（公共管理专业论文）流浪乞讨人员多元化救助体制研究——以广州市为例.pdf

，1 ，。 。 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确的方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承 担。 学位论文作者签名：套蛭周 日牝口叩年p 月弓日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其他指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将 学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被 查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或 其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：鹰i 疑夕虱 日期。口唱年f 工月弓e t 彳盈 、易月受铂 名“，躲岬 师期 导日 论文题目：流浪乞讨人员多元化救助体制研究 一以广州市为例 专业：公共管理硕士 硕士生：李贤周 指导教师：贺立平副教授博士 摘要 2 0 0 3 年8 月1 日，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法正式取代 城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施，在我国流浪乞讨人员救助历史上具有 划时代的进步。但是，救助管理办法的实施并没有达到减少流浪乞讨人员的 预期效果。相反，广州街头上的流浪乞讨人员数量不断增多，并呈现出乞讨方式 多元化，乞讨人员职业化、团体化，经常发生违法违纪行为等特点，对社会管理、 公共安全等造成了严重的影响。这主要是因为现行的救助管理制度体制单一、救 助方式单一、管理模式滞后、管理人员专业技能缺乏等原因，使得救助工作针对 性不强、救助水平不高。因此，我们必须寻求更多和更有效的救助途径和救助措 施，实行多元的救助体制，去解决城市流浪乞讨问题。 对流浪乞讨人员的救助要从政府、救助机构、社会三个层面去施行，在注重 政府救助主体地位的同时，充分发挥民间救助力量，形成一个多元化、多层次、 多方面的救助工作格局。从政府层面，要大力发展生产力，减少城乡二元分化， 建立健全社会保障体系。从救助机构层面，要加强其主导作用，加大对救助站的 建设，不断更新救助工作理念和工作思路，切实解决好流浪乞讨人员吃、住、返 乡等现实问题。要注重加强对流浪乞讨人员的心理和思想教育，积极劝导他们放 弃流浪乞讨，重回社会。从社会层面，充分发挥非政府组织专业程度高，工作方 式灵活，贴近弱势群体等特点。只有充分发挥好这三个层面的力量和作用，才能 有效地形成一个多元的救助体制，更好地治理流浪乞讨问题。 关键词：流浪乞讨多元化非政府组织 i l l t i t l e ：v a g r a n t sa n db e g g a r sd i v e r s i f i e dr e l i e fs y s t e m ac a s es t u d y o fg u a n g z h o uc it y m a j o r ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l ix i a nz h o u s u p e r v i s o r ：d r h el ip i n g a b s t r a c t 1a u g u s t ，2 0 0 3 ，c i t yl i v i n gw i t h o u tt h ea s s i s t a n c eo ft h ev a g r a n t s a n db e g g a r sm a n a g e m e n tp r a c t i c e s ”r e p l a c e dt h e u r b a nv a g r a n t sa n d b e g g a r sa p p r o a c ht oa s y l u ma n dr e p a t r i a t i o nm a n a g e m e n tp r a c t i c e s ， t h ei m p l e m e n t a t i o no fv a g r a n t sa n db e g g a r si no u rc o u n t r y sh i s t o r yh e l p e p o c h m a k i n gp r o g r e s s h o w e v e r ，t h e m a n a g e m e n tp r a c t i c e s t oi m p l e m e n t a n dr e d u c et h ev a g r a n t sa n db e g g a r sd i dn