（公共管理专业论文）新公共管理治理理念与政府审计机制创新.pdf

浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 摘要 新公共管理治理理念用经济学角度来审视公共部门，认为公共部门的职责是 提供公共产品或服务，并强调运用市场这双“看不见的手”来克服公共部门的弊 端，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。将新公共管理治理理念运用到政 府审计领域，构画出个全新的概念一公共审计服务。通过围绕公共审计服务的 有效供给主线，来研究政府审计作为政府向公众提供公共审计产品或服务的职能 部门，在公共审计服务网络中，如何来重新界定传统的职能界限、变革传统的行 为方式和方法。本文建议应学会掌舵而不是划桨，即尽可能地利用市场机制来提 供，并用治理方式来协调、维护服务网络中的不同利益相关者。本文的逻辑主线 是：第一章为引言。第二章简明扼要地从传统政府审计现状及其诊断两个方面进 行了梳理，导出传统政府审计需要革新。第三章对新公共管理治理理念的主要思 想精髓作了阐述，并说明了该理论对政府审计机制创新的指导意义，当然也指出 了该理论的一些不成熟地方。第四章是将第二章和第三章看似不相关的两个概念： 政府审计和新公共管理治理串起来，一方面列举了新公共管理治理理念在西方政 府审计中己得到有效运用，另一方面列举了新公共管理治理理念在我国的政府审 计中也有生存的土壤和环境。第五章主要围绕新公共管理治理理念给政府审计机 制变革指明的四个方向。第六章阐述在机制变革四个方向的指引下，当前政府审 计在审计主体、审计对象、审计方式和方法、审计的重点等五个方面可进行机制 创新。本文的目的是要在政府审计中引入服务意识、竞争意识。 关键翮：新公共管理治理政府审计公共审计服务机制创新 浙江大学公共管3 睥( m p a ) 硕士专业学位论文 a b s t r a c t i nt h ev i e wo fe c o n o m i ct h e o r y ，g o v e m a n c et h e o r yo fn e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ng i v e ss t a n d p o i n t sa sf o l l o w s ： p u b l i cs e c t o r sa r er e s p o n s i b l et os u p p l yp u b l i cg o o d so rs e r v i c e s ，a n d e m p h a s i z et h a ti ti sn e c e s s a r yt ou s em a r k e tm e c h a n i s ma si n t a n g i b l eh a n d t oo v e r c o m ee r r o r si np u b l i cs e c t o r s ，u s em a r k e tf o r c et or e a l i z ee f f e c t i v e p u b l i cm a n a g e m e n t i ft h ea b o v e m e n t i o n e do p i n i o n su s e di ng o v e r n m e n ta u d i t i n g w ew i l l c o n c e i v ean e wc o n c e p t p u b l i ca u d i t i n g s e r v i c e s f o c u s i n go n e f f e c t i v es u p p l yo fp u b l i ca u d i t i n gs e r v i c e s ，w ew i l lf i n dt h a tg o v e r n m e n t a u d i t i n gn e e d sr e f o r m i n gi t sw o r k i n gr e s p o n s i b i l i t ya n dm e t h o d si nt h e p r o c e s so fs u p p l yo fp u b l i ca u d i t i n g s e r v i c e s t h e nw es u g g e s tt h a t g o v e r n m e n ta u d i t i n gn e e d sc h a n g i n gi t sr o l ef r o mr o w i n gt h eb o a tt o p i l o t i n gt h eb o a ti nt h ep r o c e s so fs u p p l yo fp u b l i ca u d i t i n gs e r v i c e s i t n e e d st r y i n gi t sb e s tt ou s em a r k e tm e c h a n i s mt os u p p l yp u b l i ca u d i t i n g s e r v i c e sa n dp r o t e c tt h ep e o p l eo fr e l e v a n ti n t e r e s ti nt h e w a