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政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究摘要 七旦谣 纯蚕 大型环卫基础设施建设投资大、技术要求高，采用b o t 融资方式可解决环卫 经费紧缺、新技术经验不足、管理理念落后等环卫老大难问题。然而，由于b o t 融资方式在我国应用时间较短，这一新鲜事务在得到地方政府和环卫行政主管部 门热捧的同时，也暴露出监管上的问题，特别是政府在b o t 项目运行过程中扮演 的角色问题，监管的度上往往很难把握，监管缺位、错位和越位现象时有发生。 本文从政府的角度出发，通过理论与实践相结合，对环卫b o t 融资项目的特 点和现状进行分析，在借鉴国内外项目管理和b o t 项目实施的经验和教训基础上， 指出并剖析环卫b o t 融资项目监管过程存在的问题，提出加强政府监管的具体方 法和措施，以便更好地履行监管职能。本文在分析基础上提出针对b o t 项目的依 法监管、合约监管、全程监管、和谐监管理念，提出信息化监管手段和加强监管 机构及人员的监管建议。 关键词：环卫b o t 融资项目政府监管 作者：王香治 指导教n - 金太军教授 t h er e s e a r c ho fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no fb o t f i n a n c i n gp r o j e c to f e n v i r o n m e n t a ls a n i t a t i o n a b s t r a c t h er e s e a r c ho fg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o no fb o t f i n a n c i n gp r o j e c to fe n v i r o n m e n t a ls a n i t a t i o n a b s t r a c t s a n i t a t i o ni n f r a s t r u c t u r en e e d sl a r g e - s c a l ei n v e s t m e n ta n dh i 曲t e c h n o l o g y u s i n g b o ta p p r o a c hc a l ls o l v et h ep r o b l e mo fs a n i t a t i o nf u n d s ，l a c ko fe x p e r i e n c eo fn e w t e c h n o l o g i e sa n dm a n a g e m e n tc o n c e p t s h o w e v e r , s i n c et h eb o tm o d eo ff i n a n c i n gi n c h i n aa p p l i c a t i o nt i m ei sn o ts ol o n g ，o nt h eo n eh a n dt h i sn e ws e r v i c e si sw e l c o m e db y t h el o c a lg o v e r n m e n ta n ds a n i t a t i o nd e p a r t m e n t ，o nt h eo t h e rh a n di ta l s or e v e a l e d p r o b l e m si nt h es u p e r v i s i o n p a r t i c u l a r l yt h er o l eo fg o v e r n m e n ti nb o tp r o j e c t si s o f t e nd i f f i c u l tt og r a s p f r o mt h ep o i n to fv i e wo ft h eg o v e r n m e n t , t h i sp a p e ri sac o m b i n a t i o no ft h e o r y a n dp r a c t i c eo fs a n i t a t i o nc h a r a c t e r i s t i c so fb o tf i n a n c i n gp r o j e c t sa n ds t a t u so f a n a l y s i s ri sd r a w i n go nd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lp r o j e c tm a n a g e m e n ta n d i m p l e m e n t a t i o no fb o tp r o j e c t sb a s e do nt h ee x p e r i e n c ea n dl e s s o n sl e a r n e d i ta l s o i d e n t i f i e sa n da n a l y z e se n v k o n m e n t