（公共管理专业论文）珠海市扶持农业机械化发展政策研究.pdf

，： 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料 室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存学位论文。 靴敝储獬叫新戳噶弓 同期：护占年f 胡厂日日期：0s 年，z 月日 1 1 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 靴敝储獬删啼 日期：p 毋，年f2 ，月3 日 实现 代化 域农 文献 制性 扶持 制下 t h ea g r i c u l t r u a lm o d e r n i z a t i o ni st h eo n l yc h o i c eo ft h eg o v e r n m e n t ，w i t h m e c h a n i z a t i o no fa g r i c u l t u r eb e i n gt h ep r i o r i t yo fr e s t r i c t i o n t h r o u g ha na n a l y s i s o ft h ee x p e r i e n c ea n dh i s t o r yo fa g r i c u l t u r a lm a c h a n i z a t i o ni nz h u h a i ，t h i s a r g u m e n t a t i o nf o c u s e so nt h el a wo fd e v e l o p m e n ti nt h i sa r e aa n d ，w i t ht h eh e l po f c u r r e n tp o l i c i e s ，d o c u m e n t sa n dt h e o r i e s ，d i s c o v e r i n gt h em e c h a n i s mo ft h ep o l i c y f o r m u l a t i o na n de x e c u t i o ni nr e g i o n a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf r o map r a c t i c a lw a y t h ea r g u m e n t a t i o nm a k e sa nc o n c l u s i o na n da n a l y s i so ft h ec a s e si nz h u h a ia n d ，u n d e r t h eb a s i ct h e o r yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n da g r i c u l t r u a lm e c h a n i z a t i o n e s t a b l i s h e sam o d e lf o ra s s i s t i n ga g r i c u l t u r a lm e c h a n i z a t i o nd e v e l o p m e n ta n d o p t i m i z i n gt h ea p p l i c a t i o no fp o l i c yt of i n do u tao p e r a t i o ns y s t e mw i t hh i g h e r e f f i c i e n c ea sar e f e r e n c eo fp r a c t i c a lw o r k k e yw o r d s ：a g r i c u l t u a lm e c h a n i z a t i o n ，s u p p o r tp o l i c i e s ，r e s e a r c h i l 中文摘要 英文摘要 目录 一i i i - i l l 第一章绪论 一、问题的提出及意义 二、农业机械化核心概念与相关理论 三、文献综述 四、研究方法与思路一一一一一一9 第二章珠海市农业机械化发展与现状 一、珠海市农业机械化发展阶段 二、珠海市农业机械化发展现状与特点 三、珠海市实施的农业机械化扶持政策 第三章珠海市扶持农业机械化发展政策分析 一、政策目标引发的思考 二、政策目标实现程度与成本分析 三、执行过程分析 四、制约因素与存在问题分析 第四章珠海市扶持农业机械化发展政策优化 一、建立珠海市扶持农业机械化发展政策优化应用模型 二、确立珠海市农机化发展扶持政策优化的原则 三、制定珠海市扶持农业机械化发展政策优化措施 四、制订珠海市农机化发展近期规划 第六章结语一一一5 3 参考文献 i f l 1 1 3 8 l 1 4 o 6 9 9 2 3 8 l l 1 l 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 加大了对农业、农民和农村的支持力度，增强农业政策的反哺性和普惠性，为在 工业化加快的条件下支持农业发展构建了政策框架，标志着我国“三农”政策开始 从农村支持城市逐步向城市带动农村转变，表明了国民收入分配格局正在朝有利 于“三农”的方向转变。 