（公共管理专业论文）湖南省基层公务员能力建设研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 基层公务员是公务员队伍的重要组成部分和基层建设的骨干力量，处于政府管理工 作的前沿。基层公务员能力建设，关系到党的执政能力的提高和党的执政基础的巩固， 关系到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现，关系到科学发展观的贯彻落 实。面对复杂的国际国内形势，如何与时俱进地加强基层公务员能力建设，是摆在地方 政府面前一项紧迫而重要的任务。 本文运用文献分析法、调查研究法、个案分析法、统计分析法等方法，在理论与实 践的结合上探讨了基层公务员能力建设的相关问题。本文在对公务员能力建设相关理论 做了概略描述的基础上，通过对湖南省基层公务员队伍状况调研情况的分析，从湖南省 基层公务员能力建设实践中存在的问题及原因出发，提出了基层公务员能力建设的五项 对策建议，以期为我国基层公务员能力建设提供借鉴。 关键词：湖南省；基层公务员；能力建设 湖南省基层公务员能力建设研究 s t u d yo nt h ec o n s t r u c t i o no ft h eg r a s s r o o t sc i v i l s e r v a n t s a b i l i t yi nh u n a n a b s t r a c t t h eg r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t s ，a st h ei m p o r t a n tp a r t so fc i v i ls e r v a n t sa n dt h eb a c k b o n eo f t h eg r a s s - r o o t sc o n s t r u c t i o n ，s t a n do nt h el e a d i n ge d g eo ft h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h e c o n s t r u c t i o no ft h ea b i l i t yo ft h eg r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t si sr e l a t e dt oi m p r o v i n gt h ea b i l i t yo f p a r t y sa d m i n i s t r a t i o na n dc o n s o l i d a t i n gt h eb a s i so fa d m i n i s t r a t i o n , b u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i e t ya n daw e l l - o f fs o c i e t yi na na l l r o u n dw a y ，t h r o u g ho u t i n gt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t s e n s ei na na l l - r o u n dw a y i nt h ef a c eo fc o m p l e xi n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i cs i t u a t i o n ，i t sa p r e s s i n ga n di m p o r t a n tt a s kf o rt h eg o v e r n m e n tt h a th o wt os t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no ft h e a b i l i t yo f t h eg r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t st ok e e pp a c ew i t l lt h et i m e s t h i sp a p e r ，f u l lo ft h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l ，m a i n l ya d o p t ss t u d ym e t h o d so fl i t e r a t u r e a n a l y s i s ，i n v e s t i g a t i o n ，c a s ea n a l y s i s ，s t a t i s t i c a la n a l y s i sa n ds oo n o nt h eb a s i so ft h eg e n e r a l d e s c r i p t i o no nt h er e l a t e dt h e o r yo ft h ec o n s t r u c t i o no ft h ec i v i ls e r v a n t s a b i l i t y , a c c o r d i n gt o t