a ls a n i t a t i o nb o t f i n a n c i n gi t e mr e g u l a t o r yp r o c e s s p r o b l e m s ，a n dp r o p o s e st os t r e n g t h e ng o v e r n m e n tr e g u l a t i o no fs p e c i f i cm e t h o d sa n d m e a s u r e si no r d e rt ob e t t e rp e r f o r mi t sr e g u l a t o r yf u n c t i o n s b a s e do nt h ea n a l y s i s ，i t p r o p o s e sb o tp r o j e c tf o rt h es u p e r v i s i o na c c o r d i n gt ol a w , c o n t r a c ts u p e r v i s i o n ，f u l l c o n t r o l ， i n f o r m a t i o n c o n t r o l ，h a r m o n ym o n i t o r i n gc o n c e p t ，t h e p r o p o s e d i n f o r m a t i o n - b a s e dm o n i t o r i n gt 0 0 1 k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a ls a n i t a t i o n ，b o tf i n a n c i n gp r o j e c t ，g o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n w r i t t e nb y w a n g x i a n g z h i s u p e r v i s e db yj i n t a i j u n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名，殖浚 日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 己i 言 jl口 在我国进入全面建设小康社会的新时期，环境问题越来越引起各级政府和普 通百姓的共识，特别是党的十七大提出建设“生态文明”的目标，把环境保护放 在了越来越重要的位置。建设整洁优美的人居环境，既是改善投资环境、提高城 市竞争力的表现，又是落实科学发展观、坚持以人为本、为民服务的最好体现。 改革开放以来，特别是进入2 1 世纪，我国环卫事业取得了突飞猛进的发展。 1 9 8 0 2 0 0 4 年城市道路清扫面积年平均增长率1 1 7 ，2 0 0 4 年全国城市道路清扫 面积达到2 7 6 亿平方米。2 0 0 5 年，我国城市生活垃圾年产量约2 亿吨，全国6 6 1 个城市中共有垃圾处理设施4 7 9 座，城市生活垃圾集中处理率约为5 2 。“十五 期间，我国城市生活垃圾清运量逐年上升，垃圾清运量共增加3 7 8 3 万吨，平均每 年增长率为4 2 。2 0 0 5 年全国生活垃圾清运量为1 5 6 0 2 万吨【1 1 。生活垃圾产量的 增长也带动了城市环卫基础设施投入的加大，“十五 期间，环境卫生固定资产投 资为4 6 7 亿元( 其中垃圾处理为1 9 8 2 亿元) ，是“九五”的2 4 7 倍；垃圾处理投 资占市容环卫总投资的比例保持在3 5 5 0 。2 0 0 5 年，环境卫生固定资产投资为 1 4 7 8 亿元，为2 0 0 1 年5 0 6 亿元的2 9 倍。“十五期间，列入国家发改委年度计 划的城市生活垃圾处理项目总计约4 9 0 项左右，项目投资4 0 0 亿元【l 】。 随着社会发展和人们环境意识的不断提高，特别是在推进社会主义新农村建 设进程中，环卫城乡统筹不断推进，环卫设施建设的标准和规模不断提升，环卫 设施的技术含量不断增加，未来1 0 年间，我国各地环卫基础设施建设将掀起一轮 新的高潮，全国“十一五”期间生活垃圾无害化处理设施总投资为8 6 2 9 亿元，其 中将兴建1 0 0 多座垃圾焚烧发电厂。环卫基础设施建设的资金单靠政府作为唯一 来源压力越来越大，必须推进多元化的投融资渠道。 面对繁重的环卫基础设施建设资金和技术压力，采用b o t ( b u i l d - o p e r a t e - t r a n s f e r ，建设运营- 移交) 方式进行融资是解决资金、技术问题的有效途 径。b o t 融资合作过程中通过私营机构参与原本由政府实施的环卫基础设施建设、 运行，与政府机构形成一种“伙伴关系”，以此在互惠互利的基础上开展合作。以 生活垃圾焚烧发电厂为例，政府通过将垃圾发电厂的建设和一段时间的运营权授 予有资质的投资商。投资商负责投资、融资、设计以及安装调试。项目建成后， 垃圾发电厂按协议规定向政府提供垃圾处理服务，并利用焚烧余热发电，政府则 按规定支付垃圾处理费补贴，并保证剩余电力上网销售，投资者由此回收项目资 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 金、经营和维护成本并获得合理的回报。