（公共管理专业论文）潍坊市城市违法建设治理问题研究.pdf

摘要 改革开放以来，我国的城市化进程取得了举世瞩目的成就，创造了人类城市发 展史上的奇迹，但同时出现的负面现象一违法建设问题，严重侵蚀了城市公共资源， 严重损害了广大人民群众的根本利益和长远利益，严重影响了城市公共安全。这一 问题不解决，势必阻碍城市的可持续性发展，危害社会主义公平正义和市场秩序。 本文从违法建设产生的原因和机制入手，运用帕累托改进原则、马斯洛需求理 论、罗杰斯的人本主义理论、韦纳的归因理论、公民参与和构建和谐社会等理论， 分析当前治理城市违法建设过程中普遍存在的资源浪费问题、暴力抗法问题、，建立 长效管理机制等热点问题，采用访谈调研、问卷调查、比较研究、案例分析、查阅 文献资料等方式方法，从违法建设的成因、管理体制机制、法律法规等角度进行综 合分析，得出违法建设产生的根本原因是经济利益驱动、心存侥幸心理、地方保护 主义、缺乏监督制约、政出多门和管理体制不完善等，找准症结，对症下药，标本 兼治。治理城市违法建设，是维护法律尊严、维护市民利益、提升城市综合竞争力， 是实现“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建和谐社会的具体体现。 论文在探讨治理违法建设的对策和建议过程中，始终坚持把以人为本、科学治 理、建设节约型社会和构建和谐社会的理念作为贯穿全文的指导思想。提出治理违 法建设应从提高城管执法人员和广大市民的整体素质和法律意识入手，建立疏堵结 合的治理模式，加强群众监督，搞好社区配套建设，改革规划审批制度，健全社会 住房保障，从执法力度、行政问责、部门协调、长效机制、改革管理体制以及完善 立法等方面提出自己的对策与建议。在行政问责方面，不仅要追究违法当事人的法 律责任，追究施工单位、监理单位、图纸设计单位等有关单位的责任，而且要追究 当地政府和城管执法部门的管理责任；在部门协调方面，当地政府的城管、公安、 规划、安监、工商、房管、电力、自来水等单位密切配合，切断违法建设所产生的 经济利益，从而遏制违法建设的产生；在改革管理体制方面，本着“精干、统一、 效能 的原则，与时俱进，大胆创新，改变当前城管执法部门没有归口部门的局面， 设立国务院城市管理部实行统一管理，或者实行城管、公安二合一的体制，在公安 内部成立城市管理分局或支队，或者在建设系统内部设置城市管理行政执法局，列 入政府组成部门，但归口建设系统；在完善立法方面，尽快出台城市管理法，设 立违反规划刑事责任制度，加大对违法当事人的处罚力度。同时兼顾公共利益、长 远利益和违法建设当事人的权利和利益，提出治理违法建设要消除社会资源浪费， 体现“帕累托改进原则”，使社会公共整体利益和当事人利益尽量不受损或少受损的 情况下，解决好违法建设；对拆除的违法建设要做好后续管理工作，坚持综合治理， 疏堵结合，坚持拆建并重和拆管并重；城管执法要体现以人为本，文明执法、科学 执法、和谐执法的理念。论文所提出的建议与对策，将有助于发展现代城市管理理 论体系，有助于创新城市管理体制，有于助建立科学的城市规划管理体系，有助于 完善城市管理法律法规，有助于提高政府部门的行政执法效能。对各地城市治理违 法建设起到现实指导意义，使城市建设和管理走上正规化、法制化道路。 关键词：城市规划；城管执法；违法建设；治理 a b s t r a e t u r b 孤c o n s t r u c t i o nh a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n ta n dm a d eam i r a c l e1 nt h eh i s t o r yo f u r b a nc o n s t r u c t i o ni nc h i n as i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g - u pp o l i c y b u t ，s i m u l t a n e o u s l y , i tb r i n g sl o ti l l e g a lc o n s t r u c t i o np r o b l e m st h a te r o d et h eu r b a nr e s o u r c e s ，d a m a g ep e o p l e s e s s e n t i a la n dl o n g - t e r mb e n e f i t sa n da f f e c tu r b a ns e c u r i t ys e r i o u s l y f a i l i n gi nr e s o l v i n g t h e s ep r o b l e m sw i l lb l o c kt h eu r b a ns u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dh a r mt h es o c i a l i s t i c j u s t i c ea n d m a r k e ts y s t e m m yt h e s i s s t a r t sw i t ht h ec a u s ea n dm e c h