h ea n a l y s i so nt h er e s e a r c ho ft h eg r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t ss i t u a t i o ni nh u n a np r o v i n c e ，t h e p a p e r , f r o mt h ep r a c t i c a lp r o b l e m sa n dr e a s o n si nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ea b i l i t yo fg r a s s r o o t s c i v i ls e r v a n t si nh u n a n ，p r o p o s e sf i v ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sf o rt h ec o n s t r u c t i o no f t h ea b i l i t yo ft h eg r a s s r o o t sc i v i ls e r v a n t s ，t h a tm a y b ec a np r o v i d er e f e r e n c ef o rt h e c o n s t r u c t i o no ft h ea b i l i t yo fg r a s s r o o t sc i v i ls e r v a n t si nc h i n a k e yw o r d s ：h u n a np r o v i n c e ；t h eg r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t ；t h ec o n s t r u c t i o no f t h ea b i l i t y i i 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：塑直笪基星金盔员能左建遮丑窒 作者签名：毒倒一吼牛年上月监日 大连理工大学硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目： 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究背景 在经济全球化和世界多极化的国际背景下，国与国之间在包括经济实力、科学技术 实力、国防实力和民族凝聚力在内的综合国力的较量与竞争更趋激烈。作为在世界舞台 上扮演主要角色的各国政府必须着眼于自身能力的提高来积极参与国际合作和应对各 种挑战。公务员是国家的重要人才，肩负着政府管理国家事务和社会公共事物的主要责 任，其能力素质高低决定着行政运作的方式、水平、质量和效果，并对经济发展和社会 进步产生重大的影响。基层公务员作为公务员的重要组成部分和基层建设的骨干力量， 肩负着联系群众、团结群众、服务群众和发展基层、稳定基层、建设社会主义新农村和 新社区的历史重任。党的路线方针能否得到认真的贯彻和落实，政府的公共政策能否得 到良好的制定和执行，社会各项事业能否得到有序管理和推进，人民各项利益能否得到 持续的保障和发展，在很大程度上都与基层公务员能力息息相关。 中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定( 2 0 0 3 年1 2 月) 明确提出： “以能力建设为核心，大力加强以党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才为主体 的人才队伍建设 i l j 。十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的 决定( 2 0 0 4 年9 月) ，从战略高度对党的执政能力建设问题进行了系统的规划和阐释， 指出：“加强党的执政能力建设，是时代的要求、人民的要求。 2 0 0 7 年，胡锦涛同志 在党的十七大报告中也明确提出：“继续加强党的执政能力建设，着力建设高素质领导 班子。 “继续大规模培训干部，大幅度提高干部素质 【2 】。党和国家对公务员能力建 设高度重视，为研究基层公务员能力建设提供了良好的政治指导和舆论环境。 加强党的执政能力建设，离不开提高基层公务员的能力与素质。目前基层公务员队 伍，还存在学历水平偏低、整体素质不高；年龄结构偏大，队伍结构不优；思想观念偏 旧，创新能力不强；业务能力偏低，工作效率不高；精神状态欠佳，工作干劲不足；依 法行政意识不强，违规行为时有发生等问题。近年来，党和政府加强了对公务员能力建 设工作的重视，人事部于2 0 0 3 年底出台了国家公务员通用能力标准框架( 试行) ， 把公务员素质和能力细化为九种能力，为各地各部门在公务员能力建设中提供指导。 2 0 0 6 年中央出台干部教育培训工作条例( 试行) ，对干部教育培训工作的管理体制， 教育培训对象，内容与方式，教育培训机构，师资、教材、经费，考核与评估，监督与 纪律等方面，做出了具体规定。但是从目前来看，各地对基层公务员能力建设的重视程 度仍旧不够，措施不够得力，基层公务员能力并不能完全适应新形势、新任务的要求， 湖南省基层公务员能力建设研究 基层公务员的积极性、主动性、创造性还没有得到有效发挥。