（公共管理专业论文）淄博市街道办事处行政管理定位研究.pdf

摘要 随着我国加入w t o ，我国政府的行政管理体制和机制也进行了一系列的改革。街道 办事处政府作为城市的基层政权组织，也应该以此为契机，全面深化行政体制改革。 落实科学发展观、构建殷实小康、构建和谐淄博都需要一个行政管理科学化的街道办 事处来管理、协调和服务，以确保辖区内经济、社会各项事业又好又快发展。 在现实生活中，街道办事处虽然在经济社会发展中发挥了巨大的作用，但是，由 于种种原因，街道办事处的行政管理仍不够理顺，这不仅影响了社区的经济发展，也一 定程度上损害了党和政府的形象。 本文以正在发生深刻变化的街道体制改革为现实依据，借鉴了美国、法国、日本 等国家的基层政府管理经验，对淄博市街道办事处行政管理的状况进行了分析。通过 追溯街道办事处体制的历史变迁到管理体制的演变，对街道办事处行政管理中不规范 的行政体制、需要改革的行政组织、不明确的行政职能等问题及其形成的原因进行了 剖析，提出了提升街道办事处科学管理水平的现实举措。即：通过完善法律基础来深 化街道办事处行政管理体制改革：明确政府职能来推动街道办事处管理机制的创新： 以正确处理政府与市场关系、大力发展非政府组织、回归居委会职能来理顺街道办事 处的定位，进而提出了建设和谐街道办事处的新思路，推动街道办事处行政管理走向 科学化。 关键词：街道办事处；行政管理；职能定位；非政府组织；和谐 a b s t r a c t a so u rc o u n t r yj o i n sw t o ，t h ea d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e ma n dm e c h a n i s mo f o u rg o v e r n m e n th a v ec a r r i e do nas e r i e so fr e f o r m s t h eg o v e r n m e n to fs u b d i s t r i c t0 伍c ei s r e g a r d e da s t h eb a s i cl e v e lp o l i t i c a lo r g a n i z a t i o no ft h ec i t y , s ow es h o u l dg r a s pt h e o p p o r t u n i t yt od e e p e nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r mi na na l l - r o u n dw a y as c i e n t i f i c s u b d i s t r i c to f f i c ei st oe n s u r ee v e r yu n d e r t a k i n go fe c o n o m i cs o c i e t yo fa r e ai sg o o da n d d e v d o p sq u i c k l y i na c t u a ll i r e ，t h o u g hs u b d i s t r i c t0 f i c eh a sp l a y e da ne n o r n l o u sr o l ei ns o c i o e c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，h o w e v e r ，f o rv 撕0 1 i sr e a s o n s ，t h e r ea r eal o to fp r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i o n o ft h es u b d i s t r i ao f f i c e n l ee x i s t e n c eo ft h e s e p r o b l e m s n o to n l yh a v ei n f l u e n c e d c o m m u n i t y se c o n o m i cd e v e l o p m e n tb u ta l s od a m a g e dt h ei m a g e so ft h ep a r t ya n d g o v e r n m e n tt oac e r t a i ne x t e n t n et e x ti sb a s e do nt h es t r e e t sr e f o r m a n dr e f e r st ot h ee x p e r i e n c eo fm a n yc o u n t r i e s s u c ha su s a ，f r a n c e ，j a p a n ，e t c a c c o r d i n gt ot h e s e ，ia n a l y z e dt h es t a t eo fa d m i n i s t r a t i o n o fs u b d i s t r i c to f f i c eo fz i b o t h r o u g ht h eh i s t o r i c a lc h a n g e so ft r a c i n gb a c kt ot h es y s t e mo f s u b d i s t r i c to f 