规定的特许经营期届满后，投资者按照 协议规定，把垃圾发电厂的所有权无偿移交给政府【2 】。对于政府而言，通过采取 b o t 模式，减少了一次性资金投入，引进了先进的技术和管理经验，为公众提供 了优质的公共服务产品。2 0 0 5 年1 1 月3 日北京市阿苏卫城市生活垃圾综合处理厂 按b o t 模式进行市场化运作【3 】。上海、苏州、无锡、淮安、宁波、成都、佛山、 莆田、晋江等市也纷纷出现以b o t 模式运作的生活垃圾处理设施，佛山市的生活 垃圾收运系统也采取了b o t 模式运作。 b o t 融资模式在国内多个省市环卫行业中推广，主要在大型环卫基础设施建 设方面，如生活垃圾填埋场、焚烧厂、大型垃圾转运站等项目。由于环卫服务是 一项公共服务产品，在私有化运行过程中难免出现市场失灵和政府失灵的行为。 这些大型设施建设和运行的状况影响的往往不是特定的人群，而是公众整体的利 益，如设施的不稳定运行导致生活垃圾无法及时处理，环保设施的不达标运转会 导致环境污染；企业和政府合作过程中，由于政府的市场监管能力有限，甚至会 出现寻租行为极大损害了纳税人的利益。目前我国还没有一部关于b o t 的专 门立法，各地政府对b o t 项目运作的监管仍处于探索之中，在环卫b o t 融资项 目运行过程中，政府监管缺位、错位、越位现象很严重，各地区、各项目监管的 力度、手段、方法均有不同，导致了b o t 项目监管过程存在很大困难。b o t 项目 投资、运行主体为企业，企业理当成为项目实施的主体，对运行风险承担责任； 但环卫b o t 融资项目社会和环境效益的最终承受者确是公众。因此，政府有责任 和义务保证项目的安全、稳定运行，同时也应体现公共财政购买优质服务的原则， 实现财政投入效益的最大化。 一、b o t 融资模式 ( 一) b o t 融资模式的基本概念 所谓b o t ，是英文“b u i l d - o p e r a t e - t r a n s f e r 的缩写，意思是“建设经营形 交”。典型的b o t 定义是：政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签 订特许权协议，授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营 和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设施使用者收取适当的费用， 由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护的成本，并获取合理回报；政府部 门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权；特许期满，签约方的项目公司 将该设施无偿移交给政府部门【4 】。 从历史上看，早在1 9 世纪中期，英国的经济学家e d w i nc h a d w i c k ( 1 8 0 0 1 8 9 0 ) 2 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 就提出了转让具有垄断性质的基础设施建设权利的方法。法国在1 8 5 3 最早使用了 称之为“特许权方式，发展了最著名的项目苏伊士运河。b o t 项目的历史 背景可追溯到第一次世界大战至第二次世界大战后相当长的一段时间里。由于基 础设施建设主要由政府部门来承担，这种模式给各国政府带来了许多负担【4 】。许多 国家政府便开始探索新的投融资模式，法国在基础项目领域广泛建立了“私有化 特许权系统 来发展现代化高速公路。意大利在1 9 2 4 年使用这种特许权方式建设 了“m i l a n - l a k e s 收费公路。虽然这些并非真正意义上的b o t 项目，但可以说是 现代b o t 方式的雏形p 】。 2 0 世纪7 0 年代末到8 0 年代初，世界经济形势逐渐发生变化，赤字和债务负 担迫使一些国家开始寻求私营部门的投资，各国逐渐重视挖掘私营部门的能力和 创造性，利用私营部门的资金进行基础设施建设。在这种背景下，b o t 方式开始 在一些国家得到运用和推广。1 9 8 4 年，当时的土耳其总理厄扎尔首先提出来b o t 这一术语，想利用b o t 方式建造一座电厂。这个想法立即引起了世界的注意，尤 其在发展中国家，如马来西亚和泰国，它们把b o t 看成是减少公共部门借款的一 种方式，同时也推动了这些国家吸引国外直接投资。英法海峡隧道项目的建设进 一步促进了b o t 方式在世界范围内的广泛应用1 4 。 常用的b o t 项目融资模式主要有3 种最基本的形式： 1 b o t ( b u i l d - o p e r a t e - t r a m f e r ，建造经营- 移交) ； 2 b o o t ( b u i l d - o w n o p e r a t e - t r a n s f e r ，建造拥有经营形交) ； 3 b o o ( b u i l d - o w n - o p e r a t e ，建造拥有经营) 。 