（公共管理专业论文）珠江流域水污染治理协作机制研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：胁 灸 日期：弦。7 年月6 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名力禾获 导师签名：刁牵旋事 日期：为。7 年6 月6 日日期炒7 年6 月6 日 论文题目：珠江流域水污染治理协作机制研究 专业：公共管理 学生：李松凌 指导教师：陈瑞莲 中文摘要 中国的水环境问题随着经济发展、污染物排放总量不断增长，已经从区域性 问题发展成为了流域性和全局性的问题。主要表现为水资源短缺日趋突出，水体 污染危害严重，水生态迅速恶化。本文采取实证研究的方法，通过对珠江流域水 污染治理协作机制的研究，以减少流域跨界水污染事故，完善流域治理机制。 本文认为，流域作为完整的自然地理单元和独特的人文地理单元，其上下游 之间必定是相互联系，相互作用，相互影响。这一特征决定了流域治理必须是一 种跨部门和跨行政区的综合治理。当前一方面我国流域水污染严重，另一方面存 在流域水污染协作治理的实践困境。这主要是由当前中国水环境多头管理的体制 造成的。主要表现在：一是涉水管理部门机构职能交叉，管理手段不够完善，各 自均受部门授权制约，均无法承担流域水环境综合治理的职责。二是利益相关方 参与不足，公众权益无法得到保障，流域治理协作机制不够健全，不利于流域综 合治理政策的形成和治理措施的有效落实。三是经济发展的不平衡导致的产业转 移，使得流域上游欠发达地区水源地遭受污染导致整个流域治污陷入困境。 本文参考国外流域水污染治理先进实践经验，根据中国国情实际，提出从三 个方面完善珠江流域跨区域环境协作机制的构想，加速珠江流域水污染治理协作 机制的建设，以便调整流域利益相关者的关系，促进流域环境保护和经济建设协 调发展。 关键词：珠江流域水污染治理协作机制 t i t l e ：r e s e a r c ho nc o ll a b o r a ti o nm e c h a n is m so n w a t e rp o ll u tio ng o v e r n a n c ei n p e a r lr i v e rb a si n m a j o r ：m a s t e ro fp u b li ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l is o n gl i n g s u p e r v i s o r ：c h e nr u il i a n a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u o u se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dp o l l u t a n te m i s s i o n s ， c h i n e s ew a t e rp o l l u t i o na l r e a d yb e c o m e sar i v e rb a s i n sa n dt h eo v e r a l l p r o b l e m t h ew a t e rr e s o u r c e sc r i s i si n c l u d e sw a t e rs c a r c i t y ，p o l l u t i o na n d i n e f f i c i e n tu s e i nt h i sp a p e rw ec o n s i d e rr i v e rb a s i na sac o m p l e t eu n i to fp h y s i c a l g e o g r a p h ya n dh u m a ng e o g r a p h y ，t h eu p s t r e a ma n dd o w n s t r e a mm u s tb e i n t e r r e l a t e d ， i n t e r a c t i o na n dm u t u a li n f l u e n c e s ot h er i v e rb a s i n m a n a g e m e n tm u s t b e o n ek i n d o ft r a n s d e p a r t m e n ta n d s t r i d eo v e r a d m i n i s t r a t i v ea r e aa