o tm e e tt h ee x p e c t e dr e s u l t s o nt h ec o n t r a r y ，v a g r a n tsa n db e g g a r so nt h es t r e e tso fa nin c r e a sin g n u m b e ra n ds h o w e dad i v e r s i t yo fa p p r o a c h e st h a tb e g g i n g ，b e g g i n gs t a f f o fp r o f e s s i o n a l ，c o m m u n i t y b a s e d ，f r e q u e n tv i o l a t i o n so fl a wa n do t h e r c h a r a c t e r i s t i c s ， s o c i a lm a n a g e m e n t ，p u b li c s a f e t y ， e t c ， c a u s i n ga s e r i o u si m p a c t t h i si sm a i n l yb e c a u s et h ec u r r e n ts y s t e mo fa i dm a n a g e m e n t s y s t e m ，as i n g l er e s c u em o d e ，m a n a g e m e n tl a g sb e h i n d ，t h el a c ko f p r o f e s s i o n a ls k ill so fm a n a g e r sa n do t h e rr e a s o n s ，m a k i n gr e s c u ew o r km o r e r e l e v a n ti sn o ts t r o n g ，t h el e v e lo fa s s i s t a n c ei sn o th i g h t h e r e f o r e ， w em u s ts e e km o r ea n dn l o r ee f f e c t i v ea v e n u eo fr e l i e fa n dr e s c u em e a s u r e s f o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fm u l t i r e l i e fs y s t e i l l ，t os o l v et h eu r b a nv a g r a n t s a n db e g g a r st h eq u e s t i o n t h e r e l i e fo fv a g r a n t sa n db e g g a r sf r o mt h eg o v e r n m e n t ，r e li e f a g e n c i e s ，t oi m p l e m e n tt h r e el e v e l so fs o c i e t y ，t h ed o m i n a n tp o s i t i o ni n t h ef o c u so ng o v e r n m e n ta s s i s t a n c e ，w h i l e g i v i n g f u l l p l a y t o n o n g o v e r n m e n t a lr e l i e fe f f o r t st o f o r mad i v e r s i f i e d ，m u l t i l e v e l ， i v m u l t i f a c e t e dr e l i e fw o r kp a t t e r n f r o mt h eg o v e r n m e n tl e v e l ，w es h o u l d v i g o r o u s l yd e v e l o pt h ep r o d u c t i v ef o r c e st or e d u c et h eu r b a n r u r a ld i v i d e ， e s t a b l i s has o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e m f r o mt h er e l i e fa g e n c yl e v e l ， t os t r e n g t h e ni t sl e a d i n gr o l e ，i n c r e a s ea i d ，a n dc o n ti n u o u s l yu p d a t et h e r e li e fw o r ke t h i ca n dw o r ki d e a s ，e f f e c t i v