（公共管理专业论文）无锡市水务一体化管理模式研究.pdf

摘要 摘要 随着我国经济快速发展和城市化迅速推进，城市水务服务需求持续增长， 城市水务发展面临巨大的压力。城市普遍缺水、饮用水安全形势严峻、水环境 污染同趋恶化、水务企业经营效率普遍较低等问题不仅对城市人居环境和水生 态环境构成直接威胁，而且阻碍了城市经济的可持续发展。 城市饮用水水源微污染问题也困扰着无锡的发展。2 0 0 7 年5 月2 9 日，太湖 无锡段蓝藻爆发，水源水质恶化，严重影响了城乡生产生活用水安全。无锡水 危机的发生，给无锡水务行业带来了严峻的挑战，传统的水务管理模式已经无 法满足社会发展的需要。基于上述背景，作者研究了水务一体化管理的问题， 从理论和实践方面进行了阐述。 本文在文献综述的基础上，借助自然垄断理论和交易费用理论，运用英、 法两国和深圳水务管理的经验，对水务一体化的优势作了论证；同时，针对无 锡现状，阐述了水务一体化的具体内容，包括：给排水一体化管理、投融资一 体化管理、水价一体化管理和水务行政管理体制一体化管理；在一体化管理方 面，提出要解决的问题及难点。 通过以上研究，本文得出以下三点结论： 1 、水务一体化管理能提高水务行业运作效率，发挥系统的整体效应，拓宽 投融资渠道，促进水资源的优化配置，实现良性循环。 2 、要提高无锡水务管理的效率，必须实施给排水一体化、投融资一体化、 水价一体化和水务行政管理体制一体化。 3 、无锡水务一体化管理要解决的关键问题是：一是解决供水、排水企业之 间的利益平衡问题，对水务集团内部进行资源整合；二是平衡水务产业链各节 点的资金需求，合理设置交易结构和投资结构；三是平衡政府、企业、消费者 之间的利益关系，加强对水费使用的监管；四是解决各部门之间的利益平衡问 摘要 题，在政府引导下，打破既得利益者对改革的阻碍，建立权、责、利清晰明确 的水务管理体制。 关键词：水务管理基础设施投资给排水一体化水价 i i a b s t r a c t ab s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n du r b a n i z a t i o ni nc h i n a ，t h ed e m a n df o ru r b a n w a t e ru s a g ec o n t i n u e st or i s e ，w h i c hi m p o s e sg r e a tp r e s s u r e so nu r b a nw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n t p r o b l e m ss u c ha su r b a nw a t e rs h o r t a g e ，p o t a b l ew a t e rs a f e t y , w a t e rp o l l u t i o n ，l o we f f i c i e n c yi n w a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n te t cn o to n l yt h r e a t e np e o p l e sl i v i n gc o n d i t i o n sa n dw a t e re c o l o g i c a l s y s t e m si nc i t i e s ，b u ta l s oh i n d e r st h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a ne c o n o m y l i k e w i s e ，t h es l i g h tp o l l u t i o no ft h ew a t e rs o u r c ef o rp o t a b l ew a t e ri sa l s oab i gc o n c e mt o w u x ic i t y o nm a y 2 9 ，2 0 0 7 ，t h ea r e ao f t a i h un e a rw u x ic i t yw a sc o a t e dw i t ha l g a e t h ew a t e r q u a l i t yw a sd e t e r i o r a t e dc o n s i d e r a b l y i th a sp o s e dg r e a tt h r e a tt ot h ew a t e ru s a g ef o ri n d u s t r i e s a n dd a i l yl i v i n gi nb o t hc i t i e sa n dt h ec o u n t r y s i d e t h ew a t e rq u a l i t yc r i s i si nw u x ic i t y c h a l l e n g e st h ew a t e ri n