sc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n t b u tt h er i v e rb a s i ni n c h i n a ，o nt h eo n eh a n dw a t e rp o l l u t i o nb e c o m e sm o r ea n dm o r es e r i o u s ，o n t h eo t h e rh a n dt h e r ea r ep r a c t i c a ld i f f i c u l t i e so fc o l l a b o r a t i o nm a n a g e m e n t t h i si sm a i n l yb e c a u s eo ft h em u l t i m a n a g e m e n to nr i v e rb a s i n f i r s tt h e m a n a g e m e n to ft h ew a t e r s h e da r en o tp e r f e c t ，i tc a n tu n d e r t a k ei t s r e s p o n s ibi1itie so nc o m p r e h e n siv em a n a g e m e n to ft h ew a t e r s h e d s e c o n d ，t h e p u b l i ci n t e r e s tc a nn o tb eg u a r a n t e e db e c a u s eo ft h el a c ko fp a r t i c i p a t i o n o fs t a k e h o l d e r s ，w a t e r s h e dm a n a g e m e n tc o l l a b o r a t i o nm e c h a n i s m sa r en o t s o u n de n o u g h ，i tc a n tc o n d u c i v et ow a t e r s h e dm a n a g e m e n tp o l i c yf o r m a t i o n a n di m p l e m e n t a t i o no fe f f e c t i r ec o n t r 0 1 t h i r d ，t h ei m b a l a n c eo fe c o n o m i c i l d e v e l o p m e n tl e a d i n gt ot h e i n d u s t r i a lt r a n s f e r ，m a k i n gu n d e r d e v e l o p e d a r e a s1 i k eu p s t r e a mw a t e r s h e dp o l l u t e d ，l e a dt h ee n t i r er i v e rb a s i ni n t o t r o u b l e w e s t e r nc o u n t r i e sh a v ea c q u i r e dal o to fs u c c e s sa n de x p e r i e n c e si n w a t e rp o ll u t i o ng o v e r n a n c e ，b a s e do nt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y ，w es h o u l d u s et h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e s o i nt h i sp a p e r ，w e p r o p o s e dt h r e er e c o m m e n d a t i o n st oi m p r o v et h ec o l l a b o r a t i o nm e c h a n i s m so n p e a r lr i v e rb a s i n ，t oq u i c k e nt h ec o l l a b o r a t i o nm e c h a n i s m sc o n s t r u c t i o n o nw a t e rp o l l u t i o ng o v e r n a n c eo fp e a