yo f g o v e r n a n c e t h es t r u c t u r eg o e sb e l o w t h ef i r s ts e c t i o ni st h ef o r e w o r d t h es e c o n db r i e f l yd i s c u s s e sa n dd i a g n o s e st h en e wp h e n o m e n o no f g o v e r n m e n ta u d i t i n g ，i ti m p l i e st h a tg o v e r n m e n ta u d i t i n gn e e d si n n o v a t i n g t h et h i r dd i s c u s s e st h ek e yc o n c e p ta n di n t e n t i o no fg o v e r n a n c et h e o r yo f n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ef o r t hd i s c u s s e st h ee f f e c t i v ea p p l yo f g o v e r n a n c et h e o r yi ng o v e m m e n ta u d i t i n go ff o r e i g nc o u n t t y ，a n dt h e a p p l i c a b i l i t yi nc h i n e s eg o v e r n m e n ta u d i t i n g t h ef i f t hd i s c u s s e sf o u r i n n o v a t i o np r i n c i p l e st h a ta r ei n f e r r e df r o mg o v e m a n c et h e o r yo fn e w p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h el a s ts e c t i o ni n t e r p r e t st h a tg o v e m m e n ta u d i t i n g w i l lc h a n g ei t sw o r k i n gr e s p o n s i b i l i t y ，m e t h o d s ，s e r v i c eo b j e c t ，i m p o r t a n c e a n ds of o r t h t h ep r e s e n tp a d e ra t t e m p t st oi n t r o d u c eam a r k e tm e c h a n i s m a n dc o m p e t i t i o nc o n c e p ti n t og o v e r n m e n ta u d i t i n g k e yw o r d s ：n e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o ng o v e r n a n c e g o v e r n n l e n t a u d i t i n g p u b l i ca u d i t i n gs e r v i c e sm e c h a n i s mi n n o v a t i o n 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机制创新 l 引言 公共管理学大师b 盖伊彼得斯博士( b g u y p e t e r s ) 在政府未来的治 理模式( t h e f u t u r e o f g o v e r n i n g ：f o u r e m e r g i n g m o d e l s ) 1 h 畅言：对于政府部门来 讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人 们就会持续不断地寻求理想的治理形态。【注1 】的确，政府改革是一个持续不断的过 程，而且几乎可以肯定的是，只要政府存在，这一过程就永远不会停止。当今， 无论是发达国家还是发展中国家，都在倡导“政府再造”，但这种不断寻求更好实 现政府职能的方法的努力也反映了在什么是好政府这个问题上很难达成共识。一 些人希望有一个效率高、成本低的政府，而另一些人可能会接受一个成本高的政 府，因为这样的政府能为人民提供更多、更好的服务。无疑给政府治理带来了困 惑。 随着我国社会主义市场经济逐渐完善，市场体系、第三部门日益成为控制社 会、影响社会的二股力量，【1 1 部分政府的政策自主权已逐渐被政府以外的机制所取 代，以民主化为主题的政治文明要求大众广泛参与政策制定和督导，世界经济全 球化和一体化趋势，使得全能政府模式为时代所抛弃。l j 剐值得幸运的是，许多政 府、政府领导者和公务人员都在不断地努力寻找更好的治理方法，大家的共识是： 至关重要的是探索提升政府效能和服务品质的创新机制。因此转变政府职能，建 立有效政府的呼声，成为变迁中国政府治理的主旋律。这是因为有效政府行为能 够给公民个人和集体带来更多的好处。 