d u s t r y t h et r a d i t i o n a lw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n tc a nn ol o n g e rm e e tt h e d e m a n d so fs o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h i sc a s e ，t h ea u t h o rr e s e a r c h e st h ei s s u e sa b o u ti n t e g r a t e d w a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n ta n di n d i c a t e st h o s et h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y b ys y n t h e s i z i n gt h er e l a t e dl i t e r a t u r e ，t h i sa r t i c l ee x p l o r e st h ea d v a n t a g eo fi n t e g r a t e dw a t e r a f f a i r s m a n a g e m e n tu s i n gt h et h e o r i e so fm o n o p o l ya n dt r a n s a c t i o na n dt h ew a t e ra f f a i r s m a n a g e m e n tc a s e sf r o me n g l a n d ，f r a n c ea n ds h e n z h e n a tt h es a m et i m e ，t h ec o n c r e t ec o n t e n t w o u l db ee x p l a i n e da b o u ti n t e g r a t e dw a t e ra f f a i r e s ，i n c l u d i n gi n t e g r a t e dw a t e rs u p p l ya n d d r a i n a g em a n a g e m e n t ，i n t e g r a t e di n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm a n a g e m e n t ，i n t e g r a t e dw a t e ru s a g e r a t em a n a g e m e n ta n dw a t e rs e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n i na d d i t i o n ，t h ea r t i c l ed r a w st h ed i f f i c u l t ya n d i s s u e s ，w h i c ha r en e e dt ob es o l v e di nt h en e a ff u t u r e ，b a s e do nt h er e c e n ts t a t ei nw u x ii nt e r m s o ft h ei n t e g r a t e dm a n a g e m e n t t h i sa r t i c l ec o m e st ot h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n ： t h ei n t e g r a t e dw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n tc a ni m p r o v et h e e f f i c i e n c yo f w a t e ra f f a i r s o p e r a t i o n ，b r i n g i n t of u l l p l a yt h es y s t e m a t i ca d v a n t a g e ，i n c r e a s e sf i n a n c i n g ，i m p r o v et h e i i i a b s t r a c t e f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i v eo p e r a t i o n ，a n da c h i e v eb e n i g nu s a g e i no r d e rt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fw u x