（公共管理专业论文）河南省乡镇政府运行状况、存在问题及对策研究.pdf

内容摘要 乡镇政府作为我国最基层的行政工作单位，是地方经济发展和社会管理的直 接组织者和领导者。乡镇政府直面乡村开展工作，是“三农 工作和新农村建设 的直接领导者、组织者、推动者，其职能发挥状况直接关系到农村物质文明、精 神文明、政治文明和和谐社会的建设成效。 河南是全国第一人口大省，河南历来重视乡镇政府的工作状况，在计划经济 时代，乡镇政府对经济事务直接指挥和管理，乡镇政府是无所不能、无所不管的 全能政府；随着市场经济体制的逐步建立、农村税费改革的推进和社会主义新农 村的逐步深入，河南乡镇政府在机构设置、职能定位等方面的问题日益显现。新 时期河南省的乡镇政府应在政府体制改革、转变政府职能、解决乡镇政府财权和 事权不对等问题、调整乡镇权力格局、提高乡镇政府治理能力、提高乡镇政府工 作人员素质、完善人员考评监督机制等问题上下工夫。 本文分为四部分内容。第一部分为绪论，主要介绍论文选题价值与意义、国 内外研究现状、研究理论与方法工具、论文框架与论文创新之处。第二部分介绍 了河南省乡镇政府概况、河南历次乡镇机构改革概况、当前河南乡镇政府机构设 置与职能定位概况。第三部分重点阐述了河南省乡镇政府运行中存在的问题。第 四部分针对前一部分的分析，提出了解决乡镇政府问题的对策。这些对策包括： 进一步深化政府体制改；在转交政府职能上下大工夫；进一步解决乡镇政府财权 和事权不对等问题；同时要调整乡镇权力格局；提高乡镇政府治理能力；提高乡 镇政府工作人员素质并完善人员考评监督机制等等。 关键词：乡镇政府运行状况问题对策研究 a b s t r a c t t h et o w n s h i pg o v e r n m e n t , a st h ea d m i n i s t r a t i v ew o r ko fc h i n a sm o s tb a s i cu n i to f l o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a lm a n a g e m e n to ft h ed i r e c to r g a n i z e ra n dl e a d e r c o n f r o n tr u r a lt o w n s h i pg o v e r n m e n tw o r ki st h e ”t h r e er u r a l ”w o r ka n dt h ed i r e c t l e a d e r s h i po ft h en e wc o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n , o r g a n i z e r s ，p r o m o t e r s ，w h o s ef u n c t i o n s p l a yad i r e c tb e a r i n go nt h es i t u a t i o ni nr u r a la r e a so fm a t e r i a lc i v i l i z a t i o n , s p i r i t u a l c i v i l i z a t i o n , p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o na n dt h eb u i l d i n go fah a r r n o m o u ss o c i e t yt h e e f f e c t i v e n e s so f h e n a ni st h ef i r s tp o p u l o u sh e n a na l w a y sp a i da t t e n t i o nt ow o r k i n gc o n d i t i o n so f t o w n s h i pg o v e r n m e n ti nt h ep l a n n e de c o n o m ye r a , t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ti n e c o n o m i ca f f a i r su n d e rt h ed i r e c tc o m m a n da n dm a n a g e m e mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n ti s o m n i p o t e n ta n dn o t h i n gr e g a r d l e s so ft h ea l l - p o w e r f u lg o v e r n m e n t ；w i t ht h em a r k e tt h e g r a d u a le s t a b l i s h m e n to fe c o n o m i cs t r u c t u r e ，p r o m o t i n gr e f o r mo fr u r a lt a x e sa n dt h e g r a d u a ld e e p e n i n go ft h es o c i a l i s tn e wc o u n t r y s i