（公共管理专业论文）江门市江海区无照经营的问题及对策研究.pdf

，：pl 中山大学硕士学位 江门市江海区无照经营的问题及对策研究 j i a n g m e nj i a n g h a iu n li c e n s e dp r o b l e m a n ds u g e s ti o nr e g u l a ti o n 专业名称：公共管理 申请人姓名：刘小霞 导师姓名：刘亚平副教授 答辩委员会组成( 签名) 主 委员： 镏为艺 一， 摘要 无照经营是中国社会主义市场经济发展初级阶段出现的客观现象，既是一个事关 城市形象与经济发展问题，也是一个事关百姓就业与社会和谐问题。由于无照经营的 危害和创建文明城市、构建和谐社会的要求，江海区政府借广东省政府关于迸一步完 善查处取缔无证无照经营工作机制的契机，高度重视，决定举全区之力、集全区之智， 对无照经营进行标本兼治、综合治理。 本文首先以江门市江海区为例，介绍了无证无照经营的现状和基层执法部门的整 治工作。2 0 0 7 年，江门市江海区迅速建立了“政府统一领导，工商部门牵头协调，其 他相关职能部门齐抓共管 的查无工作机制，在全区开展了多次声势浩大的查处取缔 无证无照经营专项行动，整治工作取得了一定成效。但是，我们要看到，江海区目前 并没能彻底整治好江海区的无照经营，相反辖区内突出的几个行业的无照经营仍是屡 禁不止，突出集中在燃气站、废品回收、网吧、游戏机和饮食等行业。 之后以街头官僚理论为视角，探讨了江门市江海区街头官僚在整治无照经营过程 中的困境：一是合法不合情的前置审批，主要研究前置审批给街头官僚带来的执法困 境；二是文明执法变弱势执法，主要探讨街头官僚相对于政府和管理者，如何变成执 法“弱势群体”：三是查无长效机制不“长效”，从查无工作机制的不足方面来探讨街 头官僚的困境。 随后，分析了造成困境的深层原因：一是“街头官僚资源匮乏，主要从“街头 官僚”相对于政府及被管理者而言资源匮乏，包括法律法规不完善、监管任务繁重等 方面分析产生困境的原因；二是“街头官僚 激励考核机制不完善，包括激励机制及 考核机制的不足；三是政府管理失误，主要有：l 、政府简单采用取缔办法；2 、政府 对企业的监管缺乏统一的信用建设体系；3 、政府市场管理上的服务不到位。 最后提出了整治无照经营的对策建议。从政府管理的角度为切入点，从加大街头 官僚的资源供给、进一步完善街头官僚激励考核机制和转变政府管理方式上提出了建 议，从而最大程度减少无照经营，规范整个社会的生产经营秩序。 主题词：无照经营，街头官僚，对策，研究 i i t i t l e ：j i a n g m e nj i a n g h a iu n li c e n s e dp r o b l e m sa n ds t r a t e g yr e s e a r c h m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t a t i o n n a m e ：x i a o x i al i u s u p e r v i s o r ：y a p i nl i u a b s tr a c t u n l i c e n s e do p e r a t i o n ，t h eo b j e c t i v ep h e n o m e n o ni nt h ee a r l ys t a g eo fs o c i a l i s m m a r k e te c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ti nc h i n a ，a n dw h i c hi sn o to n l ya g r e a ta f f a i rr e l a t e d t oc i t y sp e r f o r m a n c ea n de c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tb u ta l s oas i g n i f i c a n tj o b c o r r e l a t e dt oc o m m o np e o p l ee m p l o y m e n ta n ds o c i a lh a r m o n i u m o w i n gt ot h ed e s t r o y o fb u s i n e s sw i t h o u tl e g a ll i c e n s ea n dt h er e q u i r e m e n t so fe s t a b l i s h i n gc i v i l i z e d a n dh a r m o n i o u sc i t y ，j i a n g h a ig o v e r n m e n tt a k et h ec h a n c eo fe s t a b li s h i n gm e c h a n i s m b yg u a n g d o n gg o v e r n m e n t ，p a y s m o r e i m p o r t a n c et oc o m p r e h e n s i v e l