e l ys o l v ev a g r a n t sa n db e g g a r s e a t ，l i v e ，g oh o m ea n do t h e rp r a c t i c a lp r o b l e m s s h o u l dp a ya t t e n t i o nt o v a g r a n t sa n db e g g a r st oe n h a n c et h ep s y c h o l o g i c a la n di d e o l o g i c a l e d u c a t i o n ，a n da c t i v e l yt op e r s u a d et h e mt og i v eu pb e g g i n ga n dr e t u r n t ot h ec o m m u n i t y f r o mas o c i a ll e v e l ，g i v ef u l lp l a yt oah i g h p r o f e s s i o n a ll e v e ln o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ， w o r kf l e x i b l ea n d c l o s et ot h ev u l n e r a b l eg r o u p s ，a n ds oo n o n l yb yg i v i n gf u llp l a yt o t h er o l eo ft h et h r e el e v e l so fp o w e ra n dc a ne f f e c t i v e l yr e s c u et h e f o r m a t i o no fa p l u r a l i s t i cs y s t e m ，a n db e t t e rm a n a g e m e n to f s t r e e tb e g g i n g t h eq u e s ti o n k e yw o r d s ：v a g r a n t sa n db e g g a r s d i v e r s it y n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n iz a tio n s ( n g o ) v 目录 第一章导论2 第一节研究目的和研究意义2 第二节理论分析3 第三节文献综述。4 第四节研究方法9 第二章广州市城市流浪乞讨的现状l l 第一节乞讨人员的基本情况l l 第二节市民群众的态度1 2 第三节流浪乞讨人员旱现特点1 3 第四节流浪乞讨人员泛滥的原因1 4 第五节小结l7 第三章加强政府救助力度1 9 第一节加快社会发展1 9 第二节鼓励慈善机构参与救助2 l 第三节鼓励个人参与救助2 l 第四节大力发展社会工作2 2 第四章加强救助机构建设2 4 第一节明确流浪乞讨人员的主体性2 4 第二节完善政策法规2 6 第三节实施分类管理和分类救助2 6 第四节引入心理疏导和矫正2 7 第五节加大职能部门工作合力2 8 第六节建立社会救助管理网络2 9 第七节树立服务理念3 0 第五章充分发挥非政府组织作用3 l 第一节非政府组织参与社会救助的现实需要3 l 第二节国内外经验借鉴3 3 第三节非政府组织参与社会救助的优势3 6 第四节非政府组织参与社会救助的阻碍“3 7 第五节引入非政府组织后的设想4 0 结束语4 3 参考文献4 4 j 改谢q l g 第一章导论弟一早寻下匕 第一节研究目的和研究意义 古今中外，历朝历代，无不有乞讨现象存在。作为人类社会一种本应消灭的 历史现象，乞讨与文明相悖，却长期存在，并成为一种亚文化群体，病态地存在 着。尤其是改革开放以来，随着经济体制改革的深入、城市化进程的加快、户籍 管理的放松、城乡发展不平衡等原因，一度在城市几近绝迹的乞丐又死灰复燃， 而且规模越来越大。他们的大量出现给社会带来了这样或那样的诸多问题，比 如社会稳定、国家形象、犯罪问题、社会公平与公正问题、道德问题、公共卫生 问题等等。对于乞讨人员的治理问题，一直都是各个王朝、各个国家、各级政府 必须面对的一个最为棘手的问题。 目前，我国对流浪乞讨人员的社会救助主要是依靠政府救助，救助依据是 2 0 0 3 年8 月1 日实施的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法( 以下简 称救助管理办法) ，实施机构是救助管理站。可是 救助管理办法实施后， 出现了许多问题，例如有：求助对象广泛，甄别工作难度大；救助方式单一，难 以适应救助对象的多种需求；管理人才缺乏，专业培训和专业技能不足，等等。 救助的效果也十分的有限，突出表现在许多流浪乞讨人员宁愿流浪街头都不愿意 到救助站接受救助。