上世纪9 0 年代以来，我国农业机械化进程呈现出新的变化，一是按照建立 社会主义市场经济体制的要求，鼓励和支持农民、农村专业合作经济组织购买使 用农业机械，初步形成了以农民为主体的多元化投入和多种所有制经济竞争并存 的发展格局；二是适应以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，面向 农业和农村市场，在主要农牧产区和关键生产环节上，大力推进农机服务产业化， 初步形成了各级政府示范引导、市场需求主导的发展模式；三是依靠科技进步， 开发推广先进适用的新机具、新装备、新技术，提高了农机利用率，初步形成了 在农业结构调整和产业化经营中，农业机械化与信息化相结合，良种与良法相配 套，农机与农艺相互适应的生产方式。基于相关数据，官方和学者对我国农业机 械化发展阶段已达成共识：到2 0 0 7 年底，我国耕种收综合机械化水平已达4 1 ， 农业劳动力占社会从业人员比重已降至3 8 ，标志着我国农业机械化发展在 2 0 0 7 年已经由初级阶段跨入中级阶段。 不管是在全国还是在全省，要制定一个具普遍操作性的农业机械化扶持政策 是非常困难的一件事情，而且大部分采用非普惠性的公共政策，地方必须使用配 套措施来实现。在现有体制下，如何根据本区域特点，制定符合实际的农业机械 化扶持政策往往是地方农机行政主管部门最具挑战性的工作。珠海市现有保护农 田近4 0 万亩，农业户籍人口超过2 9 万，西部地区农业比重较大，区域发展不 平衡，是广东省经济甚至全国经济发展的缩影。目前，国内关于农业机械化发展 理论的研究并不多，关于如何与现有公共政策衔接的研究更少。如何利用现有农 业机械化扶持政策，促进农业生产竞争力的提升，是从事相关公共管理工作人员 的研究方向。随着“三农”工作实践的发展，“三农”工作理论和政策必须不断丰富 和创新，为实现跨越性发展助力。 珠海市农业机械化的发展由于历史等原因，落后于周边城市，甚至比不上省 内一些经济水平比珠海差的城市，成为社会经济发展不协调的因素之一。近几年 珠海市实施扶持农业机械化发展政策成效和问题同样突出，农业机械化综合水平 的提高并不能解决如农机化投入不够、体系不完善、区域行业发展不平衡等问题。 本文旨在运用已学到公共管理方面的理论知识，通过对收集各项资料的多角度分 析，研究区域发展不平衡地方农业机械化扶持政策方法，提高公共财政资金使用 效率，拟定后期规划及改进政策，为地方农机化发展奠定基础，对现实工作意义 重大；在现有体制下，探索建立具共性地方农业机械化扶持政策制定的适用模型， 为“高效政府 出谋划策，为今后地方业务部门工作提供方便。 二、农业机械化核心概念与相关理论 在中国，农业机械被定义为用于农业生产及其产品初加工等相关农事活动的 机械、设备。农业机械化定义为运用先进适用的农业机械装备农业，改善农业生 产经营条件，不断提高农业的生产技术水平和经济效益、生态效益的过程。 农业机械化的内涵或工作内容，包括：对要不要发展农业机械化，以及它的 作用与地位的研究，这是第一层次的社会经济战略研究。在地方以上的农业机械 化管理和研究部门，研究如何发展农业机械化，制定战略、方针、政策，这是第 二层次的宏观管理组织。在机务管理部门和生产单位，研究如何具体实施，如何 取得更好的效益，这是第三层次的微观经营管理。对于机务人员，其主要工作是 如何使用、维护、保养机械等，这是第四层次的机器技术。 国家和地方所有促进农业机械化发展的办法和措施统称为农业机械化扶持 政策，按照惠及的农业机械和用户全部与否，可分为普惠性和非普惠性两种。一 般来说，由于财政预算不足、政策处于试验阶段或政策实施条件不成熟等原因， o 王智才，王超英：农业机械化促进法立法资料汇编，2 页，北京，中国农业科学技术出版社，2 0 0 4 。 2 只有部分农业机械或用户可享受的称之为非普惠性政策，存在监管难、执行难和 效率低的缺陷，往往是今后实施普惠性政策的过渡形态。 农业机械化的作用和地位体现在农业机械化发展与实现农业现代化的关系 与意义上。建设现代农业是一个历史的、渐进的不断实现农业现代化的动态过程。 农业机械化是农业现代化的重要内容和标志，农业机械化的实质是农业生产手段 的技术变革，是现代农业的重要物质基础，更是建设现代农业不可逾越的发展阶 段，是为世界农业现代化实践证明的普遍规律。主要依据有： 农业机械化提高了劳动生产率和农产品商品率。农业劳动生产率和农产品商 品率的高低，是现代农业和传统农业的最主要区别。 农业机械化是提高土地产出率与资源利用率的重要手段。 农业机械化推动了农业社会化和商品化生产。传统农业主要涉及产中活动， 现代农业是产前、产中和产后紧密结合，产供销一体化农业。 农业机械化促进了农业与非农业的协调发展。农业机械化有利于农业结构调 整，实现农业从业人员向非农业转变，非农业发展反过来又促进了农业的发展。 实现了现代化的国家，农业就业人口与农业产值占国内生产总值的比例大体相 当，工农业协调发展。 农业机械化促进了农业新技术的发展。 农业机械化是农业可持续发展的有力支持。