（公共管理专业论文）深圳市公交区域专营政策分析——政策转移的视角.pdf

f ，：ij f 1 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：黯坞 日期：如口；年月9 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名糯 日期：动年胡夕日 导师虢励黟 日期：乃驴，月抄日 论文题目：深圳市公交区域专营政策分析政策转移的视角 专业：公共行政管理 硕士生：吴育鹏 指导老师：岳经纶教授 摘要 面对城市公共交通的混乱局面，深圳积极借鉴香港、新加坡的成功经验，大 力推行公交区域专营政策转移，着力建立先进的公共交通体系。本文通过相关文 献研究分析、实地调查政策实施情况、访谈参与改革工作相关当事人员等方式， 从政策转移的角度研究目前深圳实施公交区域专营改革过程中存在的问题，并在 此基础上探讨我国实施政策转移的策略。 公交区域专营政策是深圳政策转移的最新成果，是深圳市城市公共交通发展 的时代选择。但政策转移是否最终获得成功，不仅仅以政策借入方是否全面复制 实施被转移的公共政策来衡量，而更应该以政策借入方是否深入理解政策借出方 政策实施环境、政策实施理念，同时开创性的结合自身发展实际科学实施转移政 策，并获得明显的实施效果来认定。 因此，在政策转移的意义上，深圳市仅推行单一的公交区域专营项目是不够 的，不用系统的眼光、发展的眼光面对公共交通发展的现实，最终的公交改革结 果仍然可能是城市道路继续的拥堵不堪、公交秩序的混乱如麻。深圳市公交区域 专营政策出台的初始目的将无法达到，此次政策转移也将失去任何实际意义。基 于此，深圳应在充分领会作为政策借出方的香港、新加坡公共交通政策施行理念 内核的基础上，科学制定政策转移的实施方案，全面推行社会主义民主化建设， 构建高效灵活的服务型政府，切实打好公交改革乃至社会发展改革的时代攻坚战。 这可能同时也是中国改革事业的历史出路。 关键词：公共交通，政策转移，公交区域专营，政策分析 t i t l e ：as t u d yo fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o nr e g i o nm o n o p o l yp o l i c yi n s h e n z h e n - t h ep e r s p e c t i v eo fp o l i c yt r a n s f e r m a j o r ： n a m e ： s u p e r v i s o r ： p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n w uy u p e n g y u e j i n gl u n a b s t r a c t t oc o n f r o n tt h em e s so fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o n , s h e n z h e nt r yt oc a r r yo u tt h e p o l i c yt r a n s f e ro fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o nr e g i o n a lm o n o p o l y ，w h i c hw a sl e a r n e dt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c ef r o mh o n gk o n ga n ds i n g a p o r e ，w i t hg r e a te x e r t i o nt oe s t a b l i s h t h ea d v a n c e dp u b l i ct r a n s p o r t a t i o ns y s t e m b a s e do nt h ea n a l y s e so fm a n ym a t e r i a l s s u c ha st h ec o r r e l a t i v er e s e a r c h a c h i e v e m e n t s ，t h ei n v e s t i g a t i o n s o nt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c yo n s i t e ，t h ei n t e r v i e w so fs o m ee x e c u t a n t so ft h en e w p o l i c y , t h ea r t i c l e d i s c u s s e dt h ep r o b l e m so c c u r r i n gi nt h ep r o c e s so fp r a c t i s i n gt h e p u b l i ct r a n s p o r t a t