d e ，h e n a nt o w n s h i pg o v e r n m e n ti n i n s t i t u t i o n a ls e t t i n g s ，t h ef u n c t i o n so fo r i e n t a t i o na n do t h e ri s s u e sb e c o m em o r e p r o m i n e n t t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ts h o u l db et h en e we r ai nh e n a np r o v i n c ei nt h e g o v e r n m e n ts y s t e m , t ot r a n s f o r mg o v e r n m e n tf u n c t i o n st oa d d r e s s t h et o w n s h i p g o v e r n m e n td o e sn o ts a yi ni s s u e ss u c ha sp r o p e r t yr i g h t sp r o t e c t i o n , a d j u s tt h er u r a l p o w e rs t r u c t t l r c , i m p r o v et h ea b i l i t yo ft o w n s h i pg o v e t l a c e , i m p r o v et h eq u a l i t yo f t o w n s h i pg o v e r n m e n ts t a f f , i m p r o v es t a f fa p p r a i s a lo v e r s i g h tm e c h a n i s m st ow o r ko n s u c hi s s u e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n , f o c u s e so n t o p i c so fv a l u ea n ds i g n i f i c a n c eo fp a p e r sa th o m ea n da b r o a dr e s e a r c ht os t u d yt h e t h e o r e t i c a la n dm e t h o d o l o g i c a lt o o l s ，a r t i c l e sa n dp a p e r so nt h ef r a m e w o r ko f i n n o v a t i o m t h es e c o n dp a r td e s c r i b e st h eo v e r v i e wo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t si nh e n a n p r o v i n c e ，h e n a na n dp r e v i o u si n s t i t u t i o n a lr e f o r mo ft o w n s h i pp r o f i l e ，t h ec u r r e n t t o w n s h i pg o v e r n m e n ta g e n c i e ss e tu pi nh e n a nl o c a t i o np r o f i l e sa n df u n c t i o n s p a r ti h f o c u s e so nt h eo p e r a f i o n0 ft 0 ，璐h i pg o v e r n m e n ti nh e n a nn o v i l l c ep r o b l e m s t h e f o u r t hp a r to ft h ef i r mp a r to ft h ea n a l y s i s 南rt h ep r o p o s e dw w n s l l i pg o v e r n m e n tt 0 s o l v et h ep r o b l e ms o l u f i o m t h e m e 跚e si n c l u d e ：t 0f l l r t h e rd e 印e nt h er e f 0 皿b e s y s t e mo fg o v e m m e n t ；t 0m a k eg r e a te f f o r t st o 仃a m f o r mg o v e m m e mf u n “o m ；f u r t h e r r e s o l v et h et o w 啮l l i p g o v e m m e md o e sn o ts a yi i ls u c hi s s u e s 鹊p r o p e r t yr i g h t s v o t e c t i o n ；b es a m et i m e ，t 0a d j u s tt h e r u r f lp o w e rs t r u c t u r e ；t 0i m p r o v er u r a l 9 0 