1 6 j 我国政府审计，创建于上世纪8 0 年代初，作为时代产物，同样深深地烙上了 传统官僚的治理模式，希望凭借政府审计的行为能缔造出一个永远光明灿烂的未 来的时代。的确，从实践中逐渐发展起来的传统的治理模式，在过去的数十年中 使政府审计能够得以有效运行。这在很大程度上得益于人们对政府解决社会问题 的能力普遍持乐观的态度。然而，传统模式现在到处遭到学者和实务工作者的 诽谤，以及对其失误的指责。怀疑论者和吹毛求疵者比比皆是。因而政府审计部 门的领导及其公务人员，同样在不断地探索提升政府审计效能和服务品质的创新 主1 b 盖伊彼得斯著，政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第5 页。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机制创新 机制，有关政府审计治理模式的争论亦成为学术界的时髦。如审计署组织编写的 世界主要国家审计( 1 9 9 6 ) ，世界各国政府审计( 1 9 9 5 ) 和英、德、以三 国审计比较( 1 9 9 6 ) 等书，比较详尽、完整地介绍有关国家政府审计的治理现状， 特别是南开大学萧英达教授等人合著的国际比较审计，用比较规范研究方法， 紧密结合审计环境对各国审计进行国际比较研究，可以说是介绍国际各国审计治 理的力作。【l 副但这些力作，都无不从政府审计在宪法体制安排中所处位置的角度 来介绍政府审计的治理，虽然其中也夹带些治理方法的变革，然几乎很少从公共 管理理念角度来审视政府审计的治理模式，即政府审计在现有宪法体制安排的框 架内来探寻有效治理的方法。 事实上，要提升政府审计效能和服务品质的创新机制，达成政府审计职能转 变，不是一蹴而就的，它有赖于政府审计日常治理方法的变革。政府审计实践中， 治理方法的变迁可以说无处不在、无时不在。一、有的地方政府审计在落实公共 工程项目竣工决算必审制时，时常遇到如缺少工程专业技术人员、工作量大、专 项经费没落实等具体困难，而要解决这些实际困难，在现有的传统行政管理模式 中，又是步履蹒跚，招聘公务人员程序复杂、组织经费预算安排弹性小等，于是 就有了关于实施公共工程项目必审制的几项治理方法变革，其一是促使有更多人 的参与：组织第三部门的社会中介或专业工程技术人员个人来参与公共工程项目 审计；其二是认为传统的命令式干预机制是一种无效率的“工具”，相反，以市场 为基础的机制如合同、激励、税收支出等更为可取的手段：认为公共工程责任单 位可委托社会中介审计，但其审价结果由政府审计来评价；其三是主张公共工程 项目审计应该更加开放：审计报告结果可向社会公布。二、政府审计项目业务质 量实行审计组长负责制存在责任缺位治理。审计项目组长或主审在行政上隶属于 部门负责人( 处长或科长) ，即项目实际上由部门负责人负责，但在项目审计质量 上普遍实行审计组长负责制，这样在实践中产生权责不对称影响审计质量、责任 难以界定影响审计力度问题。为此，认同政策分析人士的理念：以市场为基础的 激励机制比过去经常使用的控制式机制更为可取。于是提出了赋予审计组长组阁 权、调查自决权、定性的载量权等更多权限，来实行业务质量负责制的治理方法 变革。的确，散见于实际工作中的这些实务探讨性治理方法变革，其实背后隐念 着治理理念的变迁。治理理念的变迁既是对治理方法变革的模式定位，同时也为 浙江大学公共管t 珲( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机制创新 治理方法的变革提供理论依据和思考路径。 综上所述，治理环境( 市场经济的进一步完善、政治民主化、经济全球化和 一体化、社会治理结构多元化等) 的变迁，传统韦伯式官僚治理模式缺陷的指责， 国外政府审计的善治带给我们的思索，政府审计职能转变现实，所有这些无不推 动、促进了政府审计治理理念的变革。 2 传统政府审计治理分析 要了解我国传统政府审计的现状，需从理念着手，规范分析其理论体系，实证 分析其实际工作，最后来诊断其存在的问题。 2 1 传统政府审计理念 传统政府审计是在公共行政管理理念下进行治理的。政府审计作为各级政府 的一个职能部门，从8 2 宪法确定设立政府审计起到现在，政府审计基本上承袭了 传统公共行政治理思想，将政府审计的社会职能定位为经济监督，内部实行韦伯 式自上而下的层级官僚管理，直接通过法律或其他命令式的规章制度来施行公共 审计计划，在规则的通用性不高的情况下，无法确保对被审计对象处理的公平性 和一致性，更难做到秉公运用财经法规。政府审计组织内部按经济行业来划分职 能处( 科) 室，这些处( 科) 室一旦设置，一般被永久性承袭下来，或具有相当 的稳定性，任( 聘) 用的审计专业技术人员，作为公务员可以获得一定的收入以 保障其职业的安全稳定，不管是领导还是一般的工作人员，内部基本上没有竞争 机制可言，他们都被终身任( 聘) 用，不存在随政府审计工作量要求来增加或裁 减工作人员，除非有违法行为被查处，审计人员的工作业绩也无法清楚地测量出 来，做多做少、做好做坏一个样。政府审计部门领导和工作人员被政治化，被严 格管制，毫不迟疑地接受和响应上级的政策命令，无法发挥其专长和创新精神， 极大地抑制了创造力的发挥，限制了审计人员“自我决定”的自由和做出具有创 造力和人道决定的自由，墨守成规，在与人民打交道的过程中带来很多问题。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公拭管理治理理念与政府审计机制创新 2 2 传统政府审计体系 我国传统政府审计经过2 0 年的发展，已经形成了一系列的规范体系。