yp u n i s ha n d r e n o v a t et h i si1l e g i m a t ep h e n o m e n o nw i t hg r e a te n d e a v o r f i r s t ，t h i sr e p o r ti n t r o d u c et h ea c t u a l i t ya n dm a n a g e m e n t i n2 0 0 7 ，j i a n g m e n j i a n g h a iq u i c k l ye s t a b li s h e dam e c h a n i s mo f ”u n i f i e dl e a d e r s h i po ft h eg o v e r n m e n t ， t h ea d m i n i s t r a t i y e d e p a r t m e n t o f i n d u s t r y a n dc o m m e r c et a k et h el e a di n c o o r d i n a t i n go t h e rr e l e v a n t f u n c t i o n a ld e p a r t m e n t st o g e t h e r ”a n dc a r r yo u ta n u m b e ro fl a r g e s c a l ei n v e s t i g a t i o na g a i n s tu n li c e n s ei nt h er e g i o n ，t h em a n a g e m e n t w o r ka c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s h o w e v e r ，w ew o u l dli k et os e et h a tj i a n g h a ic u r r e n t l y n o ta b l et oc o m p l e t er e m e d i a t i o no ft h eu n li c e n s e do p e r a t i o n ，ap r o m i n e n ta r e ao f t h eu n l i c e n s e do p e r a t i o no fan u m b e ro fi n d u s t r i e sa r es t i l lr e p e a t e d ，p r o m i n e n t i i i i v 目录 第一章导言 ( 1 ) 第一节选题的由来、研究的问题及意义 ( 1 ) 第二节文献综述( 6 ) 第三节研究的创新点和研究方法( 1 3 ) 第二章江门市江海区无照经营及查处取缔现状( 1 7 ) 第一节江门市江海区无照经营的现状( 1 7 ) 第二节江门市江海区无照经营的查处取缔( 2 4 ) 第三章江海区整治无照经营的困境( 3 1 ) 第一节不合理的前置审批( 3 1 ) 第二节“文明执法”变“弱势执法”( 3 6 ) 第三节查无长效机制缺乏“长效性”( 4 0 ) 第四章造成整治困境的原因( 4 4 ) 第一节街头官僚资源匮乏( 4 4 ) 第二节街头官僚制约机制不完善 ( 4 9 ) 第三节政府市场管理中的失误与不足( 5 1 ) 第五章解决江门市江海区无照经营的对策( 5 6 ) 第一节加大街头官僚的管理资源供给( 5 6 ) 第二节进一步完善街头官僚制约机制( 5 8 ) 第三节转变政府职能，改善政府市场管理( 6 0 ) 结 吾( 6 6 ) 参考文献0 o oo ooo o oo oo oo i l l loo ( 6 7 ) 附录1 1 o 1 1 0 e 1 19 1 1 1 1 0 1 1 bbo ( 7 0 ) v 第一节选题的由 一、选题的由来 无照经营已成为一个难以有效解决的问题，长期困扰着基层执法部门，也引 起了政府和社会的普遍关注。清理取缔无照经营( 俗称“查无 ) 己成为执法部门 每年专项整治和日常监管的一项必不可少的内容，是基层执法部门投入人力、物 力、财力最多的工作之一。近年来，广东省广州、深圳、东莞等地在清理无照经 营问题上取得了非常明显的成果；省政府在总结其成功经验之后，决定出台关 于进一步完善查处取缔无证无照经营行为工作机制的意见( 以下简称意见) ， 在全省范围内铺开推广“政府统一领导，工商部门牵头协调，其他相关职能部门 齐抓共管”的“查无 长效机制，将该机制以政府规范性文件的形式予以确立。 但是无照经营的整治依然是一个难以有效解决的问题。 笔者对江门市江海区查处取缔无证无照经营的关注始于江门市江海区“查无 机制建立后展开的一次调研经历。自2 0 0 7 年3 月份收到省政府意见以来，江 门市江海区区委区政府成立了由区领导亲自挂帅，工商、公安、卫生、环保、城 管等1 4 个职能部门和5 个办事处的负责人担任查无领导小组成员的领导机构；进 一步明确部门职责，建立联席会议制度，将“查无工作纳入区政府对各单位和 基层政府的年度综合治理内容。各镇府、街道办和各职能部门的基层单位也落实 了层级责任制，成立了相应的领导机构。