a n i s mo fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n s ，a n du s e p a r e t oi m p r o v e m e n tp r i n c i p l e s ，m a s l o w sh i e r a r c h yt h e o r yo f n e e d s ，r o j a s h u m a n i s t i c t h e o r y , w e i n e r s a t t r i b u t i o n t h e o r y , a n d p u b l i c - p a r t i c i p a t i n g a n d h a r m o n i o u s e s t a b l i s h m e n tt h e o r yt oa n a l y z et h er e s o u r c e w a s t i n gp r o b l e m si ni l l e g a l c o n s t r u c t i o n , v i o l e n t r e s i s t i n gp r o b l e m sa n ds o m ei s s u e so fl a c ko fl o n g - e f f e c ts y s t e m a d o p t i n g d i f f e r e n tm e t h o d so fi n t e r v i e w , q u e s t i o n n a i r e , c o m p a r a t i v e - r e s e a r c h ， c a s e - a n a l y s i s ，a n dr e f e r r i n gl i t e r a t u r e ，t h i st h e s i sa n a l y z e st h ec a u s e ，a d m i n i s t r a t i v e s y s t e ma n dt h ea n g l eo fl e g a ls y s t e ms y n t h e t i c a l l y , a n dt h e np r o p o s e sl o g i c a lr e s o l v e n t s e t t l i n gi l l e g a lc o n s t r u c t i o ni s t h ee m b o d i m e n to fv i n d i c a t i n gt h ed i g n i t yo fl a w s ， s a f e g u a r d i n gp e o p l e sp r o f i t ，a d v a n c i n gu r b a ns t r e n g t h ，r e a l i z i n gt h et h o u g h to ft h r e e r e p r e s e n t s ，a p p l y i n gt h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t , a n db u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i e t y i nt h ep r o c e s so fs t r a t e g i e sa n ds u g g e s t i o n so fs e t t l i n gi l l e g a lc o n s t r u c t i o n ，m yt h e s i s s t i c k s t ot h e c o n c e p t o f p e o p l eo r i e n t e d ，s e t t l i n g - s c i e n t i f i c a l l y ,c o n s t r u c t i n g e c o n o m i z e d t y p ea n dh a r m o n i z e ds o c i e t ya st h ei n s t r u c t i n gt h e o r y ；p r o p o s e st h a ts e t t l i n g i l l e g a lc o n s t r u c t i o n s h o u l ds t a r tw i t ht h e i m p r o v e m e n to ft i p s t a f fa n d c i t i z e n s c o n s c i o u s n e s st od i f f e r e n tl a w s ，b u i l ds e t t l i n gm o d e lo fd r e d g e - c o n t a i n m e n t ，s t r e n g t h e n c i t i z e n ss u r v e i l l a n c e ，e n h a n c et h ec o n s t r u c t i o ni