从这些 规范体系中，我们可以加深对传统政府审计的一些理解。 一、政府审计理论体系。目前，在政府审计中，就政府审计的动因而言，普遍盛行 的观点有：( 1 ) 国家职能观、( 2 ) 权力制衡观、( 3 ) 财政监督观、( 4 ) 宏观控制观。国家 职能观认为，国家是社会管理机关，国家要实现统治职能，需要参与社会产品的 分配和再分配过程，利用国家权力取得财政收入，并用于各项支出。由于国家以 统治者名义或以公共权力机构名义占有的财产规模庞大，管理困难，需要有一套 监督系统，以便保证国家能够使所有占有财产的使用符合统治者或公共权力机构 的意图。权力制衡观认为，美国的政体是按照洛克、盂德斯鸠、卢梭的三权分立 和制衡思想创制的，美国的政府审计一会计总署隶属于议会，作为专业化的监督 部门来协助自己制衡行政权力。m 财政监督观认为，1 9 9 4 年我国颁布的审计法规 定，中央及地方各级政府部门的财政收支要接受审计监督，世界各国的政府审计 都将财政收支及公共账目作为最主要的审计内容，对国家财政监督的需要也就是 政府审计的动因。 1 7 1 宏观控制观认为，任何一个国家都有两个职能，即统治职能 和社会职能，统治职能是指国家通过某些机构的约束和控制，以维护自身的统治 地位、利益和社会秩序，社会职能是指国家利用一些机构来管理社会事务。国家 职能观强调了两种国家职能的实现需要审计监督，宏观控制观则强调社会职能中 组织和干预经济活动的职能，是为了满足宏观经济控制的需要。上述关于政府审 计动因的理论观虽各有侧重，但都是以政治学的国家概念为基础的，都把政府审 计作为国家实现统治需要而产生，政府审计是一国政权组织的重要组成部分，是 国家审计权力的承担者和审计监督活动的唯一实施者，国家法律赋予之极大的权 威性。传统政府审计正是在这一理论指导下处理日常社会职责的。时下，市场中 的委托责任关系理论开始被引入，认为在国家经济活动、财政活动方面，立法部 门与行政部门之间存在受托责任关系，这样政府审计才成为立法部门制约行政部 门或者说立法权制约行政权的手段，政府审计受托责任关系如图一。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机制创新 政府审计机关 行政部门+ 立法部门 履行责任 图一 二、政府审计组织体系。本文所指的政府审计组织体系，包括审计组织体系 和政府审计内部关系两方面内容。我国的审计组织体系由政府审计、内部审计和 民间审计三类组成。政府审计认为，三类审计组织的目的虽各有侧重点，但有着 共同的审计目的，都为加强财政财务管理，维护国家财政经济秩序，促进廉政建 设，提高经济效益，保障国民经济健康发展。叫所以在审计立法时，授权政府审 计领导全国的审计工作，对内部审计机构进行业务指导和监督，对民间审计组织 的业务质量进行监督。事实上，三种类型的审计组织各司其职，一般来说公共部 门的审计由政府审计进行，私人部门由民间审计来进行，内部审计则属公司、单 位和部门内部自治需要而设立的，侧重于监督管理决策的执行情况，服务于内部 管理。因此，在大多数国家，三者之间是相互独立的，不存在政府审计对内部审 计和民间审计的指导和监督关系，它们都有自己的自治组织一行业协会( 注册会 计师协会、内部审计协会) ，有的国家为政府绩效审计需要，保留对公共部门的内 部审计机构存在指导和监督关系，这在财权和事权一致性上是可行的，它们同属 公共部门，使用的是公共预算资金。 政府审计内部关系，是指中央政府审计和地方政府审计之间的关系。中央政 府审计是在国务院总理领导下的政府审计，即审计署。地方政府审计是指省、自 治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区政府设立 的政府审计。我国地方政府审计实行双重领导，8 2 宪法规定，国务院设立审计署， 在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，同时规定县级以上地方政府设立审 计机关，在本级政府和上一级审计机关的领导下，负责行政区域内的审计工作。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理治理理念与政府审计机制创新 实行双重领导体制的目的是为了加强相关工作方面的统一性和协调性，便于发挥 中央和地方( 上下级) 两个方面的积极性。【l “在这种体制下，政府审计业务以上 一级政府审计领导为主，这种制度安排，使地方政府审计承担了上级政府审计的 事务，这与我国新税制改革，实行事权和财权一致的财税体制相悖的。这种制度 的另个瑕疵是，我国各地的经济发展水平不一样，对政府审计的社会需求也存 在差异，以宪法形式确定县级以上地方政府设立政府审计的规定，目前给经济不 发达地区政府带来了一个现实问题，本级政府的财政收入和国有经济寥寥无几， 是否需要设一个专门的审计机构去审查。 三、政府审计规范体系。政府审计规范是指政府审计活动中应当遵守的行为 规列，按其特性、内容和约束力，分为审计法律规范和审计职业道德规范，我国 的政府审计行为规范具有以下特点：一是体现国家意志，即审计规范由我国制定 或确认过的；二是法定性，规范一般通过法律、法规、规章等形式加以明确规定 的；三是强制性，审计规范的遵守执行，由国家强制力保障。这与国际上通行的 做法不一致，在国外，审计职业道德、审计准则和审计质量控制三项构成审计规 范体系的主体。