除此之外，在具体应用过程中，还出现了许多演变形式，例如： 1 b t ( b u i l d - t r a n s f e r ，建造移交) ； 2 b o o s t ( b u i l d - o w n - o p e r a t e - s u b s i d y - t r a n s f e r ，建造拥有经营寺 、贴形交) ； 3 r o t ( r e h a b i l i t a t e - o p e r a t e - t r a n s f e r ，修复经营移交) ； 4 b l t ( b u i l d q e a s e - t r a n s f e r ，建造锕赁移交) ； 5 r o m t ( r e h a b i l i t a t e - o p e r a t e - m a i n t a i n - t r a n s f e r ，修复电营榷护形交) ； 6 r 0 0 ( r e h a b i l i t a t e - o w n - o p e r a t e ，修复拥有经营) ； 7 t o t ( t r a n s f e r - o p e r a t e - t r a n s f e r ，移交疑营- 移交) ； 8 s o t ( s u p p l y - o p e r a t e - t r a n s f e r ，供应媪营- 移交) ： 9 d b o t ( d e s i g n - b u i l d - o p e r a t e - t r a n s f e r ，设计建造经营形交) ； 1 0 d o t ( d e v e l o p - o p e r a t e - t r a n s f e r ，发展经营- 移交) ： 1 1 o t ( o p e r a t e - t r a n s f e r ，经营形交 ； 3 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究 引言 1 2 o m t ( o p e r a t e - m a n a g e - t r a n s f e r ，经营酱理- 移交) ； 1 3 d b f o ( d e s i g n - b u i l d - f i n a n c e - o p e r a t e ，设计- 建造揪资经营) ； 1 4 d c m f ( d e s i g n - c o n s t r u c t - m a n a g e - f i n a n c e ，设计施工_ 咎理撒资) 【3 】。 目前国内环卫b o t 融资项目通常为b o o s t ，企业主要收入来源为政府补贴， 与此同时，企业通过附属产品( 如发电等) 获得一定的经济效益。也有一些项目 采取其它形式，政府制定收费标准后由企业自行向服务对象收取费用，但服务质 量往往由政府统一监管。 ( 二) b o t 融资模式运作的一般程序 b o t 融资模式运作一般有七个阶段，即项目的确定、招标、选标、开发、建 设、运营和移交。b o t 模式典型结构框架见下图。 1 项目确定阶段。该阶段关键对项目的必要性进行论证，进而确定是否需要采 用b o t 方式。b o t 项目的提出通常分为两种情况：一是政府部门根据发展规划、 社会对扩大或新增公共基础设施的需求等，提出适用b o t 方式建设的建议；二是 由私营企业或财团根据政府确定的建设规划以及在对市场需求调研的基础上，向 政府部门提出采用b o t 方式建设的项目建议。不管哪种情况，都要向政府经济综 4 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 合部门申报，通过评审后确定项目是否成立。 2 招标阶段。招标方通常可采取公开招标、邀请招标或者议标三种方式。政府 通过新闻媒体等对拟采用b o t 方式建设项目的概要、项目所要达到的社会和经济 目标、建设资金和建设计划的安排设想、意向登记者素质要求、意向登记者所提 方案的评估程序及评估基本标准等向社会公开发布，邀请有兴趣的企业提出初步 方案。时间一般不超过一个月。政府部门根据意向登记者的资信、所提交的方案 进行资格审核和评价，以确定邀请参加正式投标的候选者名单。此时所做出初步 方案的费用均由各企业自行承担。 3 选标阶段。对意向登记中入选的候选者，由政府部门向其发出报送项目正式、 详细方案的邀请。被邀请的企业一般有3 击个月的时间进行准备，然后向政府部门 提出其正式的投标书和项目实施的具体方案。政府部门对各候选企业所呈报的详 细方案进行评审，从中选择最符合政府意图的中标者。评标工作一般由政府部门 设立专门机构并聘请专家进行。在英国，财政部设立了l o 人高级私人投融资小组， 由金融家、律师等组成，帮助政府评价私营融资项目。在澳大利亚，政府有关部 门也经常委托有资信的律师事务所帮助政府对企业呈报的方案提出评判意见，供 有关政府部门参考。 4 开发阶段。中标企业依照法律注册项目公司，该项目公司也称为b o t 项目 公司或特许权公司。成立项目公司是为了能有一个责任主体来具体承担项目的建 设与经营。b o t 项目公司成立后，承担起项目的融资、建设和经营管理职责。项 目公司同政府就最终的特许经营权协议进行谈判，并就最后的贷款协议、工程承 包合同、供应合同以及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判并签署所有上述 协议。 5 建设阶段。