对流浪乞讨人员进行救助是政府责无旁贷的责任和义务，也 是社会文明进步的内在要求，政府对流浪乞讨人员进行救助管理，不仅在理论上 有着重要的探讨价值，而且在现实层面也具有重要意义 本文首先分析了我市流浪乞讨的现状、存在问题及问题的原因，提出目前流 浪乞讨人员数量增多，救助效果不明显的主要原因是由于我国现行的流浪乞讨人 员救助制度体制单一，管理方式滞后，针对性不强等。并结合广州市流浪乞讨救 王保庆中国乞丐调查北京：人民出版社，2 0 0 8 2 助工作实际，提出了从国家层面、救助机构层面、社会层面治理流浪乞讨人员问 题的多元化的救助体制，以期促进对流浪乞讨人员社会救助工作更好的发展，更 有效地治理流浪乞讨问题。 第二节理论分析 一、制度保障理论 政府的职能通常是保护公民的各项自由、生产公共物品和界定产权。为了保 持和平并维护自由，政府还需要履行保护性职能，以防止一些公民受另一些公民 的强制，并通过提供公共物品和均等机会、收入保障等实施一套保障制度。对流 浪乞丐人员的救助，体现了政府对社会成员基本生存权利的保障，是政府改造社 会保障职能的具体行为。流浪乞讨制度是政府为履行社会保障职能而设立的制 度，它明确指出政府应该具备的行为规范，运用自身的掌握的社会资源，予以社 会调剂，保护弱势群体利益，其他任何组织在这方面都不能替代政府的作用。 二、公正理论 由于社会分工的不同，社会成员对各种资源占有也有所不同。社会差异和社 会成员的多元化，形成了一定的社会分层体系。位置较高的社会成员得到的资源 较多，而位置较低的社会成员的利益则会受损。对于流浪乞讨人员这些弱势群体， 他们处于位置较低的社会阶层，他们的利益如果得不到有效保持，有显失公平公 正，并极容易与其他阶层造成社会冲突。因此，要给流浪乞讨人员最基本的保障， 使其拥有平等的发展机会圆 朱靖城市流浪乞讨人员社会救助制度探析硕士论文华东政法大学行政法专业，6 - 7 2 0 0 7 朱靖城市流浪乞讨人员社会救助制度探析硕士论文华东政法大学行政法专业，8 1 0 。2 0 0 7 三、公共选择理论 政府主体经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益。救助管理制度的 建立，是因为政府对流浪乞讨人员予以救助的制度选择，并将之作为法规的形式 赋予强制执行力。而政府之所以对流浪乞讨人员选择救助制度，是因为我们需要 一个具有完善调剂工作的社会。只有立足于整个社会利益，对初次分配格局进行 调整，使每个社会成员基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足，社会成员 才能不断发展，社会才能进步，社会质量才能不断提高。 第三节文献综述 目前对乞讨问题的研究成果颇多，比较有代表性的如曲彦斌的：乞丐史、 王保庆的中国乞丐调查、汤秀娟的城市流浪乞讨人员救助现状分析与对策 研究、广州市救助管理和中山大学社工系的救助管理工作标准和朱良平的 流浪乞讨人员的管理模式探讨一以广州为例等，它们从历史学、民俗学、社 会学、人口学、经济学、政治学等的角度，通过实地调查，深入探讨了流浪乞讨 现象出现的原因、产生的影响、民营化管理等一系列问题，并进一步提出了解决 的对策和建议，具有很强的现实和实践意义 一、流浪乞讨人员的分类 学术界对流浪乞讨人员的分类有很多种。广州大学汤秀娟老师根据乞讨人员 通过乞讨行为以获取生存资源信赖的程度及其对社会的影响将乞讨人员划分为 两种类型：一是“原生型乞讨 这类乞讨人员基本丧失了劳动能力或劳动机会、 个人或家庭遭遇天灾人祸却又缺乏社会救济，只能通过乞讨行为以获取生存资 源。二是“职业型乞讨 以流浪乞讨为生财之道，长年行乞，甚至举家乞讨， 过着“早八晚八 较有规律的乞讨生活。根据其行为特征及影响又可将职业乞讨 朱靖城市流浪乞讨人员社会救助制度探析硕士论文华东政法大学行政法专业，1 0 - 1 2 2 0 0 7 4 者划分为三类：第一类是“好逸恶劳型。这类职业乞讨者具有一定的劳动能力， 但在劳动力市场竞争中处于劣势而长期失业或心存不劳而获思想，以乞讨行为作 为自己获取生存资源的主要方式或兼职方式。第二类是“工具型 。他们借助生 理性弱势，主要包括婴儿、未成年人、老年人、残疾入等为工具进行乞讨。老年 人往往以独自游走的方式行乞，而婴儿、未成年人、残疾人等有些是亲属直接带 领行乞，有些是以收养、领养、租、捡、买、诱骗等方式获得婴儿或残疾人以其 为工具进行乞讨。第三类是“幕后操纵型。操纵者都具备劳动能力但是受不良 社会价值观的影响，他们通过哄骗、利诱等方式控制老、幼、病、残等，限制他 们的人身自由，把他们组织起来，经过培训，操纵行乞从中获利。 曲彦斌将古今中外乞丐分为原始型、卖艺型、劳务型、残疾型、流氓无赖型 5 种类型；池子华在其中国近代流民一书将乞丐分为专门于别人家有庆吊活 动时前往乞讨者、专走江湖之丐、挟技之丐、劳力之丐、残疾之丐、轨托之丐、 强索之丐、卖物之丐8 种类型；而武汉大学周运清教授则把乞丐分为5 类，即挟 技之丐、残疾之丐、行乞之丐、诡托之丐、强索之丐。圆暨南大学朱良平把流浪 乞讨人员分为粘讨型、吹拉弹唱型、强索强要型、谎言骗托型、残疾示弱型、网 络乞讨型等6 类。 