江海区“查无 机制建立以后，开展了 四次大规模的集中整治和多次小规模集中整治。但是，整治后发现，江海区饮食 行业的无证无照经营总是屡禁不止、“死灰复燃 ，令政府和各职能部门头疼不 已。为彻底解决这些问题，江海区“查无办成立了专门机构对饮食行业无证无 l 照经营进行摸底调研，笔者因此参加了此次调研。 以重灾区外海港澳码头的饮食行业为例，港澳码头一共有1 2 间饮食店，这1 2 间饮食店条件、规模、模式基本相似，但其中只有4 间领取了营业执照，另外8 间是无照经营，曾屡次被查处又屡次重新无照开业。在调研时我们询问经营者为 何不办理营业执照，经营者非常委屈、无奈甚至有些愤怒，说他们不是不办，而 是工商部门不受理。而对于为何不受理，工商部门也非常委屈：不是不受理，而 是他们在申请前必须要有规划部门的前置审批。由于他们不符合规划布点的要求， 无法拿到相关审批，因此工商部f - j 2 - 无法为他们办理营业执照。但是，为何同一 个地段、相同规模、相似条件，其他4 间能办理营业执照，而这8 间却无法办理 呢? 为了破解这一问题，笔者查阅了大量法律法规及资料得知，对饮食行业的审 批，根据国务院编制的登记注册前置审批目录规定：公共场所只需在卫生部 门办理卫生许可证前置审批即可领取营业执照。也就是说，这8 间无照饮食 摊挡，根据国家法律规定，只要办理了卫生许可证，便可在工商部门登记注册。 但根据江门市政府2 0 0 6 年7 月5 日关于市区“六种行业”通报会工作会议纪要 ( 江府办 2 0 0 6 2 5 号) 的相关规定：凡涉及饮食等“六种行业”的企业和个体工 商户办理营业执照的，必须将地方政府公布的城市规划或工业园区布点规划作为 工商登记的审查依据之一，凡生产经营场所不符合规划布点要求的，不得登记。 而外海港澳码头这8 间无照经营的饮食店就是因为不在江门市城市规划和工业园 区规划之内而受到限制，因此未能办理营业执照。 又如，在江海区礼东也有十来家饮食餐馆，本来都依法领取了营业执照。但 广东省在2 0 0 6 年对饮食行业年检出台了新的规定，要求超过1 0 0 平方米的餐馆在 年审时要加盖消防意见。礼东这十余家餐馆都超过了1 0 0 平方米，按规定年审时 就必须加盖消防意见。但江海区消防部门却只为规定出台后的新办企业加盖意见， 对规定出台前的企业不予受理，且对这部分企业如何操作未作出明确规定，最终 导致这批饮食餐馆无法办理年审手续，成为无照经营的一个隐患。 2 从调研的情况来看，这些饮食行业的无照经营大部门都是由于前置审批的原因 造成的，而江门市江海区从区政府到职能部门、各办事处都建立起了“政府统一领 导，工商牵头协调，各部门齐抓共管 的查处取缔无证无照经营行为的长效机制， 按理说，政府及各职能部门不可谓不重视，人力物力投入不可谓不多，法律手段不 可谓不强，这些无照的饮食门店为何如此难禁? 他们的证照为何如此难以解决? 作 为政府职能部门，他们又为何也束手无策? 其背后究竟有怎样的原因? 解决这些无 照经营问题的出路在那罩? 这些问题都不能不引起深思。由于笔者是江海区查无办 公室具体负责人，全面负责查无工作，多次组织并参与全区查无整治行动。工作中 的这些问题常常引起思考，因此，笔者选择了江门市江海区无照经营整治工作作为 毕业论文选题。 二、问题的界定 从具体的研究问题来看，本文旨在对江门市江海区无照经营整治工作进行一 个比较全面和深入的研究，之所以限定为江门市江海区，是因为江门市江海区从 建立查处取缔无证无照经营行为工作机制上来看，相对来说是比较好的，而辖区 存在的屡禁不止无照经营现象及其原因都非常典型，因而作为研究对象比较具有 代表性。具体来看，本文主要研究以下几个问题：一是江海区政府从制度上确立 了查无长效机制，在整治无照经营上花费了大量的人力、物力和财力，但辖区无 照经营为什么屡禁不止? 二是从“街头官僚 视角出发，政府职能部门在整治无 照经营中遇到哪些困境? 三是如何才能有效地化解这些困境? 本文涉及以下三个核心概念：一是无照经营。对于查处无照经营的一般法无 照经营查处取缔办法( 国务院令第3 7 0 号) ，对无照经营并没有给出明确定义， 而是通过列举式的方法予以确定：1 、应当取得而未依法取得许可证或者其他批准 文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；2 、无须取得许可证或者其 他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照 3 已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照， 活动的无照经营行为；4 、已经办理注销登记或者被吊销营业执照， 有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活 行为；5 、超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者 方可从事的经营活动的违法经营行为。而广东省查处无照经营行 条规定，本条例所称无照经营行为，是指未经工商行政管理部门依 领取营业执照，或者没有合法、有效的营业执照而从事经营活动的 无机制”。所谓“查无机制”，它的全称是“查处取缔无证无照经 制”，它是广东省政府在关于进一步完善查处取缔无证无照经营 的意见( 粤府办 2 0 0 7 8 号) 中提出来的。