（公共管理专业论文）广东省电子政务的现状分析与对策思考.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 电子政务是指政府机构利用现代信息技术来重组优化政府组织结构和工作流程， 超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模 式，它的发展状况直接影响到政府的行政效率高低以及能否真正实现政务公开。因而， 电子政务研究也是公共管理学理论研究的一个重要课题。广东省的电子政务建设经过 1 0 多年的发展，基础设施建设已取得一定的成就，电子政务也广泛应用，并体现出深 远的社会意义。但是随着社会主义市场经济体制的逐步深化，越来越暴露出许多较为 突出的问题，这些问题已严重制约着广东省电子政务建设与行政管理体制改革的深 化。 本文首先概述了广东省电子政务在基础设施建设与实施方面的基本情况，接着指 出广东省电子政务建设存在的问题，主要是建设标准不统一资源共享性差、发展电子政 务的地区差异大、重电子轻政务、政务信息公开量少且时效性差以及存在信息安全和 泄密情况等，并从思想观念、行政组织、法制建设等方面分析产生问题的原因。为了 参考国外建设电子政务的成功经验，本文还介绍了国外发达国家的电子政务建设情 况，最后提出了广东省电子政务建设的原则和对策。认为广东省的电子政务建设必须 坚持树立电子政务创新理论，需求主导、突出重点，统筹规划、资源共享等原则。其 次是要从依法推动建设、需求主导建设、规范优化建设等要求出发，大力加强财政投 入、健全法制、强化网络安全措施、统筹规划、提高公务员素质、创建统一管理模式， 从人力、财力、法制环境等方面保证广东省电子政务的健康、顺利发展。 关键词：广东省电子政务建设现状对策 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t e g o v e r n m e n tr e f e r st og o v e r n m e n t su s eo fm o d e r ni tt or e e n g i n e e rt h es t r u c t u r ea n d w o r kp r o c e s so fg o v e r n m e n t ，e l i m i n a t i n gt h eb o u n d a r yo ft i m e ，s p a c e ，a n dc r o s s - g o v e r n m e n t e g o v e r n m e n tc a ni m p r o v eg o v e r n m e n t se f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ，a n d e n h a n c ea c c e s st oa n dd e l i v e r yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o na n ds e r v i c e st ot h ep u b l i c ，o t h e r a g e n c i e s ，a n do t h e rg o v e r n m e n te n t i t i e s e g o v e r n m e n tw a se x p a n d e d 10y e a r sa g oi n g u a n g d o n gp r o v i n c e a l t h o u g hal o to fp r o g r e s sh a sb e e nm a d ei nt h el a s t10y e a r s ，t h e r e a r es t i l lp r o b l e m si nt h ep r o c e s so f e - g o v e r n m e n ti ng u a n g d o n gp r o v i n c e i nt h i sp a p e r ，t h es i t u a t i o no ft h ee - g o v e r n m e n ti ng u a n g d o n gp r o v i n c ei sp r e s e n t e d t h e nt h ep r o b l e m so ft h ee - g o v e r n m e n ti ng u a n g d o n gp r o v i n c ea l ep r e s e n t e d ，t h e s e p r o b l e m si n c l u d e ：d i f f e r e n tn o r m a t i v es t r a t e g yi nd i f f e r e n td i s t r i c t ；t h el a c ko fi n f o r m a t i o n s h a r i n g ；i n f o r m a t i o ns e c u r i t ya n ds oo n t h er e a s o n sc a u s i n gt h e