i o nr e g i o n a lm o n o p o l yo fs h e n z h e n ，a n dt h e n ，a n s w e r e dt h e q u e s t i o no ft h es t r a t e g yo fp o l i c yt r a n s f e ri m p l e m e n ti nc h i n a p u b l i ct r a n s p o r t a t i o nr e g i o n a lm o n o p o l yi st h el a t e s ta c h i e v e m e n t so f p o l i c y t r a n s f e ra sw e l la st h ec h o i c eo ft h ed e v e l o p m e n to fu r b a np u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni n s h e n z h e n h o w e v e r , w h e t h e rt h ep o l i c yt r a n s f e ri ss u c c e s s f u ls h o u l dn o to n l yb ej u d g e d o nt h ef a c tt h a tt h ep o l i c y i n p u tc o p i e dt h ef u l li m p l e m e n t a t i o no f t h ep o l i c yo u t p u t ， b u ta l s oo nt h eb a s i st h a t p o l i c yi n p u tu n d e r s t o o dt h ea d a p t i v es i t u a t i o n si n w h i c h t h ep o l i c yc o u l db eb r o u g h ti n t oe f f e c ta n dt h ei d e a so ft h ep o l i c y o u t p u te x a c t l y i n d e p t h ；a tt h es a m et i m e ，i m p l e m e n t a t i o no ft h ec h a n g eo fp o l i c ys c i e n c eb yc o m b i n i n g s e l f - d e v e l o p m e n to ft h ea c t u a la n dt h er e s u l t sa r eo b v i o u st ot h a t t h e r e f o r e ，o n l ys i n g l ei m p l e m e n t a t i o n o ft h e p u b l i ct r a n s p o r t a t i o nr e g i o n a l m o n o p o l yi sn o te n o u g hi nt h es e n s eo fp o l i c yt r a n s f e r f o r s h e n z h e n ，i f w ed o n t t a k el o n gv i e w so nt h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ，t h ep r e s e n tr e f o r ms t i l l m i g h tl e a d t ot h er e s u l to fr o a dc o n g e s t i o na n dt h em e s so fp u b l i co r d e r ，t h ei n i t i a l p u r p o s eo fr e g i o n a lm o n o p o l yo fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o ni ns h e n z h e nw i l ln o tb ea b l et o a c h i e v ea n d p o l i c y t r a n s f e rw i l la l s ob ed e p r i v e do fa n yp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e f o r m i sr e a s o n s h e n z h e ns h o u l dm a k eaf e a s i b l ep l a ni nt h ep r o c e s so fp r a c t i c i n gt h ep o l i c y t r a n s f e r , a d v a n c et