因此，如何做好基层公务 员能力建设工作，切实提高基层公务员的能力素质，是政府工作应对新形势的必然要求， 也是地方政府目前亟待解决的重要问题。 1 2 研究意义 对基层公务员能力建设进行研究，不仅可以在理论上印证和丰富公共部门人力资源 开发理论，弥补对街道、乡镇为主的基层公务员能力建设研究的不足，而且也是当今各 级政府面对新形势新任务提升执政能力的现实需要，可以引起党委政府对基层公务员能 力建设的重视，把基层公务员能力建设纳入议事日程，做到未雨绸缪，有的放矢，促使 整个公务员队伍能力素质的提高。 ( 1 ) 加强基层公务员能力建设是贯彻落实科学发展观的必然要求 科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚 持和贯彻的重大战略思想。贯彻落实科学发展观，务实在基层。要推动基层全面协调可 持续发展，就要不断提高基层公务员促进发展、推动改革、维护稳定的本领，提高公共 行政、公共管理、公共服务的本领，提高组织群众、宣传群众、服务群众的本领，提高 依法执政、依法行政、依法办事的本领，提高善于学习、善于调查研究、善于自主创新 的本领，使基层公务员在实际工作中更好地坚持统筹兼顾，发展好、维护好、实现好人 民群众的根本利益，正确履行好政府职能。 ( 2 ) 加强基层公务员能力建设是巩固党的执政地位的必然要求 加强党的执政能力建设，根本目的是使党成为立党为公、执政为民的执政党，成为 科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正 廉洁的执政党。基层公务员是党和国家的路线、方针、政策最基层的执行者，也是团结 带领广大人民群众全面建设小康社会的组织者。加强基层公务员能力建设，形成一支全 心全意为人民服务的公务员队伍，不仅有利于党和政府的各项方针、政策、措施的贯彻 落实，确保党的奋斗目标的实现，也有利于更好地把人民群众紧密团结在党和政府的周 围，夯实群众基础，巩固党的执政地位。 ( 3 ) 加强基层公务员能力建设是构建社会主义和谐社会的必然要求 社会主义和谐社会，是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的社会。“构建社会主义和谐社会，重心在基层 1 3 j 。随着利益格局 发生深刻的变化，基层社会不安定因素增加，各类群体性、突发性事件不断涌现；同时， 农村乡镇与城市街道社区又是社会的最底层，经济发展水平不一致，人口众多，素质参 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 差不齐，困难和矛盾相对比较突出，对和谐社会建设提出了严峻的挑战。基层公务员与 人民群众的关系最直接、最密切，是引导群众积极构建和谐氛围的重要力量，其能力素 质如何，不仅影响民心向背、事业发展，更从某种程度上促进或制约和谐社会的构建。 ( 4 ) 加强基层公务员能力建设是公务员队伍建设的内在要求 公务员队伍是党和国家宝贵的人才资源。随着社会主义市场经济的发展，国内日益 艰巨复杂的现代化建设任务对公务员的能力提出了新的更高的要求。目前，我国公务员 队伍的整体素质是好的，机关作风明显转变，工作效率明显提高，队伍结构明显优化， 素质能力明显提升。但是，基层公务员也还存在一些问题，如精神状态不佳、依法行政 水平不高等，这与当前经济社会发展形势对基层公务员的要求还有一定差距。要正确认 识到加强基层公务员能力建设是建立服务型、法治型、廉洁高效型政府和完善公务员制 度的客观需要，确保基层公务员队伍与时俱进，更好地承担起推进基层经济社会又好又 快发展的重任。 ( 5 ) 加强基层公务员能力建设是加快湖南实现富民强省的必然要求 湖南作为内陆欠发达省份，正处于发展的快车道。特别是近年来湖南纳入了国家实 施中部崛起战略范围，进入了泛珠三角“9 + 2 ”区域经济合作框架，长株潭城市群被国 务院确定为全国“两型社会 综合配套改革试验区，为湖南加速发展提供了前所未有的 重要机遇。湖南省委、省政府抓住契机、立足省情，提出了“科学跨越、富民强省 的 目标任务。要实现科学跨越、逆境赶超，就必须创新政府管理、提高行政效能。这也要 求加强基层公务员能力建设，建立一支优秀的公务员队伍，为实现富民强省提供组织保 证。 1 3 国内外研究现状 为了了解相关研究的进展情况，研究者查阅了相关的公务员能力建设以及基层公务 员能力建设的著作和论文，同时以“公务员能力建设”和“基层公务员能力建设”为关 键词，检索了中国期刊网全文数据库、万方中国学位论文数据库等，主要了解国内外有 关公务员能力建设和基层公务员能力建设方面的研究情况。相关研究的整理如下： 1 3 1国内研究现状 公务员能力建设的概念引用到我国还是近年的事，所以，关于公务员能力建设的研 究主要还是集中于在借鉴国外研究先进经验的基础上，探索我国公务员能力建设的实际 情况与理论框架。 ( 1 ) 公务员能力建设理论层面的研究 湖南省基层公务员能力建设研究 公务员能力建设理论层面的研究主要涉及到公务员能力建设的必要性和内涵两个 方面，以应然研究为主。 从政治学角度对公务员能力建设的研究是理论层面研究的主要部分，它注重价值层 面的思考，即分析在一定的政治、经济、文化的背景下公务员所应该具备的能力。