v e m a n c ec 印a c 时；t 0i m p r o v eb eq 心埘o fw w n s l l i pg o v e r n m e n ts t a f fa n di m p r o v e t h es t a f fa p p r f i s a lo v e r s i g h tm e c h a n i s m sa n ds oo n k e y w o r d s ：w w n s l l i p9 0 v e r n m e n to p e r a t m gc o n d i t i o n sp r o b l e m s c o u n t e r m e a s u r e s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 日期：年月日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 日期：年月日 河南省乡镇政府运行状况、存在问题及对策研究 1 绪论 1 1 选题价值与意义 乡镇政府是我国政权体系中最基层的行政机关，是地方政府系统的基层组织 结构之一。党和国家对农村的各项方针、政策、法律、法规等要通过乡镇政府去 直接落实，人民群众的呼声和要求也要通过它向上级政府反映。 乡域治理不同于一般的地方治理，乡域治理情况的好坏，关系到我国中央和 地方政府的职权能否在这一领域内合理而有效地行使。著名政治学家塞缪尔亨 廷顿曾说过：“得农村者得天下 ，“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就 是革命的根源。 在论及农民的作用时，塞缪尔亨廷顿强调，“如果农民默许并 认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础，如果他们积极地反对这 个制度，它就会成为革命的载体。固像我们这样的农民占绝大多数的国度，乡镇 政府的治理模式对于中国现代化具有基础性的意义。1 9 9 8 年6 月1 0 日，中央办公 厅、国务院办公厅联合发出的关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的 通知中曾明确指出：“农民是我们党在农村的的依靠力量，也是我们国家政权最 广泛、最深厚的群众基础。 o 为实践过程提供方法论指导是理论研究的题中应有之义。乡域治理研究将有 助于乡治过程中现实问题的解决，促进农村的政治稳定以及社会、经济的协调发 展。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外 进入2 0 世纪8 0 年代以来，中国农村的改革取得了巨大的成就，从而使中国 乡域治理问题成为国外研究机构和学者高度关注的焦点，随着对外开放的进一步 扩大，也使国外学者对于中国乡域社会进行研究成为可能。综观目前国外对这一 塞缪尔亨廷顿：嵌变化社会的政治秩序，王冠华等译，三联书店，1 9 8 9 年版，第2 6 7 页 转引自1 9 9 8 年6 月1 1 日人民e l 报 朱字：中国乡域治理结构：回顾与前瞻羚，黑龙江人民出版社，2 0 0 6 年版，第6 页 河南省乡镇政府运行状况、存在问题及对策研究 时期中国乡村问题的研究，可以概括有以下几个方面的特点： 第一，研究领域的全方位性。目前，西方学者对中国乡村问题的研究已经不 再满足于某一领域个别问题的探讨，他们的研究几乎涉及中国乡村的社会、政治、 经济和文化等各个方面。 第二，研究主题的多元性。许多国家的大学和科研机构都建立了专门的组织 研究中国乡村问题。联合国也投入大量资金加强对中国乡村干部的培训，推动对 乡村问题的研究。许多国家的民间组织和基金会都提供资金，鼓励和支持中国乡 村问题研究，如美国福特基金会出资支持中国国内和国外9 个单位进行中国农村 人口流动问题的研究，美国卢梭基金会出资支持美国一些学者进行中国村民自治 问题的研究。 第三，研究方法的实证性。2 0 世纪8 0 年代以来，一些西方学者不再满足于对 中国乡域问题的一般性描述，纷纷把研究视角转向基层和微观。一时间，众多西 方学人纷至沓来，对中国乡域的改革变化进行实地考察。在他们看来，推动国家 进行税制改革是中国农民参与革命的主要动因，中国革命胜利后的核心问题是农 村市场。 1 2 2 国内 2 0 世纪8 0 年代兴起的农村改革，不仅引发了人们对建国以来农村发展和农民 问题的深刻反思，同时也大大促进了学术界对乡村经济、政治发展和社会、文化变迁 的深入研究，就问题研究的面域而言，主要是对历史的反思和对农村政治、经济资源 的整合以及对社会、文化体制转型的探讨。如王沪宁的当代中国村落家族文化一 对中国社会现代化的一项探索、徐勇的中国农村村民自治等。但对全国村民自 治示范县作追踪考察和典型案例实证分析的研究成果，目前尚不多见。 1 3 研究理论与方法工具 1 3 1 理论工具 本文理论工具是治理理论。 朱宇：中国乡域治理结构：回顾与前瞻，黑龙江人民出版社，2 0 0 6 年版，第1 4 页 2 河南省乡镇政府运行状况、存在问题及对策研究 自从1 9 8 9 年世界银行首次使用”治理危机。一词并于1 9 9 2 年将起年度报告称 为治理与发展后，治理( g o v e r n a n c e ) 和善治( g o o dg o v e r n a n c e ) 便成为国际社 会科学中最时髦的术语之一，成为多学科领域中的最新研究领域。