iw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n t ，i tm u s tb ea p p l i e do n a s p e c t so fi n t e g r a t e dw a t e rs u p p l ya n dd r a i n a g em a n a g e m e n t ，i n t e g r a t e di n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g m a n a g e m e n t ，i n t e g r a t e dw a t e ru s a g er a t em a n a g e m e n ta n dw a t e rs e r v i c ea d m i n i s t r a t i o n t h ek e yi s s u e si n i n t e g r a t e dw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n ti nw u x ic i t ya r e ：t om a i n t a i na n i n t e r e s tb a l a n c eb e t w e e nt h ew a t e rs u p p l ya n dd r a i n a g ee n t e r p r i s e s ，t oo p t i m i z et h er e s o u r c e d i s t r i b u t i o na m o n gw a t e ri n d u s t r ye n t e r p r i s e s ，t oc o o r d i n a t et h ef i n a n c i a l s u p p l ya t t h ek e y d e p a r t m e n t so ft h ee n t i r ew a t e ri n d u s t r y , t or e g u l a t et h et r a d e a n dt r a n s a c t i o n ，t ob a l a n c et h e i n t e r e s t sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n t ，t h ee n t e r p r i s ea n dt h ec o n s u m e lt os t r e n g t h e nt h ew a t e ru s a g e r a t es u p e r v i s i o n ，t os o l v et h ep r o b l e m sc o n c e r n i n ge a c hd e p a a m e n t ，t ob r e a kt h r o u g hu n d e rt h e g u i d a n c eo ft h eg o v e m m e n tt h eb a r r i e r sl a i dd o w nb yt h o s ew h ob e n e f i tm o s t ，a n dt os e tu pa n i n t e g r a t e dw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n ts y s t e mw i t hac l e a re s t a b l i s h m e n to fr i g h t s ，r e s p o n s i b i l i t i e s a n di n t e r e s t s k e yw o r d s ：w a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n t ，i n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r e ，i n t e g r a t e d s y s t e mo f w a t e rs u p p l ya n dd r a i n a g e ， w a t e ru s a g er a t e i v 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 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万亿元人民币。城市水务现有的投融资机制无法解 决巨额资金投入的问题，体制性创新拓宽投融资渠道是必然选择。此外，如果不 以产业一体化的方式来运行，城市水务管理可能是低效的。国际经验表明，流域 一体化、城乡一体化、城市给排水一体化、投资建设运营管理一体化的“四化” 模式将是彻底解决中国城市饮用水安全和水污染出路的根本性出路2 。 1 9 9 3 年7 月，深圳市率先成立了全国第一家水务局，揭开了建立水务一体 化管理体制的序幕。