可持续发展是农业现代化的基本 要求，持续、合理地利用农业资源和农业技术部创新，要求相应的农业机械。 农业机械化是实现农业产业化的重要手段。产业化经营是农业现代化的重要 内涵，也是农业现代化的重要组织经营方式。 农业机械化发展的理论反映在农业机械化的公共产品特性研究成果上，和农 业一样，农业机械化是需要政府提供政策扶持和公共服务，解决市场化失灵问题 的重点领域，农业机械化的发展必须遵循经济发展规律，农业机械化的发展必须 选择符合国情的发展模式。农业经济发展水平关系到经营者对农机的购买力，使 用农业机械的经济效益决定着经营者是否购买或使用农机，是农业机械化发展的 内在动力；政府对农业、农机工业及农机科研与教育的扶持，是农业机械化发展 的外在动力。中国农业机械化发展的各个阶段中，各种动力因素起着不同的作用， 政府作为外在动力主体，应采取促进农业机械化发展的政策。 3 三、文献综述 综观农业机械化领域的研究，笔者归纳发现学者们比较集中探讨的研究内容 及结论如下： ( 一) 农业机械化地位和作用 学者们分别从农业机械的内涵、农业机械化对农业生产经济方式的影响、农 业机械化对非农业协调发展和历史实践等多角度，阐述了农业机械化是农业现代 化的重要内容和主要标志，没有农业机械化就没有农业现代化的重要思想。农业 机械化有着广泛、复杂的内容，高焕文在高等农业机械化管理学著作里，综 合农业机械化的不同特征和方面，详尽分析了农业机械化的定义和内涵。从余友 泰的农业机械化工程和桑正中的农业机械学，到夏俊芳、许绮川的“我 国农业机械化经营体制初探”等著作，着重从农业机械是先进生产工具，是建设 现代农业的重要物质基础，是促进传统农业向现代农业转变的关键要素的角度， 分析了农业机械化与农业现代化的关系。汪懋华院士主编的农业机械化工程技 术则认为农业机械化是农业工程的一个重要组成部分，大量使用农业机械，能 释放大批劳动力，发展多种经营，促进非农业协调发展。白人朴从发展经济学和 新经济增长理论上进一步对农业机械化的作用进行科学解释，认为农业机械化是 农业现代化的先行因素，农业现代化是在农业机械化基础上更高级的发展阶段 。 综观世界农业现代化进程，发达国家无一例外在农业机械化基础上实现农业现代 化，农业机械化是农业现代化不可逾越的发展阶段。对机械化的发展在农业增长 中的地位和作用，西方农业经济学家普遍的认识和定位只限于对劳动力的替代、 生产效率的提高，否定其对农业增产、增收的作用，有些甚至抨击其为与生态农 业对立的石油农业。这种表层的农机化发展观，不仅对农机化发展不利，对农业 乃至整个国民经济的发展都是有害的。在这方面，日本就是一个典型的例子。日 本农业目前的高成本和高进口替代的现状，是我们和大多数发展中国家政府和人 民都不能承受的重负。 。白人朴：中国农业机械化与现代化，1 5 5 页，北京，中国农业科学技术出版社，2 0 0 2 。 4 ( 二) 农业机械化发展模式 发达国家都从推进农业现代化的需要出发，根据本国农业生产规模、经济实 力、农艺制度、农业资源等现状，发展适合本国特点的农业机械化。沈广树等在 “我国发展农业机械化的途径选择”研究中，把实现农业机械化的国家分为代表 性的美国、日本和德国三种模式，分析了我国农业机械化发展环境的变化，论述 了有选择地发展农业机械化的新观点，坚持发展服务型农业机械化的模式。白人 朴认为各国发展历程都呈现出阶段性和地区性，分析了几个代表性国家不同发展 道路和主要目标，总结了各国政府在发展农业机械化的问题上大有作为。王智才 等在分析这三种发展模式的基础上，指出作为先进农业技术载体的农业机械化， 正向更广阔的领域、更高的水平发展以确保农业实现优质、高产、高效率和持续 发展。由于每个国家的国情不一，发展的道路和采取的对策都不可能样。学 者们不约而同地指出中国发展农业机械化的国情，即农民数量很大、人均耕地面 积很小、农民收入很低，总结了中国发展农业机械化探索过程走过的弯路，提出 了中国发展农业机械化要符合国情的建议。农业机械化是一个过程，除了技术装 备先进外，更重要的是路径选择，现有文献更多的是提出问题，提出具体解决方 案的少。 ( 三) 农业机械化发展阶段 大多数西方发达国家在上世纪6 0 年代前实现了农业机械化，而国内学界倾 向于把我国的农业机械化发展划分为初级、中级、高级三个阶段，用耕种收综合 机械化水平和农业劳动力占全社会从业人员比重两个指标来衡量。基于中国耕种 收综合机械化水平已超过4 0 ，农业劳动力比重小于4 0 的现状，白人朴为代 表的学者认为中国农业机械化发展已经由初级阶段跨入中级阶段。虽然杨敏丽根 据中国农业机械化发展的区域不平衡性研究，推断出中国农业机械化发展呈现出 明显的差异性和层次性的结论，但以罗锡文为代表的地方学者认为全中国各地 的农业机械化发展都面临着机遇和挑战的共性问题，农业机械化对当前农村工作 国沈广树等：我国发展农业机械化的途径选择，3 6 页，中国农业机械学会农业机械化分会年会，珠海，中 国，2 0 0 6 ，第3 卷。 国王智才，王超英：农业机械化促进法立法资料汇编。3 8 5 3 8 6 页，北京，中国农业科学技术出版社，2 0 0 4 。 固白人朴：中国农业机械化与现代化，3 6 0 页，北京，中国农业科学技术出版社，2 0 0 2 。 