蠢c e ia n a l y z e dt h er e a s o nw h yt h e r ea r es om a n yu n s t a n d a r d i z e da d m i n i s t r a t i v e s y s t e m s ，a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nt h a tn e e dt ob er e f o r m e d a c c o r d i n gt ot h e s ep r o b l e m s ， ir a i s e ds o m es o l u t i o n st os o l v et h e m ：t h r o u g ht h ei m p r o v e m e n to ft h el e g a lb a s i sf o r d e e p e n i n gt h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v ds y s t e mn e i g h b o r h o o do f f i c e s ；m a k es u r ew h a ti s t h ef u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n tt op r o m o t et h ei n n o v a t i o n ；i nt h ee n d ，ir a i s e dt h ei d e ao f b u i l d i n gt h eh a r m o n i o u sn e i g h b o r h o o do f f i c e s ，s oi tc a np r o m o t et h ea d m i n i s t r a t i v eo f f i c e s t os c i e n t i f i cs t r e e t s k e y w o r d s ：s u b d i s t r i c to f f i c e ；a d m i n i s t r a t i o n ；f u n c t i o n a lp o s i t i o n i n g ；n g o ；h a r m o n y 青岛大学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中依法 引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上已属于 他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 1 论文作者签名：l 多 形1 日期少p 降j 月： 9 日 学位论文知识产权权属声明 j 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。学校 享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校后发表 或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 | 不保密翻。 日期：夕纠年, 1 - 月；。日 日期：夕驴，( ：年瑚；。日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 7 胬婚 内 一 框 ：) 7榧轹易 上 签 ： 以 者 名 在 作 签 请 文 师 0 论 导 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 1 选题的目的和意义 淄博市目前还处于从街道办事处向城市社区转型的过程中，街道办事处承担的任 务比较重。在具体工作中，自身职能定位不是很明确，这也导致了街道办事处的职能 不能充分的发挥。本文在对淄博市街道办事处进行调查的基础上，结合国内外的相关 经验，为淄博市提出了适合自身特点的街道办事处行政管理定位，使其能够在此基础 上得到长远的发展。 淄博市街道办事处行政管理定位研究的意义主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 界定街道办事处职能，解决街道办事处在社区建设工作中处于两难境地的问 题，实现街道办事处的科学定位。街道工作是城市工作的重要组成部分，是城市管理 的基础的依托。从1 9 5 4 年全国人大颁布城市街道办事处组织条例以来，街道在不 同历史时期都发挥着重要的作用，管理体制和运行机制也在不断发展变化。由于街道 办事处不是一级政府，其在行政管理、综合执法等方面都缺乏相应的法律支持。在这 种情况下，亟需将街道办事处的管理功能与服务功能区分开来，保留街道办事处管理 方面的职能，主要负责社会事务管理，保证行政目标的实现。而服务方面的职能则转 移到社区的主要载体社区居委会或承包给相应的中介、服务组织。这样，一方面 大大减轻街道办事处的负担，另一方面又符合社区发展方向，使得管理与服务功能从 交叉混淆走向明晰理顺。 ( 2 ) 明确街道办事处的行政管理定位，有利于推动城市社区的建设和各项事业的发 展。街道办事处是市辖区人民政府的派出机关，作为城市的基层政权组织，它是政府 与社会及人民群众相互联系的桥梁和纽带。街道办事处作为行政组织的基本职能是运 用行政权力，开展自上而下的城市管理。