二、城市流浪乞讨现象的产生原因 王保庆在其l ：中国乞丐调查中，将产生乞讨现象的原因归结为以下几个方 面：一是历史因素。在中国，乞丐的历史与文明的历史意义漫长，自原始公社解 体以来，乞讨现象就一直存在。可以说，乞丐史即是社会史的一个支系，也是文 化史的一个支系。二是社会因素。我国城乡二元结构制度，造成城乡经济发展严 重不平衡，使得一部分人在收入分配和经济运行中处于弱势地位，从而产生了贫 困现象。同时，也造成了大量农民涌入城市，在缺少一技之长和城市生存本领的 情况下，这群入城农民唯有走上乞讨度日的道路。三是自然因素。我国地处东亚 大陆，自古以来，灾害多发而我国是一个农业国家，落后的农业生产力，使得 农业生产受自然灾害和社会环境变化的影响比较大。一旦遇到自然灾害、战争等 汤秀娟，王霞城市流浪乞讨人员救助现状分析与对策研究广州大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 ，6 ：3 9 - 4 2 国王保庆中国乞丐调查北京：人民出版社，2 0 0 8 情况，传统的农业生产的脆弱性便暴露无遗，于是产生了许多流浪乞讨人员。四 是家庭因素。诸如婚姻冲突、离婚、家庭变故、家庭暴力、家庭功能弱化等等原 因，都会产生流浪乞讨人员和乞讨现象。五是个人原因。个别人在不劳而获和好 逸恶劳观念的驱动下，只重利益结果不重利益实现途径，纷纷选择进城乞讨。国 三、救助管理制度的变迁 乞丐的历史与文明的历史一样漫长，自原始公社解体以来，乞讨就一直存在。 据正传、野史的文献记载，中国古代、近代即曾经出现过多种多样的乞丐及有关 乞丐的各种传说、习俗、褒评贬议。范围所及，上至帝王将相、士绅才子，下迄 平民百姓，五花八门，离奇古怪；事有荒诞、丑恶，亦有正义与讥讽，堪称中国 历史文化的一个缩影。固我国历朝历代都有针对流浪乞讨人员的救济和管理措施。 如唐代就对社会上的这些贫民和乞丐制订了相应的救济政策。在唐代以前，对乞 丐的救助主要是以赐给衣食物品为主，唐代以后，还设立了各种收容贫困人员和 乞丐的专门机构。新中国成立以来，国家根据不同时期不同情况，采取不同的救 助管理方法和措施。 解放初期，乞丐内部也十分复杂，有的是城市、乡村贫民长期受剥削压榨而 沦为乞丐；有的是苦力工人维持不了生活，叫女人和孩子们在大街上乞讨；有的 是地痞流氓和国民党警察勾结起来偷盗、抢劫；有一部分是流散军人和逃亡地主： 有些是职业性乞丐，子子孙孙世袭下去，他们拜师授徒比较有组织，成为乞丐中 的骨干，过着“越轨生存方式 。据1 9 4 9 年7 月的中共北平市委关于收容乞丐 工作总结记载，北京市委对乞丐的处理方针是，一方面收容，一方面组织劳动。 对各种性质不同的乞丐，予以不同的处理办法，以期使乞丐劳动生产，或学习技 艺，使其达到改造教育、自谋生路为目的北京市委成立了以民政局为主，由公 安局、卫生局、纠察总队、人民法院等单位及华北人民政府民政部代表组成的处 理乞丐委员会。 明确各单位收容的对象及其收容后的任务：( 1 ) 救济院为收容 乞丐办公地点，负联络督导等责任。凡不能从事生产的老弱孤寡残废乞丐，由区 王保庆中国乞丐调查北京：人民出版社，2 0 0 8 圆王保庆中国乞丐调查北京：人民出版社，2 0 0 8 朱靖城市流浪乞讨人员社会救助制度探析硕士论文华东政法大学行政学，1 2 1 6 2 0 0 7 6 直接送安老所外，其余一律送救济院，然后根据不同情况，经过审查后再分配到 各收容单位。( 2 ) 安老所主要收容无依无靠之老弱孤寡残废及有病之乞丐，收容 后先予以教育，能回籍者使其回籍，不能回籍者收容留养，逐渐使其参加部分生 产。( 3 ) 育幼所收容8 岁至1 5 岁之儿童，主要为学习，但年纪较大之儿童，也 从事适当的劳动。( 4 ) 平民习艺所收容有劳动力的青壮年男子，经过教育启发后， 编成劳动大队，赴指定地点，参加劳动生产。( 5 ) 妇女教养所收容青壮年妇女和 回籍之乞丐，回籍者经甄审后遣送回籍，青年和壮年妇女，经教育后使其参加缝 纫等手艺学习。回 我国从2 0 世纪8 0 年代开始改革开放，随着农村经济体制改革的展开，农村 人口向城市流动的问题开始突出，流浪乞讨人员增多，为了维护改革开放的稳定 局面，保障城市的公共秩序，国务院于1 9 8 2 年发布了城市流浪乞讨人员收容 遣送办法，该办法赋予收容遣送制度合法性的同时，也使收容遣送制度成为一 项涉及社会救助、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。收容站 一方面继续扮演社会救助者的角色，收容救济因无力自行解决而流落城市街头的 流浪乞讨人员：另一方面又扮演者管理者的角色，强制性地收容、遣送影响城市 秩序的人员( 是否影响取决于执法人员的主观推测) 。2 0 世纪9 0 年代以来“三 农问题 突出，同时城市改革也在推进，城乡二元结构的影响使得大量的农民涌 入城市。大规模的流动人口给城市的公共秩序带来了冲击，为了克服治安管理人 员数量和能力不足的困境，1 9 9 1 年5 月国务院印发关于收容遣送工作改革问 题的意见，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无一人员纳入收容 遣送之列后来收容遣送人员又扩大到身份证、暂住证、务工证“三证 不全的 流浪人员回 2 0 0 3 年3 月2 0 日，湖北青年孙志刚在收容期间被殴打不治身亡，4 月2 5 日有关新闻见报。