5 的极端重要性和紧迫性一样突出。世界各国农业机械化发展与社会经济发展水平 基本是正相关的，而中国不同省份两个因素却并不相关，现有文献很难解释问题。 ( 四) 农业机械化发展特点和演变规律 现有文献从国外农业机械化发展的历程和现状，揭示了实现农业现代化的国 家，农业固定资产的大部分是农业机械，农业产前、产中、产后的作业都是依靠 机械设备来完成，发展农业机械化实质上是一场生产手段的技术革命的特点和规 律 。目前，虽然国内学者在农业机械化的发展理论上下功夫较多，试图认识农 业机械化发展规律，以采取适当措施，促进农业机械化发展，但主要是根据比较 国内外有关资料进行主观判断，由于缺乏相应的定量分析，只能定性论述，不能 很好地揭示本国农业机械化发展的趋势，对中国现阶段农机化的发展特点和演变 规律认识还很不够，如解决“人多地少，不需要机械化 、“劳多岗少，不必要机 械化”和“农民钱少，不能要机械化 等错误认识问题：对不同经济区域( 较发 达地区、欠发达地区、贫困地区) 的特殊规律研究得更不够，如农业机械化发展 水平低与经济强省很不相称的广东和浙江( 中国统计年鉴2 0 0 7 ) ) 、 ( 2 0 0 7 年全 国农业机械化统计年报等资料显示) ，发生的突出的现象如何解释；发展对现 阶段农机化的任务、动力、条件、矛盾及发展进程、从一个发展阶段演变到另一 个新阶段的发展规律等基本问题，尚未作出满意的回答。 ( 五) 农业机械化发展规划管理 基于技术进步决不是也不可能是自发的产物和不同的制度必然会产生不同 的结果这两个观点，作为农机人，在目前的环境条件下所能够作到和最需要尽快 作到的有两件大事，一是要建立起一个科学的农机化发展观一一给农机化在农业 及农村经济发展中一个科学准确的定位，还农机化一个本来面目；二是要主动搞 好农机化组织与制度创新，给农民创造一个快速发展的环境和条件。经济学家认 为好制度的实质是降低了技术进步或变迁的成本，而阻滞技术进步的制度，实际 一? 王智才，王超英，农业机械化促进法立法资料汇编，3 8 3 页，北京，中国农业科学技术出版社，2 0 0 4 。 6 上就是制度加大了技术进步的成本。首先在理论上把农机化真正纳入农业、农 村以及整个国民经济发展的框架中，这起码是使专家学者、各级政府与农民的选 择达成共识的第一步。在宏观层面上，要加大财政投入力度，制定中、长期规划， 建立确实可行的绩效评估制度，发挥地方积极性，推动农机化技术进步。曹光乔、 易中懿等认为制定相关公共政策，是一个系统工程，除了考虑技术上的可行，财 政政策还必须考虑农机化投资主体、农业服务体系、各级执行程序的规范性、省 市区财政预算周期、财政支付等等问题，金融政策要适应农村金融体制，执行要 完善监管措施，才能建立动态可不断优化扶持政策的长效机制 。现有文献来看， 学者对于农业机械化管理的研究成果集中在农机化发展的动力机制和农业生产 应用两方面，这些观点勾划了有中国特色的农机化发展理论的线条和轮廓，初步 回答了实践中遇到的一些问题，但总的来说，在我国，农业机械化的理论研究还 是大大落后于实践。本研究针对珠海市区域内农业机械化发展，对探索地方规划 和扶持政策实施有十分积极的意义。 ( 六) 我国扶持农业机械化发展政策地区差异性问题 国家和省级的扶持政策由于区域内各地的差异性，可操作性不强，往往要求 地方一级政府制定可行的实施办法，这意味着地方政府是否忠实执行自由选择权 较大，可供农机行政主管部门应用的资源( 体系投入、财政补贴资金投入和其他 扶持政策) 存在不确定性。随着农业法、农业技术推广法和农业机械化 促进法的实施，争取扶持政策可利用资源最大化是有法可依的。区域发展不平 衡是我国大部地区的实际情况，农机化发展也不例外，但农村改革使得现有人力、 物力的潜能在已有体制下已得到充分释放，进一步的农村经济增长必然依赖于生 产技术的改进及资本的积累 。沈广树认为经济水平和人均占有耕地规模虽然是 影响农业机械化快速发展的两大因素，但在符合地区实际的政策法规保障下，农 业机械化同样可以得到快速、健康的发展。华南农业大学罗锡文教授带领的团 队，在研究南方适用农业机械和推动农业生产全程机械化等方面造诣颇深，在“进 。林毅夫：制度、技术与中国农业发展，5 6 页，上海，上海人民出版社，1 9 9 4 。 白人朴等：农业机械化与新农村建设，9 7 页，北京，中国农业机械学会学术年会论文集，2 0 0 6 。 林毅夫：“制度、技术与中国农业发展”，4 8 页，上海，上海人民出版社，1 9 9 4 。 白人朴等：农业机械化与新农村建设，3 6 页，北京，中国农业机械学会学术年会论文集，2 0 0 6 。 7 入2 1 世纪广东农业机械化发展战略”研究报告中，建议在制定农业机械化发展 规划时应遵循区域性和产业化薄弱环节加强两原则，对于发展不平衡区域农业机 械化发展规划采用倾向、分类指导和效益带动原则”。 ( 七) 农业机械化发展评估指标与体系 对农业机械化水平如何进行科学评价，国内外尚无统一规范标准，学术界还 有争议，各种统计资料口径也不一致，这是我国农业现代化过程中，在宏观指导 上急需解决的重要理论问题和政策性、指导性、实用性和紧迫性很强的实际问题。 