s ep r o b l e m sa r ea n a l y z e d f i n a l l y ，a c c o r d i n gt ot h ee x p e r i e n c e so fo v e r s e a se - g o v e r n m e n t ，t h ep r i n c i p l e sa n dt h e c o u n t e r m e a s u r e sa r ep r o p o s e d i no r d e rt op e r f e c tt h ed e v e l o p m e n to ft h ee - g o v e r n m e n ti n g u a n g d o n gp r o v i n c e t h e s ep r i n c i p l e si n c l u d e ：t h eu s a g eo f i n n o v a t i v et h e o r y ，i n f o r m a t i o n s h a r i n g ，u n i f y i n gs t a n d a r d s ，a n ds oo n t h e s ec o u n t e r m e a s u r e si n c l u d e ：i n c r e a s i n gf u n df o r e g o v e r n m e n t ；p e r f e c t i n gt h el e g a ls y s t e m ；e n h a n c i n gt h es e c u r i t y ；t r a i n i n go f f i c i a l sa n ds o o n k e y w o r d s ：g u a n g d o n g e l e c t r o n i cg o v e m m e n t ( e g ) d e v e l o p m e n t p r e s e n ts i t u a t i o n s t r a t e g i e s i l 独创性声明 本人声踞新呈交的学位论文是我个入在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声职的法律结果由本人承担。 学位论文作者鼢陟弘 日期：加f 年厂月，目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向盈家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口， 在年解密后适用本授权书 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者鼢f ) 婚 日期：硼j 年r 月f 曰 指导教师签名： 日期：知，年 易7一 邝 匆 华中科技大学硕士学位论文 引言 随着i n t e m e r t 技术的广泛应用，人类社会将进入全球性的网络化、信息化的时代， 电子政务、电子商务、远程医疗、远程教育和电子娱乐在世界各国迅猛兴起和发展。 电子政务是指政府机构借助于现代信息技术手段运用现代管理理念、理论和方法， 通过对政府业务的重新设计以向社会全方位地提供优质、廉价、规范、透明的管理 和服务为宗旨的新的政务活动。中央在关于国家“十五”计划建议中特别提到，政 府行政管理今后一定要运用数字化和网络技术，加快政府部门信息化的建设。在国家 发展改革委、国家信息产业部和科技部制定的专项规划中，对于电子政务有非常明确 的要求：信息化的建设将导致政府职能的重大变革，建立政府信息交换和国家信息资 源库，从中央到地方，能够有6 0 以上的政府业务和3 0 以上的政府对公众的办公要 由网络环境来支撑。国家的“十五”规划中，更是把信息化建设提高到“以信息化带 动工业化”的高度。 广东省处于中国改革开放的前沿，属于中国的一个经济大省，信息化的起步也比 较早，在中央政策的正确指导下，自上个世纪8 0 年代末，广东省便开始刹用现代先 进信息技术的优势，在政府机关中逐步推行电子政务，已取得令人瞩目的成绩。但是， 随着改革开放的进一步发展，社会主义市场经济体制的不断完善，当前的电子政务暴 露出了建设标准不统一、地区发展不平衡、重电子轻政务、政务公开不充分且不及时 以及存在信息安全隐患等较为突出的问题。特别是随着广东省市场化进程的日益加 快、市场国际化程度的日益提高、外来投资主体的日益增多，以及电子商务、连锁经 营和现代物流等新兴经营方式的日益盛行，全省各地、各部门又将面临着行政管理如 何从传统履行职能的方式向现代化管理方式和服务方式转变的挑战。面临着如何从被 动的、静态的管理机制向积极的、动态的长效管理与服务机制转变的挑战。江泽民同 志在党的十六大报告中提出，各级政府要“进一步转变职能，改进管理方式，推行电 子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁 高效的行政管理体制。”由此可见，广东省大力发展电子政务既是贯彻落实中央政策 精神，又是适应时代发展要求的必然选择。 华中科技大学硕士学位论文 从宏观上来看，国内外关于电子政务建设研究的理论很多，国内外许多专家学者 以及研究机构研究出了不少成果，为我们的电子政务建设起到重要的理论指导作用。 