其具体职责包括以下几点：贯彻有关城市管 理的法律、法规、规章；制订街道城市管理的计划并组织实施；指导、支持居民委员 会开展工作，等等。同时，街道办事处作为社区的组织，应该积极动员社区力量，开 展社区建设。 ( 3 ) 结合淄博市的实际情况，吸收借鉴外地成功经验，促进淄博市街道办事处的进 一步发展。淄博市作为一个地级市，其发展势头是不可估量的。本文将对国内外的街 道现状进行深入的研究，在此基础上，结合淄博市街道办事处的实际情况，找出其存 在的问题，寻求最佳的解决方案，这具有很大的现实意义。 2 国内外文献综述 ( 1 ) 国外研究动态 西方国家的政治体制与我国有许多不同之处，在层级方面，西方国家多数是中央、 引言 州( 省) 、县( 市) 三级，日本目前实行两级地方行政区制，一级行政区为都道府县， 二级行政区为市町村，均不同于我国的中央、省、市、县( 区) 、乡镇五级政府体制。 对于我国城市结合层次的行政管理，西方国家应该是社区的层面。国外社区管理方面 有非常成熟的经验。 社区理论的提出和发展。1 8 8 1 年最早提出社区理论的德国理论家滕尼斯在共 同体于社会一书中称社区为“合情的领域”、“情感世界”，社区的本来含义通常指关 系密切的伙伴和共同体，通常指的是一定地域为基础的关系密切的社会群体。在滕尼 斯看来，社区应当具备人1 ：3 的同质性、归属感、共同的价值观、共同的信仰和风俗习 惯，但不包括需要一定的地域范围。另外一位社会学大师涂尔干所 兑的“机械关联” 这一概念，与滕尼斯所指的社区有相近的涵义。涂尔干认为，个人是通过“机械关联 和“有机关联”两种方式来组成社会的。美国社会学家帕克指出社区应当具备三个方 面的基本特点，从而使社区的概念更具体和更有操作性。这三个基本特点主要是：“一 是有按区域组织起来的人口；二是这些人口不同程度地与他们赖以生息的土地有着密 切的关系；三是生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系。 继帕克之后，不断有社会学家对社区的涵义进行探索并形成不同的理论流派。不 同的流派之间虽然存在这样那样的差别，但在社区是人们对其具有归属感和认同感的 区域社会这一点上却已形成共识。 国外社区定位。在美国，负责社区管理职责的机构主要有政府、社区管理委员 会和非政府组织。他们在法律规定的范围内各司其职，各负其责。特别是美国非政府 组织，主要致力于社区服务和管理，是社区服务的具体承担者，其基本宗旨就是满足 社区居民的需求。社区自治程度高，政府的意志通过社区委员会和非政府组织实现， 但前提是政府付费，政府通过购买社区服务和投资增强非盈利组织服务能力等形式， 支持社区组织发展，同时运用税收、劳动、法律法规等手段不断加强对非政府组织的 管理和监督。非政府组织的服务资金绝大部分来自政府，部分来自服务收费。英国的 社区中心又与政府机构、志愿组织和慈善机构一道，构成了完善的社区服务网络，通 过为这些组织提供活动场所和设施，支持和协调更加广泛的社区服务。早在1 9 9 7 年， 仅英格兰和威尔士地区的社区服务中心就已经达到1 9 万个。 ( 2 ) 国内研究动态 街道办事处的行政定位是一个政治方面的问题。国内一些学者如周平等认为街 道办事处既是一个行政组织又是一个社区组织。城市的街道办事处自形成以来，就一 直处于变动之中，体现出明显的可变性和不确定性。为了在改革中理顺街道办事处体 制内各种权力关系，加强城市管理，必须从实际出发，对街道办事处的性质和职能进 行科学定位。 政社分开原则。有些学者认为街道办事处要还权于社区居委会，自己不再以社 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 区管理者的身份出现，其主要职能有社区的稳定维护，环境卫生和居民服务等。在各 地实践的过程中，有的城市试点撤消“街道办事处”的建制，如青岛市市北区浮山后 社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。其中以北京石景山区 鲁谷社区改革的实际效果较好，目前已经在石景山全区推广。它的主要做法是构建了 新的社区管理组织体系社区党工委、社区行政事务管理中心和社区委员会，通过 理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开。同时，有些学者认为 目前街道办事处与社区管理委员会在并行运作过程中，可能暂时存在一定的职能交叉， 但从长远发展趋势来看，街道办事处作为政府派出机构所行使的政府行政管理权限终 会随着政治体制改革的逐步深化而同益缩小，而社区委员会作为政府与市民进行联系 的桥梁和纽带，将替代街道办事处全面行使对社区的综合管理职能。 “两级政府，三级管理”的管理体制。这种管理模式是将街道办事处作为第三 级管理单位，以行政能力的强化来解决越来越多的社区问题，推动社区建设。上海市 建立这种体制后，很多城市也纷纷建立类似的城市管理体制。很多学者如何海兵、浦 兴祖等对此进行了研究和评价。这种体制快速推进了社区发展，各地社区建设的面貌 日新月异；同时这种体制也带来了很多问题。所谓“两级政府、三级管理”实际上就 是“三级政府，三级管理”。从实践中看，“街道办”的改革基本上都是按照“一级准 政府 或者说“相当于一级政府”的理解来操作的，“街道办 对社会性、群众性、公 益性工作负全责，既承担行政管理职能，还承担社会管理职能和经济管理职能。“两级 政府、三级管理 的模式在逻辑上的矛盾以及实际操作的情况，带来的问题就是定位 的不明确导致“街道办”的角色混乱，责、权、利不统一，职责的不清晰直接导致了 街道办事处功能错乱。 