h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s td e m o c r a c y , b u i l da ne f f i c i e n ta n df l e x i b l e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，t oa c h i e v es u c c e s so ft h er e f o r mo fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o n a sw e l la st h er e f o r mo ft h es o c i a ld e v e l o p m e n to nt h eb a s i so ff u l l yu n d e r s t a n d i n gt h e p h i l o s o p h yo ft h ep o l i c yo u t p u t so fp u b l i ct r a n s p o r t a t i o nt h a ta r eb e i n gi m p l e m e n t e di n h o n gk o n ga n ds i n g a p o r e ，w h i c hm a yb ea l s ot h es o l u t i o n so ft h ec a u s eo fc h i n a s r e f o r n l k e yw o r d ：p u b l i ct r a n s p o r t a t i o n ，p o l i c yt r a n s f e r , p u b l i ct r a n s p o r t a t i o nr e g i o n a l m o n o p o l y , p o l i c ya n a l y s i s 2 目录 导论4 第一章深圳公交的现状及存在的深层问题1 2 第一节深圳市公共交通的现状“1 2 第二节深圳市公共交通政策的历史演变1 4 第三节深圳市公共交通存在的深层问题1 7 第二章深圳公交政策转移的学习对象香港、新加坡2 0 第一节高效有序的香港、新加坡公共交通2 0 第二节深圳与香港、新加坡公共出行环境的共同点2 5 第三节香港、新加坡公共交通的先进经验2 6 第三章深圳公交政策转移的实施过程及其内容一2 9 第一节深圳对香港、新加坡公共交通发展的交流学习2 9 第二节深圳公交政策转移的内容公交区域专营政策3 2 第四章影响深圳实施公交专营政策转移的制约因素3 5 第一节深圳推行公交区域专营政策面临的挑战3 5 第二节制约深圳实施公交政策转移的主要因素3 7 第三节政策转移中不应忽视的其他因素4 0 第五章对深圳实施公交政策转移的几点思考 一4 3 第一节充分领会转移政策的核心理念4 3 第二节科学制定政策转移的实施方案4 5 第三节结合实际，合理把握政策转移的程度一4 7 结语5 1 参考文献5 3 一、研究背景与意义 导论 随着经济快速发展，深圳人口快速增长，城市区域面积不断扩展，导致交通 需求总量急剧膨胀，城市道路设施严重紧张，交通问题日益突出，道路交通拥挤 范围不断扩大，道路平均行驶速度下降到1 8 公里小时的国际警戒线之下。公共 交通、城市交通与城市发展、人民群众的需求之间的矛盾日益尖锐。 而邻近深圳的香港，以及东亚小国新加坡则是另一番景象。二十世纪八十年 代以来，香港不断加强城市和公共交通规划，大力发展地铁等轨道交通，科学实 施公交巴士区域专营制度，同时对私人汽车、公务车进行一定程度的限制，使香 港的交通十分畅顺。与此同时，新加坡联系自身实际，根据交通系统发展的内在 规律全面整合交通管理资源，以轨道交通为骨干，大力实行巴士“区域专营、适 度竞争运营模式，并辅予其他配套公共交通措施，打造了设施一流、服务一流、 管理一流的世界级、一体化的综合交通体系。 公交巴士区域专营，深圳称公交区域专营，是指在城市划分特定专营区域， 专营区域内由一家公交专营企业独立经营，能通过线路的优劣搭配，扩大公交的 服务范围，提高公交的服务质量，有效实现公交的一体化融合。现今，面对城市 公共交通的混乱局面，为有效遏制不断恶化的趋势，深圳市根据自身的发展实际， 积极借鉴香港、新加坡的成功经验，确立公共交通在城市客运体系中的主导地位， 大力推行公交区域专营政策，着力建立国际水平的一体化的城市公共交通体系。 城市公共交通自1 7 世纪出现以来，已逐步成为城市交通乃至整个城市系统中 不可或缺的主要部分，它是城市的命脉，是实现城市现代化主要标志，是国家经济 发展的重要基础。随着我国经济的稳定增长和城市化的快速推进，城市规模将逐 步扩大，人口也会明显增加，这给本来就非常拥堵的城市交通增加了更大的压力。 为了及时解决这一发展难题，主管城市公共交通的国家建设部继2 0 0 4 年出台关 于优先发展城市公共交通的意见后，在2 0 0 6 年1 2 月又联合发展改革委、财政 部、劳动保障部共同印发关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见，进 一步明确了优先发展我国城市公共交通的政策导向，指出公共交通建设与城市建 设是不可分割的一个整体，在推动公共交通发展的进程中，必须坚持政府为主导 的公共交通发展方向。