2 0 0 0 年5 月1 3 日，全国第一家省级水务局上海市水务 局挂牌成立，预示着水务一体化管理体制发展到了新阶段。截止到2 0 0 5 年2 月， 全国5 3 的行政区组建水务局或由水利局承担水务统一管理职能，其中，北京市、 上海市、黑龙江省、海南省已实现了辖区内的水务统一管理，这标志着水务一体 化管理体制已显示出越来越旺盛的生命力。 城市饮用水水源微污染问题也困扰着无锡的发展。2 0 0 7 年5 月2 9 日，太湖 无锡段蓝藻爆发，水源水质恶化，严重影响了城乡生产生活用水安全。对太湖水 1 傅涛，陈吉宁等城市水业改革的十二个问题 m 北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 6 年 2 中国华禹水务产业投资基金筹备组中国城市水务改革发展研究报告 m 北京：中国环境科学出版社， 2 0 0 7 年 l 第1 章引言 源污染事件，温家宝总理、曾培炎副总理等国家领导人先后作出重要工作指示， 省市各级领导都在第一时间深入现场，全力以赴，解决水危机问题。为防止水危 机事件的再度发生，切实保护和重建太湖流域生态环境，2 0 0 7 年6 月1 0 日，无 锡市委、市政府发布了关于举全市之力开展治理太湖保护水源“6 6 9 9 ”行动的 决定( 下称“6 6 9 9 ”行动) ，两天后又推出关于全社会动员全民动手开展环保 优先“八大”行动的决定。“6 6 9 9 行动包括建立六大机制、实施六大应急对策、 建设九大清源工程和落实九大治污措施，该行动调动了无锡市各级政府和部门， 运用了从水源整治、调水引流、取水点优化延伸、蓝藻打捞、强化处理、人工增 雨、地下水补充和污水截留等各种措施，充分发挥监测预警、考核监督和协调联 动机制，举全市之力开展保护太湖行动3 。 2 0 0 7 年5 月无锡太湖水蓝藻危机的爆发，给无锡水务行业带来了严峻的挑 战，无锡市委立即召开常委会，确定了治理太湖、保护水源的“6 6 9 9 行动，包 括六大应急对策、六大工作机制、九大清源工程、九大治污措施。但是，短期各 项工程同时上马，无论是资金压力，还是施工组织压力，都是前所未有。而与此 相对应的是，无锡市水务行业存在的主要问题有：水务建设资金需求巨大，在现 有模式下，资金供需难以平衡；水价未体现水资源的稀缺性，未形成合理的水价 机制；传统体制下的产业分割及“多龙管水”，造成城市水务行业效率低下。 在这种情况下，研究水务行业的一体化管理就显得具有实际意义。 1 2 研究目的 本文研究的目标是研究无锡如何在水环境污染的情况下，通过水务一体化管 理来提高水务行业运作效率和行政管理效率，解决供水危机，确保优质安全供水。 一、通过对水务一体化管理模式与分散管理模式对比，结合相关理论，借鉴 国内外水务一体化管理成功经验，提出水务一体化管理的优势，论证无锡要通过 水务一体化管理来解决发展过程中遇到的问题。 二、研究无锡水务一体化管理的内容，通过对给排水一体化、投融资一体化、 水价一体化和行政管理一体化优势分析，提出无锡可从上述四个方面实施一体化 管理。 三、研究无锡水务一体化管理的实施要点。通过对水务集团下属企业进行公 司制改造，加强水务集团整合，引进战略投资者，拓宽融资渠道；在全成本水价 的基础上实现对水价统一定价和管理；在政府的主导下克服制约一体化管理的障 碍，实现行政体制的一体化管理。 3 许嘉炯，王纵，金晓云等无锡市6 6 9 9 行动给水处理相关措施分析 j 中国给水排水，2 0 0 7 ，3 3 ( 1 0 ) ： 7 一l l 2 第1 章引言 1 3 研究方法及内容 1 3 1 研究方法 1 、理论研究和案例分析相结合 水务行业属于有限竞争的寡头垄断市场，本文借助自然垄断理论、交易费用 理论，结合国内外水务管理模式的有益启示，在分析无锡水务实际情况的基础上， 提出无锡水务一体化管理的模式。 2 、定性分析和定量研究相结合 本文以定性分析为主，同时对供水成本、污水处理成本及污水管网运行成本 等方面进行了一些定量分析，使本文的研究更加符合实际情况。 3 、比较研究 对国内外水务管理模式的优缺点及适用条件进行分析。 1 3 1 研究内容 第二章首先对水务一体化管理进行了文献概述，介绍了水务及水务一体化管 理的概念，对本文水务一体化研究的范围加以界定，并介绍了水务行业的特性， 然后介绍了自然垄断理论和交易费用理论。 第三章对水务一体化管理的优势进行了论证。首先从理论层面加以论证，依 据科斯的交易费用最小化理论，得出通过水务产业链的一体化可以提高水务行业 运作效率这一结论，根据贝塔朗菲定律证明一体化管理能发挥系统的整体效应； 其次借鉴英、法两国水务管理的先进经验，证明水务一体化管理有其优势；最后 通过对深圳水务管理一体化模式及取得成绩的分析，证明国内水务一体化管理是 可以解决水务发展过程中存在的问题的。 第四章提出了水务一体化管理的内容。在对无锡的水务管理现状分析的基础 上，分析了无锡水务管理目前存在的问题：水务建设资金需求巨大，在现有模式 下，资金供需难以平衡；水价未体现水资源的稀缺性，未形成合理的水价机制； 传统体制下的产业分割及“多龙管水”，造成城市水务行业效率低下。 