2 0 0 3 年国家出台了国家公务员通用能力标准框架( 试行) ，其中就将公务员应具有的能 力分为九大类：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能 力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。这个能力标准框架 站在理论的高度为公务员能力建设指明了方向，也使得实践中的能力建设有准可循。针 对国家提出的公务员通用能力标准，有学者又对之进行了分类和进一步的细分。邱霈恩 嗍认为公务员能力主要由两部分构成，一是基础性行政能力，二是运行性行政能力。基 础性能力包括政治能力、道德能力、思想能力、文化能力、社会能力、个性能力和健康 能力；运行性行政能力包括调研咨询能力、行政领导能力、行政决策能力、行政创新能 力、行政执行能力、行政协调能力和勤政廉政能力。黄友敬【5 j 贝0 认为在“能力群”体系 中，政治道德能力、依法行政能力、沟通协调能力、组织运筹能力、学习化生存能力是 各级公务员应当首先建立的基本能力框架。 国家公务员通用能力标准的框架是从宏观的角度来阐释公务员能力的内涵，而这一 标准落实到具体的地域和行政单位就有了它微观上的出入与差别。因此，立足于微观层 面，结合不同地区、不同工作性质的公务员能力建设研究也对公务员能力建设理论研究 做了丰富和补充。上海市公务员能力课题研究根据不同层次不同岗位的要求，构建了上 海市国家公务员的三级指标体系。一级指标包括思考能力、行动能力、管理能力、工作 态度。二三级指标是根据不同层次的行政管理人员来设定具体的能力指标和要素指标。 这些指标的建立体现了地方和部门的实际，是具体问题具体分析的体现，也是通用能力 标准的灵活运用。 而在通用能力标准制定之前的研究主要分析了新的社会发展背景和国际形势对我 国公务员能力建设提出的新要求，以及适应新形势的公务员能力内涵。郑才法，李泽洲 【6 】认为以科学技术为先导的现代经济、文化和社会以及以此为基础的政治构成了不同于 以往的、高度复合的现代环境，在这个环境下，需要公共力量发挥得越好，而公共力量 最主要的就是公务员能力。国内形势的变化也对公务员能力提出了特殊的要求，构建和 谐社会的战略任务对公务员能力的要求是多层次多方面的，国家要求应在公务员培训、 录用、竞争上岗、考核等工作中体现通用能力和专业能力的要求，张皓玮【7 j 认为和谐社 会这种基本价值的指导有助于公务员和政府具备一种管理意识，即政府的危机应对与实 一4 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 现人与人、政府与公民、政府与社会的良性互动的和谐关系这一基本价值之间，应当具 有某种内在的、必然的联系。随着政府职能的转变，新型的政府职能也要求公务员具备 与之相适应的更全面、更实际的能力，如焦连合【8 1 就指出加强公务员能力建设是建立廉 洁、勤政、务实、高效政府的迫切需要。熊水龙1 9 】对服务型政府模式下的公务员核心能 力框架进行了绘制，领导职务类和非领导职务类公务员共有的核心能力是政治鉴别能 力、依法行政能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、心理调适能 力，而领导职务类公务员在此基础上还应有科学判断形势能力、驾驭市场经济能力、应 对复杂局面能力、总揽全局能力、科学决策能力、危机管理能力，非领导职务类公务员 应有公共服务能力和执行能力。 一般意义上的能力概念是心理学的范畴，因此也有很多学者在心理学范畴对公务员 能力建设进行了研究。这种研究主要是通过对不同层次能力的定义和相应层次能力的具 体行为的描述，来确定核心能力的组合和完成特定工作所要求的熟练程度。郭爱兰【l o 】 认为，拥有和谐理念就是公务员能力建设的核心，这种和谐理念包括以人为本的理念、 公平正义的理念、忠诚正直的理念和民主法治的理念。 总体上来说，当前大部分关于公务员能力建设的研究都描述得太过抽象，缺乏能力 特征的具体行为描述，使得实际操作层面上的公务员能力测评和考核无所适从。并且在 实际工作中，由于缺乏公务员能力建设的制度保障，公务员能力建设易流于形式。 ( 2 ) 公务员能力建设实践层面的研究 公务员能力建设实践层面的研究主要是从部门和地区的实践出发，调查研究了各部 门和地区公务员能力建设的实践情况、存在的问题及对策。 研究发现，通过多年的努力，特别是经过几次机构改革、严格实行凡进必考、大力 推行竞争上岗、切实加强培训交流等工作，公务员队伍能力建设确实取得了良好成绩， 公务员队伍整体结构得到明显改观，能力素质得到明显增强。 在肯定成绩的同时，当前公务员队伍能力建设方面也还存在许多突出问题，许多地 方和部门都还存在着整体行政能力不强、水平不高、效能不优等问题。蒋玉林】指出我 国公务员能力建设主要存在两大障碍，一是理念障碍，即价值观障碍，最具代表性的是 “关系本位和“学历本位 ；二是制度障碍，这种障碍主要来自三个方面：职位分类 和设置的单一、考核评价指标的单一、职务升降与任免中对“依附 思想的强化。而梁 应普【l2 j 则提出公务员能力建设除了有观念上的问题，还有公务员专业素质的问题，这就 把公务员能力提升到了专业化的角度，更强调了公务员职务的专业性。毛力熊、张继宏 【l3 】则认为随着政府职能转变进程的加快，我国公务员在适应现代化政府管理的过程中还 存在着很多不适应的地方，体现在公务员素质能力上主要有以下几个方面：一是学历层 湖南省基层公务员能力建设研究 次不够，整体水平偏低；二是现代知识技能不够，应对挑战的能力不强；三是公务员的 教育培训内容、形式较单一，不能满足个性化的需求。