nc o m m u n i t i e s ，r e f o r mt h es y s t e mo f e x a m i n i n ga n da p p r o v i n g ；a n dg i v es t r a t e g i e sa n ds u g g e s t i o n sf r o mt h ea s p e c to f e x e c u t i n gt h el a w , r e s p o n s i b i l i t y , c o n s u l t i n g ，s a t e l l i t i cm o n i t o r , r e f o r m i n gs y s t e ma n d c o n s u m m a t i n gl e g i s l a t i o n i nt h ea s p e c to fr e s p o n s i b i l i t ya s s i g n i n g ，n o to n l yt h ep a r t y , b u t c o n s t r u c t i o nb r a n c h ，s u p e r v i s i n gb r a n c h ，d r a w i n g d e s i g n e db r a n c hs h o u l db er e s p o n d e d i nt h ea s p e c to fc o n s u l t a t i o n ，a l lt h eb r a n c h e ss h o u l dc o o p e r a t ew i t he a c ho t h e rt oc u to f f t h es o u r c eo fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n i nt h ea s p e c to fr e f o r m i n ga n da d m i n i s t r a t i o n ，m yt h e s i s f o l l o w st h eg u i d a n c eo f u n i f i c a t i o n , s i m p l i f i c a t i o n ，e f f i c i e n c y ，g o e sw i t ht h et i m e ， i n n o v a t e sb r a v d y , a n dc h a n g e st h es i t u a t i o nt h a tu r b a nm a n a g e m e n th a s1 1 0a t t r i b u t e d b r a n c h ，s e t su pu n i t i v ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo rs e t su pu r b a nm a n a g e m e n te x e c u t i n g o f f i c e i nt h ea s p e c to fc o n s u m m a t i n gl e g i s l a t i o n , m yt h e s i sa p p e a l sf o rp r o m u l g a t i n ga l a wo fu r b a nm a n a g e m e n t , m a k i n gr u l e st op u n i s hi l l e g a lc o n s t r u c t i o na n dp u n i s h i n gt o p a r t i e s f o r i l l e g a l c o n s t r u c t i o ns e r i o u s l y m yt h e s i sp r o p o s e st h a ts e t t l i n gi l l e g a l c o n s t r u c t i o ns h o u l de l i m i n a t e s o u r c e - w a s t i n g a n di n c a r n a t ep a r e t o i m p r o v e m e n t p r i n c i p l e s ，m e a n w h i l e ，c o n s i d e rp u b l i cb e n e f i t , l o n g - t e r mb e n e f i t ，a n dp a r t i e s o fi l l e g a l c o n s t r u c t i o nr i g h ta n db e n e f i t u n d e rt h es i t u a t i o no fr e d u c i n gd a m a g ef o rp u b l i cb e n e f i t a n d p a r t i e s b e n e f i t ，s e t t l i n gi l l e g a l c o n s t r u c t