在签署以上协议后，建设阶段即正式开始。当工程完工并通过规 定的验收，项目公司和政府接收了已竣工的项目设施后，建设阶段便告结束。 6 运营阶段。项目运营阶段将持续到特许权期满。在这个阶段，项目公司将直 接或委托运营商来运营项目设施。在整个项目运营期间，应按照要求对项目设施 进行保养。为了确保运营和保养按照协定要求进行，贷款人、投资者、政府都拥 有对项目进行检查、监管的权力。 7 移交阶段。特许权期满时，项目公司向政府或政府指定的机构或另一公司移 交项目设施。当地政府在项目设施移交时关注的问题是确保项目设施处于良好的 5 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 状态，这样政府便能继续运营使用该项目设施。 ( 三) b o t 融资中主要相关者分析 b o t 项目是基于一系列合同协议的基础上，由多个角色组合而成的严密的商 业系统。 1 政府：在b o t 项目的运作过程中，政府扮演着极其关键的角色，处于主动 地位。政府是b o t 特许权协议的一方当事人，同时又是监管者；它既要承担合同 中约定的义务，又要作为公共利益的代表者依法对b o t 项目进行监管。 政府的作用包括宏观和微观两方面。宏观方面的作用是指政府在经济政策上 引导、鼓励b o t 项目建设，在法律、政治环境方面支持b o t 项目建设。微观方 面的作用是指政府对某个b o t 项目的支持和监管，它往往体现为特许权协议中所 规定的政府权责。具体来讲，政府在b o t 项目中的主要作用如下： ( 1 ) 通过立法确定b o t 项目建设的法律依据，包括适用b o t 项目的具体范 围、程序、审批部门以及相关方的一般权利和义务； ( 2 ) 根据本地本行业实际需要，选择合适的b o t 项目，编制项目建议书( 预 可行性研究报告书) ； ( 3 ) 在项目建议书获得批准后，以竞争性招标形式选择项目投资者，并直接 参与b o t 项目特许权协议谈判； ( 4 ) 通过一系列政策为项目建设提供支持，包括提供项目建设用地、能源材 料供应、交通运输和其他后勤支持，甚至提供各种形式的财政支持，如减免税赋等。 2 项目发起人：是b o t 项目的牵头人，在b o t 项目中起的作用很大。项目发 起人可以是公司、实体和个人，一般为项目的股本投资者，即实际投资者和主要 承办者，在法律上既不拥有项目，也不运营项目，只是通过投入一定数量的股本 金、从属性贷款发起项目，取得运营项目所必须的特许权，并将各投资者联系在 一起，组建项目公司。 3 项目公司：是b o t 项目的直接承办者，是投资者为建设、运营某特定b o t 项目，依据国家法律法规成立的自主运营、自负盈亏的公司。项目公司作为业主， 直接同设计单位、承包商、供应商以及运营公司打交道。项目公司的股本资金一 般为b o t 项目总投资的1 0 - 3 0 ，其余则要通过项目融资解决。 4 贷款人：是指为b o t 项目提供债务资金的商业银行、非银行金融机构和其 他投资机构等，可以由一家或几家、甚至几十家银行组成的辛迪加贷款。 6 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 5 设计单位承包商监理单位：是b o t 项目质量的直接关系人，负责设计并保 质保量按时完成项目建设，拥有很强的专业队伍、先进的技术，能够按照协议在 规定的期限内完成建设任务。 6 保险担保机构：是项目相关利益的保障人，对项目中各个角色不愿承担的 风险进行保险或担保，包括金融风险、政治风险( 战争、财产充公等) 、完工风险 和信用风险等。 7 供应商：负责供应项目公司建设和运营所需的设备、燃料、原材料等。 8 。运营公司：负责项目建成后运营和维护管理。 9 咨询顾问机构：一般包括财务类机构、法律类机构、技术类机构。 1 0 产品购买服务接受者：在水、电、环卫b o t 项目中，项目发起人或项目 公司一般会与产品购买者签订长期的产品或服务购买合同【6 】。 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 b o t 概念被提出之后，迅速得到了许多发达国家和发展中国家的响应，各国 纷纷展开对b o t 融资模式的研究和实践。一些学者从b o t 项目一般模式的角度 展开研究，主要是b o t 项目的融资结构、风险的控制、政府在b o t 项目中扮演 的角色等，另一些学者从实际的b o t 案例出发，研究b o t 方式应用的成败因素。 马丁( 1 9 9 0 ) 分析了b o t 方式中的许可权问题【7 1 ，普林德斯( 1 9 9 3 ) 分析了b o t 私人融资问题【蜘，阿里坎( 1 9 9 4 ) 分析了土耳其电站利用b o t 的经验【9 】，尼格等 ( 1 9 9 7 ) 分析了b o t 项目融资中的谈判问题【1 0 l ，吉穆等( 1 9 9 8 ) 分析了b o t 项 目融资的准备工作【1 1 】，塔穆( 1 9 9 8 ) 分析了亚洲利用b o t 融资模式的失败和成功 的因素【1 2 1 ，z h a n gx - q ( 2 0 0 1 ) 等分析了香港b o t 的经裂1 3 1 。 这些研究为b o t 方式的有效运用和推广提供了理论基础。随着b o t 方式的逐 步推广，人们逐步意识到政府行为对b o t 融资项目的成败起着至关重要的作用。 