机制，现代汉语是 泛指一个系统中，各元素之间的相互作用的过程和功能。社会科学 概念，可以理解为机构和制度。广东省的“查无机制 ，就是确立 织领导、整治范围、部门职责、工作制度和工作要求等，建立起了 导、职能部门分工合作、齐抓共管”的工作机制。 三是街头官僚。“街头官僚 1 一词，最早见于美国行政学者李普斯基1 9 7 7 年发表的走向街头官僚理论一文。按李氏的解释，街头官僚是指处于低层次 行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社 会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。比照西方街头官僚的性质 与特点，依照我国公务员法关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基 层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。 三、选题的意义 ( 一) 理论意义 颜吕武、刘亚平夹缝中的街头官僚南风窗 2 0 0 7 ( 9 ) ：2 0 - 2 2 4 本选题具有较为重要的理论意义和实践价值。就其理论意义而言，关于政府 的经济职能，尤其是政府市场监管职能这一块，目前国内的理论研究不多。出现 这种情况的原因很多，如，学术界对政府经济职能研究大多把重点放在政府宏观 经济调控或提供公共产品和服务功能等宏观方面，而普遍认为市场监管职能是属 于政府某些职能部门的职责，本文尝试以具体的政府监管无照经营为切入点，将 政府的市场监管职能过程放在整个政府职能转变的大背景下，对其具体的监管过 程做一个比较清晰、完整的描述，以“街头官僚”的视角分析政府职能部门在市 场监管中遭遇的困境，揭示背后的原因，并对政府如何做好市场监管职能提出建 议，从而使人们对政府市场监管职能有一个比较清晰完整的认识。 ( 二) 现实意义 就其实践价值而言，在具体的工作中，近半个世纪以来，对于无照经营的监 管，政府并没有从履行市场监管职能的高度统筹监管，只是把这一职能放在政府 相关职能部门上，例如工商、城管等部门，由职能部门代替政府监管，但结果并 没有取得很好的成效，反而随着市场经济的发展，无照经营越来越泛滥。从2 0 0 7 年始，江门市江海区践行省政府的意见，区政府发挥地方政府统一领导作用， 建立各职能部门共同参与的查无工作机制对查无工作确实取得了一定的成效。但 是，我们要看到，既使建立了一项这样的工作机制并不就能彻底整治好江海区的 无照经营，相反辖区内突出的几个行业的无照经营仍是屡禁不止。因此，在整治 无照经营工作中存在的问题和遭遇的尴尬，必须引起政府的正视和深思。例如对 于江海区无照经营废品回收站的问题，江门市政府规定：经营者必须在当地政府 建立的统一的废品回收站经营才能领取营业执照。但是，江海区政府由于场地问 题一直没有建立统一的废品回收站，一方面导致区内无照经营废品回收站同益增 多，另一方面又导致经营者投诉工商部门不为其办理营业执照，转而使职能部门 特别是工商部门处于最尴尬境地：既要面临来自政府的压力，不得不取缔；但如 果取缔，却又面临经营者的各种指责。因而本文希望通过对江门市江海区无照经 营整治工作的研究，让人们对政府应如何解决整治无照经营的困境有一个更准确 5 未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营 行为：直接无照无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依 法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；有证无照已经依法取 得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照 经营行为；照已失效已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照 有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营 行为；无证有照超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其 2 孙百昌涉及无照经营金处的两个问题工商行政管理，2 0 0 3 ( 1 6 ) ：3 8 4 0 6 他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。杨正彦、胡银波3 依照本人对无 照经营的理解，把无照经营的表现形式分为十种：一是未依法申请登记注册而从 事的经营活动；二是已依法申请登记注册，但尚未领取营业执照而从事的经营活 动：三是超过核准登记的有效期限或办理歇业、注销登记手续后继续从事经营活 动的行为；四是清算期间开展新的经营活动的行为；五是被依法吊销营业执照后 从事经营活动的行为；六是持伪造、借用、租用、作废等手法、无效的营业执照 从事经营活动的行为；七是使用已变更、注销、吊销而未缴回的执照从事经营活 动的行为；八是在被检查是不能出示执照但声称有照，而在财务被查封、扣押后 超过1 5 日仍未向工商部门出示其合法有效执照或其他有效证明的行为，视为无照 经营行为：九是擅设分支机构，分支机构的设立也需要登记发照，擅设分支机构 符合无照经营的特征，严格地说也是一种无照经营行为；十是法律、法规规定的 其他形式的无照经营行为。