中国农业大学白人扑教授带领的团队，长期从事我国农业机械化发展理论研究， 在“试论农业机械化水平评价研究”文中提出，科学地评价区域农业机械化水平， 可以从农业机械化作业程度、农业机械化综合保障能力、农业机械化综合效益三 个方面进行综合评价。这三方面全国可以用1 0 项具体指标来进行评价，程度高、 能力强、效益好的农业机械化水平就较高，反之就差。然而，无论是农机管理部 门还是学术界，目前，对农业机械化水平的评价，主要采用以“耕、种、收 机 械化水平作为核心的指标体系，该指标体系虽然简单易行，但是忽略了太多重要 的信息而不能真正有效评价农业机械化水平，并且其内涵过于单薄，不能与现代 农业发展的目标相一致，甚至在一定程度上会误导农机化发展。张宗毅、曹光乔 等认为对农业机械化水平进行评价的一个重要目的就是为农业机械化的进一步 发展起到导向作用，通过评价找出不足和发展方向，选取农业机械化水平评价指 标时，不仅应强调提高劳动生产率，还应把“资源节约型、环境友好型 作为重 要原则，以发展健康、可持续的高质量农业机械化，同时，选取农业机械化水平 评价指标，不仅要坚持“去粗取精、提纲挈领 的前提，还应尽量全面、真实地 反映农业机械化水平，这才能引导农业机械化全面发展1 2 。农业部农机化司1 9 9 9 年立题研究我国农业机械化发展水平评价指标体系及评价标准，对农业机械化发 展阶段的划分标准进行了研究，在取得阶段性成果的基础上，进一步列入国家农 业行业标准进行起草。科学的评估指标体系，对地方发展农业机械化的积极性有 1 1 罗锡文等：进入2 l 世纪广东农业机械化发展战略，1 3 页，广州，华南农业大学工程学院，2 0 0 2 。 ， 1 i 张宗毅，曹光乔：“农机化水平评价体系需增加新内容和新内涵”，中国农机化导报，2 0 0 7 9 1 7 。 。 8 重要的政治意义，本研究对农业机械化发展采取的扶持政策和规划必须适应现有 的指标体系，有其局限性。 农业机械化发展问题可以从不同的角度进行研究，从现有文献来看。研究的 最多的是农业机械化发展的制约因素，与制约因素研究相反的思路就是研究农业 机械化发展的动力机制。我国的农业生产活动地域广阔，不同地域的生产技术、 社会经济条件也不尽相同，差异是客观存在的，决定了特定区域研究的重要性。 农业机械化是每个国家现代农业发展不可逾越的阶段，虽然市场在农机化资源配 置中起基础性作用，但农业和农业机械化带有公共物品特性，是需要政府提供政 策扶持和公共服务，解决市场化失灵问题的重点领域，而现有资料和研究大多集 中国家和省级宏观面上，对于地方政府至关重要的这个执行环节研究鲜有涉足。 理论的不完善，并不影响对农业机械化发展的追求和实践，经过实践的检验纠正 和补充，可以逐渐趋向更完善。 四、研究思路与方法 随着法律法规的完善，国家财政逐渐政向“三农 倾斜，中国各地发展农业 机械化的时机来临。 本研究首先通过系统学习农业机械化相关理论，掌握农业机械化的内涵，明 确农业机械化与农业现代化的相互关系，呼吁发挥公共管理与市场经济的作用推 动农业机械化的科学发展。其次，透过分析珠海市农业机械化发展的历史进程、 现状特点和现有的扶持政策，掌握本区域农业机械化发展的规律，利用国家和省 级关于农业机械化宏观政策，把握出台扶持政策的时机。另外，本研究尝试从公 共管理学的角度，应用合适的公共管理方法对现行农业机械化扶持政策进行分 析，寻找制约珠海农业机械化发展的因素，认识珠海影响农业机械化发展的特殊 因素，具体探究地方公共管理的政策制定执行所存在的体制性等问题。最后，运 用公共政策系统型分析模式，从实用的角度出发，建立珠海市农业机械化扶持政 策优化应用模型，探讨优化农业机械化发展扶持政策途径；参考国内外实践经验 和成果，总结珠海市农业机械化后期扶持政策优化原则和措施；通过量化分析和 可行性研究，拟定珠海市农业机械化发展近期规划，为加快实现珠海市农业机械 化提供理论依据。 9 由于农业产业的特殊性，地方差异性对农业机械化影响很大，在缺乏本土研 究试验的基础上，照搬其他地方扶持政策，效果会大打折扣。现有文献中，运用 公共管理学的知识对地方农业机械化扶持政策的分析成果较为少见，本研究针对 珠海市区域内的实际情况，旨在为工作实践提供有益的参考，有不可替代的现实 意义。 l o 第二章珠海市农业机械化发展与现状 一、珠海市农业机械化发展阶段分析 回顾历史，关于扶持农业机械化的政策在珠海市各个时期呈现不同特点： ( 一) 进入2 1 世纪之前的珠海农业机械化 这段时期，珠海农业机械化发展与国家宏观面政策导向一脉相承，由于几乎 没有上位法和财力的支持，缺乏相关扶持政策。 1 、农业机械化的强制发展阶段( 1 9 4 9 年1 9 7 8 年) 珠海( 尚未成立地级市) 农业机械化是在农业合作化完成以后开始的。在此 阶段，农业机械化发展的动力主体是国家，集体和个人所起的作用只能是服从国 家的安排；其发展的动力目标主要是当时社会主义战胜资本主义的政治目的的需 要；其发展的动力杠杆是行政命令和精神鼓励。动力主体单一化，动力目标政治 化，动力杠杆精神化的这种动力体系，在动力机制上必然表现为以外在动力为主， 主要是通过发展农机工业，以及在农业为工业提供大量的原始积累的同时，政府 向农业投资或直接下拨农机，内在动力几乎不发生作用。 