3 论文的基本框架 本文将通过对理论和淄博市实际情况的研究，综合国内外社区的发展情况以及国 内各城市的社区发展特点，结合淄博市城市特点以及目前街道的一些特点，提出适合 自身发展的一些相应的方案建议，从而更有力于街道办事处发展。 论文分五大部分，第一部分为绪论，首先点明了研究的目的和意义，简要叙述了 国内外文献有关论述，说明了自己在论文写作中的理论创新和研究方法；第二部分是 淄博市城市街道的现状分析，通过作者工作实践及积极对淄博市街道办事处调研，理 清了办事处与淄博市街道居民委员会的现状，向读者说明了当前街道办事处所处困境； 第三部分是深刻分析了淄博市街道行政管理存在的问题及原因，提出了街道管理体制、 机构设置、区、街职责区分、非政府组织、居民委员会、居民自治等方面缺陷，并一 一对照进行了分析论述。第四部分是国内外城市街道办事处行政管理的经验与做法。 简要介绍分析了国内外街道办事处行政管理的经验与做法及国外社区的经验借鉴。第 引言 五部分是淄博市街道办事处行政管理体制改革建议。本节通过前四部分论述，从六个 方面提出了改善淄博市街道办事处行政管理体制的意见和建议，以期实现淄博市街道 办事处和谐发展、科学发展，实现为居民服务水平的新飞跃。 4 论文的研究方法 本文主要运用历史的、比较分析方法来研究街道办事处的行政管理。运用行政学、 管理学中的有关原理对街道办事处的历史由来、职能演变以及存在问题进行研究，提 出明确管理职能、推进和谐发展的建议，从而达到改进街道办事处行政管理，重塑政 府形象的目的，进而为社区的经济发展及社会各项事业的和谐发展提供可借鉴的方法。 采用的研究方法是文献法、观察法和实证研究方法。其独特之处在于论文作者潜心于 街道办事处工作若干年，经验丰富，资料准备充分，并且身份具有相当的发言权。 ( 1 ) 文献法 作者查阅了大量的文献，对涉及街道、社区管理的资料进行了分析、比较和研究。 通过文献的查阅，对建国以后的街道办事处体制的演变做以归纳和总结，明确了街道 办事处的发展历史。同时，在对资料的占有过程中，对一些观点和结论，站在街道办 事处工作者的角度上，予以批判地吸收，以亲身经历为依据提出了新的观点，旨在真 实反映街道办事处的问题。 ( 2 ) 观察法 ， 作者原在区政府工作多年，曾担任区政府主要领导秘书工作五年，经常留心对街 道办事处工作从外围上予以观察、评判和理解：之后，作者又担任街道办事处主要领导 职务四年，亲历了解决街道办事处工作中的各种问题。长期的基层工作，使作者对街 道办事处管理的问题呼之欲出，如梗在喉。同时通过行政管理研究生课程的学习，对 街道办事处管理科学化予以急切的期待。 ( 3 ) 实证研究方法 通过兄弟街道及作者自身工作的案例分析，以求深入剖析。虽然街道办事处之间 有所差异，但通过参加各种会议、参观学习、交流汇报等方式，对周边街道办事处的 管理模式也是相当了解，特别是对比淄博与青岛、北京地区的街道办事处工作，作者 感到虽地方有别，贫富有差，管理模式有异，但都脱离不了“政府派出机构”前提， 都是政府的工作人员运作。 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章淄博市街道办事处的现状分析 1 1 淄博市街道办事处现状 1 1 1 淄博市街道办事处基本情况 淄博市位于山东中部，南依泰沂山麓，北濒九曲黄河，西邻省会济南，东接潍坊、青 岛，是国务院批准的山东半岛经济开放区城市和具有地方立法权的“较大的市 。辖张 店、淄川、博山、周村、临淄。5 个区和桓台、高青、沂源3 个县，总面积5 9 3 8 平方公 里，人口4 1 8 万，其中市区人口2 7 7 万。市政府驻地张店是全市的中心城区，也是全市 城区面积最大的区县。全市共设7 6 个镇、8 个乡、2 3 个街道办事处，其中张店区科苑 街道办事处是全市建成区面积最大( 6 6 2 平方公里) 、常住人口最多( 1 2 9 万余人) 的街道办事处。 1 1 2 淄博市街道办事处总体情况 一是工作量越来越大。根据“1 9 5 4 年条例”的规定，城市街道办事处的任务主要 有三：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工 作；反映居民的意见和要求。改革开放以来，街道办事处的职责和任务有了重大变化， 已从法律规定的单一民政型的派出机构变成了综合性、社会性、几乎涵盖了一级政府 的所有行政管理职能的管理层次，包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、 市容、卫生、绿化、环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、 市场管理、社区服务等区域性、社会性和综合性的工作。同时，伴随着经济转轨、 社会转型和政府职能的转变，单位体制的瓦解和“单位人到社会人 的历史转变，许 多过去由政府部门和单位承担的社会职能以辖区负责制的名义推给了街道办事处和社 区，城市基层管理上出现了很多新的领域，如离退休人员管理、流动人口管理、新型 经济组织和社会组织党员管理、下岗职工服务管理等，“街道办的任务越来越重，出 现了职能法律缺位、职责范围不清、责权利相脱离、人财物不配套、工作方式方法不 适应、致使其行政效能和运转效率低等问题。二是编制几十年不变。大多数办事处5 0 人左右编制累年不动，自己成立的与上级单位对应机构林林总总。 1 2 淄博市街道居民委员会现状 淄博市设立社区居民委员会的街道2 3 个、镇9 个，全市共有社区居委会2 6 1 个， 其中：镇属社区居委会4 6 个。