各大、中城市公共交通的改革也在中央优先发展公共交通 的政策指导下相继展开。 面对各大城市正在逐步推行的公交改革浪潮，从公共交通发达地区直接借鉴 先进经验不失为一个很好的方法。深圳正是这一开风气之先者，其凭借自己独特 的眼光，独辟蹊径，积极实施公交政策转移，力图依靠崭新的发展思路彻底解决 4 这一城市发展痼疾。深圳经济、社会和城市发展迅速，城市化过程中的公共交通 问题凸现得相比其他城市更早，展示更充分，因而对深圳快速城市化过程中的公 共交通发展问题加强研究，有助于深圳乃至整个中国再次审视自身城市发展和管 理思路的正确性，也有助于全国其他地区城市化过程中的公交改革能汲取可资借 鉴的经验和教训。 二、文献综述 目前，国内外对于城市公共交通发展的研究不少，研究内容大致涉及公共交 通统筹规划、交通运输方式搭配、城市道路基础设施建设、公交线路设置、公交 站点分布、公交票价补贴、价值补偿等工程技术学、经济学、财政政策等领域， 有关论述常常散见于相关专著、论文、报告、评论等文献之中，而对于作为目前 国内大中城市主要公共交通出行方式的常规公交发展的新趋势及其政府相关公交 政策实施分析的研究却不多。作为改革开放的试验田，深圳目前正率先开展常规 公交改革，积极借鉴香港、新加坡的公交经营模式，大力实施公交区域专营政策。 这是国内常规公交发展模式的新探索，也是公交改革发展的新趋势，但目前国内 对这方面的专门研究较少，对深圳市公交区域专营改革政策的产生和发展还缺乏 深层次的探讨。正因为如此，笔者认为对深圳实施公交区域专营进行系统研究有 着现实和理论方面的积极意义。为有助于深入了解公共交通发展的最新状况，有 必要对目前有关公共交通的研究发展情况进行简要评述。 ( 一) 近些年国内外关于城市公共交通发展的研究主要集中于以下方面： l 、从公共交通发展战略的角度进行研究。近些年，在城市交通出行方式的优 先选择上，国内各城市或地方曾意见不一。部分观点认为，应积极配合国家大力 发展汽车产业的政策支持各大中城市发展私家车为主的城市交通出行方式，鼓励 市民拥有私人汽车，在解决交通出行问题的同时拉动国家经济发展；更多的观点 则认为，当前我国各大中城市人口众多，且国家经济发展水平普遍不高，人民消 费水平有限，发展以私人小汽车为主的交通出行方式不适合于我国的国情，只会 造成国家有限资源的盲目浪费及城市交通出行环境的恶化，我国还是应当以优先 发展公共交通为主，切实解决城市居民的出行难题。 优先发展公共交通逐渐在学界达成共识，在这方面的代表研究成果有很多。 周干峙的在指出了我国各大城市道路容量、私家车增长、公共交通管理水平等问 题后，建议采取增强路网密度、调整城市土地利用功能、重点发展轨道交通等多 种手段优先发展公共交通1 。莫露全、刘毅与蓝相格在阐述城市公共交通概念的基 础上，对城市公共交通在城市交通体系中的地位作用进行分析，并分别从城市公 共交通运输工具、城市公共交通的要素等不同的角度分析了城市公共交通系统的 1 周干峙，当前我国大城市交通问题的原因、趋势与建议，科学中国人，1 9 9 6 年3 月。 5 构成，指出了优先发展城市公共交通的重要性及必要性2 。可漓江在分析了公交公 用性的特点后，强调了优先发展公共交通是解决城市交通拥堵和环境污染的必然 选择3 。世界银行曾专门总结2 5 年来资助交通运输众多成功与失败项目的经验与教 训，从经济、环境和社会可持续三个方面论述交通政策改革对交通运输发展的作 用与重要性，高度肯定了优先发展城市公共交通的战略导向，提出了交通运输建 设按可持续发展要求应考虑改变的政策，并总结出一些可以推广的准则作为交通 可持续发展的政策基础4 。 2 、从交通工程学的角度开展研究。传统上城市公共交通属于工程技术专业领 域，国内外在这方面的研究更是不在少数，主要偏重于线路、站点布置管理等工 程技术领域的改良完善。王炜、杨新苗、陈学武在阐述城市公共交通概念的基础 上，对城市公共交通在城市交通体系中的地位作用进行分析，并分别从城市公共 交通运输工具、城市公共交通的要素等不同的角度分析了城市公共交通系统的构 成j 。王建清的法国公共交通管理体制及经营模式、中国城市公共交通考察团的 赴美城市公共交通考察报告对传统城市公共交通研究过程中的盲点一停车管 理进行研究，系统分析了路内停车、路外停车管理过程中的技术设施、控制方法 和投融资模式。王春才、赵坚认为，与北京市目前的公交系统运行模式相比，贯通 型公交网络与环形的结合既能提高公交的机动性，又能提高其可达性：单线路公交 车安排和“枢纽一枢纽 型综合换乘方式都比旧的模式更能提高公交系统的运行 效率，因此双层“网络+ 环形”的运行模式是一种新型高效、有可持续发展功能 的公交系统运行模式，值得大力推广6 。 3 、从财政经济学的角度进行研究。公交票价补贴、公交企业补助等是近些年 采用财政、经济手段研究城市公共交通的热点课题。