它主要研究如 何通过政府与民间的合作，改善国家，特别是地方、地区、公司、机关、学术机 构等的治理结构，提高效率，增强民主。9 0 年代后，治理和善治不仅是经济学的 重要话语，也是政治学家、社会学家和管理学家的重要话语。治理和统治有什么 区别，善治与善政有什么不同，怎样评估一个国家的治理状况? 这些都成了国际 社会科学界的热门话题。 政府治理理论在西方的兴起有其必然性。开放的中国处在开放的世界体系中， 全球化这一全人类共同面对的现实同样对中国产生影响，同样对中国政府的治理 提出挑战。中国政府从自身实际出发。即市场经济体制的不断完善和全球化的冲 击，吸取西方国家政府治理的成功经验，提出新的治理思路并提炼出一些适合中 国的治理理念，这既是对中国当前面临问题的回应，也是对政府治理理论的充实 和完善。 1 3 2 方法工具 本文采用了多种研究方法，主要有以下几种。 第一，比较分析的研究方法：他山之石，可以攻玉，国外的研究经验对我 国乡镇机构改革有巨大的借鉴意义。 第二，实证分析的研究方法：乡镇政府的运行现状有很大的实践性，只有经过 实践经验的总结才能找到一条适合自己的道路。 第三，系统分析的研究方法：乡镇机构改革是一项系统工程，不仅要有政府 部门的自身调试，更要有一系列的配套措施，只有如此，才能较好的 达成预期的目标。 1 4 框架结构 本文通过阐述河南三次乡镇机构改革的历史情况，分析了河南省乡镇政府运 行中存在的问题，并提出了相应的改进措施。 本文分为四部分内容。 3 河南省乡镇政府运行状况、存在问题及对策研究 第一部分：绪论，主要介绍论文选题价值与意义、国内外研究现状、研究理 论与方法工具、论文框架与论文创新之处。 第二部分：介绍了河南省乡镇政府概况、河南省历次乡镇机构改革概况、当 前河南省乡镇政府机构设置与职能定位概况。 第三部分：重点阐述了河南省乡镇政府运行中存在的问题。 第四部分：针对前一部分的分析，提出了解决乡镇政府问题的对策。这些对 策包括：进一步深化政府体制改革；在转变政府职能上下大工夫；进一步解决乡 镇政府财权和事权不对等问题；同时要调整乡镇权力格局；提高乡镇政府治理能 力；提高乡镇政府工作人员素质并完善人员考评监督机制等等。 1 5 论文创新之处 就闯题研究的面域而言，主要是对历史的反思和对农村政治、经济资源的整合 以及对社会、文化体制转型的探讨。但对全国村民自治示范县作追踪考察和典型 案例实证分析的研究成果，目前尚不多见。 2 河南省乡镇政府运行状况概述 2 1 河南省乡镇政府概况 河南是全国第一人口大省。截至2 0 0 7 年底，全省总人口9 8 6 9 万人，其中城 镇人口3 3 8 9 万人，农村人口达6 4 8 0 万人，“三农 问题尤为突出。 河南辖郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、 漯河、三门峡、南阳、商丘、信阳、周口、驻马店等1 7 个省辖市、济源市1 个省 直管市，2 0 个县级市，8 8 个县，5 0 个市辖区，1 8 9 2 个乡镇，4 6 4 个街道办事处， 3 4 0 4 个社区居委会，4 7 5 5 6 个村委会。回 乡镇政府是我国政权体系中最基层的行政机关，是地方政府系统的基层组织 结构之一。党和国家对农村的各项方针、政策、法律、法规等要通过乡镇政府去 直接落实，人民群众的呼声和要求也要通过它向上级政府反映。 河南省统计局网站h t t p ：, 哺w h a s t a t s g o v c n h n t j h n s q a 0 6 0 1 i n d e x 1 h t m 河南省情 4 河南省乡镇政府运行状况存在问题及对策研究 作为国家为治理乡村社会所设立的直接面对农民的基层政权组织，乡镇政府 是“三农 工作和新农村建设的直接领导者、组织者和推动者，其职能发挥状况 直接关系到农村物质文明、精神文明、政治文明和和谐社会的建设成效。 1 9 8 2 年1 2 月，五届全国人大通过了修改后的中华人民共和国宪法，其中 规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。 农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，由此确立了“乡政村治 二元治理体制的新模式。河南省的乡镇政府自此迅速建立起来，但是在计划经济 时代，河南省乡镇政府的机构设置和管理方式，都是建立在计划经济基础上的， 这种体制要求乡镇政府事无巨细、全面包揽，对经济事务进行直接指挥和管理， 乡镇政府成了无所不能、无所不管的全能政府。 随着市场经济体制的逐步建立、农村税费改革的推进和社会主义新农村建设 的逐步深入，河南省乡镇政府在机构设置、职能定位等方面的问题日益显现。同 时，经济社会的不断深入发展，要求各级政府加强社会管理、公共服务方面的职 能，而乡镇政府职能转变的认识和实践滞后于形势发展，仍然存在经济职能越位、 社会管理职能错位和公共服务职能缺位的现象。在后税费时代，如何按照适应新 农村建设的要求进行乡镇政府的机构设置、人员配置、职能定位等，使乡镇政府 良好运行，是当前急需认真探索和着力解决的重大课题。 可以说，河南省的乡镇政府从八十年代初建立以来，一直处在机构和职能的 调整当中。如今，离最近的2 0 0 5 年河南省乡镇机构改革也已经过去了三年时间， 尘埃落定，但乡镇政府的运行中仍然存在不少问题。我们既能从历次改革中看到一 成功之处，也能察觉历次改革的遗留问题。