地方有大有小，以张店区科苑街道办事处为例，面积最 大的有1 6 平方公罩，小的仅0 4 平方公里，人口最多的1 9 万余人，最少的仅3 5 0 0 余人。工作人员普遍偏少。村转社区机构健全，工作人员多；城市社区因为是随着城 1 陈家喜，刘军街道办事处：历史变迁与改革趋向 j 城市问题，2 0 0 2 ( 2 ) 5 第1 章淄博市街道办事处的现状分析 市建设发展壮大后成立的，自身因经济条件差，无维系自身发展壮大的经济来源，工 作人员较少，例如张店区城市居委会工作人员普遍只有三名。为解决与居民联系问题， 去年张店区开始在社区招聘社区工作者，社区工作者队伍才进一步壮大。 1 3 淄博市街道办事处行政管理存在的主要问题 1 3 1 街道办事处行政管理体制缺乏明确的法律依据 现代行政管理的一条基本原则是依法行政，即行政组织本身的机构设置和职责、 人员配备、上下级关系都应有明确的法律规定；行政组织及其官员在执行公务时须依 法行事。目前城市街道行政管理是中国大陆管理体制中法律制度最不健全的部分，主 要表现为法律与现实的脱节。迄今，调整街道行政管理体制的主要法律还是1 9 5 4 年 的“条例 。“条例”制定时，一个街道至多辖1 - 2 万人，有的只有几千人。街道职能 单一，主要是上传下达的工作，街道干部较少，没有科室设置，是名副其实的办事处。 5 0 多年来，城市街道的政治、经济、社会状况发生了巨大的变化。人口持续增加，社 会问题逐渐增多，行政职能不断扩大，街道办事处已经由单一民政职能的派出机构变 成了一个具有综合性和社会性的城市管理层次。 由于法律基础5 0 年如一日，街道本身对该做什么、不该做什么缺乏法律认同，绝 大部分成了上级指派什么任务，街道办事处就加紧完成什么任务，服务的方向重点落 在了上级政府部门，而行政诉讼法则要求人们依法行政，否则就要承担其法律后果， 这种矛盾极大限制了街道行政管理工作的主动性、创造性和法制性。船1 1 3 2 街道办事处机构设置不规范 现行各街道机构的设置与规定基本上来源于上级指令和行政控制。上级政府总是 力争使街道机构更简单一些。但是，街道繁重的行政任务和现行的对口行政管理体制 却总是使这种愿望变为泡影。据淄博市统计局发布的统计年鉴，淄博市张店区各街道 党政企机构设置为7 1 3 个。而实际上没有一个街道不超过这个数字。例如，张店区科 苑街道实际机构总数为2 2 个，公园街道为1 6 个。街道办事处的党政机构设置过多、 过杂、过细，造成各部门之间存在着职能的交叉和重叠。这种现象的原因首先是由街 道行政管理体制缺乏法律依据引起的。街道本身的职能、任务不清，导致行政机构设 置的随意性、主观性。而街道机构设置缺乏法律规定又加剧了上述弊端。其次，现行 的行政体制是过渡性的。新的体制尚未建立，旧的体制又没有完全打破，因而行政体 制经常在新旧之间摇摆。第三，街道机构缺乏编制管理。目前张店区政府编制办公室 对街道的编制管理只限于对人员的限制，至于内部机构的设置则由各街道自行安排。 1 曹，。存，刘钰，曹春梅城市社区管理主体权力的协调 j 城市问题，2 0 0 6 ( 8 ) 2 陈晓龙，毛春梅对当前街道办事处管理体制改革的构想 j 浙江i ：商人学学报，2 0 0 6 ( 2 ) 6 青岛大学m p a 硕十学位论文 第四，街道本身对各机构的职责划分缺乏明确的认定。上级让建立什么机构，就建立 什么机构；工作中需要完成某项任务时，就建立某个相应机构。结果是机构有增无减， 职责交叉重复。如各街道涉及绿化及环保的就有绿化办、市容监察所、城市管理中队 等n 引。第五，街道负担的加重也是导致其机构增加的一个原因。 1 3 3 区、街职责不清 区、街权力关系呈现模糊性、主观性，决策权与管理脱节，条块不顺。第一，区、 街权力关系的模糊性和主观性。区、街权力关系并没有明确的法律划分，街道的地位、 权力是靠领导人的讲话、上级的行政指示来确定的，而不是靠法律来确定的。后果之 一就是街道的地位、权力不稳定，街道的职能、任务和权力往往以上级领导人的主观 臆断为转移。街道则处于完全被动的地位，何时放权、收权完全取决于上级，由此又 往往造成街道负担的加重和一些街道一旦得到权力后的短期行为。第二，决策权与管 理权脱节。街道担负着繁重的行政管理任务。完成这些任务，只有管理权力是不够的， 还必须有一定的决策权，使政策的制定和执行得以统一。现在区、街关系中存在着一 个奇怪现象，这就是“看得见却管不着”，“看不见的却要管”。按说，街道辖区的问题， 街道最清楚；群众的呼声和要求，街道也最了解。这些问题应由街道来解决，群众的 要求也应给予及时的答复。但是，实际情况是，有些事情不是街道不解决，而是无权 解决，没有能力解决。结果有些问题长期拖而不决，造成群众不满，而这种不满却又 主要是针对街道的。例如，城市垃圾、道路坑凹、泥泞等问题，街道看得见，想管， 但经费、人员、车辆都由市区城建环卫部门统一管理，街道办事处无权调配。第三， 条块关系没有完全理顺。尽管市区政府一再规定：街道办事处是区政府的派出机构， 而不是各职能部门的派出机构，各职能部门不能随便向街道下达任务，除非得到区政 府的批准。处理好条块关系的目标是实行条块结合、以块为主的管理体制。但实际上 由于长期高度集中的行政管理体制还没有根本改变，城市综合管理体制改革才刚刚起 步，城市行政管理的方式并没有多大的变化，长期习惯的条条统治依然是支配城市行 政机器运转的思维方式。结果是，现实生活中，区政府职能部门经常把任务推给街道， 但却不给完成任务的权力、条件，出了问题却要拿街道是问，因此实际变成了条条指 挥块块，块块监督不了条条。