周小鹏、邵敏华等提出了城 市公共交通系统经济特性理论，从运营票价、供需关系、私营可行性等方面对城 市公共交通系统的内部经济特性进行分析，从对城市土地价值的影响、对城乡结 合部的影响、对城市c b d 的影响等方面对城市公共交通系统的外部经济特性进行 分析，在此基础上提出了城市公共交通基础设施的投资和融资政策7 。周建国的公 交企业在市场经济条件下寻求发展的探讨、吴小莉的城市公共交通补贴机制探 讨详细介绍了法国巴黎大区和其他地区两种截然不同的城市公共交通管理体制， 着重阐述了法国城市公共交通在管理机构设置、企业经营模式、投资与优惠政策、 ：莫露全、刘毅、蓝相格，城市公共交通运营管理，机械下业出版社，2 0 0 4 年。 3 可漓江，关于城市公交公用性的思考，城市公共交通，2 0 0 2 年4 月。 坩界银行，可持续发展的交通运输，中国建筑_ t 业出版社，2 0 0 2 年7 月。 s 王炜、杨新苗、陈学武，城市公共交通系统规划方法与管理技术，科学出版社，2 0 0 2 年。 s 王春才、赵坚，北京市公交系统两种运行模式的比较研究，北京交通大学学报，2 0 0 6 年 6 月。 ，周小鹏、邵敏华等，香港公共交通运营管理模式，交通运输系统工程与信息，2 0 0 5 年2 月。 6 价值补偿形式等方面的独到之处，给研究提供了经验参考。陆化普的解析城市 交通、刘和的城市公交企业步入市场的思索、蔡君时的世界公共交通等 分别阐述了城市公共交通票价机制、补贴机制、投融资机制的理论，并提出了合 理化建议。魏军的试论我国城市公共交通管制体制改革、仇保兴的当前经营 城市的基本矛盾及对策研究分析了城市公共交通行业经营自主权、线路的开辟 和授予、票价政策等方面的特殊性，明确了城市公共交通系统的特点。唐海华的 公交改革之花在浦东绽放上海浦东公交行业改革五年述评从两个不同的 角度阐述了城市交通和城市公共交通发展的经济规律，阐述了城市公共交通发展 和城市经济发展的关系，剖析了城市公共交通的经济特性。 4 、从公共交通管理体制与模式的角度进行研究。体制与运行模式研究是公共 交通发展研究的重要方式，很多学者对这方面给予关注。马荣国的城市公共交 通系统发展问题研究、曹振国与贡凡的兰州市城市公交优先发展对策研究分 析了中国现行的交通管理体制、城市公共交通管理体制以及城市公共交通政策， 介绍了目前在全国范围内城市公共交通管理的几种模式，指出现行交通管理体制 存在的问题。北京市城规设计研究院的世界大城市交通研究、郑伟南的我国 城市公共交通企业经营管理模式研究( 中) 阐述了城市公共交通经营权和所有权 的关系，分析了现行的几种线路经营权授予方式的优缺点。王衡、李克平、孙剑 通过对城市公共交通以及浦东公交公司改革进程的剖析，从制定城市交通法、实 施公交优先政策、加强道路基础设施建设、推进现代企业制度建设等方面提出了 如何发展上海城市公共交通的建议8 。刘波等编著的城市公共交通管理对城市 公共交通的基本概念、管理基本情况等方面进行了专题介绍，并对一些城市公共 交通的基本理论和规律、现行法律法规及要点进行了重点诠释，同时兼顾介绍了 国内外先进成熟的经验，指出国家要从规划、投资、建设、管理等多方面落实城 市公共交通优先发展政策。张志哲、张晓春、赵再先的公交行业发展模式比较 研究在系统总结各种公交行业发展模式及其发展历程的基础上，研究对比了各公 交行业模式的特点和适用性，对指导国内大、中城市公共交通的发展提供了重要的 参考价值。李平从公交出产的特点和行政许可制度两方面，论证了实施公交线路 权专营制度的必要性和重要性，并提出了构建公交线路权专营制度时应注意的公 交线路重复系数、专营许可期限、优先权制度和线路权的撤回制度四个问题9 。 5 、从公交企业经营管理的角度进行研究。这是公共交通发展研究的又一独特 形式。杨天明、黄引贤的城市公交企业的性质与改革发展策略研究我国城市 公交企业的资金来源和运营模式，分析了运营成本的构成和变化、政府补贴方式 和政策及增加资金来源的途径。范章顺在比较了美国、法国、日本和香港的城市 8 王衡、李克平、孙剑，我国公共交通管理体制现状研究及建议，交通标准化，2 0 0 7 年1 1 月。 9 李平，论公交线路权专营制度，商场现代化，2 0 0 5 年4 月。 7 公交企业管理模式后，提出我国应建立起一个以现代化的公共交通为依托，以多 元化经营为扶持，以专营权为保障，以股份制经营为运作机制的全新型公共交通 企业经营模式。唐进在论述了以公交市场化改革推进公交优先发展的重要性后， 提出了以国有资产为主导组建公交控股公司，允许各类资本参与经营，以产权的 多样化促进管理的科学化，并以线路经营权为主体调控公交市场的发展思路。 ( 二) 有关深圳公共交通发展的研究。作为改革开放前沿阵地的深圳，近些 年关于其城市公共交通发展的研究也涵盖了公共交通发展战略、交通工程学、财 政经济学、公共交通管理体制与模式和公交企业经营管理等领域，形式多样。曾 静康分析了深圳公共交通现状，指出深圳应学习香港的发展经验大力发展公共交 通，特别是要发展客运轨道交通及与土地利用相结合良好的城市公共交通系统1 2 。 范章顺的w t 0 与公交改制谈深圳公交的改制介绍了中国加入w t o 对深圳公 交改制带来的机遇和挑战，指出深圳国有公交企业应主动寻找合作伙伴，通过合 作来增强企业竞争力，实现共同发展。