季松林4 认为无照经营的“照 ，既包括营业执照，也 包括许可证和批准文件。他认为，依照第二条，在“不得违反法律、法规的规定 的情况下，任何单位和个人是可以违反“规章”从事无照经营的；依照第二条， 在没有法律、法规规定的行业领域，是可以“无照经营”的。实际上在我们国家， 法律、法规没有规定的行业领域很多，这些领域的经营者一直都是在“无照经 营”。例如在办法第二十一条明确规定，农民在集贸市场或者地方人民政府 指定区域内销售自产的农副产品( 自产的农副产品包括经过加工、包装后的制成 品，但不包括“深加工”的产品) ，不属于本办法规定的无照经营行为。其中“地 方人民政府”是指乡、区政府，街道办事处是派出机构，不是一级政府。事实上， 已经工商行政管理机关登记注册的企业，不一定取得市场准入资格，如建筑企业； 有些行业无须经工商行政管理机关登记注册也可进入市场，如设立律师事务所； 有些行业既可经工商行政管理机关登记注册，也可不经工商行政管理机关登记注 册同样可进入市场。市场准入与企业登记注册两者不可等同。 3 杨正彦、胡银波无照绛f ￥的含义及法律适用t 商行政管理2 0 0 3 ( 2 0 0 ) ：3 6 - 3 7 4 季松林城市无照经营问题剖析江另：经贸职业技术学院学报2 0 0 4 ( 2 ) 。1 4 - 1 5 7 因，他们从无照经营者的角度把经营者的心理分为三种类型：一是“侥幸心理”， 工商不查、自己不办，这种情况在城乡结合部，位置偏僻的小街小巷从事无照经 营的占一定比例；二是“攀比心理”，在有的专业市场、部份街道小巷从事同行 业的无照经营户，在未办营业执照前就开始了经营活动，这些人你看我，我看你， 你不去办照，我也不去办照，能拖则拖：三是“怕麻烦心理 ，少数无照经营户 觉得申办营业执照既麻烦，又要缴费，并受管理部门约束，不如没有营业执照， 查到再说。从客观上找原因：一是无照经营从业人员多数是城镇下岗职工、失业 5 周月忠破解“无证无照”经营户的普查难题 h t t p ：m s t a t s c n a s 4 0 t j d e t a 一2 j s p ? c h a n n e l i d = 7 5 0 6 6 & r e c o r d = 3 5 ，2 0 0 8 0 6 1 l 6 熊洋海、冯文培无照经营整治工作的探索与思考b ! ! 巳；! 塑：g 垒垒i ! ：g q ! ：旦星一基皇璺垒堕! 曼：垒1 2 2 堕呈! 墨! 堕1 4 ， 2 0 0 8 6 2 6 8 人员、进城务工人员，靠一个摊点，一个门面，做一点小买卖搞生活，仅靠执法 解决不了问题；二是部分社区设施不合理、不配套，如一些道路旁、住宅下不允 许经营餐饮、小吃、铝合金防盗门窗加工等有噪音、污染的行业，但一些经营户 在这些地段已租了场地，因为有规定不允许开办这类行业，有些人不能或不愿申 办营业执照，就干脆无照经营。从监管的角度分析原因，他们认为：一是基层工 商部门的监管、巡查、收费、专项整治任务重，基层工商执法人员面对的负责的 任务多、繁杂，基层人力、物力都一时难以适应目前日益繁重的监督管理任务， 因而使无照经营者有机可乘；二是无照经营查处取缔办法对为无照经营行为 提供经营场所等条件的处罚规定很严厉，但是在查处无照经营行为时，往往只查 处经营者，而对为其提供经营场所者的查处却很少触及，这种查处无照经营行为 中只打经营者，不打经营场所提供者的做法，给无照经营者留下了生存的土壤和芝 空间。还有学者认为职能部门各司其职，缺乏沟通协调以及多头管理，经济负担 重也都是造成无照经营的相关原因。刘文刚7 把无照经营的原因归于四大根源性问。 题：一是无照经营者法律意识淡薄：二是行政许可种类多，程序复杂，审批环节 繁琐；三是职能部门各司其职，缺乏沟通协调，法律法规未能及时到位；四是监。 管力量与监管任务不相适应。 以无照经营产生的危害来看，赵飞、刘维勤8 认为：无照经营违法行为的存在 其危害性是很大的，主要有以下几个方面：一是扰乱了公平竞争的市场秩序；二 是给监管工作增加了难度；三是在经营过程中逃费漏税；四是直接或间接地侵害 了消费者的合法权益。晋春丽9 认为，无照经营其危害性远远超出了经济、市场的 范畴，已经成为对经济、社会、人口、环境、资源、安全、治安、城市管理等各 个方面工作造成严重影响的重大经济、政治、社会问题。 7 刘文刚浅析无照经营的危害、成闪与对策广东技术师范学院学报，2 0 0 4 ( 2 ) t1 5 1 6 。赵飞、刘维勤浅谈无照经营屡禁小止的原闵、危害及治理对策 h t t p ：w w s y g s j g o v c n v i e w a s p ? i d = 8 5 0 0 1 4 5 2 - 2 0 0 7 7 3 0 9 晋备咐浅谈规避无照经营的对策和描施中国工商管理研究，2 0 0 2 ( 1 1 ) z4 0 一4 l 9 从已有的对无照经营的原因及危害的研究可以看出，对无照经营的原因分析， 学者基本都从主观原因和客观原因的角度来分析，主观原因主要是分析无照经营 者主观意识方面，客观原因包括方面很多，如前置审批、城市规划、职能部门等 多方面的因素。