政府审计规范一般指政府审计准则，如美国政府审计准则，作 为组织审计工作、衡量审计工作质量的客观标准，确定或解脱审计责任的依据， 与社会进行沟通的中介，完善内部管理的基础，它有利于加强国际、国内协调。 我国学者萧英达、张继勋、刘志远认为，审计准则的国际协调是有关机构对不同 的审计准则进行调和，以不断缩小差异并使之逐步走向基本一致的过程。叫1 至于 审计准则体系，不同国家各不相同，审计理论界也有不同的看法。张立民、管锦 康教授主张，不同的审计主体、不同的审计业务性质、不同的审计行为层次，与 之相适应的审计准则应不同。在政府审计占主导地位的传统政治理念下，政府审 计更多强调的是审计行业的规范，把满足社会需要的多种审计组织及其规范，都 纳入政府审计规范体系之内，这种家长式大公司的审计规范体系，注重的是如何 有利于发挥政府审计的政治作用，较少考虑如何来规范政府审计的自身行政行为， 用治理、协调、共治的理念去与同行交往，与国际最高审计机关组织和国际审计 界广泛地交流、介绍各国的审计准则。 四、政府审计方法体系。政府审计工作的开展，首先面对的是如何管理的问 题，即政府审计所能掌控的人财物和时间怎样合理配置和使用。【j 川这涉及到政府 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理治理理念与政府审计机制创新 审计如何实施，即采用什么样的方法、程序和技术方法开展具体的审计工作。传 统政府审计对所控资源的配置和使用明显表现出低效。 审计职责范围过于宽泛。由于公共资金收支活动范围不同，各国的法律授权 范围不同，因而政府审计的实际审计范围也不同。我国的审计法是在8 0 年代末9 0 年代初开始酝酿，于1 9 9 5 年才正式颁布实施的，当时，国有经济占绝对主导地位， 政府的活动范围相当宽泛，可以说涉及社会经济生活的方方面面，在这样的制度 环境下产生的政府审计范围也相当宽泛。可以这样说，1 9 9 5 年的审计法是一部托 拉斯审计法，它几乎垄断了审计的所有时空。目前，还增加了领导干部经济责任 审计。 政府审计类型拓展迟缓。从审计发展史来看，财务收支审计是最先出现的， 然后才是财务报表审计，管理审计、经营审计，经济、效益和效果审计。我国政 府审计经过1 0 年的风风雨雨，虽有了明显的长足发展，但仍局限于合法性、合理 性和效益性的财务收入上，局限于对财务收支方面存在的问题提一些粗浅、原则 性的管理建议上。这与民众的期望相去甚远，也不适应时代的要求，更不符审计 发展的主流。 缺少中长期计划。政府审计资源不足，应该是个长期存在的问题，因此要有 一个中长期计划，根据社会经济结构的变迁、政府治理的需要，及时对政府审计 的职责和社会作用重新定位。在明确了政府审计职责和重点、对象后，政府审计 应与现有审计资源可用水平相权衡，采用组合审计类型方式将现有资源分配给审 计职责范围内的重点对象，并采取适当的审计方式、方法加以调整，加强审计质 量管理，提高审计人员素质，规范审计作业标准，以提高审计工作的效率。我国 政府审计工作明显受制于政府的近期任务，缺少中长期计划。 2 3 政府审计的工作现状 目前的政府审计工作，用一句话来概括，政治、行政官僚意识相当浓。从一 位审计干部的表述可见一斑：党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约 与监督的高度，强调要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。这是 党的代表大会第一次提及审计，而且是首次从建设政治文明和推进社会主义民主 政治的高度论及审计在其中的作用。十六大提升了审计的地位，或者说对新时期 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机制创新 审计工作有了更为明确和准确的定位，这意味着今后的审计工作不仅在经济领域 中发挥重要作用，而且要在政治领域肩负重任，当好领导和群众的眼睛，更大限 度地制约和监督经济权力的运行。国家审计机关要珍惜这千载难逢的机遇，深刻 理解、不辱使命，增强对经济权力制约和监督的意识，紧紧围绕权力运作过程、 权力运作结果、改进权力运作效果等方面全面开展审计工作。 事实上，政府审计确实在这一政治环境下履行职责。这几年的政府审计，从 促进建立公共财政框架出发，深化了预算执行审计，强化对财力分配权的制约和 监督；从促进依法规范收入出发，抓了”收支两条线”的审计，强化对征收权力的制 约和监督；从促进提高资金使用效益出发，切实加强专项资金和固定资产投资审 计，强化对资金支配权的制约和监督；从促进完善决策机制、慎重用权等方面出 发，积极稳步推进领导人经济责任审计，强化对经济决策权的制约和监督【o j 。 2 4 对传统政府审计的诊断 传统政府审计是基于公共行政理念进行治理的。随着社会的开放、经济的发 展，中国已融入到国际社会的大家庭。政府为适应国际竞争，进行了许多有效的 政府治理变革，但我们的政府审计，则明显落后于时事，已不能适应服务对象的 发展。 一、传统控制理论制约了政府审计的发展。就政府审计的动因来讲，的确有 许多观点，比如国家职能观、权力制衡观、财政监督观等等，但所有这些盛行的 观点，有一个明显的共同价值导向，即把政府审计当作一种国家( 或政府) 统治 的工具，通过对某些机构的约束和控制，以维护自身的统治地位、利益和社会秩 序。这与时下盛行的新公共管理治理理念一政府为社会公共服务产品的供给者不 同。在市场竞争机制中，只存在着受托责任关系，这一关系可扩展到公共部门与 私人部门，以及公共部门、私人部门内部之间。