珠海地方设立的农机行业管理机构和服务体系合二为一，农机局负责接收上 级指令和下拨的农机，通过政府投资建立的公社农机站为大田提供简单的机耕服 务，本阶段农业机械化水平并不很高，在一般的农村除了耕整地之外，绝大部分 作业还都依靠人畜力。 2 、农业机械化的停滞阶段( 1 9 7 9 8 0 年代中期) 农村普遍推行联产承包责任制后，农业经营形式由集体统一经营改为农户分 散经营尽管后来强调统分结合双层经营，但实际上还是以农户分散经营为主。以 农户作为基本的经营单位，农业经营规模骤然缩小，原有的大马力拖拉机和大型 耕整地机械，在统一经营搞得差的村社，已经完全没有了用武之地。此时政府早 已不再下拨农机产品或直接投资，而农业由于生产关系的变革、生产力的解放以 及气象条件上的风调雨顺，反而形势大好。此时农业机械化发展的外在动力丧失。 集体经济搞得好的村社，一般也都维持原有的农机规模，不再投资于农机。农户 的个体经济尽管有所发展，也只能是农民生活的改善，还没有投资能力。 原有的动力主体消失，新的动力主体还没有形成，这就决定了此时的农业机 械化处于停滞状态，甚至有些倒退。珠海农机行业管理机构逐渐被边缘化，农机 局分解为服务管理所和农机供应公司。 3 、农业机械化的自主发展阶段( 8 0 年代后期9 0 年代中期) 农村实行联产承包责任制以后，农民增加了收入，在生活消费以外，渐渐有 了积蓄。同时，农民越来越感到体力劳动之繁重，以往在生活水平很低的情况下 的无耐加今变成以机械代替人力的迫切要求。这是农民的一种有支付能力的需 求。随着农村第二、第三产业的发展，农民兼营他业，使得农村劳动力价格不断 提高。从经济效益角度讲，农民己经能接受机械代替人力。农业机械化发展的内 在动力逐渐形成。 此时珠海农业生产一线除了农机站以外，出现农机专业户，农业机械化较改 革初期有了很大发展。本阶段的内在动力主体是农户和个体经营者，集体经济并 未起到太大的作用。本阶段的动力目标是农户和个体经营者的经济效益。从农业 机械化发展的外在动力来看，农机工业企业经营自主权扩大，他们根据农村农机 市场的需求，迅速推出各种型号的中小型拖拉机：科研机构也不断地研究开发适 合小规模作业的各种机具。国家只是支持一些重点农机科研机构，没有直接投资 农业，除了平价柴油的供应外，没有其他政策性措施。本阶段主要的外在动力主 体是农机工业企业，动力杠杆是农机工业企业的经济效益。 由于偏重于农机的生产和销售，珠海农机行业管理职能划归工业部门，农机 服务管理机构人员编制进一步压缩，农机推广技术人才老化减少，自主制定促进 区域农业机械化发展的政策措施少之又少。 ( - - ) 2 0 世纪末期的珠海农业机械化 随着国家“三农”政策的改变，地方对农机化的财政投入开始出现，进入了 全新发展阶段： 1 、农业机械化的探索发展阶段( 9 0 年代中期一2 0 0 2 年) 珠海农业的结构调整使生产由产中向产前、产后加工延伸，实现农业生产的 1 2 产业化经营，也带动了农业生产的规模化、集约化、一体化发展，这既是农业生 产的发展机遇，也是农业机械产品结构调整和发展的机遇，农业机械得到了广泛 应用，农业机械的效率得到有效的发挥，如珠海市农科中心的休闲农业、“白藤 湖牌西芹和“金果达 荔枝的高效益示范效应，促进了农业机械化经营管理的 新模式、新机制的出现。农业机械化发展的内在动力逐渐增强。本阶段的内在动 力主体是农业企业、农户和个体经营者，动力目标仍然是经济效益。 增加西部农民收入是珠海市协调发展的必由之路，由政府推动的高效农业、 精品农业的发展战略提上重要的议事日程，对农业产业化经营和农业机械化的扶 持政策开始出现。珠海市斗门区、金湾区水产养殖出现了农机热，“绿田 牌喷 淋机械和“顺达”牌网管增氧机等为代表的农机生产厂家成长迅速。本阶段的外 在动力主体开始呈现多元化。农业机械化行业管理改革创新的要求越来越迫切。 米，其中陆地面积1 2 6 6 平方千米，海域面积6 3 8 3 平方千米，海岸线长6 9 0 千 米，有“百岛之市 之称。现有人口1 2 5 3 万，其中农业人口2 1 6 万。目前， 珠海市农业按产业结构主要分为种植业、水产养殖业、畜牧业三大块。种植业又 以水稻、香蕉、甘蔗、蔬菜为主，现拥有总耕地面积2 4 万亩，其中水稻复种面 积1 3 5 万亩，水果种植面积约1 1 万亩( 其中香蕉种植面积最大，已超过6 万亩， 其次为荔枝，种植面积约4 万亩，其它水果总计约1 万亩) ，甘蔗种植3 2 万亩， 蔬菜3 2 万亩。水产养殖面积3 9 万亩。改革开放以来，珠海市农业认真贯彻“农 业为城市服务，为特区服务，为出口创汇服务 和农业以多种经营、综合发展的 方针，坚持走农、林、牧、副、渔大农业和商品农业的路子，积极推进农业产业 化经营，取得了较好的经济效益。农业机械在农业生产的产前、产中、产后加工 等环节中得到较广泛应用，为珠海市现代农业生产和农村经济发展提供了有力保 障。 ( 一) 珠海市农业机械化发展现状 珠海市拥有各种类农业机械5 3 万多台( 套) ，农业机械总动力16 4 1 万千 瓦。 1 、种植业的农业机械化情况。 