i o nw i l lb e n e f i ta l lt h e p e o p l e s i m u l t a n e o u s l y , w es h o u l dm a k eg o o d a d m i n i s t r a t i o na f t e rd i s m a n t l et h ei l l e g a l c o n s t r u c t i o n ,a n di n s i s t o nc o m p r e h e n s i v es e t t l i n ga n dp a y i n ge q u a la t t e n t i o nt o c o n s t r u c t i o n - d i s m a n t l i n g m yt h e s i sa l s oc l a i m st h a tu r b a nm a n a g e m e n ts h o u l di n c a r n a t e t h ec o n c e p to fp e o p l eo r i e n t e d ，e x e c u t i n gt h el a wi ns c i e n c e ，c i v i l i z a t i o na n dh a r m o n y t h e p r o p o s a la n ds t r a t e g i e si nt h i st h e s i sw i l lp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nb u i l d i n gs c i e n t i f i c u r b a n a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，c o n s u m m a t i n gu r b a na d m i n i s t r a t i v el a w s ，e n h a n e i n gt h e e f f i c i e n c yo fo f f i c i a la d m i n i s t r a t i o n a n dm y t h e s i sw i l lp l a ya na c t i v ei n s t r u c t i n gp a r ti n s e t t l i n gi l l e g a lc o n s t r u c t i o nf o ro t h e rd t i e s ，a n dm a k eu r b a nc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n t r u nan o r m a l i z e da n dl e g a lr o a d k e yw o r d s ：u r b a np r o g r a m m i n g s ；e x e c u t i n gt h el a w o fu r b a nm a n a g e m e n t ；i l l e g a l c o n s t r u c t i o n ；s e t t l e 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人己用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 一一：气气如 胁妒r 蒯日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密 不保密 年解密后适用于本声明。 罴蟊醺 论文作者签名：1 劢 导师签名： 办劳乡 日期：x 1 年r 序、日 日期：o 、年广月 、日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛人学m p a 硕士学位论文 研究的目的和意义 引言 社会转型时期日夜增多新城开发区、重点项目建设区、城乡结合部等，突击抢 盖“隔夜楼”、加层房等违法建设的势头愈演愈烈。大量的违法建设的产生严重扰乱 了城市的规划建设，严重影响了城市建设品位，同时造成了城市拆迁成本的增加和 建设资源的浪费，同时违法建设带来的工程质量隐患，也影响了城市的公共安全。 因此，加强对城市违法建设的综合治理、消除城市内的违法建设、打击城市违法建 设行为已日益被各级政府所重视。自1 9 9 6 年以来，在国务院的推动下，政府部门率 先在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。截至目前，据不完全统 计，全国已有2 0 0 多个城市陆续成立了专门的城市管理行政执法部门。该部门可以 集中行使的行政处罚权之一就是“市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、 市政管理、环境保护管理等方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权 嘲。因此，治理城市违法建设是城市管理行政执法部门的主要职责。