回顾河南省乡镇改革的历程，能够对 河南省乡镇政府运行现状有更为深刻的认识。尤其是2 0 0 5 年的改革，它对当前河 南乡镇政府运行有着最为直接的影响。 2 2 河南省历次乡镇机构改革概况 据统计， ! u 1 9 9 8 年底，河南省乡镇总数为2 1 3 7 个，行政村总数为4 9 万个，村 委会有4 8 0 6 4 个，村民组总数为4 0 4 6 万个，农村基层管理人员多达1 5 0 万人以上， 每年支出经费在1 0 0 亿元左右。回为了缓解地方财政短缺的压力和减轻农民群众的 茹向阳：从保甲制度到村民自治，河南农村报2 0 0 0 - 0 1 - 0 1 第4 版 5 河南省乡镇政府运行状况、存在问题及对策研究 负担，河南省分别于1 9 9 8 年、2 0 0 1 年和2 0 0 5 年进行了三轮乡镇机构改革。但由于 种种原因，前两轮改革成了虎头蛇尾的“假改革 。第三次，河南省强化了相关配 套措施的跟进，不再为改革而改革，而是着力解决改革中所引发的各种复杂矛 盾， 因此可称得上是“真刀真枪的改革 。截止2 0 0 5 年底，全省共撤并乡镇2 3 6 个，合并各类事业站所3 1 1 7 个，精简乡镇领导职数接近1 3 ，清退乡镇临时人员 2 0 5 5 1 人，分流乡镇超编人员1 7 0 0 2 2 人， 仅用3 个多月就解决了长期困扰河南农村 发展的“老大难 问题，成效显著。 2 2 1 河南省第一轮乡镇机构改革 1 9 9 8 年1 2 月，河南省制定了 ：关于开展乡镇机构改革的实施方案( 以下简称 方案) ，拉开了第一轮乡镇机构改革的序幕。方案规定，乡镇政府机构设 置为五大办公室( 即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公 室、科教文卫办公室) ，“七所八站 一律改成服务中心，统一核定乡镇编制人数， 清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，该方案对几个非常关 键的问题，如如何解决乡镇超编正副科级干部待遇的问题，如何解决乡镇工作人 员竞争上岗的问题，如何解决辞退人员和分流人员补偿的问题，如何解决新分配 大中专毕业生和复员退伍军人安置的问题，如何解决乡镇机构合并后与县以上部 门机构工作衔接的问题，如何解决县、乡政府之间“事权与“财权合理划分 的问题等，都没有制定具体的相关配套政策措施。 结果，虽然进行了改革，却并没有达到预期的目标。如2 0 0 1 年河南日报上一 篇文章在描述这次改革后乡镇政府现状时写道：“据河南省财政厅测算，全省共有 乡镇2 1 3 0 个，村委会4 8 9 0 0 个，村民小组近4 0 万个，其中需要财政供养者有1 1 0 万 人，需要农民直接负担者有6 3 万人。全省实行税费改革后，每年将减少乡级财政 收入8 4 5 4 亿元，每年将减少村级集体收入2 3 1 亿元。这些缺口资金将主要通过财 政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化 。 固可见，缓解地方财政短缺压力和减轻农民群众负担的目标都没有实现，改革就不 能说是彻底的、成功的。 马海伟：河南。撤乡- ) i - o i ”背后的利益博弈，新闻周报7 0 0 5 - 1 0 - 2 5 第2 版 马宏图、李铮：2 0 0 5 ：河南乡镇大变革，河南日报2 0 0 6 - 0 1 - 1 5 第1 版 姬林芳、姜秋霞，易军魁：减负增收发展，河南日报2 0 0 1 - 0 3 - - 2 6 第5 版 6 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 2 2 2 河南省第二轮乡镇机构 2 0 0 1 年3 月2 1 日至2 2 日，河南省召开了“农村税费改革工作会议 。紧接着， 又于2 3 日召开了“市县乡机构改革工作会议 。可见，这次乡镇机构改革是与全省 农村税费改革全面启动直接挂钩、同步配套进行的。改革前据有关资料表明：“河 南省平均3 0 个农民就要养活一个吃皇粮的人，全省行政事业费开支占地方财 政总收入5 0 以上。实行农村税费改革后，乡村两级组织每年将减少收入1 0 7 6 4 亿 元，再不进行乡镇机构精简和人员分流就没有退路了。 因此，河南省委、省政 府明确提出，“这次市县乡行政编制精简比例为2 4 6 ，这是硬任务，硬指标，也 是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在 改革的每一个步骤、每一个环节上，都要制定出切实可行的配套措施和应急处理 办法。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范 乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超编人员，坚决清退各类临时聘 用人员。同时，要保证在5 月底以前完成任务 。圆可以说，省委、省政府对这次政 府机构改革的态度很坚决、决心也很大。 然而，这时国务院办公厅下发了一个紧急通知，明确要求全国各地暂停扩 大农村税费改革试点工作，于是第二轮改革戛然而止。 2 2 3 河南省第三轮乡镇机构改革 2 0 0 5 年9 月9 日到1 2 月底，河南省进行了为期3 个多月的第三轮乡镇机构改革。 