如关于违章建筑的处理，本来由市区规划部门负责，批 准权和处罚权都由其掌握，单位建房不需经过街道，报规划、建设部门批准即可。按 理来说，出了问题也应该由规划、建管部门负责。但是，一旦出现问题，市区规划、 建管部门却怪罪街道办事处，因为街道没有行使好监督权。n 1 1 3 4 非政府组织不健全 1 谢守红，彭琳对我国城市补区管理体制改革的若干思考 j 经济师，2 0 0 4 ( 2 ) 7 第1 章淄博市街道办事处的现状分析 民间组织按目前官方的界定包括社区团体( 以下简称社团) 和民办非企业单位( 以 下简称民非) 两大类，具有非政府、公益性和非营利性等特征，它是承接政府和企事 业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的中介作用。 也就是说，当改革的深入发展使得单位外溢的社会职能( 或政府不为、市场不能的职 能) 只能由民间组织来承担，由民间组织来提供社区公共服务、社区公益事业，作为 社区居委会只应做社区公共事务和公益事业的组织与管理工作，而不是具体提供服务。 但从目前社会民间组织的活动状况来看，由于社团基本上在社区以上层面构建，而民 非明显地表现出公益不足的特征，因此，社团的活动很难沉到社区，民非对公益性的 社区公共服务和公共事务则很少感兴趣。再加上由于社会民间组织自身发育不健全， 发展缓慢，难以承接如此繁重的社会公共事务和公益服务，这样，本来应该是联结政 府与社区居委会两大社区建设与治理结构性力量的民问组织则因为其活动区域远离社 区而没能发挥其应有作用。 非政府组织通过弥补政府组织的不足和市场体系的缺陷而在社会管理和公共服务 中扮演着不可缺少的角色。有学者认为，社会中介组织对构建和谐社会具有重要的作 用，它有利于延伸政府服务，是构建和谐社会的方面军；有利于平衡公民的权利和义 务，化解社会矛盾，是构建和谐社会的稳定器；有利于推动政府和公民的合作，是构 建和谐社会的粘合剂。而目前，淄博市城市街道办事处中非政府组织远远没有成长起 来，主要原因：一是政府对社会中介组织的扶持和培育不到位；二是非政府组织尚未 建成完善自身的自律机制，社会中介组织的急需提高；三是社会中介组织的法制建设 需要完善加强，需规范中介行为；四是非政府组织队伍不健全，从业者素质尚待提高 等。 1 3 5 居民委员会行政化倾向严重 当前的中国社会“单位制”的结构产生了单位功能专门化，追求效率的趋向，导 致单位减员增效、社会保障社会化，提出了单位制管理向社区制管理的要求。又加上 流动人口增多、农民进城打工人员增多等，似乎都提出了要增强社区管理职能要求。 而在中华人民共和国城市居民委员会组织法中也规定了居委会有协助政府有关部 f - j $ 好管理工作的职责。在这种条件下，各地都具体规定了居委会必须要帮助政府相 关部门作好社区治安、流动人口管理、社区环境卫生、最低生活保障、失业职工就业、 离退休人员管理、计划生育和青少年教育等职责。这些职责有的是通过居民教育、居 民组织、居民服务等形式开展的，但是很多却是要求居委会替政府部门填表格、建档 案、出具证明材料、代收费用等行政性工作。又加上，基层政府各部门临时性的统计、 1 窦泽秀青岛市社区建设模式的形成及特点分析 j 中共青岛市委党校青岛行政学院学报， 2 0 0 4 ( 4 ) 青岛大学m p a 硕士学位论文 调查、统计、检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。使居委会工作的大 部分时间都花在所谓的“协助”政府部门的工作上去。而居委会组织法规定的居 民自我管理、自我教育、自我服务的本质工作职责恰恰没有时间落实开展。居委会进 一步成了政府办事的腿，行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖n 1 1 3 6 居民自治缺位 为了推动社区建设工作的开展，2 0 0 0 年中办、国办2 3 号文件中提出了要推进社区 工作的职业化，靠职业社区工作者来开展工作。但是当前一些地方的社区专职工作者 存在着双重身份、角色冲突问题。一方面是街道聘任的受薪的工作者，另一方面要被 放到居委会接受选举，当选居委会主任。正是这种双重身份，导致社区专职工作者工 作上对街道负责，执行街道分派下发的行政任务，把居委会变成了政府派出机关( 街 道办事处) 的派出机关。但是作为居委会主任，他们是居民大会选举出来居民领袖， 要代表居民利益、反映居民的问题、做好居民管理和教育、为居民服务。当政府委派 的工作和居民的自治工作发生冲突时，社区专职工作者当然是牺牲居民的自治工作， 保全政府委派的工作，因为他们是街道聘任的，街道给他们发工资、决定着他们的聘 任。但是社区工作者天天深入在居民区中和居民打交道，目睹着居民的问题、面临着 居民的不满和抗争，他们也对居民的问题有同感体会，也希望给居民解决一些实际问 题，反映居民的意见和建议，为居民担忧和操心。社区工作者是忧心仲伸、矛盾重重， 一头是自己的工作对象，使自己愧不能当、慨莫能助；一头是自己的顶头上司，使自 己谨小慎微、保住饭碗。越来越多的居民面向市场，成为独立的市民成员，公民意识 在增强，对社区的依附性参与减弱，自主性参与的意识增强，权益维护意识增强，对 社区工作者的行政分配式的工作方法开始抗拒和不满。 