韩安聪【1 4 】则从更现实的角度指出 了目前公务员队伍知识结构的不尽合理、整体年龄偏大、培训不够和跨部门交流少都是 影响我国公务员能力建设的因素。公务员能力建设是一项需长期坚持的工程，张照【1 5 】 提出实践中的公务员能力建设中有四大难点制约着公务员的能力建设进程：分类管理的 不完善、缺少职位分析基本成果的支撑、对基本能力与研究方法掌握不足、应用能力的 标准没有得到推广。 基于各地和各部门的调查研究，研究者都尝试寻找符合实际情况的公务员能力建设 途径，这些途径主要集中在录用、培训、激励和考核四个环节。 录用环节由重学历向重能力转变，培训阶段高度重视对公务员的能力培训，并将培 训阶段的表现纳入考核、定级等，而对公务员的考核更加合理，以激发公务员的积极性 和创造性为主。这些在总结实践问题基础上所探寻出的更符合实际情况、更能体现公务 员能力建设核心的途径，丰富了不断发展的公务员能力建设，也扩大了公务员通用能力 标准在实践中的可行性。 除了在以上四个环节中落实好公务员的培养和能力建设，还需从另外一些层面加 大、加深公务员的能力建设。毛力熊、张继宏提出要提高认识、更新观念，加快有关公 务员的法律制度并且建立长期稳定的实践锻炼渠道，不断提高公务员解决实际问题的能 力。政府绩效管理和绩效评估对公务员能力建设的作用也被很多学者提到。刘典文【1 6 】 提出了政府绩效管理和评估的三个导向，一是以结果为导向，为公务员能力建设确立标 准：二是以绩效为导向，为公务员能力建设提供动力；三是以民众为导向，为公务员能 力建设引导方向，这三个导向为政府和公务员能力建设发挥提供衡量标准、动力机制和 正确引导的重要作用。 总的来说，研究者对公务员实践层面的研究，主要是探讨了公务员能力建设实践中 存在的问题，公务员能力建设实然与应然的差距，从而从制度、观念、实际操作等方面 为公务员能力建设提出了可供参考的建设性意见。 1 3 2 国外研究现状 国外对公务员能力建设的研究主要是通过研究建立公务员职业能力建设的相关机 制，用机制作为保障来促进国家公务员能力建设。 在国外，公务员是一种职业，而这种认定决定了要实现公务员的职业化，必需公务 员的职业能力。 一6 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 促进公务员的职业能力建设，不是片面或零碎地寻求能力建设的途径，而是要建立 与这种职业相配套的机制，用机制来确保职业能力建设的达成。 制度保障机制、更新机制和激励机制，是国外公务员机制的主要体现。 制度保障机制包含了以能力为本位的“功绩制”的确立、较明细的公务员职业能力 建设标准、以职伍分类为主的分类制度。功绩制的建立为西方各国公务员队伍“能力本 位 的构筑提供了制度性保障，强调的是行政活动中的才能、成绩和贡献的重要性，使 公务员的录用、晋升、工资、待遇等内容不受党派的影响，不受先赋性条件的制约，而 是以公务员所具备的条件、能力及实绩为依据。较明细的公务员职业能力建设标准为公 务员职业能力建设提供了标准的参照物，可以根据不同职位的需求强调能力建设的内 容，从而提高公务员的职业能力。职伍分类将职业能力进行了科学的划分，为公务员的 能力建设提供了参照系。 更新机制包括素质更新机制和考试录用机制。素质的更新主要是通过培训取得。美 国为此颁布了“培训法 ，录用和考试是美国公务员队伍能力建设的首要环节，人事评 价和考核是美国公务员能力建设的重要手段【l7 1 。日本政府在法律上明确规定，培训是作 为公务员提高素质所必须履行的义务，培训内容主要有新职员培训、提高性培训、能力 再开发培训和新技能补充培训四种类型的培训，日本拥有大量功能齐全、相对独立专门 的公务员培训基地，对公务员实行集中、固定培训【l 引。英国开设主管人员培训班，称之 为“高级管理研讨班，注重培养通才。在德国，能力培训贯穿整个公务员管理体制， 培训是一个有着多种方式多个层级且贯穿公务员的整个职业生涯的教育体系。德国政府 明确规定，公务人员的录用、转任或晋升等，都需要先经过一定时间的能力培训；进入 机关后要不断接受能力再培训，从而使能力培训贯穿整个公共管理的全过程，形成了能 力培训能力评估就职能力再培训能力再评估晋升这样一个良性 的循环机制【19 1 。考试录用机制的主要目的是推行考试用人的功绩制。西方国家的文官考 试主要采用两轮制，文化知识和专业知识考试。考录作为能力建设的源头可以把适合条 件的高素质公民填充到公务员队伍中来。瑞典的录用制度公开公平灵活，保证了公务员 队伍能力建设的良好起点，瑞典在公务员录用方面有三个特点：一是一律公开竞争，向 全社会公布所需人员的标准要求，符合条件的均可参与竞争；二是突出强调公平，内部 在职人员并不具有优先权，没有最低年龄限制，男女平等；三是招录方式灵活，针对不 同部门不同领域的特殊情况，会采取有针对性的考试考核方法。【2 0 】 激励机制主要包括文官实绩考核制和职务晋升机制。日本注重兼顾工资与人的条件 两方面来考核。美国的文官考核制度主要有两项内容，一是平时考核，二是每一年度的 年终考核。美国的主管要为其下属的公务员建立考核手册，记录下属平时的表现，“能 湖南省基层公务员能力建设研究 力本位是其考核制度的核心。美国在1 9 0 5 年推行功绩考核制度，1 9 2 0 年全国实施统 一的考核制度，2 0 世纪5 0 年代又推行工作考绩法，并实施功绩晋升制。