这次改革启动时，省编制办公布的一项调查数据显示：“截止2 0 0 4 年底，全省共有1 2 1 0 0 个乡镇，编制总数为1 6 2 1 万名，实有工作人员为3 0 2 3 万名，平均每个乡镇 超编6 3 3 人，超编幅度达到了8 6 5 。其中，超编2 0 0 人以上的有6 0 多个乡镇，个 别乡镇甚至超编三四百人，最多的1 个乡镇超编4 0 0 多人。此外，全省还有乡镇临 时聘用人员1 2 5 万人 。 因此，进入后税费时代，河南省面临的最大难题就是如 何解决乡镇政府机构庞大和人员臃肿的问题。 2 0 0 5 年9 月9 日，省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工 作电视电话会议 上讲话时，使用了“各级党政主要领导都是第一责任人 、“确 保全省乡镇机构编制5 年内只减不增和保持社会稳定这两条底线、“无情改革、有 来巍：机构改革：适应新体制的革命，河南日报2 0 0 1 - 0 1 - 1 0 第5 版 李晓玮：坚定不移地推进市县乡机构改革，河南日报2 0 0 1 - 0 3 - 2 4 第1 版 马宏图，李铮：( 2 0 0 5 ：河南乡镇大变革，河南日报2 0 0 6 - 0 1 - 1 5 第1 版 7 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 情操作、“不留过渡期，不得拖延、“2 0 0 5 年底前基本完成任务等词语，这充 分表明了省委决策层的改革决心。在这次改革中，省、市、县、乡四级政府之间 始终保持着“目标一致 ，互相配合，同心协力，措施得当，执行有力，仅用3 个 多月就基本完成了任务，达到了预期目标。 采取的主要措施有：一是调整规范乡镇机构和编制。乡镇党政机构名称统一 规范为党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。二是精简乡镇党政领导 职数，从原来的9 至1 2 名减少n 7 至9 名。三是积极推进乡镇事业单位机构改革。乡 镇事业单位要逐步由“养人 为主向“养事 为主转变。四是在全省对一些辖区 人数达不到规定标准的乡镇进行撤并。五是分流超编人员，清退临时人员和转变 乡镇政府职能。正式人员按公开、公平、公正原则，竞争上岗。 经过这次改革，全省共精简乡镇富余人员接近2 0 万人，每年至少可为省财政 减少转移支付2 0 亿元以上，“预期收益”远远大于“改革成本”。 2 3 当前河南省乡镇政府机构设置与职能定位概况 2 0 0 5 年的最后一天，根据检查验收情况，省编办新闻发言人孔祥敬向媒体宣 布：此次乡镇机构改革，全省共清退临时人员2 0 5 5 1 人，完成乡镇机构人员定岗 1 5 0 3 7 4 人，分流乡镇超编人员1 7 0 0 2 2 人，全省撤并乡镇2 3 6 个，这样全省就只有1 8 9 2 个乡镇，改革的力度是很大的。同时，通过重新设置乡镇机构、对乡镇事业单位 进行改革，乡镇政府的职能得到了明显转变，全省乡镇机构改革基本完成，使多 年困扰农村经济社会发展的乡镇政府机构臃肿难题得到了解决。 2 3 1 乡镇政府机构设置 根据农业税取消后的农村工作新形势和乡镇实际工作情况，河南省规定全省 乡镇机关统一只设立3 个综合性办事机构，即党政办公室、社会事务办公室和经 济发展办公室，此外，计划生育办公室和社会治安综合治理办公室可在上述3 个 机构上挂牌子，不单独设置机构。除这5 个牌子外，乡镇不准再挂其他牌子。 乡镇事业单位仍维持省规定的机构数额不变，名称由各地确定，但不准在省 规定限额之外再设置各类事业站所，已经设置的坚决撤并，乡镇不再设立自收自 支事业单位，自行设置的要转制为企业，不能转制的予以撤销。乡镇行政编制和 8 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 事业编制，坚持原核定数额不变，按中央要求，5 年内只能减少不能增加。把全省 乡镇事业单位统一设置为4 个服务中心和3 个所，即农村经济发展服务中心、村 镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心和民政与劳动 保障所、财税所、国土资源管理所；把全省乡镇人员编制统一核定为：人口在4 万人以下的乡镇，机关行政编制为2 4 名，事业编制为4 0 名；人口在4 万人至5 万人之间的乡镇，机关行政编制为2 7 名，事业编制为4 3 名；人口在5 万人以上 的乡镇，机关行政编制为3 0 名，事业编制为4 6 名。 对全省乡镇事业单位的主要工作职责也作出了统一规定，主要内容是： ( 1 ) 农村经济发展服务中心的主要职责 主要负责种植业新技术、新成果的试验、示范、培育、推广；指导乡、村各 类合作经济组织建设；负责农业机械新技术、新机具的推广和人员培训、技术检 测、维护修理等社会化服务工作；负责林业科学技术推广、试验、示范；负责农 村水利技术开发、示范、推广、培训。 ( 2 ) 村镇建设发展服务中心的主要职责 主要负责指导乡、村规划与建设；配合有关部门做好农村环境保护及生态环 境建设工作。 ( 3 ) 文化事业发展服务中心的主要职责 主要负责组织开展群众性文化、艺术、体育活动；搜集、整理、保护民族和 民间文化遗产；做好文物的宣传及保护工作；指导村、组文化室的工作。 ( 4 ) 计划生育服务中心的主要职责 主要负责计划生育方针、政策、法规的宣传；承担育龄妇女避孕、节育、保 健和优生技术服务；对村、组计划生育工作人员进行业务培训和工作指导。 ( 5 ) 财税所的主要职责 主要负责编制乡镇中长期财政收支计划和年度财政预算，编审年度财政决算； 指导、监督会计业务工作；负责“乡财县管 和“村财乡理 工作；依法征管耕 地占用税、契税和非税收入；合理安排支出；参与宏观经济管理，做好社会财力 综合平衡和调控工作；管理和监督各项预算内外资金和其他财政性资金；监管国 有资产。 ( 6 ) 民政与劳动保障所的主要职责一 9 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 主要负责最低生活保障实施工作；贯彻落实救灾救济、农村五保供养、抚恤 优待、拥军优属等工作；推行殡葬改革；开展社会保险( 养老、医疗、工伤、生 育) 业务；负责下岗失业人员的认定和管理工作；搞好社区服务。 ( 7 ) 国土资源管理所的主要职责 主要负责辖区内的土地调查、统计、登记和开发整治工作；负责土地利用情 况的检查、监督，查处违法占地案件，解决土地纠纷；负责耕地( 特别是基本农 田) 保护。 2 3 2 当前河南省乡镇政府职能定位及存在问题简析 在。减人、减支 以后，如何实现乡镇政府的职能转变至今仍然困扰着河南 各级地方政府的领导。 河南省界定了县、乡两级政府的职权范围，即“凡是法律、法规和有关规范 性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，一律不准转交给乡镇政府承担；确 需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的 办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的一票否决事项和各种升 级达标评比活动，对乡镇工作的考核原则上由县委、县政府统一组织实施 。 在乡镇政府职能定位上，明确提出“农业税取消后，乡镇政府的基本职能是 促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，巩固和加强基层 政权建设。各乡镇可根据自己的经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定 符合本地实际的工作重点。把乡镇工作的重点从直接办企业、抓生产经营等具体 事务，转到提供政策服务和营造发展环境上来，引导和促进农村专业合作经济组 织发展，提高农民进入市场的组织化程度，提高社会管理和公共服务水平。 但因为种种原因，河南省很多乡镇难以发挥上述职能，在运行中暴露出了不 少问题，简单归纳如下： 第一，财权与事权问题。在实际运行中，由于目前尚未建立起城乡统一的公 共财政制度和农村公共产品供给体制，尤其是对取消农业税后如何化解乡村“历 史旧帐 的问题，没有制定出一个具体的可操作方案，致使不少乡镇政府已经陷 入了“五难 的困境( 即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经 济发展难) 。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇 一级每年大约需要3 7 0 0 亿元才能维持合法生存，即使按总支出的7 0 计算，每年 1 0 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 至少也需要经费支出2 5 9 0 亿元；但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转 移支付资金仅为1 6 4 3 亿元( 其中2 0 0 1 年为3 3 亿元，2 0 0 2 年为2 4 5 亿元，2 0 0 3 年为3 0 5 亿元，2 0 0 4 年为3 9 6 亿元，2 0 0 5 年为6 6 4 亿元) ，如果加上地方政府财 政转移支付资金，平均每年经费来源只有7 5 0 亿元左右，收支相抵后仍相差1 8 4 0 亿元。回目前河南地方财政总收入为5 3 7 5 亿元，地方财政总支出竟然高达1 1 1 5 5 亿元，收支相抵后仍缺口资金5 7 8 亿元。尤其是全省县级财政收入仅为2 0 1 9 亿 元，其中有2 3 的县人均财力在1 2 万元以下，有的县还不足1 万元，平均每个 县缺口资金都在1 亿元左右。全省乡镇负债总额为9 5 亿元，平均每个乡镇负债4 8 9 万元，其中有1 7 9 个乡镇负债在1 0 0 0 万元以上，最多的1 个乡镇负债超过5 0 0 0 万元。 在这种情况下，要让乡镇一级政府实现职能转变几乎是不可能的。 这样，在乡镇财政能力有限的情况下，乡镇政府就难以负担起本应承担的公共 品供给和社会服务管理职能。具体表现就是乡镇政府权小、责大、能弱。权小， 就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政部门；责 大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推 动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件， 特别是财政能力弱。 第二，县乡村关系尚未理顺。当前县乡之间还是一种“压力型体制”。乡镇政 府要听从上级政府的安排，接受县级政府的各种任务，如2 0 0 5 年乡镇机构改革原 有涉及乡镇的一票否决项目有1 1 项，涉及乡镇的检查评比达标项目有1 4 3 项，多 数由县级政府来执行。改革之后，乡镇政府依旧受到县级政府的强大压力。