5 月2 0 日4 位法学教授、5 月2 9 日4 4 4 位公民上述最高人民 检察院对事件及制度本身提出质疑。6 月2 0 日，国务院出台了救助管理规定， 8 月1 日，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法正式生效，宣布了收 容遣送时代的总结。救助管理办法规定，救助对象是“因自身无力解决食宿， 无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨 朱靖城f ：流浪乞讨人员社会救助制度探析硕士论文华东政法大学行政学，1 2 1 6 2 0 0 7 国朱靖城巾流浪乞讨人员社会救助制度探析硕士论文华东政法大学行政学，1 2 1 6 2 0 0 7 7 度日的人员 ，遵循的是“自愿求助、无偿救助 的原则。救助管理办法所追 求的价值目标纯化为保障基本人权，即单纯对生活无着的流浪乞讨人员这一弱势 群体实行救助。随着依法治国方略的确立，随着公民权利意识的觉醒，执政党执 政方式的转变与成熟，社会物质和经济文明的发展，人权保障越来越成为国家所 重视的价值追求，在这种社会背景下，以少数法学精英的倡导为契机，实现了制 度的转变。 四、现行 救助管理办法的出台 基于多源流理论分析，是由于问题流、政策流和政治流三流合一，打开了政 策窗口，才催生出我国现行的救助管理办法一、问题源流。问题流源于收 容遣送制度。对于流浪乞讨人员，各地收容遣送站都采取强制收容的办法，再强 制遣送回原户籍所在地。这就给了行政机关很大的权力，他们可以不必经过任何 司法程序而对未触犯任何法律的公民的人身自由进行限制。由于缺乏必要的监督 和更为细化的法律规定，以至于强制收容成了一些机构和人员谋取私利、侵犯人 权的工具。收容遣送逐渐由社会救助制度异化为治安管理制度，制度本质的缺陷 不断被放大，这样，使得收容遣送制度的弊端越来越明显。圆二、政策源流。当 问题被识别并得到社会中一部分人们的关注时，围绕这个问题的解决就会产生许 多政策建议，这些建议就形成了政策源流。在对流浪乞讨人员的救助上，法学、 社会学和行政管理学等方面的专业人员都从他们各自的视角分析了收容遣送制 度的弊端，并提出了政策替代方案，形成了政策源流。三、政治流。新的一届中 央和国家领导集体着力建立一个以人为本、可持续发展的社会。这种执政理念必 然要求在今后的政策制定过程中更重视社会公平、重视维护弱势群体的利益和遵 循法治原则。在一种传统管制型行政理念下形成的强制收容制度很显然已经不适 应我们党和政府的执政理念了，只要一个合适的机会就能促使政府在强制收容政 策上的转变。固 在政策之窗打开之前，这3 个源流是彼此独立的。2 0 0 3 年3 月底，大学生 广州市救助管理站，中山大学社工系救助管理工作标准，2 0 0 9 周超，颜学勇从强制收容到无偿救助一基于多源流理论的政策分析中山大学学报，2 0 0 5 ，4 5 ：8 3 8 5 周超，颜学勇从强制收容到无偿救助一基于多源流理论的政策分析中山大学学报，2 0 0 5 ，4 5 ：8 3 - 8 5 l 孙志刚在收容中被打死，引起了社会的强烈反响。孙志刚事件的发生，使得3 个源流汇聚在一起，正好为关爱性救助代替强制收容制度开启了政策之窗，因而 最终出台了一个带有鲜明时代特征的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办 法 五、民营化管理模式 关于民营化理论与实践研究，萨瓦斯( 2 0 0 2 ) 提出要更多依靠民间机构，更少 依赖政府来满足公众的需求。他从民营化的背景、理论与实践三个方面论证了民 营化是改善政府的最佳途径。欧文e 休斯( 2 0 0 1 ) 详细阐述新公共管理的特点， 认为新公共管理是适应市场机制和经济发展的需求，不仅从规模、活动的范围等 方面对政府进行改革，而且更重要的是从管理体制或者运行机制等方面对政府进 行深层次的改革。改革的主要方向是逐步缩小政府规模和活动范围。根据市场经 济的特点，要积极推进民营化进程，让民营企业更多地参与公共事务和公共服务 管理。同时，在明确区分公共部门和私人部门的不同责任的基础上，加强政府应 有的责任圆暨南大学朱良平的硕士论文流浪乞讨人员的管理模式探讨一以广 州为例，对救助管理工作民营化模式探讨比较深入，对我国救助流浪乞讨人员 的管理工作提供了和好地启示和借鉴。他认为政府应该将救助服务推向市场，实 行民营化管理，通过公开招标，公平竞争，打破原来政府一家包办的垄断格局， 通过竞争，降低行政成本，改进服务。具体形式包括委托授权、撤资、淡出、放 松规制等 第四节研究方法 本文采取文献研究、数据分析、个案研究等研究方法。首先，采取文献研究 法，围绕该课题收集和查阅大量相关的文献资料，从前人的研究中获取相关知识。 