m m k u m a r a s w a m y ( 2 0 0 1 ) 研究了政府在b o t 项目中所担当的角色问题【1 4 】。一 个b o t 项目的顺利完成需要政府和私营机构的共同努力，尤其是政府在b o t 项目 中承担着重要的责任。k u m a r a s w a m y 提出政府在b o t 项目中承担的义务主要有两 个：一是通过优惠的政策法规将私有资金吸引到社会的基础建设项目中来，二是 保证项目高效顺利的实施和完成，能为公众提供优质的服务或产品。 7 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 日本东京大学的s a n t ic h a r o e n p o r n p a t t a n a 和t a k a y u k im i n a t o ( 2 0 0 3 ) 在 “g o v e r n m e n ts u p p o r t sa sr e a lo p t i o n si nb u i l t - o p e r a t e - t r a n s f e rh i g h w a y sp r o j e c t s ” 一文中指出私营部门从事b o t 项目不应该自身承担所有的风险，相反，b o t 项目 的成功在很大程度上取决于政府合理的担保或者是风险分担【l5 1 。 许多国家政府也积极开展了对b o t 项目监管的实践，取得了积极的成效。韩 国国会于1 9 9 4 年通过了基础设施吸引民间资本促进法，规定公路、铁路、港 口、空港、通讯设施等1 0 种规模较大、公共性较强的“第一种基础设施 ，竣工 后所有权归政府，回收投资前经营管理归民间投资者：煤气、汽车站等1 8 种规模 较小、公共性较弱的服务性设施，民间投资者既拥有经营权也拥有所有权。2 0 0 1 年，韩国颁布了更为完备的基础设施私人投资法，其中定义了3 2 类基础设施， 罗列了3 8 项与这些设施有关的方案，并明确规定“就私人投资项目而言，本法案 优先于其他相关法案”1 1 6 1 。菲律宾是发展中国家运用b o t 的典型，其对于特许权 项目采用统一立法的模式，规定较为完善，于1 9 8 9 年和1 9 9 1 年先后颁布了关 于私营企业参与融资建设、经营管理和维修基础设施和其他项目的法案【l 7 1 ( 简 称b o t 法) ，这是目前国际上较为完善的b o t 法律文件。1 9 9 3 年菲律宾又对 ( ( b o t 法做出了修改，颁布了 ：b o t 投资法【1 8 】以及( b o t 投资法实施细则 【1 9 1 。这两项法案中，对b o t 性质、b o t 可被授权签约部门、国家发展b o t 的优 惠措施、采用b o t 的项目范围、对b o t 的审批及b o t 合同商的资格预审、政府 的义务等问做出了详尽的规定。 英国、新加坡设立了专业性监管机构，德国设立了综合性监管机构，其设立 都遵循几个基本原则：一是相对独立，并得到法律授权。二是职责专一。不再承 担与监管无关的行政管理。三是综合管理，拥有市场进入、价格、服务质量、标 准等方面的监管权力，实行综合监管。四是专家为主，有相当数量的专业技术人 员。五是有独立的经费来源。英国等发达国家采用的是垂直监管主导模式，即成 立一个全国统一的监管机构并在各地设立若干分支机构进行监管【2 0 】。 国外学者的研究和政府的实践对b o t 方式的研究比较成熟，为本文的研究提 供了可参考的经验。 ( 二) 国内研究现状 国内对b o t 融资项目的研究主要局限在污水处理、公路建设、电力建设等领 域，环卫领域的研究相对较少。我国学术界对b o t 融资模式的研究主要可分为三 8 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 个阶段：1 9 9 4 年以前为对b o t 融资模式的概念引入阶段；1 9 9 4 年初到1 9 9 5 年末是 对b o t 融资模式在我国推广和运用的目的和意义的阐明以及对国际上b o t 项目融 资运作方式的介绍；从1 9 9 6 年开始，随着b o t 试点项目的实施，开始对运行中的 一些具体问题进行比较深入的探讨【2 1 1 。随着b o t 方式在我国的应用，政府在b o t 项目中的角色问题受到了重视，国内的许多学者对此做了大量的深入研究。李静 武( 2 0 0 4 ) 认为作为特许协议的一方当事人政府和另一方当事人企业之 间的法律地位是平等的，政府在b o t 中主要起到行政管理和保证作用 2 2 1 。曹堂哲 ( 2 0 0 4 ) 认为政府扮演特许权授予者、管制者、合作者和支持者的角色，政府应 通过职能转变、法律修正、政策调整、与私人关系整合等形成新的制度安排，促 进b o t 的发展【2 3 1 。李桂娥( 2 0 0 5 ) 认为政府的角色定位决定了政府在b o t 项目中 的行为方式及法律适用原则，是保证b o t 项目成功运作的前提条件 2 4 1 。宋翔( 2 0 0 6 ) 等分析了b o t 融资模式可能带来的负面影响，提出政府对b o t 项目的管制问题网。 另外，部分学者从不同的角度提出了强化政府在b o t 项目中作用的措施。在 政策研究方面，程国庆( 2 0 0 3 ) 等讨论了b o t 融资项目在谈判、运作过程中政策 法律环境、实质性条款、综合补偿机制、市场选择机制、约束机制、退出与风险 规避机制、监督评价机制等【2 6 】。