r lr i v e rb a s i n a 1 1o ft h i si si no r d e r t or e a d j u s tt h er e l a t i o n s h i po ft h es t a k e h o l d e r s ，t oi m p r o v et h e d e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n de c o n o m i cc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：p e a r lr i v e rv a l l e y 、w a t e rp o l l u t i o ng o v e r n a n c e 、 c o l l a b o r a t i o nm e c h a n i s m s i i i a b s t r a c t i i 目勇之 第一章导论。l 第一节选题背景及其研究意义1 第二节文献综述5 第三节基本概念界定9 第四节研究方法和思路1 1 第二章珠江流域水污染治理协作机制现状1 3 第一节珠江流域水污染治理协作机制的主体及职责13 第二节珠江流域政府间协作的现行机制1 4 第三节公众、n g o 与珠江流域政府间协作的现行机制1 7 第四节珠江流域涉水企业与政府间协作的现行机制1 9 第三章珠江流域水污染治理协作机制存在的问题分析2 2 第一节珠江流域利益的竞争导致政府间协作的困难。2 2 第二节公众参与机制的缺乏使n g o 与政府陷入协作困境2 6 第三节环境经济手段的缺乏导致涉水企业与政府协作的困难2 8 第四章珠江流域水污染治理完善协作机制的对策思考3 l 第一节国外流域水污染治理协作机制的启示3 1 第二节完善珠江流域水污染治理协作机制的对策3 4 结束语4 6 参考文献4 7 后记5 1l i v 第一节选题背景及其研究意义 一 选题背景 导论 水是生命之源，是人类文明可持续发展和维系生态系统良性循环的基础性自 然资源和核心要素，是经济社会发展的战略性资源。但是长期以来，人们把水作 为一种取之不尽、用之不竭的自然资源和可以无偿使用或廉价供应的公共物品， 同时又把江河湖泊作为其排放废水的容纳池，源源不断地排放各种污染物，最终 导致水资源枯竭，水环境污染，生态系统恶化。 2 0 世纪8 0 年代以来，中国正处于前所未有的社会变革和飞速发展的时期，在 此背景下，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，尤其是涉水问 题同趋尖锐，主要表现为水资源利用方式粗放，水资源短缺日趋突出，水体污染 危害严重，水生态迅速恶化。圆在污染物排放总量不断增长情况下，中国水污染正 从传统的工业污染转向为工业污染和生活污染交叉的复合型污染，水污染问题已 经从区域性问题发展成为了流域性和全局性的问题。 美国兰德公司曾提出影响中国经济增长可持续性的八大因素之一就是缺水和 污染，它们对增长率的负面影响达到1 卜2 o ，固高于能源价格上涨和外商投资 下降的影响。因此，水污染问题已经成为中国现阶段制约经济发展、危害群众健 康、影响社会稳定的重要因素。如果水污染不能得到有效控制，那么不管治水成 果取得多大成绩，都有可能被水污染加剧造成的巨大损失淹没。 国家环保部部长周生贤2 0 0 8 年1 2 月在第十一届全国人大常委会第六次会议 上指出，我国水环境安全仍然面临威胁，2 0 0 7 年，水污染事件占全国突发环境事 。徐祖信河流污染治理规划理论与实践北京：中国环境科学 f ：版社，2 0 0 3 2 第1 页 。中国科学院可持续发展战略研究组2 0 0 7 年中国可持续发展战略报告水：治理与创新北京：科学出 版社，2 0 0 7 2 第6 - 7 页 r a n d c h i n a sc o n t i n u e de c o n o m i cp r o g r e s s ：p o s s i b l ea d v e r s i t i e sa n do b s t a c l e s 5 “a n n u a lc r f - r a n d c o n f e r e n c e b e i j i n g 。o c t o b e r 3 卜n o v e m b e r l ，2 0 0 2 件的3 8 5 。全国七大水系中，劣v 类水质的断面超过五分之一，重点流域水污染 防治规划总体进展缓慢，跨行政区域水质目标考核机制处在探索阶段，规划执行 效果评估尚未与环境质量改善建立有机联系。