1 4 淄博市街道办事处行政管理问题的原因分析 1 4 1 街道办事处编制定位的不合理 一是机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给街道办事处直接管 理的，却被上级职能部门所把持( 这些部门机构大多有利可图) ；有些需要由上级职 能部门业务指导和行政管理的事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给街道办 事处管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的机构，往往不愿服从街道办 事处的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于街道办事处的 职权，从而削弱了街道办事处的管理职能和权威。二是机构设置上普遍存在职能不清 的问题。由于“政、企”、q 政、事”和“政、经不分，街道办事处及其下属行政 机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”。三是对上负责与对下 1 陈晓龙，毛春梅对当前街道办事处管理体制改革的构想 j 浙i i - e 商人学学报，2 0 0 6 ( 2 ) 9 第1 章淄博市街道办事处的现状分析 负责的矛盾。上级党委、政府把工作任务和指标层层“下压”，而街道办事处处于最 底层，只有硬着头皮上，“上面千条线，下面一根针 ，对下还要保稳定，存在“上 与“下”的矛盾。 1 4 2 街道办事处管理制度的不完善 首先，街道办事处与社区居委会管理体系不完善。长期以来，人们一直把街道管 辖的行政区域作为社区范围，这就导致街道办事处一身两任，既作为政府派出机构， 又作为社区居民代表，行使社区自治管理职能，其直接后果是现有社区管理体制确立 以后既没有明显减轻政府的社会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参 与社区自治的意识。由于政府与街道办事处是事实上的领导与被领导关系，把街道办 事处看作是下属的行政性单位，而且在办公经费来源上直接依靠政府的提供，所以政 府就很轻易地把自己承担的有关职能延伸到街道办事处、甚至居委会，使得街道办事 处的日常工作不得不服从政府及其有关部门的安排，从而陷入了大量繁杂的具体事务 之中。组织法明确规定了居委会必须承担一定的政府托付的工作或转移的职能，但同 时也明确指出，这种托付或转移不是无限的而是有限的，然而实际情况大大超出了法 律的原则规定。据笔者调查，居委会承担的工作中，仍有8 0 左右的工作不属于其职责 范围，其中大部分内容如计划生育、民事纠纷调解、人口普查工作、特困户和低保对 象调查摸底等工作，就应由政府自己职能部门或中介组织承担，若由居委会承担势必 会削弱居委会自治组织的管理职能。显然，长此以往，这种由政府直接管理社区的做 法，将失去依靠社区居民开展社区建设的真正意义。 第二，财务制度不完善。街道对居委会下拨的资金和经费随事转的资金项目的标 准一般都不透明，只有街道主要负责人掌握街道所能支配的相关经费和社区建设资金， 而分管负责人只能了解部分资金来源，因而街道办事处对社区居委会的下拨资金缺乏 严格的预算和决算制度，运作程序缺乏民主和透明，有一定的随意性。 第三，监管机制不健全，社区财务缺乏透明度。就目前而言，社区财务支出项目 基本上是由居委会班子成员研究决定，社区财务管理缺乏必要的监督机制，且大部分 居委会没有定期向居民公布社区财务支出情况。 第四，街道办事处工作人员水平整体素质较低，规章制度不完善。街道办事处的 工作人员中大部分为机构改革前老同志，一般都是由一些文化水平较低的人，这些人 业务水准低，工作责任心不强，对街道工作缺乏深刻的理解，管理水平有限；而管理 制度的不完善又使他们无章可循、无例可依，完全停留于经验管理的阶段。 1 4 ，3 街道办事处管理功能和服务功能不清晰 1 宿家慧我国乡镇行政管理若干问题研究 d 大连理工人学硕十论文，2 0 0 6 1 0 青岛大学m p a 硕+ 学位论文 近年来，随着国家规范政府行政行为，坚持依法行政等法律法规的进一步完善， 街道管理体制不适应形势要求的问题同益突出。从政府的社会管理和公共服务职能看， 由于街道办事处的现行职责与其法律地位这种不符，影响了街道办事处的合理定位。 在城市管理和社区建设与发展过程中，政府各职能部门无形之中都把街道办事处当成 自己的“腿 来驱使。“上面千条线，下穿一根针 ，由政府专业管理部门强制安排到 街道办事处的工作十分繁杂，而一些应由街道办事处行使的职权，由于利益关系被上 收上管，缺位与越位并存，形成了城市基层管理条专不到底、块统难落实、执法主体 不清晰等深层次的矛盾，街道办事处在辖区的综合管理的职能难以真j 下落到实处。实 际上，街道办事处责权不统一，造成许多越权管理的工作最终还得依靠市、区政府给 予各方面的支持。同时，在社区服务已经发展到以公共服务为主的新阶段，而政府的 投入政策、组织政策、服务措施却仍旧停留在便民利民服务的旧阶段，未形成新的组 织协调的服务管理体制。包括哪些属公共事业服务，哪些属社区自我服务，哪些属经 营性服务，至今仍不十分明确，以至于有些公共服务项目无人组织，“交叉”和“空白” 同时存在，各打各的锣，各吹各的号，难以形成步调一致，这是公共服务管理体制不 顺和不完善的重要表现。 1 4 4 居民意识薄弱、参与热情不高 中国城市基层社区居委会工作一直都是依附在基层政府行政体系下工作的。近来， 随着城市社会管理体制的改革，社区有进一步行政化的趋势，加上我国缺乏专业社会 工作教育和基层社区工作的结合，导致当前社区建设中工作方法单调落后，社会单位 和社区居民自主性参与社区建设的程度较低。 