对于无照经营的危害，学者们基本上达成了共识，即认为无照经 营有害经济、有害社会、有害国家。 4 、无照经营的整治 以无照经营的整治方式为视角，厉传君1 0 等人认为要结合巡查监管，建立查处 无照经营责任区制度；要结合监管范围，建立查处无照经营领导负责制度；要结 合辖区户位，建立查处无照经营的督查制度； 以整治无照经营的态度为视角，高建新1 等人认为，对无照经营必须坚决取缔； 而林长煌他则认为取缔无照经营应当分类进行：一些符合法定事项、材料基本齐全、 不具备危害性等情况的无照经营户，应积极与地方政府进行沟通，通过努力实现 疏导办照的良好效果；经营户提交的材料不符合法律规定或需要前置审批，工商 部门要严把审批关，向其进行耐心解说，引导其办照：对于危害性比较严重的无 照经营户，则曝决予以取缔。以无照经营的整治体制为视角，王毅荣1 3 认为，监管 无照经营必须坚持依法行政、堵疏结合的原则，各职能部门协作配合，努力建立 长效监管机制：一是以政府为依托，延伸职能触角。由区政府将查处无照经营工 作列入对乡镇和街道的重要考核指标，从而以镇政府为依托，建立起对无照经营 的长效管理机制。工商部门和各镇、街道紧密配合，充分调动各方面的执法力量， 包括村级治安人员逐镇、逐村、逐户地进行摸底清理，根除无照死角，形成多层 次全力打击无照经营的新格局。二是整合执法资源，扩大参与层面。无照经营清 理取缔工作涉及多个职能单位，光靠工商部门一家的力量很难使其根治。为此， 应将工作的另一重点放在协调整合社会执法资源上建立起与公安、卫生、城管、 m 历传君、葛宏图浅谈查处无照经营行为的方法和途径黑河学刊，2 0 0 6 ( 5 ) ：2 5 2 8 高建新、徐叟平对“无照经营”必须坚决取缔中国工商管理研究，2 0 0 6 ( 5 ) ：3 0 - 3 1 1 2 林长煌取缔无照经营应当分类进行中国工商管理研究，2 0 0 6 ( 6 ) ：3 5 3 7 1 3 王毅荣坚持依法行政积极建立治理无照经营的长效机制中国工商管理研究，2 0 0 5 ( 1 2 ) ：1 7 1 9 1 0 规划、土地、烟草等部门的联合执法体系，明确了各职能部门的责任。各部门将 整治无照经营工作列入主要的议事日程，通过强化责任意识，形成了“横向联动、 上下贯通”的整体效应。工商部门还应牵头与各职能单位建立了联席例会制度， 定期或不定期地相互通报监管情况，使各职能部门的执法优势进行有效融合，对 无照经营者形成震慑力量，加大了打击无照经营行为的力度。三是加强内部责任 落实，夯实监管工作基础。依据“内强基础、外构网络、内外兼顾”的总体原则， 完善机制与制度，将相关责任落实到人头，避免了监管盲区及责任追究误区的出 现。目前，大部分学者都倾向于这种观点。 ( 二) 关于街头官僚监管市场的研究 1 、关于街头官僚。“街头官僚”这一概念首次出现于1 9 7 7 年李普斯基h ( l i p s k y ) 发表的建立一个街头官僚理论一文。次年，普罗塔斯( p r o t t a s ) 1 5 也 发表公共服务官僚机构的街头官僚的权力一文。1 9 8 0 年，李普斯基正式出版 了街头官僚：公共服务中个人的困惑埔一书，标志着街头官僚理论正式建立。 从概念上来说，“街头官僚 是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们 是政府雇员中直接和公民打交道的公务员，他们虽然位处基层，但是在执行公务 的过程中却拥有非常大的自由裁量权。典型的街头官僚包括警察，收税员等等。 2 、关于街头官僚自由裁量权。对于街头官僚自由裁量权理论，叶娟丽、马骏 7 认为，公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自 由裁量权，并从两个角度对其进行研究：宏观角度与微观角度的研究。李普斯基 认为，虽然街头官僚不是通常意义上的政策制定者，但是他们实际上是在进行政 策制定。他们做出与公民利益相关的决策时，街头官僚有着非常大的自由裁量权。 而且，由于下面的三个原因，这种自由裁量权是非常难以消除和降低的：( 1 ) 街头 官僚通常工作的情况很难程序化：( 2 ) 街头官僚的工作涉及人而不是物质，他们的 h l i p s k y m t o w a r d 日t h e o r yo fs t r e e t l e v e lb u r e a u c r a c y i nw h a w l e y m e n g l e w o o dc 1i f f s ： p r e n t i c e h a li 。1 9 7 7 ”p r o t t a s j m t h ep o w e ro ft h es t r e e t l e v e lb u r e a u c r a ti np u b l i cs e r v i c eb u r e a u c r a c i e s u r b a n a f f a i r sq u a r t e r l yv 0 1 1 3 ：1 8 5 - 3 1 2 1 9 7 8 怕l i p s k y m s t r e e t l e v e lb u r e a u c r a c y n e wy o r k ：r u s s e l1s a g ef o u n d a t i o i l 。