自松花江污染事件后，中国平均两 三天发生一起与水有关的污染事件，切身的生存环境受到直接威胁使得人们再度 将目光聚集到流域水污染问题上来，深刻惨痛的教训已经释放出一个强烈信号， 就是流域治污绝非一城、一地、一个环保部所能及，流域协作治污已经刻不容缓。 目前珠江水环境质量在全国七大水系中相对较好，但也面临不少问题，大部 分流经城镇河段水质已严重恶化，珠江委副主任崔伟中透露，珠江三角洲等经济 发达地区万元g d p 用水高达6 3 0 立方米，是发达国家的1 2 倍，水污染尤为严重。整 个珠江流域的污水排放已经占到全国的四分之一。自2 0 0 1 年发布广东省海洋环 境质量公报以来，珠江口海域已经连续六年被列为“严重污染区域 ；来自国 家环保部2 0 0 7 年全国水环境质量状况的结论，珠江干流广州段为轻度污染，珠江 支流深圳河为重度污染。因此，珠江流域正面临巨大的发展压力，水污染己不同 程度制约区域可持续发展。未来5 1 5 年，区域经济将加速发展，区域水环境保护 面临巨大压力，肩负防与治的双重任务。 来自珠江水利网的统计，圆2 0 0 5 、2 0 0 6 、2 0 0 7 年珠江流域全年期河流评价河 长分别为11 8 1 2 、1 3 2 1 6 、1 3 8 3 3 公里，河流水质以i i 、i i i 类水为主，分别占评价 河长的6 6 6 、6 6 2 、6 7 2 ，i 类水分别只占到0 5 、0 9 、0 ，而劣v 类 水分别占3 2 9 、3 2 9 、3 2 8 。 2 0 0 5 、2 0 0 6 、2 0 0 7 年珠江三角洲评价河长分别为1 6 5 9 公里、2 1 2 8 公里、2 3 0 8 公里，i 一- - i i i 类水各自占评价河长的4 4 8 、3 7 1 、3 8 4 ，劣v 类水分别 占评价河长的5 5 2 、6 2 9 、6 1 6 ；南北盘江评价河长分别为2 1 0 2 公里、2 3 0 1 公里、2 3 0 1 公里，i i i i 类水分别占评价河长的4 2 9 、4 3 5 、5 4 3 ，劣 v 类水分别占评价河长的5 2 5 、5 6 7 、4 5 6 。 污水排放方面，珠江流域2 0 0 5 、2 0 0 6 和2 0 0 7 年废污水排放总量分别为1 4 3 2 8 、 1 4 8 9 7 和1 4 5 4 2 亿吨，其中入河( 指排入江河、湖泊及水库) 废污水量分别为 1 1 0 8 9 、1 1 5 0 1 和1 1 2 5 4 亿吨，分别占废污水排放总量的7 6 2 、7 7 1 和7 6 6 o 周生贤我国水环境安全仍然面临威胁新华网2 0 0 8 1 2 2 4 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 8 1 2 2 4 c o n t e n t 一1 0 5 5 4 1 6 4 h t n 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 年水资源公报珠江水利网h t t p ：w w p e a r l w a t e r g o v c n x x c x s z y g g 2 。在各水资源分区中，经济发达的珠江三角洲废污水排放量分别为7 9 8 3 、8 1 2 0 和7 5 2 5 亿吨，占总量的5 5 7 、5 4 5 和5 1 7 。具体见下表所示： 表2 1 珠江片废污水年排放量统计表( 亿吨) 珠江流域城镇居 排污年份民生活 第二产业第三产业合计入河 2 0 0 5 年 3 7 9 89 5 7 39 5 71 4 3 2 811 0 8 9 2 0 0 6 年 3 9 1 99 6 9 71 2 8 21 4 8 9 7 1 1 5 0 1 2 0 0 7 年3 9 4 59 2 9 l1 3 0 61 4 5 4 21 1 2 5 4 由上表可见，从2 0 0 5 年到2 0 0 7 年，珠江流域城镇生活污水和第三产业污水 排放量呈逐年上升趋势，经济发达的珠三角地区废污水排放量占总量百分比呈逐 年下降趋势。 根据国家环保部网站最新的2 0 0 9 年1 月全国地表水水质月报，珠江干流污染 指标高锰酸盐指数和氨氮指数全程变化如图2 1 所示。圆 浓度( 蝣l )_ - 羯锰酸援指数一氨氮 图2 1 珠江干流高锰酸盐指数、氨氮沿程变化 从图2 1 可以看出，珠江干流水质到达广东段后，两项污染指数均大幅升高， 表明经济发达地区相对应污染也相对严重。以广州为例，广州市水资源总量丰富， 但因水质污染严重，市区河段水质处于劣v 类( 重度污染) 标准。