第五章指出可以分四个方面进行水务一体化管理，即给排水一体化管理、投 融资一体化管理、水价一体化管理和行政管理体制一体化管理。 第六章对上述四个方面实施一体化管理过程中的实施要点分别加以阐述。 第1 章引言 1 4 技术路线框图 4 第2 章文献综述和相关理论 第2 章文献综述禾n $ 1 i l 关理论 2 1 文献综述 2 1 1 自然垄断理论 自然垄断理论是垄断理论的延伸和深化。米尔( j o h ns m i l l ) 是最早提出 自然垄断概念的经济学家。早在1 8 4 8 年他就指出，英国伦敦的某些公共设施如 煤气、自来水等行业不应该竞争性经营，而应该由一家公司垄断经营，这样可 以大大降低收费价格，取得巨大的劳动经济性。法勒( t h o m a sf a r r e r ) 则最先 刻画了自然垄断的经济学特征他归纳出自然垄断的以下几个特征：1 、该产业提 供某种必须产品或服务；2 、该产业的厂址有天然优势；3 、产品不可贮存；4 、 存在规模收益；5 、用户需要协调的供给安排，而这种供给制度只能在垄断条件 下才能实现。从这以后，很多经济学家都开始把规模经济( e c o n o m i e so fs c a l e ) 作为自然垄断的基本特征。1 9 3 7 年，埃利( r i c h a r dt e l y ) 提出了有关自然垄 断的不同观点。他将自然垄断产生的情形分为三种：1 、依赖于独特的资源；2 、 依赖于信息封闭或者某种特定的优惠或专利；3 、依赖于产业的特殊性。在他看 来，自然垄断作为一种均衡条件，是相对于竞争的不稳定而存在的，如果这些 条件成立，那么自然垄断就成为更有效率、更稳定的一种制度安排。4 后来的经济学家对自然垄断理论的一个重要拓展是认识到规模经济既不是 自然垄断的必要条件，也不是充分条件。1 9 6 1 年邦布赖特( j a m e sb o n b r i g h t ) 提出，对于某些公共设施服务来说，即使在单位成本上升的情况下，由一家企业 提供服务也是最经济的。卡恩( a e k a h n ) 也认为，对于把自然垄断理解为不 断下降的平均成本或规模经济应持谨慎态度。波斯纳( r a p o s n e r ) 则宣称，自 然垄断并不决定于市场上卖者的实际数量，而是决定于需求和供应技术的关系。 凯森和特纳( k a y s e n t u r n e r ) 虽然认为自然垄断与规模经济具有密切的关系， 但他们强调，规模经济的存在严格决定于市场范围。因为规模经济是一个相对 的概念，规模经济可能只存在于一个地区市场，也可能存在于全国市场，因此， 对于自然垄断的判定首先要认定市场的范围。而夏基( w i l l i a mw s h a r k e y ) 和 鲍莫尔( w w b a u m 0 1 ) 等则明确指出，自然垄断最显著的特征是其成本函数的 4 李怀自然垄断理论的演进形态与特征经济与管理研究2 0 0 6 年0 8 期 5 第2 章文献综述和相关理论 弱增性而不是规模经济。后来，又有很多经济学家提出并发展了自然垄断的“可 维持性理论”，专门讨论新企业进入自然垄断产业而引起的问题的一个理论模 型。 总结起来讲，自然垄断产业有如下几个特征：自然垄断行业指具有以下三 方面特点的产业：一是规模经济非常明显，平均成本和边际成本总是随产量增 加降低，规模愈大，生产成本就愈低，因此，一般要求由一家企业进行垄断性 经营。目前，虽然理论界对自然垄断的规模经济性这一定义提出修正，而把“独 家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和”作为区分一个部门是否属 于自然垄断的标准，但无论如何，都认为自然垄断行业在各个给定的产量水平 上，独立经营的成本较小。二是有大量的“沉淀资本”，资金一旦投放就很难收 回，也难改为其他用途，如果多个企业之间进行竞争，其结果很可能是两败俱 伤。三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的 稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。一个国家供水、电力、煤气、热力供应、 电信、邮政、铁路、航空等产业，都是典型的自然垄断行业。 城市基础设施产业之所以由公共经济部门垄断经营就是建立在自然垄断理 论基础上的。从产业的经济特征看，大多数市政公用设施产业，如电信、电力、 铁路运输、自来水和煤气等，都具有共同的显著特点，就是需要巨额启动投资， 投资回报期限长，投资专用性强，规模经济非常显著，因此，从自然垄断理论 出发，大多数市政公用设施产业被公认为属于自然垄断产业，应由一家或少数 几家企业垄断经营，以达到社会效率极大化。 2 1 2 交易费用理论 1 9 3 7 年，科斯( r h c o a s e ) 提出市场运行中存在着交易费用，交易费用是“运 行价格机制的成本”，至少包括两项内容：1 、获取准确的市场信息的费用，企 业搜集有关交易对象和市场价格的确定信息必须付出费用；2 、谈判和监督履约 的费用，为避免冲突就需要谈判、缔约并付诸法律，因而必须支付有关费用。 