事实上，无论从政府审计的产生 以及在社会治理中所起的作用，我们都可以把它理解为处理受托责任关系的一种 方法。在国际社会中，政府审计按其隶属关系，可分为立法模式、司法模式、行 政模式和独立模式。1 1 纠这四种模式的实质表明，政府审计的委托责任方大致可分 四类，议会、政府、司法以及不同于上述三机构的独立形式。正如a l v i na a r e n s 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机审8 创新 所说的：审计是一种整合方法。【在刮政府审计无非就是受上述四机构所托，对所要 求审计的部门运用审计这一整合方法，去知悉、判断这些部门的所控资源的运用 及效率等信息，并向委托方汇报以及披露所了解的信息。从这个意义上讲，政府 审计目前所拥有的诸如检查权、处罚权、建议权等，是委托方权力的延伸，政 府审计本身最有效、最可行的权力是信息的披露，甚至对社会公众披露所了解的 各种不符合公共利益的行为。 二、政府审计处于超强地位。政府审计是按宪法规定，从中央到县一级地方 政府为至，不分政府规模大小、经济发达程度，均设立政府审计机构，并规定上 级政府审计对下级有业务指导权，即每年要求下级地方政府审计分担上级政府审 计的工作任务。这种传统管理模式无疑不适应中央和地方分而治之的法制精神， 也与每一个地方政府的治理现实不相吻合。在我国有的县一级的地方政府，每年 的财政收支只有几百万元，人大或政府只要委托社会中介机构进行一下公正审计 即可，但我们一定要专设一个机构去执行，增加公共财政支出。美国的州、县地 方政府审计设置有多种形式，有审计委员会，有审计长办公室或审计局，有的审 计长还要公选，如纽约市审计长由公众选举，地位与市长、市议会议长平行，直 接向公众负责。加拿大州政府的审计则更加超脱，只设一名审计专员，每年的审 计工作任务，是由审计专员负责向社会招标，社会审计中标后向审计专员提交审 计报告，再由审计专员向社会公众汇报审计信息。世界上绝大多数国家的政府审 计之间是相互独立的，不存在上、下级关系。瞄】 在与社会审计和内部审计之间，国外的普遍做法是由民间审计团体自治，由 行业协会自订审计执业的标准、资格等规范，与政府审计之间不存在依赖关系。 这样民间审计的发展可说是在完全自主的情况下推进的，没有政府框框的制约， 有利于民间审计的健康发展。但我国的民间审计明显地打上了政府管制的烙印。 首先，中国注册会计师协会和中国内部审计师协会是在财政部和审计署的直接指 导下产生的，两会的日常工作无非是政府工作的延伸，两会制定的有关行业规则 需经财政部和审计署的批复、备案，而且两会的章程中还明确规定，社会审计和 民间审计的业务质量要受政府审计的检查和监督，日常的管理工作受政府财政的 i 主2 a l v i na a r e n s ：c a u d i t i n ga ni n t e 弘t e da p p r o a c h ”，p l l b l i s h e db yp r e l l n c eh a l l ，1 1 1 c 1 9 9 6 p 1 5 9 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理治理理念与政府审计机制创新 管理。【2 州可见，我国的民问审计独立性较弱，而政府审计则过强，这样的结果是， 政府审计管得过多，影响了自身主要服务对象的质量和时间要求，同时也制约了 民间审计事业的自主发展。 三、规范的制定过于法制化。我国的政府审计规范体现了国家意志、法定性、 强制性，它意味着这些规范的执行是由国家强制力来保障的。我们试想一下，国 家需要以法治国，需要强制化，如果政府审计也依准则规范强制化，存的实际现 实是，日常的政府审计、社会审计和内部审计机构无法如实执行，这既削弱了审 计准则的权威性，也给正常的政府审计工作带来条条框框。审计的规范体系是一 个不断随时间的进程，审计业务的规范要求程序的不同，以及整个国家的治理水 平等诸因素的变迁而变迁。不同审计主体、不同的审计业务性质、不同的审计行 为层次，要求是不一样的，与之相适应的审计准则也应不同。如英、美、加、澳 等国家，政府审计、民间审计和内部审计各有适合自身发展和需要的审计准则体 系，与民间审计一样，政府审计准则的内容也只包括一般准则、现场工作准则和 报告准则，对审计师职业标准、审计工作的质量保证和审计报告的要求作原则性 规范，而且在不同的国家之间，审计准则的表达形式和内容的侧重点却有所不同。 u 8 1 如关于审计工作质量的监督，政府审计准则的监督更为严格。 四、审计资源配置的低效率。按我国政府审计所处的政治地位，其所控的社 会资源应该讲是相当丰富的，人力、物力和财力，占有相当强的优势，关键是没 有很好地加以配置、利用，直接地说，政府审计在其所控审计资源的利用上是极 其低效的，以至于有时根本无法实施审计，尤其当政府审计在“全能主义”的意 识下，总感到人手不够、任务重。其实这涉及到政府审计如何合理地配置和使用 审计资源的问题。不同的政治制度，对审计资源的配置效率区别相当大。西方民 主社会，其政治如同市场一样，是剧烈竞争开放的，政治家们为取得竞选优势， 总是极力利用所控资源进行重组，以达到最佳配置，对审计资源的利用也是如此。 在这样一个竞争的政治市场，一个相当民主的政治环境中，政府审计的作用也突 显出来，制度创新也成为可能和强有力的制度保证。有限政府的治理理念，要求 政府少参与社会事务，政府审计的职责范围也窄一点，只是对公共机构账目进行 检查。