导致广州市区 珠江片水资源公报珠江水利网h t t p ：咖p e a r l w a t e r g o v c n x x c x s z y g g o 全国地表水水质月报国家环保部2 0 0 9 1 h t t p ：w w w m e p g o v c n h j j c o g j c x x d b s 2 0 0 9 0 2 p 0 2 0 0 9 0 3 1 9 5 3 3 3 6 3 4 3 1 7 0 3 p d f 3 o 5 o 5 o 6 4 3 l o 内的水厂有的限制供水，有的停产，被迫花巨资改向顺德水道、东江北干流取水。 “守着大江没水喝”凸现了珠江下游水质性缺水的尴尬。 警钟一再向人们敲响，珠江流域水污染日趋严重，流域正面临巨大的发展压 力，珠江流域的水环境问题已演变成经济迅速发展与水资源环境承载力不再协调 的问题，水污染已不同程度制约区域可持续发展。如果无法克服跨行政区域的流 域水污染治理的实践困境，那么珠江可能成为第二条黄河。 因此，本文研究的问题是珠江流域水污染治理的协作机制。当前流域水污染 协作机制不够完善的原因主要是由于当前中国水环境多头管理的体制以及利益相 关方参与不足造成的，涉水管理部门机构职能交叉，利益相关方参与不足，环境经 济手段缺乏使得流域治理协作机制不够健全，许多涉水企业、地方政府、用水公 众和民间组织等游离于流域重大事件决策之外，不利于流域综合治理政策的形成 和治理措施的有效落实，缺乏公信力。 二研究意义 1 理论意义 流域作为完整的自然地理单元和独特的人文地理单元，其内部要素互相关联， 是经济、社会和环境的复合体；流域上下游之间相互联系，相互作用，相互影响。 流域跨界水污染纠纷的实质是上下游地区在流域环境资源利用过程中产生的利益 冲突问题。流域的特征决定了流域水污染治理必然是一种跨部门和跨行政区的综 合治理。因此，解决流域中集权与分权、公共利益与区域自身利益的难题，让政 府、企业和公众都发挥流域水污染治理最大的作用就需要建立一个协作机制平台。 流域治理研究属于区域经济学、公共经济学、行政管理学和政治学领域的交 叉问题，流域治理机制中目前研究的最多的是流域水污染治理生态补偿机制，而 流域水污染治理协作机制作为流域水污染治理机制的一个重要组成部分，目前还 没有一套完整的、成熟的理论。我国在此方面的理论研究仍然处于探索阶段。各 地开展流域治理协作机制的实践也处于起步阶段，而且参与方仅限于政府部分涉 水机构。本文从珠江流域水污染治理的多元化主体入手，深入研究流域水污染治 。曾文慧越界水污染规制对中国跨行政区流域污染的考察上海：复旦大学i l ；版社，2 0 0 7 2 4 本文以珠江流域作为研究对象，是因为过去2 0 年，珠江流域上游省区经济发 展较慢，流域珠江三角洲段8 0 的上游来水是该经济发达地区排入珠江污水的稀 释剂，然而近年来珠江流域上游省区经济起飞，发展步伐逐步加快，导致上游水 污染情况加重，上游环境问题与下游水污染问题正在形成两头“夹击”之势。也就是 说，珠江流域下游珠江三角洲段在面临自身水污染问题的同时，还得承接上游污 水的进一步威胁，使得珠江口已成为华南第一大、国内第二大污染型口岸。 本文通过对珠江流域水污染治理的协作机制的研究，一方面能使之成为我国 处理流域跨界水污染纠纷主要依靠的行政和法律手段外一个很好的补充，另一方 面为珠江流域水污染治理提供了一个良性的沟通协调平台，对处理珠江流域各类 矛盾和促进社会安定团结具有重要作用，将全面提高我国流域治水的成效。因此， 全面研究珠江流域水污染治理主体间协作机制的三个层面，即珠江流域政府间的 环境协作机制，流域公众、环保n g o 与政府组织互动协作机制，污染企业与政府 组织的管理协作机制，对减轻新一轮经济快速发展对珠江流域环境的压力，优化 珠江流域社会经济发展布局，完善珠江流域治水机制，解决珠江流域跨界水污染 纠纷，提高珠江流域治水成效均具有重大现实意义。 第二节文献综述 近年来，我国流域污染事故频发，从松花江特大污染事故到北江污染事故， 流域的特殊性决定了其污染的复杂性和治理的困难性，其主要表现在流域污染事 件的跨区域性，区域间地方政府、涉水职能部门的各自为政，公众参与、民间组 织力量匮乏等都是制约流域水污染有效治理的因素，因此流域水污染治理主体间 的协作机制目前已成为研究的热点。 5 一关于流域政府间协作机制的研究 在珠江流域的水污染治理中，政府发挥主导作用，流域地方政府间可以通过 协商、合作等对流域治理效果产生影响。如周海炜，唐震在我国区域跨界水污 染治理探析中认为采取现实的协商解决方式，在区域政府、水行政、基层涉水 主体等三个层面建立多层并相互联系的协商机制。