科斯认为，企业是作为市场的替代物而产生的，通过形成一个组织来管理资源， 可以节约市场运行成本。他进一步认为，在企业外部靠市场价格机制协调控制 生产，在企业内部，由于交易被取消，市场交易的复杂过程和结构将由企业内 部的管理者来代替控制生产，这些都是协调生产过程的不同方式。科斯还用交 易费用理论分析了组织的界限问题，企业或其他组织作为一种参与市场交易的 6 第2 章文献综述和相关理论 单位，其经济作用在于把若干要素所有者组织成一个单位参加市场交换，这样 减少了市场交易者单位数，从而减少信息不对称的程度，有利于降低交易费用。 科斯之后，威廉姆森( w i l l i a m s o n ) 和斯科特( s c o t t ) 等许多经济学家进一步对 交易费用理论进行了发展和完善，其中威廉姆森系统地研究了交易费用存在的 原因和企业替代市场，即纵向一体化的理由。他于1 9 7 5 年和1 9 8 5 年分别出版 的市场与科层和资本主义经济制度两本名著，界定了交易费用的市场 组织分析方法，提出了交易的不确定性、交易频率和资产专用性( 即投资的专用 性程度) 三纬度来解释经济活动规制结构的理论。他用专用性资产解释了企业的 边界或规模：当投入的资产具有专用性时，为了节约交易成本，应该选择企业 这种组织形式或企业问实行纵向一体化；如果不存在资产的专用性，通过市场 合约来联结生产的各个连续阶段，也可以大大节约交易成本。 威廉姆森的资产专用性概念表现为三个方面：1 、物理资产的专用性，指的 是资产在物理性能( 如设计构造) 上的专门适用特性；2 、人力资产的专用性，指 企业中有许多人具有很强的专用性，如非常专门的技术人才或者是拥有某种特 有信息的人员：3 、地理区位固定的特性。只要符合上述三种资产专用性中的任 何一种，都能促使企业进行纵向并购。企业中的资产专用性越高，纵向并购的 现象就应该越普遍；与此相反，如果企业资产专用性越低，纵向并购的现象就 越少。 威廉姆森还认为市场交易费用是一条随着资产专用性强度的增加而较快上 升的一条曲线，企业的纵向并购发生在边际市场交易费用大于企业内部边际交 易费用的时候。纵向一体化比市场交易具有三个方面优势：一是纵向一体化后 通过权威关系建立的内部治理比市场交易合约具有更强的治理结构，原因在于 企业内部治理机制降低了原交易双方的信息不对称程度，管理层可以更好地观 察当事人的行为，从而降低出现隐藏行动的可能性。二是纵向一体化使得交易 当事人处于重复的关系之中，由于企业通常没有确定的终止日期而合约总是存 在有效期限，所以纵向一体化替代市场合约是一个无限次重复博弈替代有限次 博弈的过程，而这会促使当事人之间的合作行为而不再要挟。三是纵向一体化 后，当事人处在同一组织之中，可以减弱机会主义行为倾向，因为同一组织中 的人会受到同样的管理制度、组织文化等因素的约束，其机会主义行为产生的 成本可能会高于由此产生的收益。5 5 刘凤义威廉姆森谈新制度经济学 j ：国家行政学院学报：2 0 0 2 年0 1 期 7 第2 章文献综述和相关理论 2 1 3 国内为对于水务一体化管理的研究 国外对于水务管理体制的相关研究主要集中在水务行业特点方面。国外研 究表明，水务行业是一个典型的自然垄断行业。夏基和鲍莫尔等学者认为6 ，自 然垄断最显著的特征是其成本函数的弱增性，表现为在一定的产出范围内，由 一家企业生产比两家企业同时生产具有更高的成本效率。克拉克森等经济学家 从规模经济的角度说明自然垄断的经济特征，他们认为，自然垄断的基本特征 是：在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，即生产规模越大， 单位产品的成本就越小，由一个企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业 同时进行生产能更有效地利用资源。而这两种代表性观点的共同点是，自然垄 断性决定了在一定生产经营范围内，由一家或少数几家企业垄断经营能达到最 小平均成本，实现最大生产效率7 、8 、9 。此外，2 0 世纪2 0 年代，奥地利生物学 家贝塔郎非最早提出了一般系统科学理论，系统科学建立以后被广泛应用于资 源科学、军事、经济和管理等各个领域。国外的水务管理体制也正是根据自然 垄断和系统科学理论建立的，实行政府监管的一体化管理经营。 国内对水务一体化管理体制的研究大约从1 9 8 9 年开始，汪恕诚、吴季松、 任广照、王浩、姜文来、水利部发展研究中心以及诸多两院院士等专家教授均 撰文探讨我国的水管理体制和可持续发展水资源战略问题，但是，对城市水务 的管理与运作还没有获得成熟的理论和较一致的观点，并且，多限于对水源和 供水的管理研究，尤其缺乏对水务系统特性、特征和存在的客观规律性及变化 趋势，以及对城市水务管理体制和运作机制的系统理论研究成果。国内对水务 管理体制的改革主要停留在实践上，目前的文献还是重点放在对实际工作的总 结，没有上升到理论的高度，对水务体制的改革的指导意义有限。 