郑伟南在对照分析国内外城市公共交通企 业经营管理模式的基础上，结合深圳市公共交通( 集团) 有限公司的实际情况展开 实证分析，提出了“企业体制上的股份制、经营模式上的专营权、经营结构上的 多元化、企业结构上的集团式的企业经营管理模式1 3 。王江、罗凌的深圳城市 道路交通发展模式的设想对深圳的交通拥挤现状进行了分析，指出应采用完善 道路规划、合理区分公交线路、大力建设大容量快速公交系统等措施解决深圳公 共交通问题。黄志强的深圳公共交通发展的竞争策略在论述了深圳公交的发 展现状后，指出深圳应重点发展轨道交通，同时不断完善各种公共交通方式的协 调竞争发展。罗清和与王冬辉分析了深圳公共交通存在的问题，指出深圳要确立 公交优先的原则，更加积极地发展以轨道交通及其他公共交通方式，并适当限制 私人交通1 4 。 综上所述，从相关文献的研究可知，目前国内外对城市常规公交发展模式及 政府相关政策的实施分析研究还缺乏一个统一的理论框架来进行全面的解释，各 种研究内容及实践都有其合理性，但同时又存在缺陷或者不够全面之处。目前， 深圳市政府勇于领国内风气之先，积极借鉴香港、新加坡的先进经验，大力推行 公交区域专营改革。新政策的实施正处于起步阶段，更加需要结合城市的实际情 况对公交区域专营改革政策的实施进行深入理解。这是我国公共政策发展领域的 最新尝试，对政策实施理论的研究意义非凡。本文正是运用国内外政策转移相关 研究的成果，结合深圳市公交发展现状，来探讨、分析深圳市公交改革政策的实 1 0 范章顺，城市公交企业管理模式的比较研究，城市公共交通，2 0 0 2 年2 月。 唐进，试论城市公交市场化改革的模式选择，城市公共交通，2 0 0 4 年4 月。 t ：曾静康，从香港经验看深圳公共交通发展，第三节海峡两岸都市交通学术研讨会论文( 专 稿) ，1 9 9 5 年。 郑伟南，我国城市公共交通企业经营管理模式研究( 上) ，城市公共交通，1 9 9 6 年。 罗清和、王冬辉，深圳公共交通现状及其发展趋势分析，特区经济2 0 0 5 年第1 1 期。 8 施。 三、分析框架 本文将从政策转移的角度，研究深圳市实施公交区域专营政策的过程和意义。 政策转移指的是一个政治系统采纳其他政治系统的公共政策、行政体制、机 构及思想等来解决本系统所面临的政策问题的一种现象。具体而言，如果某一政 治或社会体制中的项目、计划、政策和制度的出台以及其发展过程是建基于源自 其他政治或社会体制中的理念、制度、项目和政策的话，那么就出现了政策转移1 5 。 政策转移并非始自今日，它是各国公共政策实践中一个久已存在的现象，也是世 界各国由封闭走向开放的产物。伴随着战争与政府间的交往，早在古代，经济文 化发达的国家或地区的政策就向落后的国家或地区转移，与当地的政策环境相适 应，创造出不同地域的文明。特别是自从人类进入资本主义时代以来，世界各国 的政策、法律制度都不是封闭的，不受其他国家的政策、法律制度的影响而自我 发展的。在当代世界政策法律制度中，政策转移不仅发生在同一国家内部和意识 形态相同的国家之间，而且在意识形态不同的国家之间也发生相互吸引、借鉴、 利用对方的某些制度、规则、经验的现象也是人所共知的。 2 0 世纪6 0 年代以来，西方学者致力于政策传播的研究，关注政策为什么从一 个政府机构传到另一个政府机构。最近几年，由于经济全球化与信息化的推动， 一个国家学习和转移别国政策的现象层出不穷，引起政治学家的浓厚兴趣。政治 学和国际组织研究中有越来越多的文献直接和间接地使用、讨论并分析了有关教 训吸取、政策集中、政策扩散和政策转移过程的问题。虽然其中的术语和焦点经 常变化，但是所有这些研究都是关于一个相似的过程。 从学术层面讲，政策转移的研究代表了对比较公共政策研究的贡献，而且也 补充了与直接应对全球化挑战有关的全球政策学习和公共政策研究。从某种程度 上说，政策转移可以成为连接国际关系和比较政治学研究之间的桥梁。对于研究 国际关系的学者来说，要研究的问题一般包括国家间关系，然而对于比较政治学 研究的人来说，单一民族国家通常被视为一个封闭的系统。当前，对于政治学的 两个分支的这种二分越来越失去了意义。扩大对国内发生事件的比较评估，并且 重视国家间比较的路径政策动力学，避免“方法论的民族主义”十分重要。比较 政治学研究已经不得不承认，全球化和区域化的动力学通过国际政治经济影响国 家的途径已经引起关注，对全球化的回应可能是一种对政策转移的促进能力，它 使一些国家的决策者借鉴国际经验抵制了本国的腐败现象，控制了全球化背景下 的国内政策。 政策转移研究的另一个学术上的优点在于政策转移研究是对其他学科知识的 ”d o l o w i t z ，d a v i dp & m a r s h ，d a v i d ( 19 9 6 ) w h ol e a r n sw h a t 仃0 mw h o m ：ar e v i e wo ft h ep o l i c yt r a n s f e r l i t e r a t u r e 。，p o l i t i c a ls t u d i e s ，v o l4 4 ，p p 3 4 3 5 7 。 