但是电子政务毕竟是一个新兴领域，能结合实践进行系统研究的理论尚待不断地深化 和完善。特别是专门针对广东省具体行政环境的电子政务理论研究更少，所以广东省 的电子政务建设与国内许多地方一样，都只能是处于“摸着石头过河”的状态，看准 了就上，发现问题了就整改。正因为如此，所以广东省的电子政务建设既取得了一定 的成就，但同时也存在许多突出的问题。分析广东省电子政务建设的现状，对广东省 电子政务建设的对策进行理论研究，无论是对于指导广东省今后的电子政务建设，还 是对于完善电子政务理论体系来说都具有非常重要的意义。同时也希望这一研究对行 政管理理论的刨新起到添砖加瓦的作用。为了使研究更贴近现实、更具有针对性，笔 者做了大量的书面调查、实地考察、浏览检查各市、县政府、各有关部门的信息网( 公 众网) 站等工作，以及利用自己在广东省政府办公厅工作的有利条件。查阅了大量有 关文件以及材料，以求对广东省的电子政务建设情况有了比较全面的了解。此外，还 参阅了许多国内外研究成果和参考了大量有价值的文献，这些书籍和文章中，有些从 信息技术的角度研究与电子政务相关的计算机操作系统软件开发、网络技术等理论， 有些对电子政务与政府的管理创新进行探讨，提出利用电子政务的优势来促进政府管 理的改革和创新；国外对电子政务研究还有一个习惯做法就是非常重视民意，对电子 政务的功效、实施范围、安全、电子政府的角色等进行民意调查，以此作为研究电子 政务的依据，这些成功的经验和做法给了我们很大的启示。但是，具体问题要具体分 析，具体矛盾要采取解决具体矛盾的方法。广东省电子政务的建设理论，我们只有通 过对广东省具体情况进行具体分析，才能提出相应的对策。 华中科技大学硕士学位论文 1广东省电子政务建设的基本情况 电子政务是指借助于现代信息技术手段，运用现代管理理念、理论和方法，通过 对政府业务的重新设计，以向社会全方位地提供优质、廉价、规范、透明的管理和服 务为宗旨的新的政务活动。从这一定义，我们至少可以揭示出电子政务所包含的两个 基本特征。第一，技术驱动。这是电子政务的首要特征。没有电子计算机和电子网络 等现代信息( 含通讯) 技术，就没有电子政务。第二，电予政务发挥积极效用的前提 是运用现代管理理念、理论和方法改造政府。所以，电子政务建设一般包括“电子” 建设和“政务”建设两部分。“电子”建设就是指计算机、电子网络、数据库等基础 设旋的建设。“政务”建设的含义比较广泛，从广义上讲，“政务”建设包括与行政管 理有关的业务流程、业务分工、组织架构、岗位变动、法制建设、体制创新等：从狭 义上讲，“政务”建设主要是指行政流程的建设方面。这里介绍的广东省电子政务建 设的情况也是从狭义的范围上来理解，即是广东省的电子基础设施建设情况和行政业 务系统建设情况。 1 1 广东省电子政务基础设施建设情况 广东省的电子政务建设始于2 0 世纪8 0 年代末，多年以来广东省委、省政府领导 一直高度重视政务信息化建设工作，据初步统计，广东省在2 0 0 5 年之前每年在信息 化建设上的资金都高达3 0 亿元以上，相当于全国电子政务投资总额的8 0 左右( 据 s o f t h o u s e c o r n 资料显示，我国政府2 0 0 4 年电子政务投资总额4 1 2 亿元) 。雄厚的资金 投入，为广东省电子政务基础设施的建设创造了有利的条件。经过各级政府多年的不 懈努力，近年来取得了一定进展。省级党政机关、部分市县甚至乡镇党政机关已基本 实现了每人拥有一台电脑或两台电脑，用于上内网办公和上外网查询、下载资料。初 步建立了全省电子政务网络平台，此平台已建成横向连通省四套领导班子及其办公 厅、4 0 多个省直单位，纵向连接2 1 个地级以上市和佛山市顺德区、南海区等。全省 2 1 个地级以上市和省政府各部门、各直属机构都已开通公众网站。2 0 0 3 年底已建成 华中科技大学硕士学位论文 防( 地) 震救灾、国土资源、人民防空、公安( 交通) 等应急指挥系统。重点业务应 用系统建设方面，已建成办公业务资源系统、宏观经济管理、金税、金财、金盾、金 审、社会保障( 含金保) 、金农、金质、金水、金科以及工商管理、企业信用、计划 生育、卫生信息等系统。省级部门与互联网连接都是以光纤接入方式，统一出口。资 源数据库建设方面，已建立了人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空 间地理基础信息库、宏观经济数据库以及政府文件数据库、法律法规数据库等基础性、 战略性数据库。网络平台由省信息产业管理部门统一规划，各级政府建设，省政府网 络中心连接粤东、粤西两翼和粤北地区共1 4 个地级市的传输速率达1 5 5 m ，连接珠江 三角洲6 个地级以上市之间的网络传输速率更达2 5 g 1 2 】。这些基础设施的建设为全 省电子政务的发展提供了一个高速、安全可靠的网络通道，且减少了重复建设，节约 运行费用，促进互联互通和信息共享。 1 2 广东省实施电子政务的基本情况 广东省实施电子政务坚持以实际应用为主，呈现出多层次、多领域同时推进的特 点。在提高决策效率、提高监管力度、提高服务社会水平等领域，广东省的电子政务 应用已经初具规模。