2 1 世纪初，我国水务产业市场化改革全面展开。中国华禹水务产业投资基 金筹备组对中国城市水务产业组织形式变革进行研究后认为：对区域内供水管 网和排水管网在内的给排水一体化运营，可以降低交易成本，实现规模经济和 范围经济；进一步分析表明，水务投资、建设和运营一体化，可以在前期设计 建设时充分考虑后期运营管理对水务系统的需求，控制成本，提高投资效率和 运行效率；对水价研究方面，目前主要集中在定价模式、阶梯水价的实施等， 6 沈大军水管理学概论 m 北京：北京科学出版社，2 0 0 4 年 7 林洪孝城市水务系统管理模式及运作机制研究 d i 博士学位论文 西安：西南交通大学，2 0 0 4 年 8 肖兴志自然垄断产业规制改革模式研究 j 中国工业研究2 0 0 2 ( 4 ) 9 王俊豪自然垄断产业的政府管制理论 m 杭州：浙江大学出版社，2 0 0 0 年 8 第2 章文献综述和相关理论 本文对水价一体化管理进行了初步的探讨。 2 2 水务及水务一体化管理的概念 2 2 1 水务的定义 水务是指以水循环为机理、以水资源统一管理为核心的所有涉水事务。广 义的水务主要包括：源水保护、取水、制水、供水、用水、排水、污水处理、 中水回收、水库设施、防洪灌溉、农田水利、水土保持等涉水事务。狭义的水 务一般仅指取水、制水、供水、用水、排水、污水处理、中水回用等1 0 。 “水务”一词是从国外水务公司名称演化而来的，如英国泰晤士水务集团、 法国威旺迪( 现已更名为威立雅) 水务集团等。这些水务公司从事的经营范围和 服务品种已从最初的制水、供水扩大到水净化处理、供水管网、排水设施、污 水处理、防洪排涝等，有的甚至扩展到能源、交通、垃圾处理等领域，“水务” 一词含义逐渐从单一的“供水服务 扩展到综合的“涉水事务”。目前我国使用 的水务概念有别于国外水务公司的经营范围和服务形式，也不同于把分别由建 设、交通、水利部门进行管理的城市防洪、河道整治、内河航运、供水、排水、 污水处理、水库建设等方面事务简单合并的范畴，而是包括源水、取水、制水、 供水、排水、污水、中水回用既相对独立，又互为依存的水资源循环系统1 1 、1 2 。 水务属于城市公用事业类范畴，是城市公共功能的重要组成部分，水务设 施也是城市主要基础设施之一。本文涉及的水务主要是指行政区域内的城市水 务，即以水务循环为机理、水资源一体化管理为核心，推进源水保护、取水工 程、供水设施、排水管网、污水处理、中水回用等公共资源统一管理的涉水事 务。 2 2 2 水务一体化管理的定义 水务一体化，顾名思义是水务上中下游实现各个环节一体化，水务一体化 符合水资源的流域性、动态性的特征，符合水量与水质一体化的自然属性，有 利于水资源的持续利用，有利于形成环保型、节水型经济，有利于整合城市的 1 0 赛度马克斯毛维克，约瑟阿伯塔特加大 城市水管理中的新思维是僵局还是希望 m 陈吉宁 译北京：化学工业出版社，2 0 0 6 年 傅涛市场化进程中的城市水业 m 北京：中国建筑工业出版社，2 0 0 7 年 1 2 刘昌明中国二十一世纪水问题方略 m ，北京：科学出版社，1 9 9 6 年 9 第2 章文献综述和相关理论 水务资产存量，发挥出整个水务产业链的规模效应和协同效应，有利于解决水 务运营效率低、水务建设资金不足的问题、1 4 。 水务一体化管理包括水务产业的一体化管理和管理体制的体化管理两个 层面内容。就水务产业一体化层面而言，水务一体化可以分为资产一体化、给 排水一体化、水量与水质一体化、投融资一体化、水价一体化等，就管理体制 层面而言，水务一体化就是行政管理一体化。 本文的研究范围主要是给排水一体化、投融资一体化、水价一体化和行政 管理体制一体化几个方面。 给排水一体化是指包括供水管网和排水管网在内的城市供水处理系统和污 水处理系统的生产、经营和管理一体化。其实现形式是具有法人地位的水务集 团公司或给排水公司，它在政府的监管下经营和提供水务服务。给排水一体化 对于水务企业和整个产业具有明显的经济价值1 5 。 投融资一体化是指对所有水务的资产进行重组，整合新的投融资平台，拓 宽融资渠道。在资产整合的基础上，通过公司制改造，培育水务集团整体上市， 或者寻求外部战略投资者，以解决困扰水务行业发展的资金问题。 水价一体化是指对水价中的水资源费、基本水价、污水处理费等由一个部 门统一分配，以平衡水务链中各节点对资金需求，提高资金的利用效率，实现 水资源的优化合理配置和可持续利用。 行政管理体制一体化是要求政府对涉水事务进行统一的、系统的、综合的 管理1 6 ，即对原有的水管理体制进行改革，将原来水利、市政、环保等涉水部门 的相关职能剥离出来，成立统一的水务管理专门机构，实现水资源的优化合理 配置和可持续利用。 2 2 3 水务行业的特性 网络性和区域性。