牲分橱 本文采取实证研究的方法，誊 对所研究的课题，在滋有实践静蒺 础上，具体遮用对比分析和系统分析法，通过相关研究成果的搜集与 分析，进行深入研究，提出新思路和建议。 对予本文疆究在蜜黢森理论主懿霹孬缝，兰要蒸予潋下忍煮谈 识： 一是被话方称为后现代化警务改革的社区警务机制，愈来愈被备 颡公共管理艨掰重视、认可彝接受。接行享主嚣警务竣珞，是建立蓊形 势下现代警务机铺的一个重要方谣，是社区建设和衽区治安管理的必 然需要。因此，在借鉴豳外实践缀验基础上，按照我国宓际情况对社 隧警务进行深入研究、探讨，在公共管理学上具有现实意义； 二是享主送警务凝涮蹩鸯鼙强茬嚣建设纛管瀵戆重要缀或部分。上海 市委、市府在制定“十五”、“十一五”计划舜鼹2 0 1 0 年邀祭目标时， 把加强社区建设作为其中的一项黧贾工作。社区警务机制作为社区建 设这一大熬综会系统枣鹣一个予鬈绞，是撵亵靛区综会鬏务镶障功笈 和社区生活鹰量的一个极其重要方面。据此，根据国情、市情、警情， 遮用公共管理学理论来研究社区警务机制的实践与发展，对于提出新 思路、新观点具有一定的参考价饿； 三是遥年来，上海公安舔关穰箍凝代公懿管理理念黪城市特熹， 对社区警务机制进行了不断的实践运作，已缀初显规模，并且具备了 现代城市公拱管理的内涵和特质。作为现代公共管理框架内的一部 分，社嚣警努慰于提秀上海骧泰鹣公共警理求擎，嫠逡一个炎好豹凝 会管理环境具有积极的推动作用，将更好遗谶成公共管联需求，服务 经济发展。为此，在总结经验的基础上研究磁在实践中的机制，可以 爨翅完善忽宠实管理模翟，秀摆霹予实戥； 四楚论文的指导纛师系研究校会学静专家，在公共鬻瑾、社区繁 理等方面造诣很深，谯他的精心指学、帮助下，并在各方的大力支持 下，通过自以的努力一定可以使本文的研究熨具可行性。 裢会奁不瑟发矮、交纯之孛，享圭会公共管爨逸蕤之榛旋逮在变鼗、 调整之中。社区警务经历5 0 多年的发展，成为了全球性警务管理上 的共识。迈入新世纪，遄速发展的上海正处于改革的攻坚阶段和发展 的关键辩期，城枣管理嚣绉着各类享主会趣题_ 鞍劳着，建立赣形势下凝 隧建设和稔隧治安管理所需要的现代社区警务机制，势谯必行。柱醺 警务机制的推行，将进步提升城市综合管瑕水平，缩短社会公众与 6 警察之间的距离，更好地满足公众对于安全、管理服务的需求，为整 个社会的公共管理奠定坚实的基础。 二、社区警务的理论基础及发展沿革 ( 一) 社区警务的理论基础 1 、社区警务的理论基石 对于社区警务的理论基础，中外研究文章都涉及寥寥。到目前为 止，有限的几篇文章在论及这一问题时，大致形成三种观点。一种认 为，西方社区警务的理论基础是“社会契约论”；另一种观点认为， 社区警务的理论基础是“群众路线”理论：第三种观点则是建立在我 国国情基础上，认为社区警务的理论基础是“社会治安综合治理”理 论。 上述这些观点都有一定的道理。但是，尽管对社区警务的含义在 理解上有差异，对推行社区警务的看法更是众说纷纭，但是，在社区 警务应当是“警察与社区相结合”这一基本点上则没有疑义。管理理 论应当对管理实践具有解释作用。因此，不论是西方的社区警务，还 是中国已经在实行的社区警务，作为具有共性的部分，其理论基础应 当是“社会治安管理需求论”。 从公共管理学上看，马斯洛认为，人的需求由五个方面构成，或 者说可以划分为五个层次，即“生理需求、安全需求、社交需求、尊 重需求、成就( 自我实现) 需求”。从这五个需求来看，安全需求是人 的基本需求之一。我国的社会主义社会基本矛盾理论指出，现阶段我 国社会的基本矛盾是人民群众日益增长的物质、文化需要同落后的社 会生产之间的矛盾。在这个理论中就明确提出了入的物质需要和文化 需要两大基本需求。然而，除了物质和文化需求以外，毋庸置疑，人 的安全需求也是人的基本需求。如果没有安全作保障，物质需求和文 化需求是难以实现的。安全是人生存或者更好生存的前提保障。 席酋民主编：管理研究，机械工业出版社，2 0 0 0 年版，第1 7 7 页。 8 。成就( 自我实现) 需求 尊重需求 社交需求 安全需求 生理需求 图2 1 ：马斯洛需求层次论图 分析人的安全需求，可以划分为三个层面：一是个人安全或称为 人身安全；二是社会安全，包括生存环境安全和社会治安安全：三是 国家安全，包括国家内部安全和国与国之间的安全。影响个人安全的 因素除了健康( 疾病和心理) 之外，在很大程度上受制于社会治安状 况。一个治安管理秩序混乱的社会，公民的人身安全是得不到保障的， 随时随地可能遭受违法犯罪的侵犯。从原始社会的种族规约到封建社 会的法制律例，再到现代社会的法治思想，无不体现出人们对自身安 全以及社会良好秩序的强烈需求。在另一方面，社会治安不简单是社 会安全问题，在一定程度上甚至会影响到国家的安全。因此，和平时 期的社会治安秩序在国计民生中的地位和作用显得至关重要。