珠海市现有拖拉机2 0 4 7 台，其中大中型拖拉机1 1 1 台，小型拖拉机1 9 3 6 台，农用运输车1 5 1 台，联合收割机1 5 5 台，机电排灌设备7 7 3 0 台( 套) ，动 力4 7 5 万千瓦，水稻机械化育秧工厂1 座( 育秧大棚4 0 0 0 平方米及机械化育 抛秧生产线2 条，机械化育插秧生产线1 条，进口插秧机4 台、谷物烘干机2 台等设备) 。全市耕整地机械化水平5 1 3 ，植保机械化水平6 9 ，水稻田机 耕率达9 5 以上、机收率7 3 3 、机插率和机烘干率接近为零。建有珠江食品 公司( 蔬菜加工) 、白藤湖水果罐头厂、净菜加工厂、急冻冷库等加工企业1 0 多家。 2 、水产养殖业的农业机械化情况 水产养殖业是珠海市当前的主导产业和优势产业，是珠海市农业产业中商品 化程度较高、农业机械化装备水平及技术水平较高的产业。现有水产流通大户 4 0 0 多户，年产值在5 0 0 万元以上的有2 6 户，水产品运输车5 0 0 多辆( 其中长 1 4 途冷藏运输车7 0 辆) ，活水运输船2 0 0 多条，年运输量5 5 万吨；水产品冷冻 厂1 9 座，深加工水产品工厂加1 4 座。广大农民在生产实践中，已接受使用各 式增氧机、水泵和越冬大棚等设施设备，鱼塘增氧面积达9 0 以上。 3 、畜牧业的农业机械化情况 珠海市的畜牧业集约化、机械化和产业化程度都较高，现有大型饲料厂7 2 0 0 7 年成立了市农机行业协会，逐步开展发布各类信息和组织学习考察等 活动。另外，农机生产厂家约1 0 家，其中市农机公司和绿田机械设备有限公司 被评为市农业龙头企业；销售商和维修部遍布各镇，大部分规模较小，尚未纳入 规范化管理认证；可开展农机服务的农机大户近10 0 户，主要服务用农机为各 种拖拉机和水稻联合收割机。 ( 二) 珠海市农业机械化发展特点 1 、农业各产业的产业化和集约化程度不同，反映在农机化上也出现了发展 的不平衡。 从珠海市农机化的现状来看，畜牧业的产业化程度较高、投入产出的经济效 益较好，所以它的集约化和机械化程度最高，水产业次之，而种植业的产业化程 度较低，它的自我发展能力最弱、机械化程度也最低，是农业中的弱势产业，也 是近年政府扶持的主要对象。 近几年，珠海市农业生产各环节发展极不平衡：一些环节的农机化技术应用 发展迅速，机械化程度高，如水稻机收、鱼塘增氧、菜地耕整等环节。这几个生 产环节的机械化水平提升，产生了明显的社会效益和经济效益：联合收割机较人 工低的损失率，每年可为珠海市水稻减少损失约百万公斤：网管式增氧机具有节 能高效的特点，省电效果显著，目前珠海市共有网管式增氧机近4 0 0 0 台( 套) ， 每年可直接为农户节省电费4 0 0 0 万元。而一些环节的机械化水平却停滞不前， 如水稻机插、稻谷烘干和机械投饵等环节。究其原因有三：一是行业产业化程度 高、经济效益好的就发展快；二是有政府资金补贴扶持的就发展快，如自19 9 8 年以来，各级政府( 省、市、区) 就对水稻联合收割机进行购置补贴，珠海市 2 0 0 3 年又对网管式增氧机和微耕机进行补贴，目前珠海市水稻机收率达7 3 、 鱼塘增氧率达9 0 以上，菜地机械化耕整率达7 0 。 2 、初步找到了一条政府推动、市场牵动、农民主动的农机化发展路子。 近年来，珠海市农机化事业得到各级政府( 省、市、区) 累计投入农机化资 金1 5 0 0 多万元，带动农业企业和农民共计投入农机化资金近6 0 0 0 万元，促进 了珠海市农业机械化有较大程度的提高。 为实现珠海市传统种植业生产机械化，市委市政府在财政资金上给予了大力 1 6 支持，自1 9 9 8 年始至2 0 0 4 年，除省级的农机补贴资金外，市财政每年拨6 0 万元，2 0 0 5 至2 0 0 7 年增到9 0 万元专项资金，用于补贴农户购买种植业农机具， 补贴总金额达6 0 0 多万元。 为了提高珠海市水稻生产全程机械化水平，珠海市财政还投资近5 0 0 多万 元，建成的斗门水稻机械化育秧工厂，已开展有育秧、插秧、机耕、机收、烘干 等社会化服务。 为加快水产养殖业的发展，市财政近年还拨专款补助西部地区水产流通大户 购买流通运输车和上网电脑，累计补助金额达5 4 0 多万元。 3 、进一步明确了集约化、产业化、基地化和设施化发展农机化的工作方向。 珠海市正大力发展无公害食品、绿色食品、有机生态食品，积极扶持农业龙 头企业、农机大户，农产品生产基地，实行“公司+ 基地+ 农户+ 农业装备现代化 的现代农业生产经营模式，形成了2 4 个较大的生产基地和农业龙头企业，扶持 发展了2 0 0 多户农机大户。如珠海市农科中心，大面积使用了温室等农业现代 化设施、装备，运用了大规模喷灌、滴灌设施，并引资建设包括标准化的有机产 品产前、产后机械化生产技术、装备。珠海市果树科学研究所是华南农业大学科 研教学基地和广东省首家绿色食品示范基地，他们种植的水果运用了现代化喷 灌、滴灌设施，生产全国首家a a 级品牌“金果达荔枝，享誉国内外。被省农 业厅列入“广东省无公害农产品生产基地”的斗门白藤湖蔬菜基地，引进外资的 机械设备、农副产品加工设备和技术，解决产后保鲜、加工的问题。从目前来看， 农业龙头企业在农机化推广应用方面起着重要的带动和促进作用。 4 、坚持生产需要、市场需求、政府引导、农民适用相结合的农机化发展理 念。 