继2 0 0 1 年南海信息化建设引起中央领导高度重视之后，2 0 0 2 年 广东省信息技术应用工作又涌现出许多新亮点。广东省公安出入境管理信息系统，已 在全省2 1 个地级以上市和1 0 2 个县( 区) 公安局推广使用，将传统的手工办证业务 变成了现代化的流程化办证业务，积累有效办证信息近1 5 0 0 万条，存储数据超过3 0 0 g ；一些领域、一些部门已实现网上办事、无纸化办公。目前己建成使用的电子政务 应用系统有：一是省级公共应用系统。主要有省政府应急指挥系统、省政府视像会议 系统、省出入境管理信息系统。2 0 0 2 年开始省劳动保障厅、省水利厅、省财政厅已在 网络平台上开展业务。2 0 0 4 年省公安厅、省外办、省港澳办、省工商局、省科技厅、 省劳动保障厅、省国土资源厅、省交通厅、省新闻出版局等省直单位也实行了网上办 公，实现了在线受理业务，并且都与省政府公众网的主页相连。2 0 0 4 年结合“非典” 防治工作开通了全省公共卫生防疫系统，为省委、省政府准确、快速的应急指挥提供 了有力的保障，取得显著效果。二是跨部门应用系统。主要有企业工商注册和年检并 华中科技大学硕士学位论文 联审批、社会保障、企业信用网等。这些网络实现了机关与社会的双向沟通。特别是 继2 0 0 2 年5 月，汕头市社会信用信息网开通之后，1 6 个城市的企业信用信息网也相 断开通，这总共可以向社会提供1 4 5 万家企业的信用信息，将有力地推动企业的信用 建设和整顿市场经济秩序工作，对促进社会经济的良性发展和打造诚信社会起到重要 作用。三是地方应用系统。主要有广州市工商并联审批系统、佛山市顺德区政府综合 管理信息系统、部分街道综合办事系统等。广州、东莞、江门、中山等市已开展了“一 站式”服务试点。以上各层级、各职能部门电子政务应用系统的实施，有力地带动了 广东省电子政务建设的整体发展。在佛山市顺德区、南海区，中山市、东莞市等经济 比较发达的珠江三角洲地区，信息化已成为当地新一轮发展中创新政府管理体制，提 高行政效搴，提升服务水平的重要手段。 1 3 广东省电子政务建设所体现的社会意义 对于广东省电子政务建设所产生的社会意义，由于目前还难以找到一个先进的绩 效评估标准，所以没有对其成效、投入产出的比例、人民群众的满意度等方面进行严 谨的定量化考核和横向比较。但是，电子政务建设在加强宏观调控，提高政府监管能 力、保证政令畅通，降低成本，增加行政透明度，加强社会监管，提供优质服务和促 进勤政、廉政，建设统一的社会主义市场体系等方面具有重要的作用，体现了巨大的 社会意义。具体表现如下； ( 1 )加强宏观调控，提高政府的社会监管能力。 由于传统的业务处理模式很难及时将某个政府部门办理的有关业务信息及时与 需要获取该信息的部门沟通，造成政府各部门对某类信息仅仅掌握与本部门业务相关 的内容，这给管理造成了很大的漏洞。推行电子政务，及时在政府部门间共享信息， 将大大提高政府的社会监管能力。实施电子政务还改变政府运作流程，建立政府运行 无缝衔接，促进政府回应力、提高决策质量、提高管理水平、提高行政效率、强化政 府服务、方便群众办事。 ( 2 ) 保证政令畅通，发挥群众参政、议政的作用。 电子政务应用改变传统的政府管理方式和手段，信息化促进政府行政现代化、民 华中科技大学硕士学位论文 主化、公开化、效率化，对政府的管理理论、政府的治理结构、政府的工作程序、政 府的决策方式都有深远的影响。主要体现于信息化促进政府与公民互动，将政府单独 治理社会转变为政府与社会共同治理。如佛山市南海区在实施电子政务过程中，强调 了从区政府到村委会必须实行政务公开制度，政府及社区的重大决策一般都要求在网 上咨询论证，形成政府与公众的良性互动，提高了政府的决策质量，增加了群众对政 府决策的满意度，增强了群众参政议政的意识。在政务运行方面，广州市工商局建立 了并联审批系统，企业需要查询政府机关的有关资料及制度，直至向工商行政管理部 门申请登记注册等，均可在网上实现。东莞市政府网站每天点击数量4 5 0 0 多人次， 许多外商、台商就是通过政府网站了解东莞市本地信息和政府的方针政策及动态的， “中国东莞”网站已成为传递政务信息，提供服务，加强政府与社会、公众沟通的重 要渠道p 】。又如广卅i 市的天河区利用电子政务，构建了“区长信箱”、“市民留言板” 的政民通道，让市民参政，其中“区长信箱”一年共收到1 5 0 0 多件市民向行政领导 反映问题和提出决策建议的邮件，“市民留言板”也是在一年中有1 0 0 0 多条留言，所 有反映问题的来信和留言在行政首长的亲自督办或过问下都得到及时处理，解决了许 多涉及投资环境、城建城管、社会治安以及劳资纠纷等领域的问题，有些市民反映的 情况和对政府的行政管理提出的一些建议得到重视和采纳，对政府的行政决策起到重 大的辅助作用1 4 1 。 ( 3 ) 促进政务公开，促进政府机关勤政、廉政。 推行政务公开是广东省行政改革的一个重大目标，是体现我党“立党为公、执政为 民”思想的基本要求。全省各市在开展政务公开活动中，都注重把实施电子政务作为 推行政务公开的一个重要渠道来进行。目前的结果显示，这是非常有成效的。