这样， 乡镇政府缺乏足够的自主施政能力，要随着上级的指挥棒转，乃至每个部门都要 完成对口上级部门下达的各项“指标和“任务 。 乡村之间。乡镇政府为了完成各种行政“指标与任务，将行政压力进一步下 延，造成村民委员会向行政化与官僚化转变，村干部成为上级与村民的“中介人 。 名义上，村民委员会仍然是自治组织，乡镇政府只能指导、不能领导，但在实际 的过程中却受到乡镇政府的强力干预，要承担行政工作，接受乡镇政府的任务， 受其指挥、领导。 第三，在乡镇政府权力格局上存在弊端。乡镇政权主要由乡镇党委、人大和 刘尚希：程解决县乡财政困难的根本在于打破城乡分治，中国经济时报2 0 0 5 - 0 2 - 0 8 第一版 张新光：乡镇政府职能转变的历程回顾与难点透视，贵州财经学院学报2 0 0 7 年第2 期，5 1 页 1 1 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 政府所组成，实行党、政、经一体化，权力高度集中，但职权范围不清。乡镇党 委是真正的权力中心，掌握着乡镇政府的决策和执行权。乡镇治理形式上由“三 套班子 组成的，很多时候实际上是书记一人“当家 。2 0 0 5 年的改革提倡乡镇党 委书记和镇长“一肩挑 ，虽然便于统一领导、提高了乡镇工作运行效率，也减少 了干部职数，但也使得监督难度增大。 同时，乡镇党委政府对所属的块块部门有权进行直接领导，而属于县级主管 部门控制的条条部门，乡镇党委政府无法对其进行直接领导，这就形成了职权和 责任相脱离的管理格局。而且，乡镇党委、政府要接受县委、县政府的目标管理， 即县委、政府按照一定的指标体系把乡镇各项行政管理内容和任务进行分解，然 后按照其轻重程度分别下达给乡镇政府并签订责任书，考核的主体是县政府，行 使奖惩权，就使得乡镇政府处在被动、弱势和绝对服从的境地。 第四，当前我国政府体制方面存在的最大的问题是地方各级政府官员的“牟 利性”和部门“寻租行为 ，这又使得乡镇一级政府的职能转变呈现出了利益多元 性、可变性和反复性等特征。可以说，我国乡镇机构改革和政府职能转变成功与 否，不仅取决于推进以上层建筑变革为核心的农村综合改革，还取决于地方各级 政府行政主体的“观念转变( 即正确处理“官本位 与“民本位 、“人治 与“法 治 的关系) 和“利益调整 ( 即正确处理政府与政党、政府与市场、政府与社会、 政府与公务员和中央与地方、上级与下级以及同级政府部门之间的利益关系等) 。 此外，我国下一步将实行“乡财县管”和“县财省管 体制，却又可能会造成乡 镇“事权 与“财权 方面的问题。 可见，机构精简是乡镇改革的有形难题，职能转变则是无形的难题，职能转 变意味着基层组织体系的再造。温家宝总理指出“考虑乡镇政府职能问题，要从 农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下 建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济 发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益， 加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二 是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等 社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节， 开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民 1 2 河南省乡镇政府运行状况，存在问题及对策研究 主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不 应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织 。 当前开展的社会主义新农村建设，既对改革后的乡镇政府转变职能提出了迫切 要求，也为乡镇政府职能转变创造了必要条件。虽然对乡镇政府职能如何科学、 完善、明确地加以定位和落实的问题现在还处在探索阶段，但乡镇政府要按照“小 政府、大服务 的运行模式，把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来的大 方向是应该明确的。 3 河南省乡镇政府运行中存在的问题分析 3 1 机构改革不彻底 虽然2 0 0 5 年河南乡镇政府已经按照政策规定和本身的实际情况进行了机构改 革，也已经“圆满结束，但三年之后仔细分析，仍然能发现一些遗留问题。 3 1 1 人员分流安置存在问题 我们以河南某乡( a 乡) 为例，来回顾乡镇机构改革的具体过程。该乡首先是 把乡镇机构合并为3 大办公室，把自收自支事业单位改制为企业。然后是人员的 调整和分流。a 乡在机构改革前有乡镇工作人员2 4 2 人。其中招聘人员1 3 人，自 收自支人员9 8 人，财政全供人员中有领导班子成员1 6 人；一般行政人员1 6 人， 财政全供事业人员9 9 人。a 乡的改革分为两大部分，第一部分是乡领导班子的调 整；第二部分是乡镇一般人员的调整。调整结果是：第一部分，a 乡的一位副乡长 调回了县直工作，剩余落选的六位班子成员分别被安置到了新成立的3 大办公室 和1 个中心分别担任主任职务。第二部分，行政编制达到了2 1 人，自收自支人员 和招聘