周超，颜学勇从强制收容到无偿救助一基于多源流理论的政策分析中山大学学报，2 0 0 5 ，4 5 ：8 3 8 5 朱良平流浪乞讨人员的管理模式探讨一以广州为例硕士论文暨南大学行政管理系，2 6 2 0 0 8 9 从而更全面、正确地了解掌握所研究课题的相关情况，更深入地了解该问题的历 史和现状，梳理不同观点，形成研究思路；其次，采取数据分析法。2 0 0 8 年4 月，广州市民政局委托中山大学社工系对广州市3 0 0 名流浪乞讨人员进行抽样调 查，笔者在此数据的基础上，结合历年来的救助工作数据，分析流浪乞讨人员的 发展趋势和原因；再次，利用从事救助管理工作之便，运用个案研究和经验总结 法，有计划地对所接触的流浪乞讨人员进行个案研究，结合实际总结经验，从中 提炼出一些与本课题研究相关的观点。 i 0 第二章广州市城市流浪乞讨的现状 2 0 0 3 年8 月1 日，救助管理办法取代收容遣送办法实施，将强制性 收容遣送转变为关爱性救助管理，维护了受助人员的基本生活保障，体现了党和 政府对流浪乞讨人员的人文关怀，是我社会救助历史上的一个重大改革。经过几 年的实践与探索，救助管理工作取得了一定的成效。但是，在救助管理办法 的实施过程中却出现了一系列的问题，并没有完成达到办法出台的预期效果。如 街面上的流浪乞讨人员不见减少，反而不断增多，甚至出现了“五步一岗、十步 一哨 的情况；许多流浪乞讨人员宁愿露宿街头不愿意到救助站接受救助：救助 方法单一、管理模式滞后、针对性不强；救助管理工作的甄别难、管理难、协助 返乡难、安置难四大问题无法彻底解决，等等。对于这些问题，我们必须深入进 行探讨 第一节乞讨人员的基本情况 2 0 0 8 年4 月，广州市民政局委托中山大学社会工作系，对广州市街头流浪 乞讨人员的生活现状展开调查调查组在广州市的越秀区、荔湾区、天河区、海 珠区和白云区五个流浪乞讨人员相对集中分布的城区，通过实地访谈观察和问卷 调查相结合的方式，抽样对3 0 0 名流浪乞讨人员的基本情况进行调查。根据抽样 分析和初步测算，广州市中心城区目前大约有4 0 0 0 多职业性乞讨人员。 根据调查数据，广州市的流浪乞讨人员大致可以分为7 种类型，分别是：因 财被盗型、工作无着型、年老残疾型、农闲挣钱型、工伤失业型、懒散厌工型、 照顾家人型。其中，因年老和残疾而流浪乞讨的居多。因年老或残疾而乞讨的有 1 8 3 人、因务工不着而乞讨的有6 9 人、因懒惰厌工而乞讨的有2 1 人、因农闲出 来乞讨挣钱的有1 0 人、因工伤失业而乞讨的有9 人、因财物被盗导致生活无着 而乞讨的有5 人、因照顾家人无法正常就业而靠拾荒乞讨获取收入的有3 人。 广州市流浪乞讨人员男女比例大约为3 5 ：l ，性别比例较大流浪乞讨人 员主要以青壮年为主，2 0 6 0 岁的中青年比例占5 8 6 7 ，6 0 岁以上的老年人也 占有一定比例，为4 0 。有5 4 7 的流浪乞讨者在广州流浪超过1 年以上，其中， 流浪乞讨l o 年以上的占全部流浪乞讨人数的1 6 3 ，说明有相当一部分流浪人 员已经远离老家多年，现在，他们以广州为“家”，已经成为这个城市名副其实 的一分子，显示流浪人群相对稳定。 广州市的流浪乞讨人员主要分布在越秀区的中山一路( 中山一院、省人民医 院附近一带) ，中华广场，三元宫、六榕寺、光孝寺等寺庙，人行隧道，人行天 桥，珠江两岸的沿江路、北京路步行街等繁华商业地段、广州火车站、省市汽车 站；天河区的天河城广场、正佳广场及地下入行隧道、广州火车东站、天河立交 桥、天河客运站等地；荔湾区的上下九步行街等繁华商业地段；市内各地铁出入 口处、立交桥、旅游景点、码头、交通要道十字路口等地方。 第二节市民群众的态度 对街头3 0 0 名群众的随机抽样调查，定量定性分析显示： 1 多数市民对流浪乞讨人员感到厌恶。4 6 8 2 受访市民对乞讨行为感到厌 恶，2 9 5 9 的人对流浪乞讨者表示同情，认为是。依靠乞讨致富 的占5 5 8 l ； 认为是“好逸恶劳一的占5 2 4 3 。随着职业乞讨现象的日益增加，对社会生活 影响越来越大，公众对流浪乞讨人员的同情度逐渐下降。 2 多数市民认为流浪乞讨人员对社会带来负面影响。公众反映，以展示残肢 的方式乞讨、以抱腿阻拦的方式卖花、在垃圾桶中翻捡食物、在天桥隧道中露宿、 在红绿灯路口借为机动车掸灰强讨恶要等现象比较常见，7 8 6 5 的受访群众认 为流浪乞讨现象影响城市形象，5 1 6 9 的群众认为影响公共卫生，3 5 2 1 的群 广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 国广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 1 2 众认为影响公共安全，3 5 2 1 的群众认为影响社会风尚，3 1 8 的群众认为影响 出行安全。 3 市民赞同对职业乞讨行为实施管制。7 9 7 8 的群众认为在今后的立法中 应该有禁止和限制乞讨行为的规定，5 1 3 1 的群众认为应对职业乞讨人员强制护 送返乡，4 5 3 2 的群众赞同对职业乞讨者进行强制教育，3 7 8 3 的群众认为必须 设立禁讨区。