如广州 市从2 0 0 3 年1 月1 日起推行“网上并联审批”，按照“工商受理、网上发布、并联审 批、限时完成”程序，对企业经营范围涉及的前置审批的1 4 8 个项目，由3 9 个部1 7 在网上实行同步审批，这不仅提高了政府工作效率，而且推进了政府部门政务公开， 提高办事透明度，接受社会监督，方便企业和市民办事。深圳市充分运用电子政务的 成果，实行办证大厅信息化，该信息化系统实现了2 6 个进驻单位的7 2 套计算机应用 系统的互通和数据交换，可以为申请人提供7 2 4 小时服务，任何人不受时间、地点 华中科技大学硕士学位论文 限制均可通过电话或网络了解进驻单位、业务内容、申请须知、办事流程等情况，办 事人员可以通过网上申报系统实现审批事项查询，资料、表格下载、在线填写申请表 格、网上递交报批等。还可以随时上网查询办事结果及审批意见，实现了全方位的政 务公开f 5 1 。 电子政务优化政府管理和服务职能，规范行政程序，在网上进行公开、透明运行， 同时也将政府的信息在网上向社会公开。电子政务既强化了政府的责任和义务，也改 善了政府与公众的关系。电子政务规范了行政程序和行政行为，促进机关办事公开透 明，而政府行为的公开、规范和公众参与，有利于加强民主、法治，制约行政权力， 遏制腐败现象，促进廉政建设。广州市工商局和深圳市规划与国土资源局通过电子政 务办理企业登记注册和房产证就是最好的例子，使得政府行为透明规范运作，政府机 关的办事程序、办事结果都是在广大人民群众的监督之这下进行，这在一定程度上保 护了政府工作人员，减少了公务员犯错误的渠道。 推行电子政务也在一定程度上解决了政府机关门难进、脸难看、话难听的问题。 目前，广州市超过9 5 的政府部门通过网站公开办事程序和办事所需提供的材料，并 提供表格下载等服务，部分单位还提供网上受理及预审和办理结果网上查询等服务。 政府公共服务水平的提高，树立了政府“为民、便民、亲民”的良好形象，树立了政 府机关在人民群众心目中的威信，老百姓对政府机关及其公务员的满意度大大提高， 也加强了遵纪守法的自觉性。 ( 4 ) 提高行政效率，降低行政成本。 无论从政府角度，还是从社会和公众的角度来说，通过信息化都明显地节约了时 间、人力、物力、财力。如在2 0 0 3 年的台风“伊布都”、和“杜鹃”登陆广东期间， 广东省政府领导通过省政府的电子应急指挥系统进行“现场”指挥抗风救灾工作，取 得良好效果；广东省政府每年都把4 0 个左右的常规会议改成电视电话会议，通过省 政府的视像会议系统召开，大大地减少了政府传统政务形式下的人力费用、会议费用、 交通费用、通讯费用和大量的时间。又如政府网上审批、办事缩短了企业和公众的办 事时间，在当今时问就是金钱、效益的情况下，其效果是非常明显的。实旌电子政务 使政府的办事程序简化，流程简明、畅通。如广州市工商局开通并联审批系统后，企 华中科技大学硕士学位论文 业登记申请由市工商局统一受理，并通过互联网同时发送给相关部门，由相关部门同 步进行审批，比以往串联式审批时间大大减少，过去企业申请注册跑部门盖章，时间 短则2 至3 个月，多则半年甚至一年，网上并联审批后缩短到平均8 天。又如江门市 建设了2 0 多个职能部门联合网上行政服务系统，过去申办一个生产性企业，至少要 跑有关部门1 3 次，填写1 7 种表格，而现在通过网络申请，填写一张表格，最多跑2 个部门就可以领取到工商执照了；国土房管部门实行网上并联审批后，办理房产证， 所需时间由原来的平均6 0 天减少到现在的5 天，大大提高了工作效率【6 i 。 ( 5 ) 优化组织结构实现资源公享。 政府是最大的信息资源拥有者，政府信息资源共享有助于全省整体发展。过去， 由于采取传统的行政管理行式，许多政府部门都把本部门所掌握的信息作为自己的私 有财产或者一种权力，对外实行信息封锁，造成许多信息资源的浪费。而实行电子政 务之后，各部门的信息都已通过网络进行公开化，不仅仅是政府部门之间可以随便使 用各部门的信息，而且连普通老百姓都可轻易地获取各种信息。如过去农民获取官方 信息多数是通过广播电视、报纸等，获得信息的数量极有限，而且时效性不高，但现 在通过登录各级农业行政主管部门的信息网，各种有关本地、外地、国内、国外的农 业方面的信息即随手可得。 华中科技大学硕士学位论文 2 广东省电子政务建设中的主要问题 广东省的电子政务建设虽然取得了很大进展，但整体水平仍然较低，且地区、部 门之间进展不平衡，属于电子政务的初始阶段或起步阶段，还存在许多问题。 2 1 广东省电子政务建设存在的主要问题 广东省电子政务建设主要存在以下几个问题： ( 1 ) 缺乏统一规划和统一技术标准，导致严重的“信息孤岛”现象出现。在调 查中发现，许多地区和部门都制定了本市或本系统内的数据共享规范和接口数据标 准，建立数据共享平台系统，对共享数据规范、共享目录、共享接口标准等作了统一 规定。但由于没有明确的电子政务理念，各类业务应用系统缺乏统一的政务和技术标 准规范，彼此分散，各市所制定的共享规范都是在市的统一领导下完成，各市之间并 没有统一的共享标准，各地区、各部门建设的电子政务系统与网络最终成为一个个信 息孤岛。在各市政府内部各部门之间的电子政务建设方面，跨部门的网络化、一体化 协同办公环境也没有形成：各类业务应用服务系统基于异构的平台和系统，缺乏互联 互通和互操作性，各种职能的履行、各类业务应用系统彼此分割，不能进行实时的交 互与共享，形成了职能履行分散和自动化的孤岛与鸿沟资源不能共享。