吴宗明( 2 0 0 4 ) 认为应该完善我国b o t 法律体系 和行政制度、聘请专业顾问和培训专业人才以及加强政府介入口7 1 。绳丽娜( 2 0 0 4 ) 等认为要确定政府在特许协议中的“角色”，首先应“弱化”其“行政”色彩，强调政府 应平等地履行合同，而不是强调它具有“特权地位”。政府部门作为“社会公共事务 管理者”，还具有监督、管理以及服务的职能，这涉及到环境保护、收费限制、设 施正当利用等方面。政府应当成立b o t 专门委员会，努力处理好政府行政管理权 与项目公司经营权的关系，应当建立一套科学的项目评估方法与评估制度【2 8 】。刘 隽( 2 0 0 5 ) 等对政府在基础设施b o t 项目中应承担的管理职责给予概括，并就如 何在基础设施b o t 建设项目中加强政府管理职责提出了一些对策与建议例。张婷 婷( 2 0 0 6 ) 认为中央政府应该起到权力机构应有的官方监督作用，应协调各方利 益，减少与外商的矛盾冲突，还应逐步减少给予外商的优惠政策，实行“国民待遇” 政策 3 0 1 。在政府保证问题研究方面，邹国勇( 2 0 0 4 ) 认为政府应该提供保证，但 必须坚持政府保证不滥用的原则，包括为他方的贷款偿还担保行为，类似审批行 为，超出职权以外的行为，政府对外汇风险的担保【3 1 。刘晓君( 2 0 0 5 ) 等认为政 府应该出面为项目能够获得稳定的收入提供担保、还可以采取为私营机构和贷款 9 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 人提供间接担保、备用融资以及提供资助性贷款等措施。有些情况下，政府会采 取出资入股的方式帮助私营机构筹措资金【3 2 1 。此外，杨建安( 2 0 0 4 ) 通过介绍湖 北荆东高速公路预警管理系统的构造，探讨如何构建种基于w e b 技术的预警系 统，实现政府的监控职能，对信息化监控的发展趋势进行了探讨【3 3 1 。 从总体上来看，我国引入b o t 融资模式尚处于探索阶段，特别对于新兴的环 卫行业来说，有关政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究还处在摸索过程中。 一些地方政府监管行为主要局限于特许权谈判，一些理论研究也局限于b o t 融资 模式本身，对监管方面的研究较少，系统理论的研究非常有限。因此，有必要对 其进行更深入的研究和探索。 三、本文研究的目的和意义 本文研究的目的是从政府的角度出发，结合相关的理论分析，对我国环卫b o t 融资项目进行研究，对环卫b o t 融资项目的特点及现状进行分析，在借鉴国内外 b o t 项目管理和经验教训基础上，指出并剖析环卫b o t 融资项目监管过程中存在 的问题，提出加强政府监管的具体建议，对更好实现政府和行业主管部门的监管 职能，有效管理和推广环卫b o t 融资项目，加快推进环卫基础设施建设步伐有着 重要的指导意义和实用价值。 本文研究的意义： 1 有利于推动环卫b o t 融资项目的成功实施。由于环卫b o t 融资项目是一个 系统工程，周期长、融资成本高、涉及面广，不仅需要各种专门人才，还需要协 调多个部门或机构的利益。然而，目前我国法律体系不健全，b o t 融资模式引入 时间短，人们对其不够熟悉，在运作过程中遇到了不少问题。通过对本文的研究， 充分发挥政府的监管职能，为环卫b o t 融资项目的成功实施奠定良好的基础，对 项目的有效控制和顺利运作具有重要的实际意义。 2 有利于推进环卫基础设施建设。b o t 方式是一种新型项目融资模式，我国 在利用b o t 方面还处于探索阶段，对环卫b o t 融资项目的监管缺乏规范性，推 广b o t 方式仍存在很多障碍。通过对本文的研究：分析环卫b o t 融资项目监管 过程中存在的问题，采取切实可行的办法及措施，实现环卫b o t 融资项目的健康 发展，有利于进一步加大b o t 方式在环卫基础设施建设过程的应用，从而缓解环 卫设施建设经费不足的现状，加快推进我国环卫基础设施建设的步伐，为生态文 1 0 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究引言 明建设添砖加瓦。 3 有利于维护公众利益，促进环卫行业良性发展。环卫基础设施是纯公共产品， 服务质量直接影响公众利益。特别是生活垃圾焚烧厂、填埋场、中转站等处置设 施，本身也具有一定的环境风险，若运行不善将直接危害公众健康，公众反响强 烈，很多地方出现过公众阻挠环卫设施建设事件。通过对本文研究，寻求科学有 效监管措施，有效控制环境污染、提高环境质量，增强公众对环卫设施建设的理 解，从而利于环卫基础设施建设的推进，使环卫行业实现良性发展。 四、本文的研究思路、内容和方法 ( 一) 本文的研究思路 本文沿着提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路进行。通过对b o t 融资 项目实施状况的调研、分析，在总结相关经验的基础上，以公共产品理论、委托 代理理论、政府管制理论和激励管制理论为指导，以保证环卫b o t 融资项目顺利 实施为前提，分析环卫b o t 融资项目监管现状及存在问题，提出加强政府对环卫 b o t 融资项目监管的措施和建议。 ( 二) 本文的研究内容 本文主要针对政府对环卫b o t 融资项目监管问题进行研究。主要包括：引言， 分析了我国环卫建设发展水平与现状，以及b o t 融资模式在我国环卫行业中的应 用；阐述了b o t 融资模式的概念、运作程序，以及利益相关者的关系。第一章理 论基础，运用公共产品理论、委托代理理论、政府管制理论、激励管制理论等理 论，分析了加强政府对环卫b o t 融资项目监管的重要性和监管的理论基础。第二 章政府对环卫b o t 融资项目监管现状分析，在分析了政府对环卫b o t 融资项目监 管特征和内容的基础上，探讨了环卫b o t 融资项目监管过程中存在的问题。第三 章加强政府对环卫b o t 融资项目监管的建议，针对环卫b o t 融资项目监管过程中 存在的问题，提出了具体建议措施。第四章结论和展望，是研究的结论及对未来 相关研究的展望。 ( 三) 本文的研究方法 1 采用实地调查的方法和规范研究的方法。了解和分析目前我国环卫b o t 融资 项目的特征、内容及存在的问题。 2 采用归纳、演绎、综合分析的方法，在了解和综合分析国内外对b o t 融资项 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究 引言 目监管问题现状基础上进行归纳和演绎，从他人的研究和实践中获得启发。 3 运用对比分析法。总结运行较好的环卫b o t 融资项目监管经验，汲取运行不 理想项目的教训。针对存在的问题，提出政府加强对b o t 融资项目监管的措施及 途径，寻求适合我国国情的环卫b o t 监管模式。 五、本文的创新点 由于b o t 融资模式在我国环卫项目中的应用仍处于起步阶段，其监管问题的 研究还处于探索过程，目前尚无成熟的理论和方法，本文的创新点主要体现为： 1 本文提出全程监管，对不同阶段提出不同的监管重点。由于环卫b o t 融资项 目不同于一般的基础设施项目，项目立项、设计、运行等全过程的任何一个环节 出现意外都可能导致严重的后果，危害公众利益，故监管工作也应体现这一特性。 本文建议对环卫b o t 融资项目进行全程监管，并提出每一阶段的监管重点。 2 本文提出对环卫b o t 融资项目的立法、监管机构和内容的规范。目前，由于 环卫b o t 融资项目处于起步阶段，许多地方政府的监管要么采取传统的行政管理 方式，要么采取自由市场的放任发展方式，这都不利于环卫b o t 融资项目的良性 发展。同时，环卫b o t 融资项目应注重社会效益和环境效益方面的监管。本文提 出推进专职监管机构的建立，合理控制监管力度和监管范围，采取切实可行并有 针对性的监管模式和考核办法，实现和谐监管的目标。 3 本文提出信息化监管理念。电子信息技术是2 1 世纪最有效的管理手段，由于 环卫b o t 融资项目直接影响公众的切身利益，造成环境影响具有不确定性。通过 推进信息化监管，实现对环卫b o t 融资项目实时监管。同时，也便于加强对政府 监管机构自身的监管，减少监管人员寻租的机会，促进建立客观公正的监管体系， 维护环卫b o t 融资项目的健康发展。 1 2 政府对环卫b o t 融资项目监管问题的研究第一章政府对环卫b o t 融资项目监管的理论基础 第一章政府对环卫b o t 融资项目监管的理论基础 一、公共产品理论 公共产品理论是西方经济学的一个基本概念。1 9 1 9 年产生的林达尔均衡是公 共产品理论最早的成果之一，林达尔认为公共产品价格并非取决于某些政治选择 机制和强制性税收，恰恰相反，每个人都面临着根据自己意愿确定的价格，并均 可按照这种价格购买公共产品总量。处于均衡状态时，这些价格使每个人需要的 公共产品量相同，并与应该提供的公共产品量保持一致凹。萨缪尔逊( 森) 1 9 5 4 年、1 9 5 5 年分别发表的公共支出的纯粹理论和公共支出理论的图式探讨 提出并部分地解决了公共产品理论的一些核心问题。他在公共支出的纯粹理论 一文中将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不减少任 何他人对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹公共产品的经典定义。 简而言之，公共产品是指私人不愿意生产或无法生产，抑或无法全部生产的，必 须由政府提供，或者由政府、企业、个人共同提供的产品和劳务。公共产品具有 非排他性和非竞争性的属性。根据公共产品非竞争性和非排他性的程度不同，可 以将公共产品分为两类：第一类是纯公共产品，即具有完全的非竞争性和非排他 性，如灯塔、国防等；第二类是准公共产品，即具有一定的非竞争性和非排他性。 实际上，现实生活中真正的纯公共产品是极少的，大量存在的都是准公共产品， 其非排他性和非竞争性都是非常有限的，且会随着技术的进步而发生变化，从政 府提供公共产品的方式来看，主要有两种基本形式：一种是政府直接生产，即政 府通过建立企业，直接投资生产公共产品。另一种是政府间接生产，即政府通过 签订合同，授予经营权、经济资助、法律约束等手段，委托私人部门生产并提供， 政府只需明确提供质量和数量。由于追求利益最大化是私人部门经营的本质目的， 但公共产品的市场化并不能像私人产品那样能由市场这只看不见的手自动配置达 到均衡，产生效率，其对于公平和社会福利有重大影响，故需要政府适度的监管。 如果完全由私人部门提供这些产品，追求利润