9 综合，尤其是，当网络为政策转移提供了很好的渠道时，政策共同体倡导者联盟 的政策网络文献以及认知共同体和跨国倡导者的国际关系文献为政策转移提供了 一个成果丰硕的研究资源。除此以外，政策转移研究更进一步的发展或许可以阐 明政策制定中的环境因素，在政策制定环境中，观念、知识和学习远胜于利益、 资源限制和现实政治。由此可见，政策转移的研究具有实践和学术的双重意义。 这也是政策转移成为西方政治学界关注的重要政策研究领域的原因。 政策转移的分析框架是d o l o w it z 和m a r s h 共同建立的，结合其他的学者的研 究，政策转移的分析框架得以丰富发展，在理解政策转移时，必须弄清以下问题： ( 一) 为什么以及何时政策行动主体会实施政策转移。( - - ) 是谁转移政策。( 三) 什么被转移。( 四) 从哪里借鉴经验教训。( 五) 转移有不同的程度吗? ( 六) 什 么会限制政策转移。( 七) 研究者如何能够证明政策转移的发生呢? ( 八) 政策转 移如何能够帮助我们理解政策失败? 1 6 本文将根据政策转移分析框架来研究深圳实施公交区域专营政策的案例。落 后地区学习先进地区，先进制度取代落后制度，这在社会政策发展领域也是不可 阻挡的趋势。深圳近几年充分借鉴公共交通发达地区的发展经验，大力实施公交 政策转移就是很好的例子。基于深圳市公共交通的发展历程与现状，深圳为什么 会实施政策转移、深圳选择谁作为公交政策转移的学习对象、深圳公交政策转移 的实施过程及其内容是怎样的、影响深圳实施公交专营政策转移的制约因素有哪 些、由深圳实施公交政策转移的例子能引起我们哪些思考本文将带着这些问 题深入考察。 四、研究方法 本文主要采用实证分析和比较研究的方法，具体通过查阅资料、实地调查、 访谈等方式来实施。 ( 一) 比较研究法。本文主要就深圳与香港、新加坡现行实施的公交政策进 行比较研究，通过政策背景、政策特点、政策效果的对比论证深圳实施公交区域 专营政策的科学性。并运用政策转移分析理论，从政策借入与借出方的角度多方 比较，希望通过分析深圳实施公交政策转移的过程，探讨我国公共政策转移的得 失以及政策转移的发展策略。 ( - - ) 文献研究法。在搜索获取一定的相关研究文献并收集整理后，结合深 圳公交区域专营政策实施过程中的具体问题，运用推理、说明和论述等方法进行 定性分析，指出我国改革开放事业新一轮发展浪潮的背景下公共政策实施出现的 一些有代表性的特点，从中发现深圳目前实施公交区域专营政策当中存在的缺陷 并指出完善的方法和途径。 md o l o w i t z ，d a v i d p & m a r s h ，d a v i d ( 2 0 0 0 ) l e a r n i n gf r o ma b r o a d ：t h er o l eo f p o l i c yt r a n s f e ri nc o n t e m p o r a r y p o l i c y - m a k i n g g o v e r n a n c e13 ( 1 ) ，5 - 2 3 。 l o ( 三) 实证研究法。为了切实掌握深圳实施公交政策转移的第一手情况，笔 者多方走访调研、考察，积极访谈主导公交区域专营改革工作的政府有关部门和 利益相关的公交企业的各级有关人员，甚至积极去到公交线路车队经营管理第一 线，充分听取基层公交司乘人员、车队长、线路经营者等的真实想法，全面、及 时掌握深圳公交区域专营改革工作的真实情况，探讨深圳市在实施公交政策转移 过程中遇到的问题，对深圳市公交政策转移进行实证研究。 五、论文结构 本文遵循发现问题、了解问题、分析问题、解决问题或提出建议的思路，对 以深圳市实施公交区域专营政策过程中出现的有代表性的政策转移问题进行分析 和推理，提出有针对性的公交政策转移实施建议。 本文的第一部分将介绍深圳实施公交政策转移，即推行公交区域专营政策的 背景情况，将着重介绍深圳公交运营混乱不堪的现状和影响，及其公共交通政策 的四次历史演变，并深入剖析深圳公共交通存在的深层问题。第二部分将重点介 绍深圳选择为公交政策转移学习对象的香港、新加坡高效有序的公共交通系统， 并介绍它们的先进经验。第三部分将主要介绍深j j l l j 口强对香港与新加坡公共交通 发展交流学习、实施公交政策转移的过程，及转移政策的主要内容和特点。第四 部分将展现深圳推行公交区域专营政策面临的各种现实挑战，并深入开展分析其 主要制约因素，指出作为政策借入方的深圳社会历史发展的局限及落后的现行行 政文化是转移政策实施面临问题的核心症结所在。文章最后部分将对深圳实施公 交政策转移的代表性案例展开深入思考，指出政策借入者应充分领会转移政策的 核心理念，科学制定政策转移的实施方案，并结合实际合理把握政策转移的程度。 同时指出深圳乃至作为发展中国家的中国政府在改革开放的历史新时期，应以政 策转移为契机，把政策借出方的核心理念及行政管理方法一并吸收移植过来，大 力推进社会主义民主化建设，全面构建服务型政府。 第一章深圳公交的现状及存在的深层问题 第一节深圳市公共交通的现状 随着经济的迅速发展、城市化进程的不断加快、居民消费水平的不断快速提 高，深圳市机动车保有量每年大幅度增加，至2 0 0 7 年3 月已突破了一百万辆。