胡熠、陈瑞莲在发达国家的 流域水污染公共治理机制及其启示中提出我国在流域水污染治理中应建立流域 间各部门、各层级之间分工协作的协调和合作机制。回 协作内容包括可以建立行政区际利益协调机制、政府间民主协作机制、多级 联动机制等，从而打破现有的碎片化治理结构。如黄康森在我国流域水污染治 理机制：缺陷与创新中提出要完善行政区际的经济合作机制、区际水权交易机 制、突发水污染的应急处理机制、区际生态补偿机制、行政首长不定期会晤机制 等； 张紧跟、唐玉亮在流域治理中的政府间环境协作机制研究一以小东江治理 为例中提出要构建流域内环保联动机制、产业合作机制、生态补偿机制、基础 设施共享共建机制； 胡若隐在我国流域水污染治理困境及对策中提出建立信 息披露、资源共享、沟通合作、联合行动的联动机制。 应注重流域管理机构和地方政府间、水利和环保等职能部门之间的沟通，改 变我国现行水资源管理体制由“多龙管水 引发的流域管理条块分割、区域管理 城乡分割、功能管理部门分割等弊端，既要充分发挥地方政府职能部门在流域水 污染治理中的区位优势，又要发挥流域各涉水职能部门的专业管理特长。如户作 亮在加强团结合作建立海河流域水资源保护与水污染防治的协作机制中提出 要加强流域内环保和水利部门的水污染联防工作，建立以流域为单元的水资源保 护与水污染防治协作机制； 施祖麟等在我国跨行政区河流域水污染治理管理机 制的研究一以江浙边界水污染治理为例中指出通过建立流域与区域相结合的运行 机制、明确水资源管理权责；周海炜，张阳在长江三角洲区域跨界水污染治理 哪周海炜，唐震我国区域跨界水污染治理探析科学对社会的影响，2 0 0 7 ，l ：1 9 2 1 罾胡熠，陈瑞莲发达国家的流域水污染公共治理机制及其启示天津行政学院学报，2 0 0 2 ，2 ：3 7 - 4 0 四黄康森我国流域水污染治理机制：缺陷与创新发展研究，2 0 0 6 ，9 ：4 6 - 4 8 铆张紧跟，唐乐亮流域治理中的政府间环境协作机制研究一以小东江治理为例公共管理学报，2 0 0 7 ，7 ：5 0 - 5 6 四胡若隐我国流域水污染治理困境及对策理论动态，2 0 0 6 ，l l ：3 4 - 4 0 户作亮加强团结合作建立海河流域水资源保护与水污染防治的协作机制海河水利，2 0 0 4 ，5 - 1 - 3 。施祖麟，毕亮亮我国跨行政区河流域水污染治理管理机制的研究中国人e l 资源与环境，2 0 0 7 ，1 7 ：3 - 9 6 的多层协商策略指出要在水资源与水环境管理层面，建立相关的各部门之间的协 商机制。胡若隐在我国流域水污染治理困境及对策中指出需要在行政区职能 部门之间、行政区职能部门与流域管理机构之间建立良好的沟通、协调与合作， 打破流域水污染治理中行政区和流域分裂的格局。 二关于公众与政府协作机制的研究 流域污染治理仅依靠政府的积极态度是远远不够的，因为公众是流域水资源 使用与水环境污染控制的直接参与者，他们与政府的协作将大大提高流域水资源 管理的效率，有助于流域水污染问题的解决。 任庆的论我国公众参与制度的完善、江剑平、袁雄的构建环保公众参 与机制的设想对当前公众参与存在的缺陷进行了一一阐述，包括环保末端参与 的被动性，缺乏具体的参与程序，缺乏环保知情权保障，参与形式单一等等，认 为应完善公众参与的立法，对“参与者”、参与方式、参与程序、参与的保障以 及参与的前提条件环境信息公开等实体与程序问题加以明确规定，完善四种 参与方式，即预案参与、过程参与、末端参与、行为参与。陈菁在流域水资源 管理体制初探认为公众应建立相应的利益共同体，从中遴选代表参与流域水资 源的管理、决策过程，建立决策结果公示制度和意见征询制度。竺效在公众应 成为流域污染防治的监督力量中针对当前公众参与流域治理的现状和不足，提 出应将公众参与环境保护的法律系统化，建立环境信息公开制度、公众监督举报 制度、环境公益诉讼制度。 顾春铵在关于激励公众参与环保的对策中认为应 从立法和教育入手，调动公众的积极性，扩大公众在环境决策领域、执法监督领 域及舆论监督领域上的参与。王名、佟磊在( ( n g o 在环保领域内的发展及作用 提出制定相应的法律、法规推动环保n g o 的发展，建立政府和环保n g o 之问定期对 话制度，加强对n g o 的辅导和支持，以此推动公众参与环境保护。 周海炜，张阳长江三角洲区域跨界水污染治理的多层协商策略水利水电科技进展。