因此，当前广 东省的电子政务建设不仅面临新建的任务，而且首先需要对以往的建设项目进行必要 的整合使其互联互通。在未对已经建立的行业或部门的信息化系统进行有效整合的时 候，急于上新的项目，就会使已经积累的问题更加突出，未来的整合更加困难。 ( 2 ) 各地电子政务的发展不平衡。广东省的电子政务建设整体上已居于全国的 前列，部分市已达到全国的领先水平，如前面提到的广州市，已有超过9 5 的政府部 门通过网站公开办事程序和办事所需提供的材料，并提供表格下载等服务，部分单位 还提供网上受理及预审和办理结果网上查询等服务，其电子政务建设为政府机关和社 会带来了很大的社会效益和经济效益。又如佛山市的南海区( 前身是县级市南海 市) ，该区是国家信息化试点城市。发展至今，其信息化程度已比较高，电子政务建 9 华中科技大学硕士学位论文 设起步也比较早，不仅仅是各级党政机关普遍实行了电子政务，而且农村也实现了“村 村通光纤，户户可上网”的目标。由于南海区电子政务的开发应用比较成熟，趋向于 人性化、智能化、平民化，所以连普通老百姓都随时可以上网查找政府信息和办事。 但是，广东省仍然存在许多电子政务建设比较落后的地区。个别市的政府门户网站在 全国的综合排名竟然落在许多内地偏远城市之后。据有关资料显示，中国城市政府门 户网站综合排行中：广州市第6 名、珠海市第8 名，而汕尾市、湛江市分别是第2 5 5 名、第2 8 6 名l 。该评价结果是根据各政府门户网站的o s a ( o n - l i n es e r v i c ea b i l i t y ， 在线服务力) 、o a a ( o n l i n ea p p l i c a t i o na b i l i t y , 在线应用力) 和e g r ( e g o v e r n m e n t r e a l i t y ，电子政务实现度) 的综合指标得出的，所以还是具有一定的科学性、准确性， 这在一定程度上反映了广东省电子政务建设的极不平衡性。 ( 3 ) 重电子技术更新，轻政务改革研究，电子与政务脱节。广东省的电子政务 建设与国内许多地方一样，都存在一个重大误区，就是过分强调信息技术应用，而忽 视政府管理业务流程的持续改进与再造，信息技术应用与政府管理创新严重脱节。有 些地区和部门存在“只见电子，不见政务”现象，许多电子设备仅仅作为一种摆设， 根本没有发挥应有的作用。表现在对外服务方面，许多已建立起来的业务应用系统的 服务交通还没有得到充分体现。在服务的广度上，还不能满足公民、法人和其他组织 的需求；在服务的深度上，还难以为公民、企业和其他组织提供无缝式的电子化服务； 在提高行政能力、决策能力方面，现有的业务应用系统也无法有效地提供宏观调控和 更高层次的决策支持，系统缺乏底层的信息安全支撵等。如当前大多业务数据库的建 设，仅仅停留在整理归档资料的水平，没有建立决策分析系统，提升政府管理和决策 水平。甚至简单地用计算机模拟传统政务管理模式和处理流程，先进的信息技术反而 固化了现行的政务运作流程，成为政府行政体制改革与发展的障碍，违背了实施电子 政务的初衷。许多单位都花费巨额资金建设自己的电子办公系统。但这些系统多数是 把原来的行政模式提供的信息服务与公众的实际需求差距大，造成资源的浪费。政务 信息是电子政务建设中最基本的元素，是政务公开透明、资源共享的根本保证，有效 利用信息资源是电子政务建设的重要目标之一。 ( 4 ) 政务信息公开量少且时效性差。通过检查一些政府机关公众网站，发现许 o 华中科技大学硕士学位论文 = = ；c = l = 目= ；目e = = = = = = = j 。= j 多公众网版面形式极呆板，信息量少且过时，内容单调、更新葛期长，多数是公布些 该单位的领导参加了某重大活动，发表了什么讲话等信息。丽时于该单位的职责范围 以及办事程序、规章制度、与该单位职能相关的法律、法规稻文件等内容却极少出现。 这种不以企业、公民的需求为中心的公众网站，很难理解其建设的目的是什么，根本 算不上公众嗣站e 有许多明明是应当向利益关系人和公众公开酌规范性文件，却偏偏 被作为内部规则或内部材料对待，没有挂到网上去a 同时，对慧鼠资源的开发、搜集、 整理方面也做得不够，没有建设系统的数据库r 许多公众常需涎嗣的历史资料却在相 关单位的公众网上查不到。至于一些跨部门的综合数据库则更汝乏，大家都不愿意在 自己的网站开辟涉及其他部门业务的栏目；部门分割也造成瞎息采集困难、不准确、 不及时、缺乏权威性，影响信息资源的质量；各行业数据库考虑纵岛的多，横向的少， 信息共事机制不完善，资源利用率不高。 ( 5 ) 存在信息安全的风险和泄密情况a 许多地市在实施1 毡f 政务，向公众服务 的过程中，已经遇到了一些信息安全性问题，已对电子政务的触康构成一定的威胁： 一是网络信任问题，在网上审批过程中难以确认对方身份- 不时泌到误操作、搞恶作 剧，甚至恶意欺诈等问题。二是信息安全风险问题，部分公务! ：l ；1 网络安全意识不强， 存在计算机安全隐患和泄密现象在检查中发现，有些行政机关个别部门台计算机 既用来连接内部办公网- 又用来连接外网，内网、外网之问没仃r 安照要求进行严格的 物理隔离；有时把处理过或储存有内部秘密资料的电脑连接到外。