当前淄博市社区居委会工作的方法仍然是主要靠行政化方法为主，结合一定的群 众教育、居民组织和机构问的协调。所谓主要是行政化方法，是说淄博市现在居委会 的工作仍然是通过每周的街道召开的工作例会布置工作任务，居委会主任再通过召开 居委会工作会议和社区积极分子工作会议，把任务布置传达下去。各个社区的积极分 子网络是布置落实上级工作任务的非正式的组织依托，大部分由老党员、退休人员和 老居民以及申请政府福利救助的居民组成。这种非正式居民积极分子网络是传统上国 家高度垄断社会资源的再分配经济体制下留下来的居民动员组织的成果，体现了社区 居委会工作的居民教育和居民组织的核心，同时居民对政府的资源依附性较强。但是 这种居民非正式组织正面临着社会资源、文化多元化的冲击，居民的自主性资源和空 间的增多，带来了居民对行政机构的依附性减弱。所以现在有依附性的居民积极分子 网络主要是依靠国家救助的社会贫困群体、思想上组织观念强烈的老居民和离退休人 员。越来越多的居民面向市场成为独立的市民成员，公民意识在增强、对社区的依附 性参与减弱、自主性参与的意识增强、权益维护意识增强，对社区工作者的行政分配 第1 章淄博市街道办事处的现状分析 式的工作方法开始抗拒和不满。 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 第2 章国内外城市街道办事处行政管理的经验与做法 2 1 国内街道办事处行政管理的经验与做法 社区发展中城市“街道办事处 ( 下称“街道办 ) 的管理体制改革目前已经成 为理论界和政府部门讨论的一个热点。在集权体制时代，中国的城市管理体制是“两 级政府、一级管理 ；2 0 世纪8 0 年代中后期以来实行的是“两级政府、两级管理 。 理论界在9 0 年代里为了改进城市管理的效率和促进社区建设提出了“街道办”管理体 制改革的3 大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消“街道办”；三是维 持“街道办 的派出机构性质。上海市率先提出了“两级政府、三级管理”的城市“街 道办”管理体制模式，突显“街道办”基层组织的社会管理作用，这一作法被称为“上 海模式 。其它城市政府也作了各种探索，出现了“江汉模式 、“青岛和南京模式 、 武汉“百步亭模式”等。第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街 道办”事实上已经承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中 “街道办 之行政于法无据的现象。赞成这一观点的人比较少，他们反对的主要理由 是，若“街道办”明确为一级政府，则城市的社区管理就变成“三级政府、三级管理”， 政府管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。在传统 体制下作为区政府派出机构的“街道办 不得不承担大量与其本身定位无关的工作， 并不意味着“街道办”的这种存在方式就是正常的；不改变由政府包揽一切社会事务 的现行体制，即使把“街道办”变为一级政府，实行市一区一“街道办”的三级管理 体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，“街道办”没有必要 改为一级政府。有学者建议，可将现有的“街道办 适当合并，减少数量，扩大辖区， 然后改为一级政府；同时将现有的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、 监督“街道政府”。复旦大学的浦兴祖教授将这种新的“两级政府 体制称为“虚昏 实街”。此方案的长处在于：既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散， 又将城市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区。由于“街道政府”的数量多于 区政府的数量，又少于现有的“街道办”的数量，故会有更多的基层政府来有效地分 担日益繁重的城区管理任务。但将“街道办升格为一级政府需经国家立法机关修改 宪法和地方组织法，短期内难以实现。 第二种主张建议取消“街道办”的建制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实 现“二级政府、二级管理 。这种主张的方案之一是把区的管辖范围划小，由区政府 直接指导“居民委员会 。目前中国的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个 区的面积和人口又非常大，有的甚至相当于一些国家的中等城市。要取消“街道办” 1 华伟单位制向社区制的同1 ：中国城市基层管理体制5 0 年交i 壬_ e j 战略与管理，2 0 0 0 1 3 第2 章国内外城市街道办事处行政管理的经验与做法 减少管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，缩小区政府的管理范围，将其降为基 层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级的科学化、合理化设置符合现 代城市管理高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于担当城市管理的中间层次角色， 一时难以改变。另一种方案是，不改变市区两级政府的设置，直接改革“街道办”