但 与此同时，深圳市各类道路交通问题不断涌现，每年都令深圳市付出了重大的人 员、财产损失以及高昂的社会发展成本。 ( 一) 致命的交通拥堵。2 0 0 6 年2 月2 7 日，梅林关爆发黑色星期一，早高峰 时数万人滞留关外挤公交车，人群像潮水一样漫过站台，渗透到车流密集的主干 道上，不时有人头发蓬乱地追逐着已经爆满的公交车。 这个场面在2 0 0 6 年里一 次又一次上演，深圳交警在连续疏导后曾出现过短暂的平稳局面。但1 2 月7 日， 不幸的梅林关又出现晚高峰拥堵，车从关口一直排到深圳中院。1 8 2 0 0 6 年6 月2 8 日，白石洲公交车因未排队进站被媒体曝光，政府职能部门严 格要求公交司机排队进站，由于车辆过多，站台仅能容纳几台车同时停靠，当天 公交车排出站外几百米。因长时间进不了站，引发乘客愤怒，数千人下车步行。1 9 2 0 0 7 年1 月1 1 日，深圳市政府三部门首次以告市民书的形式公布了梅林 关拥堵的原因，并对未能改善梅林关交通向市民致歉。2 0 0 6 年的梅林关以一个划 时代的作用启动了深圳政府向市民报告交通拥堵的制度。 拥堵已经成为深圳人生活中的一部分，近一百万辆小汽车的保有量，每年十 几万辆的新车增长量，已然成为悬在深圳交通上的一块大石，更有专家预言深圳 若再不积极发展公共交通会有被堵成死城的危险。 2 0 0 8 年6 月9 日下午6 时，主管交通的深圳市副市长张思平赴龙岗某地调研， 1 7 时半左右结束调研，1 8 时进入龙城街道，本想从龙城绕上水官高速，却体验到 大面积交通拥堵的情形，前后堵了3 个小时，2 1 时多才脱离困境。“这次对我是一 次深刻的教育”，张思平回忆说，并向龙岗市民致歉，承认自己对特区外的交通问 题不够重视。 ( 二) 缓慢的公交车速。公交车慢了，这是深圳市交通部门公开承认的事实。 据统计，2 0 0 6 年高峰时段公交车平均运送车速为1 9 1 k m h ，比2 0 0 0 年下降了2 0 。核心区公交平均运行速度由2 0 0 0 年的1 8 k m h 下降到现在的1 2 k m h 。在深 深圳各媒体，2 0 0 6 年2 月2 8 日。 8 南方都市报，2 0 0 6 年1 2 月8 日。 坶南方都市报，2 0 0 6 年6 月2 9 日。 2 0 南方都市报，2 0 0 8 年6 月2 0 日。 1 2 圳如此快节奏的城市里，每小时1 2 公里的速度让大部分人难以忍受。速度慢、候 车时间长、公交车不准点、车况差等因素都使得公交车离人们越来越远引。 ( 三) 说不清的公交票价。对于公交车，让深圳人记忆深刻的还有节假日的 涨价。五一、十一，媒体的报料平台里充满了对关外公交车乱涨价的投诉，几乎 成为节日媒体的例牌菜，宝安、龙岗两区的交通和物价部门也不堪舆论压力，终 于在2 0 0 6 年4 月，将两区部分地区的公交站牌换上了新的标识，从此站牌上多了 一项票价。但换牌行动并没能堵住关外公交车涨价的风潮，而大众也根本不 理会所谓的政府最高限价和优惠价的区别，投诉和争吵依然在随后的五一和十一 里弥漫在车厢内。 ( 四) 苦等不至的公交车。2 0 0 8 年6 月2 0 日，媒体曝光乘客在桃源居站苦等 6 0 2 路公交车近2 个小时竞等不来一辆班车。有业内人士告知，6 0 2 路公交车原有 1 0 多辆在运输，由于长期亏损，公交车公司将该线路的公交车抽调到其他线路经 营，导致只剩一辆在运营。如此一来，乘客坐车等候一两个小时也不是什么怪事 了。2 2 此种现象在6 2 5 、6 6 2 、7 7 6 、3 6 2 等特区外公交线路当中比比皆是，早已是 深圳公交行业公开的秘密。 ( 五) 疯狂的恶性竞争。深圳的公交车为了争抢客源，经常在道路上有如脱 缰的烈马横冲直撞。尤其在关外的宝安和龙岗两区，由于公交配套设备设施不齐 全，它们经常争道抢道、乱停乱靠、急停猛刹，或长时间候客不走，或一路飞奔 过站不停，沿途险象环生，大小事故频发，甚至殃及车厢里的乘客。不仅如此， 公交行业的恶性竞争愈演愈烈，甚至导致治安冲突时有发生。2 0 0 1 年9 月底，为 迎接沙井海上田园风光开业，深圳市安捷公共汽车有限公司应市交通局要求开通 至田园风光的6 1 5 公交线路。因与当地中巴线路利益冲突，6 l5 线刚开通第二天， 4 台班车玻璃即被人砸碎，多名乘务员被打伤。2 0 0 7 年5 月，深圳市安道运输有 限公司开通松岗街道新线路不久，多辆班车玻璃即被人砸碎，车队还接到多起人 身安全威胁，对方明确要求新线路撤出松岗公交市场。如此遭遇，在深圳市公交 行业当中不时发生。 以上只是深圳城市交通现状的几个典型片断。深圳长期以来非常重视公交优 先，公交服务在全国也处于领先地位。但是一直缺乏系统的公交优先发展政策指 导，公交在体制、法规、规划、建设、管理等方面都存在诸多问题，“优先 未能 真正落实，制约了公交的发展。随着经济快速发展，深圳市的人均g d p 已经超过 1 0 0 0 0 美元，进入了私家车快速发展阶段，近几年机动车保有量以每年3 0 的速 度增长。2 3 另外深圳市近期处于城市扩展高峰期，人口快速增长，城市区域不断扩 2 1 任笑一