治理城市违法 建设是维护法律尊严、加快城市现代化建设、维护城市总体规划、提升城市形象、 提高城市综合竞争力的战略举措，是实现“三个代表”重要思想、落实科学发展观、 构建和谐社会的具体体现。 当前，我国的城市正处于经济和社会转型的关键时期，城市化进程不断加速， 城市管理方面的法律法规中可具体操作条文的缺失、城市管理中的手段单一、方式 粗放以及深度广度的不到位，导致新矛盾新问题不断涌现，城市违法建设就是一个 比较突出的问题。“违法建设一直是困扰城市规划的一个顽症口1 。当前，我国 在城市违法建设的综合治理中存在较多的问题，法律依据不规范，法律条文适用欠 具体，行政主体不确定以及拆除违法建设资源浪费等问题，造成违法建设不能从体 制和制度上根本制止住。本文通过对潍坊市治理违法建设的研究，结合国内外其它 城市治理的经验和模式，提出自己的建议和对策，有利于使城市建设和管理走上正 规化、法制化道路。 2 0 0 3 年3 月，笔者经社会公开招考，录取到正在筹建的潍坊市城市管理行政执 法局工作，2 0 0 3 年4 月1 日，潍坊市城市管理行政执法局正式挂牌成立，作为山东 省继青岛、济南试点单位之后的城市管理相对集中行政处罚权的推行单位，其首要 的工作职责就是查处城市违法建设，因此，笔者对违法建设有着近距离的接触，体会 n 1 宋超城市管理相对集中行政处罚权应正确处理的几人关系 j 行政论坛，2 0 0 6 ，( 2 ) ：5 6 嘲国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知国办发 2 0 0 0 6 3 号 嘲邓迪敏对违法建设的法律思考 j 】城市规划，2 0 0 0 ，( 1 0 ) 1 引言 和感触较多。几年来，通过对公共管理课程的学习和工作中的实践、思考和探究， 发现目前各地城市对治理城市违法建设的认识理念、治理模式、管理体制等诸多方 面都有待于进一步的反思和研究。为此，笔者借助学习和工作机会查阅了大量的资 料和数据，违法建设作为城市管理方面的一个热门课题，鲜见直接以治理城市违法 建设为切入点而进行全面深入系统的研究，并形成对各地政府部门治理城市违法建 设具有可操作性和现实指导意义的论文。因此，在征求硕士论文导师李曙新教授的 同意后，笔者将潍坊市城市违法建设治理问题研究作为公共管理硕士毕业论文 的选题。 违法建设研究的理论意义：违法建设的研究课题有助于发展现代城市管理理论 体系，有助于创新城市管理体制和机制，有助于建立科学的城市规划管理体系，有 助于完善城市管理法律法规，有助于提高政府部门的行政执法效能，有助于推动城 市的和谐有序发展。 违法建设研究的现实意义：捍卫国家法律尊严与权威，体现社会主义国家的公 平与正义，维护城市总体规划与管理，提高居民的生活质量，改善居民的生活环境， 提升城市整体形象，提高城市综合竞争力，营造城市投资的“洼地 效应，打造城 市品牌和靓点，追求绝大多数人的切身利益，有利于提高执法人员和广大市民的整 体素质，有利于节约公共资源，有助于构建和谐社会，有助于实现人、自然和环境 的和谐发展。 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外对城市违法建设治理研究现状 在经济发达国家中，美国违法建设现象集中出现在家庭住宅改造扩建时，住宅 业主自行修建附属建筑，而没有按规定程序办理批准手续，往往是因为希望改善自 己住宅的结构，却又不想花费请当地行政机构评估的费用，或者害怕繁琐的申办程 序，或者认为申请被否决。这些没有经过办理正常手续的附属建筑就成了违法建设。 美国在治理城市违法建设的方式主要有以下两种：一是制定一整套严格的管理制度 和完善的服务系统，防患于未然。美国建设实行建筑许可证制度，住宅业主在对自 己的房子进行扩建、改建之前，都必须申请办理许可证批准手续，住宅监理委员会 并随时跟踪、检查和监督，检查的要求很严格，项目很全面，如果发现与建筑法规 不相符，必须进行整改；如果附属建筑被认定会对主体建筑物造成危害，就可能被 强制拆除。二是发动群众、依靠群众。美国城市所有的社区规划均通过政府网站向 社会公布，使每一位社区居民对其所在的社区规划建设都了如指掌，一旦有人违法 建设或违章搭建，社区居民就会举报，城市警察会很快抵达现场进行制止和处理。 美国社区居民也普遍认为，违法建设或违章搭建会影响社区的环境和安全，而社区 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 环境和安全的下降或恶化，将造成社区房地产价值的下降，就意味着社区居民私人 财产缩水，直接影响到居民的切身利益。因此，社区居民特别关注社区的建设和环 境。正因为如此，在居住社区内也就很难存在滋生违法建设或违章搭建的土壤，可 以说美国制止违法建设的做法是发动群众、依靠群众。美国对违法建设行为的处 罚是非常严厉的，政府对辖区内的建设做出了一套十分严格和十分详细的规定。一 栋建筑物若违反其中的某一条规定，就有被拆除的危险。建筑物还规定不能有凸出 物影响立面景观，不能违规设立电视天线，不能私设广告牌，草坪不能种植有毒草 种等。违法建设一经举报，会被责令限期拆除，若没有按期拆除，政府会提请法院 判决，并委托一家建筑公司强制执行，房主也会受到重罚，在纽约州，还要监禁6 0 天船。 新加坡治理城市违法建设的经验和做法是严管重罚。