代议制民主制度，民众不仅仅关注政府财政支出的多少，更关注的是，如 何使用这些资源，以达到社会福利最大化的状态。什么管理审计、3 e 审计、绩效 1 0 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理治理理念与政府审计机制创新 审计等等政府审计的种类，是在这样的制度环境下营运而生。相反，在我国的政 府审计中，审计官员更多考虑的是如何完成行政长官的计划任务，毗完成政治任 务为首要目标，至于审计资源的使用效率问题或政府审计所花的成本代价问题， 几乎无需考虑。事实上，财政管理本身尚处于传统治理模式一“线性项目”或投 入预算、渐进式的预算，限制拨款总量支出和项目支出，而没有使之能够以某种 方式将产出和绩效与预算连接起来。p 1 如绩效预算、“计划、规划、预算”( p p b ) 制度、“零基预算”( z e r o - - - b a s e db u d g e t i n g ，z b b ) 等综合性的财政管理制度，以便 将管理者的注意力更多地聚焦于活动的产出和结果方面( 如澳大利亚、比利时、 芬兰和葡萄牙) ，集中于公共部门做了什么和生产了什么，以及如何获得使它们的 绩效可衡量的方法上面。掣刮规划预算不像传统预算那样，把资金用于行政过程的 “投入”项目上，而是把资金用在了可确定的“规划”上。【l 叫 3 新公共管理治理理念的基本理论 传统政府存在诸多制度弊端，需进行改新，已成为大家的共识，在如何变革 问题上，新公共管理治理理念给我们提供了思考路径。 3 1 新公共管理治理理念的主要思想 新公共管理理念，肇始于2 0 世纪7 0 年代未8 0 年代初，首先由英国撒切尔内 阁和美国里根政府对公共部门组织和管理的彻底改革开始。根据盖彼得斯的概 括，在新公共管理治理理念下，政府大致可分为市场模式、参与模式、灵活政府 模式以及非管制型政府模式。然而，“政府管理传统模式替代方案中，最为政治家 所熟悉和青睐的就是市场模式。”阻刮作为公共行政的传统规范与工商企业管理方 法的融合，公共管理典范主张政府有限，必须以市场解救政府失灵现象。可见，无 论是公共选择，抑或是管理主义，其都崇尚市场力量、市场作用、市场机制。 一、市场机制具有天然优势。h 1 市场机制与政府机制相比，具有许多天然的 优势。( 1 ) 市场机制天然的功能优势。尽管也存在“市场失灵”，但市场机制显然有 注3 b 盖伊彼得斯著，政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第8 3 页。 浙江大学公共管l 里( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理治理理念与政府审计机制创新 胜过行政机制的诸多天然优点。如：a 市场是分权的：b 市场在一般的正常的情况 下是竞争的；c 市场满足消费者欲求的方式是由其自主选择；d 市场是资源和产品、 投入和产出的优良的天然联结链；e 市场对迅速发生着的变化反应极其灵敏，等等。 ( 2 ) 市场机制的信息优势。传统工业社会至当代信息社会中，政府管理所凭依的技 术基础已发生了变迁。由于信息以几何级数扩大，变化的压力使我们必须获得一 个迅速处理信息的系统力量，它建立在反馈循环之上，以价格信号形式把信息传 输给广大民众，使他们能够随着现实的变化而适时调整。一群在等级制帝国中的 达富贵人显然无法应付必须处理的大量信息和决定，但是市场却有能力。行政改 革的市场化趋势是信息时代的直接产物。 二、市场机制的特点。市场化的特征体现在顾客第一主义。顾客第一主义， 就是服务为本、顾客驱动、顾客取向( c u s t o m e ro r i e n t a t i o n ) 。质量和顾客满意是 2 1 世纪公共管理的主题。然而，传统的公共制度是“机构驱使的政府”，旨在便 利管理人员和服务提供者而非顾客。民主政府应服务于公民，但大多数公共部门 甚至弄不清究竟谁是它们的顾客和服务对象，且服务水平极其低劣，以至于“不 管在等级制度中是什么职位，官僚都是以代表整个组织的权利和声望的身 份行动的。他的官方角色被授予了明确的权力，这常常会产生一种实际表现出来 的盛气凌人的态度。”丹麦于8 0 年代初就开始流行“回应性国家”( t h er e s p o n s i v e s t a t e ) 的概念，1 9 9 3 年美国戈尔报告在其第二章“顾客至上”( p u t t i n g c u s t o m e r f i r s t ) 中，提出的“倾听顾客的声音让顾客做出选择”，顾客第一主义就是要实现 公民“用脚投票”( v o t i n g b yf o o t ) 的权利。刈 三、市场机制改革的实现方式。 公公或公私竞争( 1 ) 公公竞争，包括客户竞争和内部市场。前者旨在打破垄断 性的集中配置、划片服务及客户分割，实行公共服务的分散化，给客户以自由选 择的现实权利，迫使公共部门为赢得客户而不得不展开竞争。( 2 ) 公私竞争，包括 合同出租( c o n t r a c t i n g o u t ) 、市场检验( m a r k e t t e s t i n g ) 和小规模化。合同出租， 亦称合同承包、竞争招标( c o m p e t i t i v e t e n d e r i n g ) ，指的是政府确定某种公共服 务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按 照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳 务。