l - ，特别是需要经常 携带出差的手提电脑出现这种情况的几率更大；也有个别郏门歧务公开中，不管涉 密信息与非涉密信息，全都在公众网上公开，把一些涉及党、阔永安全和影响社会稳 定的政务信息公开造成国家机密的泄密三是来电互联网上桶安全威胁，包括垃圾 邮件、病毒、黑客攻击等。随着服务和应用的发展，还将会遇到一些潜在的安全问题： 一是存在大量数据的安全隐患，网上审批臼益重要的今天数训，们息成指数级增长， 一旦发生数据的丢失和破坏，将造成灾难性损失。= 是存在大刚l j ，的访问瓶颈如 遇到网络、防火墙、信息处理系统跟不上用户的发展时，必将j i ! f 成网络塞车，或系 统崩溃，三是面临技术发展的挑战，系统的安全漏洞不断被照样发现，病毒变种不断 出现和新的病毒大规模泛滥。这些问题的解决既需要i t 救术八卅加快技术研究的步 1 l 华中科技大学硕士学位论文 伐，不断进行技术创新，也要求广大公务员引起注意。 2 2 广东省电子政务建设存在问题的原因分析 广东省在电子政务建设进程中，出现了以上问题，分析其原因，主要是因为观念 和体制、技术和管理等条件与电子政务的要求存在差距。主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 思想观念与时代发展不同步。 第一，有些地区和部门对电子政务缺乏认识，造成电子政务建设的效果不佳。他 们由于不了解电子政务建设的意义以及建设电子政务的业务内容、网络结构等，所以 要么是不重视对电子政务的建设，要么是偏离正常建设的轨道。如各单位都有共事其 他部门信息资源的需求，但出于所谓的部门信息数据保密意识和部f o n 益的考虑，各 单位又紧紧抱着部门垄断的信息资源不放到网上去与其他部门共享。还有个别部门在 购置电脑设备时，非常讲究设备的先进性，但是在实际应用中，这些设备仅仅是起到 一台打字机的功能，他们以为用电脑打字取代用笔书写就是实行电子政务了，根本搞 不懂电子政务到底为何物，所以就不会重视业务应用系统的开发，不会注意对业务流 程的改造。也有部分单位错误地认为电子政务就是政务信息上网，简单地在网上公布 本部门的普发性文件及一些需要公开的事项等静态信息，忽视政务信息的动态反映和 反馈，缺乏与公众交流沟通的有效手段，无法发挥电子政务的效益。由于对电子政务 的认识不深，使电子政务建设难以向纵、深层次发展，很多电子政务建设都是停留在 低水平的服务上，如多数在线服务仅仅有办事指南、表格下载、登记备案等内容，未 涉及政务的内部运行流程，公众无法了解到某件事情的办理步骤、环节等，无法真正 参与到政务中。甚至还有一些单位以强调本行业、本单位业务的特殊性为借口而不实 施电子政务或不进行政务信息公开和信息资源共享等。 第二，部分公务员思想观念落后，对电子政务有抵抗排斥的情绪。长期以来，我 国各级政府的“管帛”观念根深蒂固，政府官员以“父母官”自居，政府部门工作人 员衙门作风严重。电子政务的发展首先要求政府部门从对社会进行管制到主动提供服 务的观念转变。广东省处于全国改革开放的前沿，思想观念相对解放，这种观念转变 在逐步转变，但是仍然存在，这远不适应电子政务的要求。另外，有些年龄比较大的 t 2 华中科技大学硕士学位论文 公务员，由于长期习惯于传统的业务流程和行政方式，而且对电子政务的认识和掌握 现代电子技术手段的能力不足，所以实施电子政务对他们来说可能是一场观念与能力 的挑战。他们担心电子政务的实旋会削弱他们手中的权力或者降低他们与后一代的竞 争力，所以导致他们对电子政务的建设有些抵抗排斥的情绪。总体而言，目前广东省 行政机关专业i t 人才还比较欠缺，公务员整体队伍对现代电子技术的掌握还不足。 特别是在一些经济欠发达地区，情况尤为突出，许多公务员连操作电脑的基本能力都 没有，他们见到电脑都害怕，要想让他们进行网上办公，推行电子政务，他们可能宁 愿选择提前退休也不会支持此项改革。但是，我们必须清楚，公务员既是电子政务的 主要使用者，又是电子政务建设的推动者，如果连公务员本身都害怕电子政务，在思 想上有对电子政务抵抗的情绪，这样电子政务建设的速度和效果可想而知。进入2 1 世纪，随着市场经济体制的迸一步发展和完善，未来的社会竞争，除了企业之间的竞 争，政府之间也要进行激烈的竞争。面对政府之间竞争的挑战，各国、各地政府都在 进行着一场深刻的变革，树立效率的意识，打破旧的管理模式，利用信息技术的先进 手段，实施电子政务的手段，大力提升政府竞争力，这是时代付予我们所有公务员的 责任，我们不能因为自己的落后而甘愿落后，更不能因为自己的落后而抵制先进。 第三，公众参与电子政务的意识不强，与政府缺乏互动。实拖电子政务与过去政 府部门实行的办公自动化不同，实行办公自动化的目的是为了提高行政机关的行政效 率，其使用者仅仅是政府的公务人员；而实行电子政务的目的是政府部门为了实现改 进服务、提高绩效的行政目标，其使用者，除了政府的公务人员，还包括公民与企业。 所以，实施电子政务必须依靠广大公民积极参与利用，与政府产生互动，其效用才会 发生，才会刺激行政机关大力发展电子政务的动力。但是，从各个部门公众网站的公 众浏览数量和利用电子政务系统来办事的情况看，公众对电子政务这一新兴事物的认 识很不深，参与意识也极不强。本来有关政府的许多政策、信息、办事程序等，在政 府的公众网站上早已挂上，只需打开政府部门的网页便可轻松地获得自己所要的信息 和资料，也可通过政府的网站来办理自己的有关事情。