新加坡的法律法规非常健 全，这就为城市的发展、规划以及管理提供了法律依据。在新加坡的各个社区都随 处可以看到“不准 、“禁止 、“严禁”、“不能等规定告示牌，当违反这些 规定时，将会受到严厉的经济处罚，其罚款数额较大，远远高于违法行为的成本。 对于运用罚款手段还不足以制止违法行为的，则合并运用罚款和强制劳动手段，并 承担相应的刑事责任。因此，在新加坡的城市中违法建设现象甚少，正是得益于新 加坡的严管重罚制度，使新加坡的居民养成了良好的遵纪守法的习惯。另外，新加坡 政府十分注重国民的居住和生活环境，其建屋发展局的目标就是使全国人民实现“居 者有其屋 。建屋发展局按照“统一规划、自成体系、科学管理 的原则，在政府 的大力支持下，为8 7 的居民提供了属于自己的住房，这方面的原因也使新加坡城 市居民没有必要冒着被罚款被强制劳动的风险去乱搭乱建口，。 还有，日本东京、英国伦敦等国际大都市井然有序、洁净文明的市容市貌，难 觅违法建设的踪影，当初也无一不是经历了以高额罚款规范人们行为的过程h 1 。 在发展中国家，在委内瑞拉城市郊区有许多依山坡而建的砖房，有平房，也有 两三层的楼房。这些房子的主人多数是从内地到首都来谋生的穷人，住不起市区价 格高昂的房子，只好在山上搭房栖身，形成了委内瑞拉主要的违法建设。这些违法 建设中很多房屋的地基不稳固，非常危险。每遇到暴雨，这些房屋就会毁于一旦， 造成居民财产损失。为了保护人民生命财产安全，加拉加斯市政府颁布了法令，宣 布在危险地区不得进行住房建设，现有的违法建设都要被拆除。委内瑞拉政府打算 n 1 张敏看国外如何处理违法建筑 n 中外房地产导报，2 0 0 2 2 3 啷林树枝美国学习考察随想( j ) 厦门市建设工程造价信息网，2 0 0 1 删新加坡的城市管理 n 北京日报，2 0 0 6 9 2 9 冯雁军治理违法建设的怪圈 j 专家评点，1 9 9 4 3 引言 逐步解决危险地区居民的住房问题，将选择在适合建房的地方建造符合质量标准的 住房，同时为居民提供应有的基础服务，注意保护生态环境。 在印度，新德里对违法建设采取的政策是围剿、拆除。从2 0 0 5 年下半年起加强 了清除的力度，到2 0 0 6 年6 月份共计有1 8 万多座违法建设被铲为平地。违法建设 房主们虽然在哭泣、抗议，但新德里治理违法建设的信心不减，新德里“严格执法” 的行为得到了大多数市民的支持，市区环境的改善增加了海外投资的信心。随后， 美国思科、英特尔、微软宣布分别投资1 1 亿美元、1 0 亿美元和1 7 亿美元，用于扩 大业务。违法建设不予彻底铲除，除了给居民带来灾难外，还会削弱城市的经济竞 争力脚。 在埃及，1 9 9 6 年1 0 月2 7 日一座1 2 层的楼房因违法加高楼层和在楼内随意装 修，导致该楼房坍塌，这次事故造成6 4 人死亡和1 5 人受伤的严重后果。1 9 9 6 年1 0 月3 1 日，埃及政府发布一项严格规范市政建设和治理违法建筑的命令，规定在没有 获得特别机构允许前，任何人不得新建、扩建、加固、拆除建筑物；所建工程必须 按照技术要求进行设计、施工、指导和监督；所建房屋须与申请准许证时提交的图 纸及相关的技术资料相符；违者将予以法律制裁。因违法建筑造成塌楼、致使一死 三伤以上的，对其直接责任者将判处至少1 0 年的有期徒刑口1 。 ( 2 ) 国内对城市违法建设治理的研究现状 笔者在中国国家图书馆网上，以“违法建设 为主题词进行搜索，得n - - 篇硕 士论文，一篇是广州白云区太和镇违法建设治理的研究，文章主要是从完善村级 直选制度，弱化村官们的短期利益驱动性，从根本上使城市郊区农村的违法建设得 到有效、及时的治理h 1 。一篇是违法建设处理制度的功能研究以徐汇区某路 段为分析对象，作者指出“违法建设从制度上说是没有存在余地，但都市面积狭窄， 土地、建筑的价值昂贵，有限的建物面积，居民惟有设法运用，从而导致违法建筑、 不法扩建以及非法使用的现象层出不穷”隋1 。因此，违法建设管理制度与居民对违法 建设的需求之间呈现出悖论是一种常态。这样一种常态的解决是否可以对违法建设 采取“杀无赦”的方式呢? 通过笔者调研发现，“刚性的违法建设查处制度在实践中 越来越陷入僵局，动辄遭到居民的抵触和反抗。因此针对一些历史、政策等原因形 成的违法建设，城市管理行政执法部门应当采取与制度截然不同的管理手段。 秦甫在现代城市管理一书中综合了国内外城市管理的基本理论和经验，全 n 1 陈冰国外的违法建设 n 中外房地产导报，2 0 0 6 - 1 0 2 1 同上 钔同上 h 1 罗美琼广州白云| 又：太和镇违法建设治理的研究 d 中山大学，2 0 0 5 嵋1 杨晓洁违法建设处理制度的功能研究以徐汇区某路段为分析对象 d 上海：华东政法学 院，2 0 0 5 4 青岛人学i v i p a 硕士学位论文 面系统地阐述了城市的结构、功能、发展趋势和城市管理的基本内容、方法等，同 时对城市管理综合执法的概念、意义、特征和内容做了相应的介绍。在谈到加强城 市社会综合治理时，提出了“组建执法队，集中力量对违法违章建筑、集贸市场、 建筑工地、居民小区进行治理。取缔占道经营，拆除违法建筑，还路与交通”【1 3 。 