水务产业具有网络产业的基本特征，其所提供的产品和 服务需要依托一定的物理网络，如取水、供水、污水处理系统等都只能经管网 覆盖范围之后才能提供相应的产品和服务，消费者必须依赖一定的网络框架才 得以使用，因此产品和服务具有鲜明的区域性，不可能在全国或全世界范围内 1 3 沈大军，姜素梅城乡水务一体化管理的制度分析 j 水利学报，2 0 0 5 ，3 6 ( 9 ) ：1 1 4 3 1 1 4 6 1 4 王潞水务一体化是水务事业发展的选择 j 山西水利，2 0 0 6 ( 8 ) ，1 3 一“ 1 5 谭章荣城市给排水的一体化管理e j 中国给水排水，2 0 0 1 ，1 7 ( 1 ) ：3 0 3 2 1 6 李卫国我国水务管理体制创新研究 d 【硕士学位论文 大连：大连理工大学，2 0 0 5 年 l o 第2 章文献综述和相关理论 自由流动。 必需性和公益性。水务产品是准公共产品，具有社会公益性的特征，其产 品和服务面向所有城市企业和居民，是公众日常生活的必需品，需求弹性很小， 可替代性低。水务产品不像普通商品有着特大的消费群体，水务企业也不可能 因为某一区域收益较差而拒绝提供产品和服务。水务企业“普遍服务”的特性 决定了水务企业需要保障城市水安全，具有一定的公益特性。目前，水务产品 的价格由政府物价部门核定批准，原则上以报本微利为主。 垄断性和干预性。由于水资源获得性的限制及供水行业对供水管网的依赖 性，水务行业具有典型的自然垄断性质，水务行业存在成本弱增性 ( s u b a d d i t i v i t y ) ( 也称劣加性) ，即在特定的业务范围内，由一家企业提供一定数量 的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品具有更大的生产效率。换 言之，某一区域由一个企业供给整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本 之和，单一企业供给整个市场最具规模经济。水务需要巨大的一次性投资才能 形成供给能力，这些投资一旦发生，就将成为“沉没成本，新的竞争对手面临 很高的进入门槛。投资的不经济，使得政府也不太可能批准设立两家或两家以 上水务企业，因此水务行业具有自然和行政双重垄断性。由于水产品和服务涉 及到公共利益，社会舆论高度关注，政府常对企业进行行政干预，例如其价格 的形成和调整不可能随行就市，不可能完全按照价格规律行事，企业自主经营 权受到制约。 外部性和沉淀性。作为城市基础设施行业，城市水务的发展，不仅会相互 促进这些行业的自身发展，而且为整个城市社会经济发展提供基础条件，从而 产生巨大的正外部性。但除正外部性外，水务某些活动也会产生负外部性，如 未经完全处理的污水直接排入江河，流入海洋造成污染。水务所需投资十分巨 大，动辄上亿元、几十亿元、甚至上百亿元，且往往需要一次性投入。而其回 收期很长，不可能像常规投资一样短期内容易回收。同时这些资产又具有较强 的专用性，一旦投资完成，这些资产很难再转作他用，从而形成巨大的资本沉 淀。 5 、整体性和系统性。水务是由众多行业集合而成的综合系统，并作为一个 整体的系统提供其特殊的产品和服务。水务系统中的供水、排污管网设施的传 输能力需与制水、污水处理能力相匹配，以形成一定的供水、污水处理能力； 而城市运输系统中的道路规模必须与各类常规交通运输设施和交通人流量保持 第2 章文献综述和相关理论 一定的比例，以形成一定的运输载荷能力。因此，其建设和经营都要从整体上 考虑，根据城市发展前景与功能，综合考虑经济实力和社会效益、环境效益等 各种因素，编制市政公用事业发展规划与建设计划。 1 2 第3 章水务一体化管理的优势 第3 章水务一体化管理的优势 本章首先在理论上对一体化管理的优势进行了论证，提出一体化管理能促 使交易费用最小化和发挥系统的整体效应。同时借鉴西方国家的先进管理模式， 结合深圳水务改革取得成功的案例，对水务一体化管理的优势进行了论证。 3 1 水务一体化管理的理论依据 3 1 1 一体化管理能促使交易费用最小化 科斯的交易费用理论对水务行业资源整合有着极大的启发价值，威廉姆森 的资产专用性概念对水务行业纵向并购具有很强的解释力。如果将处于市场状 态、分散独立的水务环节，通过一个组织单位进行运作，且交易费用最小化， 水务一体化便具备生存的制度基础。对水务企业而言，供水、排水、污水处理 企业之间交易需要花费时间、精力、费用，这些都构成了企业间的交易成本。 如果缺乏完整的产业链，各自为政，独立运行，依靠外部进行交易，则势必引 发信息不对称，增加交易成本。当交易成本过高时，两个上下游企业进行垂直 合并即纵向一体化将更加经济。反之，如果构筑产业链一体化体系，实现水资 源一体化运作，不把取水、供水、排水、污水处理等各个环节作为市场交易单 位，而是作为一个内部组织，则不存在信息不对称体制障碍，交易费用必然降 低，使得水务资产能够发挥出最大化的整体效益。此外，水务行业符合交易的 不确定性、交易频率和资产专用性三纬度特征，水务投资巨大，资产专用性很 强，沉淀成本大，且一般投资以后很难有其他的用途，机会主义很少。因此， 从总体上考虑，改革传统水务行业体制，调整水务行业结构布局，建立本区域 或跨区域的一体化水务集团势在必行。 3 1 2 一体化管理能发挥系统的整体效应 系统整体效应的概念出自于著名的贝塔朗菲定律整体大于各部分的总 和。就是说，系统的整体功能大于各组成部分的功能之和，即1 + 1 2 效应。这 一效应说明系统