1 9 8 0 n i 娟岍、马骏公共行政中的街头官僚理论武汉人学学报2 0 0 3 ( 1 ) t2 1 2 5 l l 围和幅度 要求，行 保障处在 务是上级部门指令的等；其二是我国“街头官僚”队伍中，有一些不具备合法身 份但却担负执法功能的各类“协管人员”、临时人员和借用人员，这些人还存在 身份与经费的保障问题及良莠不齐的素质问题。这些特征，会加剧我国“街头官 僚”身处夹缝之痛感，反过来恶化其执法环境。 从以上的研究我们可以看到，大多数的街头官僚研究都和李普斯基一样，坚 持街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们 的工作变得比较容易和安全。也就是说，街头官僚会利用他们的自由裁量权来为 蒋毅、青敏两方街头官僚理论与我国摹层行政执法公务员自由裁量权理论与当代，2 0 0 6 ( 6 ) ：3 8 - 4 0 1 9 颜吕武、刘亚平夹缝中的街头官僚南风窗) ，2 0 0 7 ( 9 ) ：2 0 - 2 2 1 2 他们自己的利益而不是公民的利益服务。但同时我们也看到中国“街头官僚有 着自己的一些特性。 二、简要评述 从无照经营已有的研究来看，研究无照经营的产生成因、存在形式、危害性 文献很多，这些文献对人们了解无照产生的原因、特点以及管理对策等方面已作 了大量的研究和有益的探索，同时也是本文研究的基础。从对街头官僚已有的研 究来看，大多数的街头官僚研究都认为，街头官僚既是公共政策链条最末端之执 行者，又在实际上拥有较大“政策制定 功能，街头官僚会利用他们的自由裁量 权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。如此一来，街头官僚既难以被非 自愿的服务对象监督和约束，又难以受到上层管理者的控制。因此，他们普遍认 为：无照经营屡禁不止，无论是经营者主观原因还是前置审批、城市规划等客观 原因，追根究底是在于街头官僚的整治力度不够，要根治无照经营，关键是要建 立地方政府统一领导，各相关职能部门共同参与的综合治理长效机制，由政府督 促街头官僚加大查处力度，才能彻底解决无照经营问题。但是，从2 0 0 7 年4 月开 始，江门市江海区各级政府职能部门就相继建立了政府统一领导、职能部门共同 参与的查处取缔无证无照经营机制，并且加大整顿力度，集中各部门人力、物力、 财力开展了多次大、小规模的集中整治，为什么辖区内无照经营仍然是屡禁不止， 特别是燃气、废品回收、饮食、网吧、游戏机室几个突出行业，街头官僚查完又 查，反反复复，却处于疲于查处，又无法引导他们办理合法的证照的尴尬境地。 从这一点可以看出，整治无照经营就不仅仅在于是否建立查无长效机制，不仅仅 在于政府督促街头官僚加大整顿力度了，因此上述相关论文的解释力度就显得有 些捉襟见肘了。 第三节研究方法和研究创新点 一、研究方法 本文主要采用案例研究法。案例是一个包含了一个或多个真实疑难问题之复 杂情境的描述。所谓案例研究，是从真实的问题情境入手，梳理问题的原因、结 果，及诸因素之间的联系；然后将之分类，从类别的角度分析；最后，用整体的 观点来研究并提出解决方案。根据应国瑞2 0 的分析，当满足下列三个条件时，案例 研究方法有着独特的优势：提出的研究问题类型是关于如何以及为什么；调查者 对真实行为事件无法控制；侧重于当代事件。从本文的研究问题来看，主要是对 江门市江海区无照的现状、特点及街头官僚在整治工作中的困境进行描述和分析， 回答的是“如何”和“为什么 的问题，同时，研究者关注的焦点是当代的现象。 基于这样几点原因，本文选择案例研究作为主要的研究方法。 从案例的选择来看，选择江门市江海区无照经营作为本文的研究对象主要基 于两个方面的原因：一是案例的典型性。江海区是江门市下属的一个区，所辖地 区主要是城乡结合部，因此无照经营的现象及特点都具有典型性。二是相关资料 的可获得性。选择本研究课题是源于笔者在2 0 0 7 年6 月对江门市江海区饮食行业 无照经营的一次调研经历，这次调研使笔者对江门市江海区无照经营的情况有了 大致的了解。同时，笔者又是江门市江海区“查无”办主要成员，多次策划并参 与全区的无照经营专项行动，在确立了论文选题以后，笔者有针对性的收集了一 些历史文献资料和文件资料，为本课题的研究提供了可靠的实证资料。 从具体的资料收集方法来看，本文主要采用了两种方法：一是经验总结。在 论文的写作过程中，笔者非常重视撰写全区的查无工作总结，并收集各办事处、 各职能部门的工作总结。从2 0 0 7 年建立全区查无机制以来，笔者共撰写了全区查 无工作总结六份，收集各办事处、各职能部门查无工作总结共7 0 余份。通过收集 这些资料，使笔者对目前江门市江海区无照经营的现状以及建立查无机制后，无 应国瑞案例学习研究设计与方法【m 】广州：中山大学出版社，2 0 0 3 1 4 照经营整治工作取得的成效、存在问题都有了大致的了解。二是实践法。笔者在 工商部门工作，江海区建立查无机制后，区“查无 办就设在笔者所在办公室。 笔者主要负责无照经营方面的调研究、查无工作联席会议的召开、查无专项整治 行动的组织和策划以及所有查无工作的文书工作。因此，由于工作之便，笔者经 常参加全区的各类查无工作，通过这些工作的开展，使本人对江海区无照经营整 治工作有了较深的了解。