功绩晋升 制是以工作成绩与贡献大小为依据，对工作实绩优秀者晋级加薪，给以重奖；较好者给 以一般鼓励，普通者保留其职务，低劣者处于降职或免职。功绩制在美国地方政府运用 也很广泛，不包括教育部门，估计有9 5 f f j 市政府雇员都受到公务员制度性保护【2 。职务 晋升机制西方学者强调工资对能力建设的激励作用，日本长期以来均实行年功晋升制。 除特殊情况外，公务员一般按工龄和学历逐级提升，美国公务员的赡养津贴、遗嘱津贴、 残废津贴、退休津贴和特别退休津贴等社会保险津贴应有尽有。这些晋升制度有助于激 励公务员的工作积极性，不但有利于公务员自身素质提高，也同时促进了行政管理效率 的提高，对保守的晋升制度，即坐熬年资只凭资历年限就能晋升的机制是一种有利的冲 - 4 - , 田。 公务员能力建设机制的建立，旨在从录用、考核、培训、晋升等环节确保公务员的 能力得到比较全面的考量和运用，较公平公正地促进公务员的能力建设，更好地促进公 务员的能力施展和积极性的发挥。 1 4 本文的研究方法和技术路线 1 4 1 本文的研究方法 调查研究法。通过深入湖南部分市州、县市区和乡镇、街道进行调查研究，参加基 层公务员能力建设座谈会2 2 次，座谈走访了部分基层单位和基层公务员，了解基层公 务员能力建设开展情况、存在的问题及解决方法。同时，通过省人事厅教育培训处发放 调查问卷和基层公务员基本情况统计表，进行情况了解和数据统计分析，数据统计涉及 基层公务员2 4 5 3 9 人。 文献分析法。通过对国内外有关公务员及基层能力建设方面的文献资料进行收集、 整理、比较和分析，了解国外和我国的公务员及基层公务员能力建设的研究、发展情况。 为此，广泛查阅了相关图书、报刊，并利用中国知网、万方中国学位论文全文数据库等 现代网络知识信息工具，尽可能地搜集到相关的各种资料，为论文的顺利撰写提供支撑。 个案分析法。本文在调查研究湖南省基层公务员能力建设的基础上，注意分析总结 其中包含的基层公务员能力建设的普遍规律，以期为我国基层公务员能力建设提供一定 的借鉴作用。 系统分析方法：系统分析方法要求从系统的观点出发，把研究对象视作一个整体进 行审视，即从整体与部分、部分与整体的相互联系、相互作用、相互制约关系的角度， 一8 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 对研究对象进行综合考察。按照这种方法的要求，本文在研究湖南基层公务员能力建设 问题时，把它看作是公共部分人力资源管理的一个子系统，这个系统内部各要素之间不 仅相互关联，影响基层公务员能力建设，而且还共同作用于基层公务员能力建设。 统计分析法。本文通过对调查收集的数据进行统计分析，得出具有普遍性的结论， 使论文更具说服力。 1 4 2 本文研究的技术路线 本文按照提出问题、分析问题、解决问题的研究思路，在认真研读有关文献资料， 深入基层调查研究的基础上，对湖南基层公务员队伍现状进行抽样分析，找出当前湖南 省基层公务员能力建设中存在的主要问题及原因，并提出具体的对策和建议。 设计论文研究方案 u 收集查阅国内外相关文献资料 | | v 提出基层公务员能力建设基本构架 儿 设计基层公务员能力建设调研问卷 撰写论文 1 提出湖南省基层公务员能力建 设对策及建议 l 查找存在的问题及分析原因 t r l 对调研情况和数据进行分析 图1 1 本文研究的技术路线图 f i g 1 1t e c h n o l o g yr o u t em a po f t h i sr e s e a r c h 湖南省基层公务员能力建设研究 2 基层公务员能力建设概述 2 1 基本概念阐释 2 1 1 基层公务员 中华人民共和国公务员法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编 制、由国家财政负担工资福利的工作人员【2 2 1 。范围主要包括七类机关中除工勤人员以外 的工作人员，即党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关、民 主党派机关。 基层公务员，顾名思义，就是在基层单位、基层职位上工作的公务员。我国基层公 务员的范围怎么确定，至今说法不一。有的单纯以公务员的职务级别来划分，有的单纯 以公务员的工作性质来划分，有的单纯以机关层级来划分，有的甚至单纯以公务员的年 龄来划分。所有这些，都有失偏颇，都不能准确界定基层公务员。要准确地界定基层公 务员范围，必须首先弄清楚什么是基层。在行政编制序列中，乡镇、街道是基层，执法 类基层院、队、站、所是基层，这都没有什么分歧。乡镇下面的村民委员会与城市社区 ( 居委会) ，虽然是基层单位，但没有编配公务员，故不属于基层公务员研究的范围。 然而，对于中央、省、市、县各级机关中是否有基层公务员，哪些属于基层公务员，则 认识不一。有的认为既然都是机关干部就不属于基层公务员；有的认为各级机关中的办 事员等行政职位较低的公务员属于基层公务员；有的认为只要是直接面向群众，担负一 线( 窗口) 行政职能且不担任行政领导职务的公务员或参照管理人员，不论职务高低， 都应算基层公务员。通过调查研究，本研究认为，基层公务员范围的界定，主要包括“两 个一线 的公务员，即：乡镇、街道、执法类基层院队站所等一线基层单位的公务员或 参照管理人员；各级机关中直接面向群众服务窗口( 如政务办事窗口、接待服务窗口、 网上在线窗口) 等一线工作岗位的公务员或参照管理人员。