社会治 安不仅是一个重大的社会问题，而且也是一个重大的政治问题。社会 治安不好，群众不能安居乐业，不仅会影响党和政府在人民群众心目 中的形象，而且也会影响改革发展稳定的大局。 治安既然是一种需求，它就具有个性和共性( 或社会性) 双重属 性。社会治安是人类抵御自身对社会所产生的破坏力的一种组织行 为。为使人类各项社会活动能够顺利进行，就需要这样一种社会秩序 的保障机制。曾在现实生活中，治安需求会受到特定时间、空间等条 件的制约。因此，要满足或实现一定的治安需求，就需要有人、财、 物等相应投入。行政机关、司法部门就是被社会大多数投入用来维护 社会治安秩序的职能部门。作为公共管理的一部分，治安管理活动或 治安管理行为的结果也就是作为一种“公共管理产品”，使大多数的 社会群体的一定治安需求得到满足或实现。但是每个人的治安需求在 一定程度上又是不同的，正如商人需要商品交易安全，农民需要农作 江泽民文选( 第三卷) ，第2 0 8 页。 浦建兴：“试论社会治安动态平衡制约机制的健全与扩展”，公安理论与实践，1 9 9 8 年第 4 期，第2 1 页。 秩序安全，工人需要劳动秩序安全，学生需要学习秩序安全等。由此， 治安管理活动或治安管理行为不可能仅仅局限于一部分专职人员，就 像环保部门是负责环境保护的，但社会中的每个人也都有义务保护环 境一样，虽然警察的职责是维护社会治安秩序，但社会中的每个人对 社会治安秩序也都有维护的责任，有参与公共管理的社会义务。其实， 不仅是社会安全，每个人也都对自己的个人安全和国家安全负责，只 不过在程度、方式上不同而己。 图2 2 ：安全需求图 2 、社区警务理论的核心价值 社区警务理论的核心就是警务活动的社会化及其社会可融性，即 构建社会化网络，动员社区力量来预防和减少违法犯罪。违法犯罪 是一种复杂的社会现象，要在根本上消除是不可能的，不过违法犯罪 的发生率和危害程度却是可以被有效控制的。违法犯罪发生在社会 中，侵害的是社会中一部分群体的利益，因此依靠社会力量来控制违 法犯罪在社会治安管理上是非常必要而有效的。警察的主要任务就是 预防和控制违法犯罪，但是单靠警察孤军奋战是杯水车薪的。如果将 警务工作融入社会，利用和发动全社会的力量来预防和控制违法犯 罪，那收效将是非常明显的。在管理学上有这样一个公式： 优秀的管理者+ 无所事事的员工= 管理事倍功半 优秀的管理者+ 各司其职的员工= 管理事半功倍 社区警务就是要将警察与社区居民联系起来，建立伙伴关系，警 民共同解决社区中存在的治安问题和安全隐患，调动一切积极因素参 与维护社区治安秩序，使警务工作真正融入社区，依靠社区和公众的 美 弗兰克利什曼巴里洛夫迪，斯帝芬p 萨维奇主编：警务工作之核心问题) 吴开清等译，群众出版社，2 0 0 0 年版，第4 5 页。 1 0 力量来有效预防、控制和打击违法犯罪，维护社会稳定。因此社区警 务也被称为“社会化警务”活动。社区警务之所以被称为“社区”警 务，就是警务工作的立足点在社区。警务工作为什么要立足社区? 就 是为了要密切警民关系；为什么要密切警民关系? 就是要组织和发动 社区居民积极参与社区治安维护工作。那么，社区警务在社区管理上 的公式就是： 社区警察+ 漠不关心( 社区居民+ 单位+ 其他管理部门) = 社区治安秩序恶化 社区警察+ 积极参与( 社区居民+ 单位+ 其他管理部门) ；社区治安秩序良好 由此，我们认识到社区警务机制的核心价值就是警察、社区居民 及其社区内其他组织机构建立起来的伙伴关系。其意义在于否定了人 们多年来形成的一种认识一一维护治安秩序只是执法机关和执法人 员的职责；同时肯定了一种趋势一一彻底控制和解决社会治安管理问 题必须要动员全社会的力量。它使警务工作从传统的“反应型”转变 到“先发型”，既增加了警察部门自身的效能，又调动了公众和其它 政府机构控制违法犯罪的力量，使警务工作真正实现社会化。”社区 警务不单单是警察参与，同时还需要司法机关、其他机关以及社区居 民的参与，从而形成一股合力，共同厦对社区治安状况、社区建设与 发展规划等问题。社区警务通过多渠道、多层次和多种形式的交流与 合作，将社区内的信息和资料向社区组织与公众公开，警民共同研究 预防与控制违法犯罪的对策，增进彼此之间的理解，使警务工作公开 化，进一步深化预防违法犯罪的能力和提高预防违法犯罪的水平。 图2 3 ：社会治安责任构架图 李哲宇：“转型战略中的社区警务”，中外社区警务，中国社会出版社，2 0 0 4 年版，第 1 4 页。 ( 二) 牲送繁务的发鼹漆莓 、犍嚣警舞豹发疑黔段 双世器蕊墨象豢，警务工撂经瑟了嚣凌攀愈。”繁浚是i 8 2 9 举 起，茭薅饕筑建立豹鄂枣警察秘发；籀二次是2 0 世纪2 0 年代，农麓 蓬兴趣匏警察专邂健运翡；筵三次是2 0 整缀7 臻年莰，奁漩美餐强察 器豹警察璎拽他运动；第测次簸是8 0 年代以尉至今，世界虢弱肉开