8 3 1 5 的群众认可在特殊时期( 如广交会、亚运会和重大节日) 对有 不良流浪乞讨行为的人员采取强制措施。 第三节流浪乞讨人员呈现特点 第一，流浪乞讨人员数量不断增多。据对广州市街面上流浪乞讨人员的抽样 调查和估算，我市有流浪乞讨人员4 0 0 0 多人，明显高于2 0 0 6 年广州大学汤秀娟 老师调查时的1 0 0 0 多人。 第二，流浪乞讨人员乞讨方式不断变化。目前，以哀乞苦讨为主要行乞方式 的原始型乞丐仍然为数不少，还有卖艺型、劳务型、残疾型、流氓无赖型等乞讨 方式。随着社会转型，增加了财物被盗型、生活无着型、农闲挣钱型、工伤失业 型等类型，在因特网日益普及的今天，甚至出现了“网络乞讨”的现象。 第三，流浪乞讨人员违法现象不断发生。不少乞讨人员在行乞时，采取拦路、 抱脚、死缠等方式强行向路人乞讨，有的乞讨人员打着乞讨之名行诈骗之实，通 过虚构生活状况或遭遇来博取他人同情，进而达到骗取钱财的目的。甚至有的不 法分子偷盗、收买、租借、操控、压榨未成年人、残疾人乞讨，以此来获取巨额 钱财。据对广州3 0 0 名流浪乞讨人员调查，5 6 人有强讨恶要行为，占1 8 7 。固 第四，流浪乞讨人员呈现职业化现象。随着经济发展，社会保障制度的健全， 人民生活水平的提高，流浪乞讨人员的成分也开始发生改变，因生活贫困而进城 流浪乞讨的比例不断下降，而游手好闲、好逸恶劳和以乞讨流浪为生财之道的人 数比例上升，“职业化乞丐明显增多。这些人流浪乞讨人员行乞目的不是为了 广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 广州市民政局广州市流浪乞讨人员救助管理对策的调研报告2 0 0 8 维持生计，而是纯粹解决诸如治病、养老、盖房子、子女读书等生活保障或家庭 经济问题。据广州大学汤秀娟老师2 0 0 6 年对广州市的1 3 5 名流浪乞讨人员访谈， 其中属于职业乞丐的就有1 3 0 名，占9 6 3 。 第五，流浪乞讨人员呈现团体化现象。根据中山大学社会工作系对广州街头 上流浪乞讨人员调查，广州市街头流浪乞讨人员相对集中，主要以河南、安徽、 贵州、湖南和江西五省为多，占5 9 乞丐们有着明显的地缘关系，往往会形 成一定的组织，划分势力范围，呈现团体化现象。圆据笔者在广州市救助管理站 工作时看到，经常是几个来自同一地方的流浪乞讨人员同时被广州市救助服务队 护送进救助站，细问之下得知，这些流浪乞讨人员都是相互认识的，相约在附近 地方乞讨 第四节流浪乞讨人员泛滥的原因 一、社会发展不完善 首先，社会发展不平衡。我国城乡二元结构制度，造成城乡经济发展严重不 平衡，产生了贫困现象，造成了大量农民涌入城市，在缺少一技之长和城市生存 本领的情况下，这群入城农民唯有走上乞讨度日的道路。 其次，社会保障制度不完善。我国处于社会主义初级阶段，生产力水平不高， 决定了我国的社会保障是一种低水平、尚不全面的状态，不能完全满足国民的现 实需要，而且越是弱势群体，其社会保障越缺乏。加之城乡二元结构越来越严重， 富人越富、贫人越贫，使得弱势群体的社会保障网越来越脆弱。由于社会保障制 度的不健全，导致一些弱势群众如残疾人、贫困群体、老年人在遇到困境时，无 法得发到有效的救助，陷入困境，在走途无路的情况下，他们只好采取乞讨这种 与社会价值相悖的生存方式。 胡翠兴城市流浪乞讨人员管理对策的思考基于广州市的研究硕士论文中山大学m p a ，1 8 2 0 0 9 圆王保庆中国乞丐调查北京：人民出版社，2 0 0 5 王保庆中国乞丐调查北京：人民出版社，2 0 0 8 1 4 二、救助管理制度指导思想有偏差 第一，救助管理办法的根本指导思想依旧源于恩施、慈善思想，是一种 居高而下的思想。不管是在法规的制定过程，还是政府工作人员在实施社会救助 的实践中，大部分人还本着恩施、慈善救济的思想来行事，难以摆脱其束缚。而 流浪乞讨人员想获得的并不完全是施舍和给予，而是精神上的提升和社会功能的 恢复，过正常的社会生活，他们需要的一种地位平等的救助。传统社会救济思想 以其强大的惯性力量影响着现代社会救助理念建设，使其表现出一定的滞后性， 理念建设的滞后使部分民众和工作人员对社会救助认识模糊、混乱，阻碍了流浪 乞讨人员社会救助制度健康发展。 第二，从救助管理办法规定的救助站“提供符合食品卫生要求的食物 、 “提供符合基本条件的住宿一、“对在站内突发急病的，及时送医院治疗一、“帮助 与其亲属或者所在单位联系 、“对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提 供乘车凭证”5 项职能可以看出，当初立法的思想只是想把流浪乞讨人员赶出城 市，送回流入地，并不是帮助他们放弃乞讨。由于指导思想的偏差，造成救助工 作的针对性不强，救助水平不高，结果一方面是大量的救助站资源的闲置浪费， 另一方面是大量的流浪乞讨困难群体得不到救助，成为我国目前最为慷慨大方乃 至出现浪费的一项社会政策。回 三、流浪乞讨人员的主观心态 无论是因为生活困难而流浪乞讨谋生，还是因游手好闲、好逸恶劳而以流浪 乞讨为生财之道的职业乞