也就是说，只要是直接面向 群众、具体从事技术性、服务性、操作性、事务性工作的公务员，都是基层公务员四】。 据此，对于基层公务员的具体分类可以从公务员及其所在单位性质和工作职能来划分， 大体分为以下4 种类型：( 1 ) 乡镇公务员；( 2 ) 街道公务员；( 3 ) 基层执法类公务 员；( 4 ) 各级机关直属基层一线工作岗位公务员。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 1 2 基层公务员能力 所谓能力( a b i l i t y ) ，就是指顺利完成某一活动所必需的心理条件。能力是直接影 响活动效率，并使活动顺利完成的个性心理特征。能力与大脑的机能有关，它主要侧重 于实践活动中的表现，即顺利地完成一定活动所具备的稳定的个性心理特征；能力是在 运用智力、知识、技能的过程中，经过反复训练而获得的。能力是人依靠自我的智力和 知识、技能等去认识和改造世界所表现出来的心身能量。 基层公务员能力是一个特定、综合而又宽泛的概念，本文所研究的是基层公务员的 一般能力，指的是在基层工作的公务员所应具有的能力结构。因此，基层公务员能力就 是在现代行政环境中依法运用公共权力和其它公共资源以科学有效地履行行政职能、服 务群众、推进基层可持续增长和发展、实现公平与效率的专门才干。其实质就是基层行 政人员依法并创造性地管理公共事务、履行行政职能的行政能力和职业胜任特征。它直 接代表了政府的能力和施政水平，更直接决定着政府的效能、效率、效用和效果，是公 共人力资源开发的焦点之一。 2 1 3 基层公务员能力建设 一般来说，能力建设是对人的能力培育和对人的能力充分正确发挥所赖以进行的社 会条件的创造。能力建设包括两个层面的含义：一是开发能力。开发能力分为人力个体 开发和人力群体开发，个体开发的核心问题是人力素质的形成和人力潜能的发挥；群体 开发的核心问题是使人力的宏观结构与社会、经济和科学技术发展相适应，并有利于发 挥人的潜能。二是转换能力。就是对人的能力充分正确发挥所赖以进行的社会条件的创 造。即通过社会体系的创新，营造一个有利于人的能力的发挥、发展、完善、使用的环 境，使人力资源的能力转换成一种现实的生产力，带动社会的全面进步。这种能力建设， 既要求我们每个人力求把自己塑造成一种具有能力意识、以能力发挥作为人生价值追求 主导目标的能力人，为社会多作贡献；又要求我们的社会制度、社会体制、社会发展战 略与目标等要围绕有利于充分正确发挥个人的能力来设计、运作。 基层公务员的能力建设，简言之，就是培养和提高基层公务员的能力、创造充分发 挥其能力的各种条件。基层公务员能力建设除了一般能力建设的共性外，还具有以下特 点：( 1 ) 战略性。基础不牢，地动山摇。基层公务员是整个公务员队伍的基础，是基 层政治、经济、社会、文化建设的骨干力量。其能力开发的目的就是为政府和社会基层 提供数量充足、质量优秀的公务员，做到有效的管理和服务、保持高涨的士气和不断提 高的工作成绩。因此，基层公务员能力建设的好坏，在很大程度上影响着国家的行政效 能和形象。( 2 ) 系统性。行政管理是是个大系统，公共部门人力资源管理其中的一 湖南省基层公务员能力建设研究 个分系统，公务员能力建设又是公共人力资源管理的一个分系统，这个分系统包括了基 层公务员的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、考核与奖励等子系统，它们协同作 用，产生整体开发效应。( 3 ) 预见性。基层公务员能力建设是一种主动性的活动，它 通过预测与规划等活动，对未来基层公务员的结构层次及素质要求提出建设性意见，并 通过有效措施，取得未来公务员队伍结构上的优化和能力素质上的提升。( 4 ) 动态性。 基层公务员能力开发是一个动态过程，它根据经济社会发展目标和形势的变化来不断调 整能力建设的目标、内容、手段和途径，而且还要根据公务员整个队伍的结构层次及地 区、个体差异，采取有针对性的建设方略【2 4 】。 2 2 基层公务员能力建设的相关理论 2 2 1人力资源能力建设理论 由于人们研究问题的角度、目的，重点不同，因而对人力资源概念有不同的界定。 本文采用的定义为，人力资源是指全部人1 ：3 中具有劳动能力的人1 2 5 1 。具体来说，是指劳 动适龄人口再加上超过法定劳动年龄仍有劳动能力的人口和未进入法定劳动年龄但具 劳动能力的人口。一般来说，人力资源具有以下特点：( 1 ) 人力资源的生物性。人力 资源存在于人体之中，是有生命的“活”资源，与人的自然生理特征相联系。( 2 ) 人 力资源为能动资源。核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。人力资源能够发挥 主观能动性，有目的、有意识地利用其他资源进行生产，推动社会和经济的发展。同时， 人力资源具有创造性思维的潜能，能够在人类活动中发挥创造性的作用【2 6 1 。( 3 ) 人力 资源具有磨损性。人力资源在使用过程中会出现有形磨损和无形磨损，劳动者自身的疾 病和衰老是有形磨损，劳动者知识和技能的老化是无形磨损。( 4 ) 人力资源是高增值 性资源。人力资源在开发和使用的过程中，一方面可以创造财富；另一方面通过知识经 验的积累、更新，提升自身的价值，从而使组织实现价值增值。( 5 ) 人力资源无法储 存。如果不及时应用人力资源，就不能得到人力资源的价值，同时也不能保留人力资源 以待日后使用，社会知识、技术的飞速发展使得闲置的人力资源逐渐流失其价值与特性。 ( 6 ) 人力资源具有再生性。它基于人口的再生产和劳动力的再生产，通过人口总体内 个体的不断更替和“劳动力耗费劳动力生产劳动力再次耗费劳动力再次生 产 的过程得以实现。同时，人的知识与技能陈旧、老化也可以通过培训和再学习等手 段得到更新。( 7 ) 人力资源的两重性。人力资源既是投资的结果，又能创造财富；或 者说，它既是生产者，又是消费者，具有角色两重性。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 对于人力资源能力建设，国内外学者分别从不同视角提出自己的见解，但是在人力 资源能力建设的主要方面却达成了共识，即人力资源能力建设( h u m a na b i l i t y c o n s t r u c t i o n ) 就是主体通过教育、培训、使用、管理以及政策、舆论等途径，开发人的 潜能，合理配置人力资源，培育人的创新能力，引导人们不断学习，充分调动人们的积 极性，提高他们认识、改造自然与社会的能力，进而提升人力资源整体能力的系列活动 1 2 7 】 o 2 2 2 能力建设的系统论 问世于2 0 世纪4 0 年代的一般系统论，由美籍奥地利理论生物学家贝塔朗菲( l v o n b e r t a l a n f f y ) 创立。它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求 并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴的 科学。系统论认为，整体性、关联性和等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统 的共同的基本特征。系统论的核心思想是系统的整体观念。系统论的基本思想方法，就 是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、 环境三者的相互关系和变动的规律性，并运用系统观点看问题，世界上任何事物都可以 看成是一个系统，系统是普遍存在的。 从系统论角度来看，基层公务员能力是一个综合性的概念和能力，它是由若干个各 自独立又密切相关的子能力构成的“系统 能力。基层公务员能力建设是一项复杂而多 层次的系统工程，既需要组织提供培训和基层公务员自身的努力，也需要建立和完善一 整套以绩效为导向的管理和考核机制，更要从价值观上培育基层公务员的职业素养。纵 观国内外公务员能力建设，都是通过一系列的制度环节来实现的，具有内在逻辑联系和 规律。其主要途径大都是录用、培训、激励、考核四个环节，可以说能力建设贯穿于公 务员的“进”、“管 、“出 的各个环节，而且各个环节之间相互作用、相互联系。 2 2 3 绩效评估理论 绩效( p e r f o r m a n c e ) ，指构成员工职位的任务被完成的程度，它反映了员工能在多 大程度上实现职位要求。对公务员而言，绩效就是公务员依据政党确立的奋斗纲领和目 标，在履行国家职能和行使公共权力过程中的业绩和效果。绩效评估，又称绩效考评、 绩效评价，是一种正式的员工评估制度，也是人力资源开发与管理中一项重要的基础性 工作，旨在通过科学的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作效果。 绩效评估是人力资源管理的一项重要活动，它不仅是人力资源管理的其他活动的客观依 据，也是选拔优秀人才和合理使用人才的重要途径以及监督员工、激励员工、提高组织 工作效率的有效手段。公共行政人力资源绩效评估是指公共行政部门按照一定的原则和 湖南省基层公务员能力建设研究 标准，定期或不定期地对所属人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成 果等情况进行系统、全面的考察和评价，并以此作为其奖惩、职务升降、工资增减、培 训和辞退的客观依据的管理活动【2 引。在我国现行管理体制下，政府绩效往往是公务员尤 其是担任领导职务公务员能力表现的结果。因此，公务员能力尤其是领导班子及领导干 部能力与政府绩效之间就产生了一种必然的因果关系。开展绩效评估，对建设高效廉洁 政府、加强公务员队伍建设、增强公务员应对新形势新任务的挑战，对于促进形成“比、 学、赶、超 的良好风气，激励广大公务员认真履职尽责，保持旺盛激情，求真务实， 创造性地开展工作具有十分重要的意义。 2 2 4 激励理论 “激励 一词，作为心理学术语，指的是持续激发人的心理动机的心理过程。通过 激励，使个体在内部或外部刺激的影响下，使人始终维持在一个兴奋状态中。将“激励 用于管理，就是通常说的调动人的积极性。激励理论主要研究人动机激发的因素、机制 与途径等问题。行为科学认为，人的动机来自需要，由需要确定人们的行为目标，激励 则作用于人内心活动，激发、驱动和强化人的行为。比较典型的激励理论包括双因素理 论、强化理论、期望理论、公平理论等。另外，美国心理学家亚当斯( j s a d a m s ) 于 1 9 5 6 年提出“报酬公平理论 ，他认为，只有公平的报酬，才能使职工感到满意和起到 激励作用。而报酬是否公平，职工们不是只看绝对值，而是进行社会比较，和他人比较， 或进行历史比较、和自己的过去比较。报酬过高或过低、都会使职工心理上紧张不型2 9 。 激励在人力资源能力建设中起着非常重要的作用，激励侧重体现“以人为本一，能 激发人内在的动力