刘洪源和于为凯共同编写的城市管理相对集中行政处罚权知识通览一书， 系统地将城市管理行政执法所涉及到的相关管理专业知识和行政执法专业知识，简 明扼要的以问答题的方式整理出来，在城市规划管理知识一章，就什么是城市规划 区、什么是城市总体规划、怎样界定违法用地和违法建设、什么是私建工程和移位 工程、什么是超建和加层、改变建筑结构和改变建筑用途等有关违法建设的常识性 问题进行了具体阐述口，。 3 研究内容和要解决的主要问题 本文从潍坊市城市违法建设的产生和引发的问题入手，论证了城市违法建设治 理的迫切性，采取实地调研、问卷调查、比较研究等方法，归纳出潍坊市城市违法 建设治理的方式和效果，找出其在治理过程中法律法规、管理体制以及思想观念等 方面存在的制约因素，在对现状和所面临的困境进行分析的基础上，找出城市违法 建设的症结所在，对比国内外其他城市在违法建设方面的管理经验和模式，提出治 理城市违法建设的一系列对策和建议，使城市违法建设的治理走上正规化法制化的 道路，从而建设文明和谐的社会主义新城市。 目前，我国各个城市在城市违法建设的综合治理方面存在诸多问题，本文所要 解决的是当前存在的共性问题：一是城市违法建设综合治理的长效机制问题；二是 治理城市违法建设的部门综合协调问题；三是改革创新城市管理体制问题；四是拆 除城市违法建设的资源浪费问题；五是城市违法建设综合治理中的暴力冲突问题； 六是完善城市管理方面的立法问题。本文在第四章针对上述问题提出了自己的对策 和建议。 4 研究方法 论文运用马斯洛需求层次理论、罗杰斯的人本主义理论、韦纳的归因理论、公 民参与、和谐创建等理论，分析了城市违法建设产生的原因和机制，保障弱势群体 生存权，打击强势集团的违法建设行为，维护国家法律尊严与权威，维护城市总体 规划与管理，提升城市综合竞争力，提高居民的生活质量，建设和谐社会等方面产 秦甫现代城市管nc m i 上海：东华大学出版社，2 0 0 4 ：1 6 6 口1 刘洪源，于为凯城市管理相对集中行政处罚权知识通览 m 北京：中国法制出版社，2 0 0 4 ： 3 9 5 引言 生积极作用。论文采用访谈法、问卷调查法、比较研究法、案例分析法、查阅文献 资料法等方法，从城市违法建设的成因、城市管理行政执法体制以及法律法规等角 度进行综合分析，找出产生城市违法建设的症结所在。同时，对比国内外其他城市 在治理城市违法建设方面经验和模式，对城市违法建设的治理提出对策和建议。 5 主要创新之处 一是通过查阅国内外有关治理城市违法建设的文献资料，城市违法建设的治理 问题没有引起公共管理部门的足够重视，尤其是国内各地只局限在对违法建设的治 理，权宜之计缺乏系统的理论研究，而本文通过对潍坊市违法建设有关问题的问卷 调查，试图从各个角度对违法建设的成因、机制、对策等进行综合性分析，形成了 一套治理城市违法建设的新思路，为今后研究城市违法建设的治理问题提供了一个 理论框架。 二是本文从加强宣传教育、建立长效管理机制和完善法律法规三个方面提出治 理城市违法建设的对策，涵盖了治理城市违法建设问题所能涉及到的各类具体内容， 在实践过程中具有较强的针对性和可操作性。 三是本文治理城市违法建设的对策中，贯穿着“堵疏”结合和利益共赢的中心 思想，通过健全社会住房保障、社区配套建设、实施行政问责制、发挥社区管理功 能、制定建筑材料补偿标准等具体的措施建议，真正实现公共利益和个人利益的最 优化、最大化，标本兼治城市违法建设这一“顽疾”。 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章潍坊市城市违法建设的形成与引发的问题 1 1 城市违法建设的定义与类型 城市违法建设的定义在现行的法律、法规上的还没有正式范文，各种资料对其 解释也不尽相同，根据现有的资料解释具体如下： 违法建设，顾名思义就是指建设单位在建设过程中违背了法律、法规的有关规 定，狭义的理解就是在城市规划控制区范围内，未经城市规划行政管理部门批准， 按规定核发“一书两证”的建设行为n 】。 狭义地说，一般把未经城市规划部门审批或违反规划部门审批规定的建设项目 称为违法建设。广义地说，凡违反城市规划法律、法规、规章规定的各种城市建设活 动，都应称为违法建设。中华人民共和国城市规划法对违法建设行为原则规范为： “未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证进行建设的建设行为称 违法建设磕1 。 概括而言，违法建设的内容一般包括违法用地和违法建筑两大类。其中，违法 用地指违反土地管理法、城市规划法及其它相关法规的土地，包括非法转让、 非法审批、非法占用的土地。违法建筑则指违反国家或地区相关法律、法规的所有 建筑，包括违法用地上的建筑和部分合法用地上不符合相关法律和法规建设的建筑 【3 】 o 违法建设是指在城市规划区内，违反中华人民共和国城市规划法等法律法 规的规定，未经城市规划行政主管部门的许可，或未按照许可的规定建设的建筑物、 构筑物及逾期未拆的临时建设h ，。 违法建设是指在城市规划区范围内，违反城市规划法律、法规，进行下列新建、 改建、扩建建筑物、构筑物和其他工程设施的行为：无建设项目选址意见书的；无 建设用地规划许可证的；无建设工程规划许可证的；擅自改变建设用地规划许可证 确定的用地性质、位置或用地界限的；建设用地规划许可证已失效仍继续占用土地 的；擅自改变建设工程规划许可证确定的使用性质和内容进行建设的；擅自移动建 设工程位置的；擅自改变临时建筑使用性质和规模的；临时建筑超过规定使用期限 的；其他违反城市规划进行建设的等c s ，。 