三是文献法。本文通过查阅和分析相关的文献资料和法 律文件，了解了目前有关该课题的研究现状，对无照经营的外延、内涵、表现形 式原因、危害、政府经济职能以及街头官僚等理论进行学习、研究、梳理、总结 和导入。使自己对整治无照经营的相关问题有了比较全面的认识，这些已有的研 究成果是本文进行深入的研究的理论基础。同时，在参加查无工作的实践中，笔 者获得了大量的与研究课题相关的年鉴、街志等历史文献资料和重要的文件资料， 为本文的写作提供了全面而可靠的实证材料。当然，出于一些主客观原因，很多 与课题的研究密切相关的资料和数据无法获取，从而使本文在论证的过程中有诸 多不充分之处。 二、研究创新点 本文的创新点有两个。第一，研究视角新。本文把研究的侧重点定为江门市 江海区无照经营的整治工作，从江海区目前仍然屡禁不止的燃气站、废品回收、 网吧、游戏机室等行业的无证照经营现象，重点以“街头官僚”为视角，解剖江 门市江海区在建立查处取缔无证无照经营行为工作机制后，街头官僚在整治无照 经营过程中的尴尬困境，并深入分析街头官僚遭遇困境的深层原因：一是“街头 官僚”资源匮乏，主要从“街头官僚 相对于政府及被管理者而言资源匮乏，包 括法律法规不完善、监管任务繁重等方面分析产生困境的原因：二是“街头官僚 激励考核机制不完善，包括激励机制及考核机制的不足；三是政府管理失误，主 要有：l 、政府简单采用取缔办法；2 、政府对企业的监管缺乏统一的信用建设体 1 5 这些原因主要是由政府在实施市场监管职 责任。第二，一线的资料来源。由于笔者 头官僚”之列，长期接触无照经营的整治 负责人，因此，所掌握的资料都是第一手 了有力的资料来源。本文希望通过比较系 职能有一个全新认识，并对今后整治无照 出唯一的结论，即如何整治无照经营是最 让政府根据实际情况，采取适合本地区的 1 6 笛一童 弟一覃 由于无照经 江海区政府高度 研究，以掌握本 第一节 一、基本情况 2 0 0 7 年4 月，自广东省办公厅关于进一步完善查处取缔无证无照经营行为 工作机制的意见颁布以来，江门市江海区迅速建立了“政府统一领导，工商部 门牵头协调，其他相关职能部门齐抓共管的查无工作机制，在全区开展了多次 声势浩大的查处取缔无证无照经营专项行动，并从2 0 0 7 年至2 0 0 8 年以来，多次 组织专人展开调研，对本区无照经营活动的行业类型、场所类型、人员类别、无 照原因、经营规模、从业人员数等进行了详细登记，为全区开展无照经营专项治 理行动打下了坚实基础。 截止2 0 0 8 年1 2 月3 0 日( 以下分析以此时期的数据为基准) ，江门市江海区 登记在册的经营主体为7 7 5 1 户，调查统计的无照经营户有1 0 0 1 户，无照经营与 有照经营的比率大概为1 ：7 。其中：有无证无照经营户是从事餐饮和食品经营的， 有一些无证无照经营是没有经文化部门批准的网吧、娱乐场所，没有消防审批的 成品油、酒吧、住宿，不合规划标准的无照经营废品回收、燃气站点，也有利用 未清理拆除或擅自搭建、改建的违法建筑无照经营潲水油的，等等。总之，无照 经营基本深入各行各业，基本涉及各类群体。下面从以下几个方面进行分析： ( 一) 无照经营是否需要前置许可审批 无照经营几乎涉及各行各业，有些需要卫生、环保、文化、公安、安监、烟 1 7 草专卖等前置许可审批后才能向工商行政管理部门申请办理营业执照，即：先萨 可证后营业执照；有的无需前置许可审批就可直接向工商行政管理部门申请办玛 营业执照。从近三年调查的数据分析，无照经营的行业是否需要前置许可的分斫 如表2 1 所示： 是否涉及前置许可的无照经营分布 无照经营行业数量( 户)百分比 涉及前置许可 5 4 3 5 4 2 5 一般许可4 5 84 5 7 5 数据来源：根据江门市江海区2 0 0 6 - 2 0 0 8 年查处取缔无照经营工作总结自制。 ( 二) 无照经营涉及前置许可的行业类型 无照经营中，有相当一部分是由于难以办理前置许可，通过调查，涉及前黉 许可审批的行业达有很多类种类，其数量、所占比例见表2 2 所示： 表2 2 涉及前置许可无照经营行业分布 行业类别数量( 户)百分比 食品餐饮 4 1 47 6 2 4 美容美发、洗浴、按摩 6 01 1 0 5 网吧 2 13 8 7 歌舞娱乐 1 52 7 6 电子游戏 1 22 2 1 酒吧影吧 ! 01 8 4 危化品 61 1 0 中介行业 50 9 2 数据来源：根据江门市江海区2 0 0 6 - 2 0 0 8 年查处取缔无照经营工作总结自制 从表2 2 可以看出，餐饮食品在涉及前置许可无证无照经营中占主要地位，其次 是美容美发、洗浴、按摩等公共聚集和娱乐行业。 1 8 ( 三) 无照经营涉及的行业 无照经营涉及的行业较广，2 0 0 7 - - 2 0 0 8 年，江海区立案查处了2 3 5 宗无照经 营案件，其中涉及制造业、批发零售业、住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业、 文化体育和娱乐业是五个主要的涉案行业，其余无照经营的行业还有教育以及交 通运输、仓储和邮政业信息传输、计算机服务和软件业以及农、林、牧、渔业等， 具体情况如下： 无照经营立案情况行业分布2 3 行业名称2 0 0 7 年立案数2 0 0 8 年立案数合计所占比率 ( 宗)