但是许多公众即使自己有很方 便的上网条件，他们由于对互联网认识不深，对网络上公布的信息持不太信任的态度， 所以总是情愿打电话或亲自前来政府机关咨询，也不上网查找，对于上网进行网上登 华中科技大学硕士学位论文 记注册、办理业务，他们就更少使用了。也有些公众由于缺乏电脑应用方面的知识， 对电子政务系统上提供的表格下载、项目申请、服务信箱这些服务不知道如何应用， 所以导致对电子政务不感兴趣。当然，导致这些现象的出现，有客观原因也有主观， 主观上是目前的行政机关网站存在不足，一些行政机关的电子政务操作系统过于复 杂，缺乏人性化，需要掌握一定电脑知识和网络知识的人士才会使用；客观上是因为 我国互联网发展时间不长，普及程度也不高，人员结构分布也不平衡，据中国互联网 信息中心2 0 0 3 年7 月的调查报告显示，我国现有网民仅占总人口的5 3 ，其中接近 5 0 为学生和专业技术人员。在信息化指标较高的珠江三角洲地区，计算机普及率也 仅为1 2 6 7 台千人【8j 。这种状况直接导致公众不能与现有电子政务资源与政府互动， 导致政务系统资源的浪费。越是经济欠发达地区，这种现象越突出。 ( 2 ) 电子政务建设的组织机构不健全。 任何一个项目的建设都必须有一定的组织机构来推动才能运作起来。广东省电子 政务建设至今，存在以上突出的问题，其中重要一条就是全省的电子政务建设缺乏统 一的领导和管理机构，没有组织机构就没有明确的职责分工和相应的机制，如果单纯 地依靠各位领导者的自身认识而自发地建设电子政务，必然带有很大的随意性，建设 的效果和质量难以保证，存在的问题定会有很多。同时，电子政务的互联性决定电子 政务建设不能搞各自为政，必须依靠统一的组织领导，按照统一的标准、统一的规划 来进行建设，才能共联共通，才能实现资源共享。广东省的电子政务建设由于缺乏健 全组织机构领导，产生了以下几个方面的结果： 第一，没有明确统一的管理机构和成立相应的管理机制，致使全省的电子政务建 设缺乏统筹规划和协调。从目前情况看，全省尚未形成职责清晰、分工明确、运作高 效的信息处理组织管理体制，存在信息化工作多头管理的现象，难以协调配合，统一 部署。自从2 0 0 0 年的机构改革之后，省一级己逐步明确由省信息产业厅负责省直各 部门的电子政务建设和管理，但是到了市、县( 区) 一级，承担电子政务建设和管理 的部门则是五花a f q 的。例如粤西某市所管辖的6 个县( 市、区) 的信息化工作分别 由县( 市、区) 发展计划局、党委办、政府办管理，这些信息化主管部门均与省的信 息化行政管理部门没有直属关系，甚至连业务上的指导职能都没有，省一级主管部门 华中科技大学硕士学位论文 要想统筹协调市、县( 区) 一级的电子政务建设，难度极大，有些甚至连下一级的主 管部门都找不到。由于缺乏统一的管理机构，所以许多建设在统筹和规划上都严重不 足，直接导致电子政务建设地方化、分散化、部门化，部门按照各自职能搭建标准不 同的应用系统和网络平台，出现了许多“自建、自用、自成体系”的电子政务系统。 同时，机构重复设置的现象也比较严重，如大多数部门均设有信息中心，定位于为本 部门电子政务平台和应用系统的开发建设，仅省直各部门就设有信息中心2 9 个，其 结果是专业技术人才分散。各部门的信息中心都自行研发本单位的电子政务运行系 统，结果产出许多内容相近、共同特点多的系统。这一方面加大了政府的行政成本， 另一方面为信息资源的统一开发和共享设置障碍。由于部门间缺乏有效协作机制，数 据库、系统间的衔接缺乏统一规范，大多数信息资源的开发仍局限在部门内部，部门 间信息资源相对封闭，难以构建跨部门的政务信息公用数据库，信息共享资源整合的 难度加大，形成大量的“信息孤岛”。以粤东某市为例，形形色色的部门数据库已有 2 0 0 多个，但是宏观的、跨部门的综合数据库却少之又少，如何有效地整合已开发信 息资源这个问题亟待解决【9 】。 第二，没有明确各地领导建设电子政务的责任，导致电子政务建设的地区发展极 不平衡。自从2 0 0 2 年开始，国家和省里都印发了关于电子政务建设的指导意见和实 施意见通知，提出把电子政务建设作为当前各级政府一件重要任务来落实。但是，由 于没有对各级领导应负的相关责任进行明确，有些地区领导对电子政务知识认识深 刻，重视电子政务建设，当地的电子政务建设水平就高：相反，如果当地领导对电子 政务知识知之甚少，便对上级的通知精神置若妄闻，消极对待此项工作。其电子政务 建设就必然落后，反正建好建差都一样，不用负什么大责任。因此，出现全省各地的 电子政务建设发展极不平衡的状况。国际知名电子政务专家周宏仁指出“在电子政务 的实施过程中最需要的是政治领导而不是技术领导技术在电子政务当中是最容易解 决的问题，但是在电子政务工程项目中大量的管理和协调问题，是技术人员所无法解 决的。如果没有一个强有力的政治领导，个人和集团的利益就没有办法触动，利益的 冲突就无法协调，标准和规范也没有办法统一，系统也没有办法一体化，资源也不可 能共享，重复建设不可避免，电子政务在整体上不可能成功”。【1o 】从广东省各市电 华中科技大学硕士学位论文 子政务建设的情况来看，凡是当地领导重视，组织有力，做出具体的工作计划，想方 设法筹措资金的，其电子政务建设就取得比较好的成