川黄握瑜违法建筑诱发因素及其整治对策探索一一以长沙市为例 j 城市问题，1 9 9 9 ，( 0 2 ) 拉张亚违法建设产生的原因及其对策 j 中国高新技术企业，2 0 0 7 ，( 1 1 ) 周锐波，周素红城乡结合地区违法乱纪建设产生的原因与对策研究 j 城市规划， 2 0 0 7 。( 0 5 ) h 1 合肥奇处违法建设政策解释及实施步骤 j 领导决策信息，2 0 0 5 ，( 4 4 ) 悔1 成都市禁l t 违法建设管理规定 j 2 0 0 1 7 第l 章潍坊市违法建设的形成与引发的问题 以上对违法建设定义的解释，其主旨是指在城市规划控制区域内，违反了相关 的法律、法规，未经建设、规划等相关部门的许可，未取得相关手续进行的建设， 即被认定为违法建设。因此，城市违法建设可以被定义为：违法建设是指未取得建 设用地规划许可证、土地使用权证、建筑工程规划许可证等三证，擅自新建、 改建、扩建的建筑物，或不按照批准要求建设的建筑物、构筑物以及逾期未拆除的 临时建筑。 根据现行法律、法规的规定，违法建设的类型有以下几种： ( 1 ) 在未取得建设用地规划许可证和未经批准的临时用地上进行的建设；( 2 ) 未取得建设工程规划许可证的建设工程；( 3 ) 未经批准的临时建设工程；( 4 ) 违反 建设工程规划许可证的规定或擅自变更批准的规划设计图纸的建设工程；( 5 ) 违反 批准文件规定的临时建设工程；( 6 ) 超过规定期限拒不拆除的临时建设工程；( 7 ) 城市规划行政主管部门不按照法律规定批准建设的项目n 1 。 对以上七类违法建设可以概括归纳为以下四类：第一类是应办理建设用地规划 许可证和建设工程规划许可证的，而当事人两证均未办理或两证只办理一证就进行 建设的：第二类是取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，却违反了两 证进行建设的；第三类是应办理临时用地或临时建设工程规划许可证而未办理就进 行建设的；第四类是办理了临时用地或临时建设工程规划许可证，却违反了审批许 可的事项进行建设或逾期未拆除的。 违法建设还可以按照违法建设的使用用途可分为：自住用房、办公用房、出租 用房、经营用房、生产用房；根据违法建设的使用期限可分为：临时用房和永久性 用房：根据违法建设的影响恶劣程度可分为：严重影响市容市貌违法建设和可采取 改正措施的违法建设；根据违法建设是否在原有基础建设可分为：翻建违法建设和 新建违法建设；根据违法建设的性质可分为改变使用性质的违法建设和扩大建设规 模的违法建设等。 1 2 潍坊市城市违法建设的成因 笔者在潍坊市当地随机选取普通市民共计4 5 0 名，进行了问卷调查，经数据质量 检查剔除无效问卷和有缺失数据的问卷后得到有效问卷共计4 4 0 份。当事人文化程 度分别为：大专以上学历为2 2 8 人，大专以下学历为2 1 2 人。 研究工具使用的问卷量表是本人根据工作实际中所遇到的困难和问题编制而成 的开放式问卷，通过被试自由陈述，了解对城市违法建设有关情况的认知程度、被 n 1 刘洪源，予为凯城市管理相对集中行政处罚权知识通览 m 北京：中国法制出版社，2 0 0 4 ： 3 9 青岛大学m p a 硕七学位论文 试的态度以及所持看法的依据等方面内容。首先在小范围内进行开放式问卷调查， 并对搜集整理的资料进行归纳分析，在掌握大量有关违法建设的资料后，编制成了 有关违法建设的问卷量表，再随机选取普通市民进行问卷调查。本量表分为2 个分 量表( 违法建设知识方面、违法建设行为方面) ，整个量表共有2 4 个题目，每题采 用5 点评分，从“非常不同意”( 1 分) 、“不同意”( 2 分) 、“介于同意与不同意之间 ( 3 分) 、“同意( 4 分) 、“非常同意”( 5 分) ，分数越高，表示对该原因的取向性 越大，但2 、l o 、1 4 、1 9 、2 0 题为反向取分，即“非常不同意为5 分，“非常同意” 为1 分。该问卷的再测信度为0 6 7 。 统计分析程序：确定研究变量，确定调查问卷；选择研究被试与数据收集，共 发放回收问卷4 5 0 份，剔除无效问卷，最后得到有效问卷4 4 0 份：把被试分为大专 及大专以上学历和大专以下学历；在对数据质量审核的基础上，对数据进行编码， 并采用s p s s l1 5 软件进行统计分析。 研究结果：以学历为自变量，对违法建设知识和违法建设行为方面进行因素分 析，分析结果见表l ： 表1 不同学历的市民在违法建设方面的差异检验 将大专及大专以上和大专以下的市民两个不同样本做独立样本t 检验，结果显 示( 如表一) ，不同学历间的市民在违法建设总分、违法建设知识和违法建设行为三 个方面均存在差异显著，大专及大专以上学历的市民在违法建设及两个维度上均显 著高于大专以下学历市民。 从以上调查问卷结果以及笔者对日常城管执法过程中所接触违法建设案例的思 考分析，潍坊市城市违法建设产生的原因主要有以下几个方面： 1 、经济利益驱动。追求经济利益是违法建设屡禁不止的主要原因。从表一可以 看出，大专以上学历市民在违法建设知识和行为方面的数据均高于大专以下学历市 民，说明大专以上学历市民在违法建设知识方面优于大专以下学历市民，但同时也 说明大专以上学历