在西方各国，合同出租被视为在保持既定公共服务前提下精简政府机构、缩 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理治理理念与政府审计机制创新 小政府编制、降低行政成本的有效途径，凯特勒( k e t t l e ) 与雷内( r a i n e y ) 甚至 分别用“代理政府”( g o v e r n m e n tb yp r o x y ) 和“中空化国家”( h o l l o w i n gs t a t e ) 来描 述政府通过合同出租履行公共服务的意义，因而合同出租得到了广泛的应用。所 谓市场检验，指通过对政府内部和外部的服务承担者进行成本效益比较以检验资 金的价值的过程。在市场检验中，目前正在由政府内部承担的活动向竞争者开放。 不论最后的结果是合同出租还是继续由政府内部承担，市场检验都能保证公共服 务以最佳的方式提供，从而实现公共资金的最大价值。“市场检验是公私竞争原 则的进一步展开和确认。( 3 ) 公共服务小规模化( d o w n s i z i n g ) 或适度规模化 ( f i g h t - s i z i n g ) 。这主要是为了给顾客提供更多的“用脚投票”即自由选择公共服 务部门的机会。在精简政府成为各国共识的当代，要使公众多一个选择即多一个 机构，就必须缩小政府的规模。 绩效取向和评估这主要是基于传统政府管理方式中的三个具体弱点：“( 1 ) 缺乏宏观的方向和目标；( 2 ) 缺乏使地方政府的不同部门能够选定其自己的e l 标、 预想和工作标准的凝聚力和协调机制；( 3 ) 没有整体的，有时甚至没有部门的信 息管理系统来使领导者和高级管理人员了解谁去做什么，以什么代价以及有什么 效果。”t 1 6 j 以“结果为本”、绩效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效 管理，采用目标管r ( m b o ) 、全面质量管t 里( t q m ) 等手段，强化政府对权力部门和 顾客的双重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算。 具体到工资制度上，就是打破统一的薪酬体系，推行绩效工资。 然而，要改进政府绩效，必须首先了解目前的绩效水平究竟如何。测定是绩 效管理的一个关键环节：如果你不能测定它，你就不能改善它。除非在绩效目标 实现程度的测定方面达成一致或谅解，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳 无益。【l 刘美国的“重塑试验室”和人事改革示范项目，都产生了大量的评估文著。 美国和德国都制定了所谓的“日落法案”，规定不得推广没有经过评估而确认其 效果和成本收益的示范项目。改革中的评估还应用于监测和阶段性地评价具体改 革措施，如英国的雷纳评审。在“财务管理新方案”、“下一步行动方案”和“公 民宪章运动”中，有关部门都进行了多次评估。 私有化所谓私有化，意即“更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依 赖政府去满足社会需要。私有化主要包括自由化( l i b e r a l i z a t i o n ) 、合同出租 浙江大学公共管n ( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理治理理念与政府审计机制创新 ( c o n t r a c t i n g o u t ) 、财源替代( f i n a n c i a ls u b s t i t u t i o n ) 等形式。但是，关于私有化， “政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。正如特德科尔德里 指出的，私人承包商修建一条路，并不意味着这条路是私人的。在欧洲国家，市 场化改革的私有化方式主要是国有企业的产权转移即狭义的私有化。私有化还包 括放松规制。所谓规制，指社会公共机构按照一定的规则对特定的经济主体的自 由活动空间和行为方式的规范、制约和限制。放松规制包括放松市场规制、放松 社会规制和放松产业规制，但重点是放松市场规制。 以私补公，打破政府垄断政府采用说服、宣传、表彰、政策优惠等手段鼓励 私人资本投入到原来由政府包揽的事业中去，如中小学教育、社会保险、退休保 障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，以弥补政府财力和服务能力的不足，同时， 打破政府的独家垄断，克服“只此一家，别无分店”的局面。 公私伙伴关系( p u b l i c p r i v a t e p a r t n e r s h i p ) 它与合同出租不同，政府不需 要购买私营部门提供的公共服务，而是以政府特许等形式吸引中标的私营部门参 与基础设施建设或提供某种特定的服务。私营部门有投资收益权，即通过向消费 者收费来收回企业成本，追求投资回报。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许 可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。公私伙伴 关系，既借助社会资源提高了公共服务的生产能力，