每年，珠海市农业部门对全市农机的需求进行调查分析，充分考虑珠海市农 业产业结构和产业链条环节中对农机化的需要，结合市场现有的适用设备，以及 农民的承受能力，根据本地特点制定珠海市农业机械补贴政策，利用政府资金引 导农机化发展。特别是近年，农业机械的推广范围已从种植业的水稻、蔬菜等扩 展到水产养殖业，从简单的单件机具扩展到较复杂的设备设施。与此同时组织厂 家或供应商召开各类农机具现场演示会、举办免费培训班、培训农机推广人员及 农机手，为农业企业和农户搭建桥梁、提供服务和技术指导、反馈信息。 5 、体系建设的发展对农机化的推动作用明显。 1 7 农机体系的建设对珠海市农机化发展有巨大的推动力，一是经过多年的经营 建设，珠海市建立健全了市、区两级农机推广服务体系，有比较独立的推广服务 渠道，在推广引进新机具、新技术，贯彻落实农机购置补贴计划等方面发挥了重 要作用。二是2 0 0 5 年，珠海市农机安全监理工作正式移交农业部门后，在市委、 市政府的大力支持及各方面的共同努力下，珠海市基本上理顺了市、区两级农机 监理机构及职能建设，斗门区于2 0 0 6 年7 月1 0 日正式开始受理农机监理业务， 到目前已受理了9 7 5 台拖拉机换领牌照和2 8 4 名驾驶员办证业务；金湾区也于 2 0 0 7 年7 月18 日正式开始受理农机监理业务，珠海市农机安全监理工作已经 步入了正轨，促进了农机化事业健康、快速的发展。 三、珠海市实施的农业机械化扶持政策 为鼓励、扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用的农业机械，促进农业 机械化，建设现代农业，我国于2 0 0 4 年开始实施农业机械化促进法，农业 部和各省出台了有关配套规章文件。由于农业机械的盈利性决定了私人是投资主 体，应用财政政策、税收政策和金融政策对农业机械化进行扶持是世界农业发达 国家在发展农业机械化初期的必然选择。更为重要的是，目前我国农户的小规模 生产以及其落后的生产方式导致了自身积累不足，农业机械的高投入与投资主体 的低积累这对矛盾的存在，决定了我国的农机化发展过程中必须加强对农户的政 策扶持。农业机械购置实施财政补贴是惠农政策“三补贴 中的一项。从2 0 0 5 年起，中央财政对全国范围内符合条件的农业生产者购买农业机械实施补贴政 策，随后几年预算金额以数倍速度增长，要求有条件的地区或区域制定符合自身 发展特点的扶持农业机械化发展政策措旋。在机遇和挑战面前，珠海市委、市政 府高度重视，落实了多项扶持政策： ( 一) 理顺了农机管理机构职能职责。 2 0 0 1 年机构改革，农机管理部门重新划归农业行政主管部门归口管理，工 作重心回到农业机械的推广应用公共政策制定、行业管理和提供公共服务上。由 于乡镇农机站全部已实行企业化管理，不再承担公益性任务，市农机服务管理所 1 8 和斗门区农机管理总站编制人员则明确其财政全额拨款身份。2 0 0 7 年金湾区农 业局增设农机监理股。2 0 0 8 年由市编制部门明确市级、各行政区、各功能区农 业机械化行政主管部门及职责。 ( - - ) 建立推广示范基地。 市区两级财政投入资金，按照区域布局和农业各行业比重原则建立了一批农 业机械化示范基地，拨出推广专项经费，为农业机械的推广应用提高全天候的服 务。例如：基于珠三角城市须率先实现农业现代化的行政指令，为解决粮食生产 中劳动强度最大的插秧、收割和烘干等环节的农业机械应用和推广的问题，省市 区三级财政共投入5 0 0 多万人民币建立了第一个农机化推广示范基地( 斗门育秧 工厂) ，推动了珠海市水稻抛秧面积从空白到现在的占总播种面积的9 0 以上。 例如：依托珠海市农科中心的带动作用，建立了花卉蔬菜良种繁育基地，为全天 候种子种苗供应应急提供优质服务。另外，果树、蔬菜、水产养殖等行业代表性 农业企业也成为了农业机械化生产的示范基地，享受投入设施设备财政全额或部 分补贴的优惠政策。 ( 三) 财政配套补贴农民购买农机具。 为进一步提高珠海市农业机械保有量，在农业( 农机) 管理部门的努力下， 从补贴水稻联合收割机开始，市财政每年在预算外安排专项资金用于配套省级下 达的购机指标、指令区( 县级) 财政配套安排区域内新型适用农机具推广补贴。 2 0 0 3 年至今省、市、区三级财政投入资金达1 5 0 0 万元，共补贴农民购置农机具 近8 0 0 0 台( 套) 。目前，关于补贴农机具的需求调查显示，需求量与实际补贴数 大概为5 ：1 ，受益农民仍然只占少数。 ( 四) 加强农机安全监理。 2 0 0 4 年根据道路交通安全法规定，明确农机安全监理职能的机构。2 0 0 5 年开始每年拨出1 0 0 万专项工作经费，用于开办大型自走式农业机械的操作培 1 9 训、牌证管理和年检审等业务，提高农机手操作技能和安全意识，为农机跨区作 业提供便利。 ( 五) 财政扶持适用农机具开发应用。 利用广东省关于扶持农业机械化发展议案的办理和实施，珠海市也利用专项 经费扶持纳入国家、省、市农机补贴目录和拥有国家级专利的农机企业，扶持农 机生产企业开展机具研发、建立完善售后服务网点。由于不同区域、不同作物的 特点，加上农机具研发的周期长、投入大，农机研发生产企业也是较弱质的产业， 特别是初期开发、适应性试验推广和后期知识产权保护等环节投入资金量较大， 财政