2 0 0 6 ，1 0 ：6 4 - 6 8 o 胡若隐我国流域水污染治理困境及对策理论动态，2 0 0 6 ，l l ：3 4 - 4 0 任庆论我国公众参与制度的完善江两社会科学，2 0 0 6 ，5 ：1 3 9 - 1 4 1 回江剑平、袁雄构建环保公众参与机制的设想江诬财经大学学报，2 0 0 5 ，5 ：1 4 - 1 5 陈菁流域水资源管理体制初探中国水利，2 0 0 3 ，1 ：2 9 3 1 睁竺效公众心成为流域污染防治的监督力环境保护，2 0 0 7 ，0 7 b ：6 3 - 6 5 o 顾春铵关于激励公众参与环保的对策污染防治技术，2 0 0 3 ，1 6 ：9 7 - 9 8 锄王名、佟磊n g o 在环保领域内的发展及作用环境保护，2 0 0 3 ，5 ：3 2 - 3 6 7 三关于政府与涉水企业间管理协作机制的研究 流域水污染具有负外部性特征，污染企业追求利润最大化的固有属性导致其 不可能自觉与政府协作，因此需要通过市场机制，运用环境经济手段对其进行引 导，通过地区产业结构调整，运用行政政策手段对其进行强制。周瑛等在珠江 三角洲水环境问题及其原因分析中指出政府应引入市场机制，通过制定各种法 规将环境污染的外部不经济性转换为企业的生产成本内部性，利用提高排污费和 发放污染排放可交易许可证等手段提高企业治污的积极性和自觉性。黄康森在 我国流域水污染治理机制：缺陷与创新中提出通过价格、税收、信贷等经济 手段提升市场机制的调节功能，提高治理效率。周海炜，唐震在我国区域跨界 水污染治理探析中认为流域水污染问题是社会经济发展与环境保护矛盾产生的 问题，应建立区域省市政府间涉水产业规划的协商机制及协商组织，将各个区域 之间水污染产业的规划协调与调整战略纳入区域发展战略规划的协商体系中。 王 文龙在对中国跨区域水污染治理困境与出路的思考经济学分析视角中提 出应通过征税与收费，来迫使严重污染的企业进行技术改造或转产，减少污染物 排放，通过对绿色产业实行补贴来优化本地的产业结构，实现可持续发展。 单靠政府投入无法满足流域水污染治理所需的大量资金，因此拓宽投融资渠 道、保障流域治污资金是治水企业与政府协作的必要手段。俞明联在环保产业 是珠江上下游经济合作的重点领域中提出环保产业成为珠江上下游地区经济合 作重点领域的重要性。徐高明在b o t 一中国政府环保项目融资新思路认为b o t 模式能解决环保投资的难题，但是需要政府立法进行保障，规范治污企业与政府 的协作。薛选世在中国流域综合管理初探中指出应建立多渠道、多元化的投 融资机制，充分动员和引导社会资金的投入，运用各种市场手段，为流域综合管 理提供有力的投资保障。王娅在水污染治理谁来买单中指出要大幅提高城市 污水处理率，应改革现有环保投融资机制，积极引进民间资本，建立和完善多元 剧瑛珠江三角洲水环境问题及其原斟分析云南地理环境研究，2 0 0 3 ，1 0 ：4 7 - 5 3 。黄康森我困流域水污染治理机制：缺陷j 创新发展研究2 0 0 6 ，9 - 4 6 - 4 8 。周海炜，唐震我困区域跨界水污染治理探析科学对社会的影响，2 0 0 7 ，1 ：1 9 - 2 1 呦王文龙对中国跨区域水污染治理困境与出路的思考经济学分析视角福建行政学院福建经济管理干 部学院学报，2 0 0 7 ，3 ：5 - 1 0 。俞明联环保产业是珠江f ：下游经济合作的重点领域曲靖师范学院学报，2 0 0 3 ，4 ：2 4 2 7 。徐高明b o t 一中国政府环保项目融资新思路现代商业，2 0 0 7 ，2 7 ：2 1 8 2 1 9 。薛选世中国流域综合管理初探论文天下论文嘲，2 0 0 7 1 l h t t p ： 硼1 u n w e n t i a n x i a c o m p r o d u c t f r e e 3 1 6 6 1 7 2 2 8 化投资机制。回 通过对以上相关研究分析，我们可以看到由于中国流域水资源管理体制的特 点是多部门、多层次，多元化，即以条条为主，条块分割的管理体制，因此治理 主体间的协作机制研究就非常必要。当前文献研究较多的是流域水污染治理政府 间关系的协调合作，忽略了利益相关者、公众、涉水企业同样作为流域治理主体 在水污染治理过程中的重要性。虽然提出了流域水污染治理多元化主体的概念， 但是并未将彼此之间的关系上升到协作机制的高度而予以确定。而且针对珠江流 域这个特定个案开展的水污染治理主体间协作机制的研究仍然较少。因此希望通 过本文研究，为完善珠江流域水污染协作机制提供参考，减少由于目i j 珠江流域 水污染治理协作机制的不完善而导致的跨界水污染纠纷，减轻新一轮经济快速发 展对珠江流域环境的压力，提升流域环境承载力，提高流域治水成效。 第三节基本概念界定 珠江流域 流域是地球表面相对独立和完整的自然系统，是河流湖泊等水系的集水区域。 流域以水为纽带，将上下游、左右岸、源头与河口连接为一个整体，经过历史的 演变，流域已经成为以水为媒介，由水、土、气、生等自然要素和人口、社会、 经济等人文要素相互联系、相互作用的复合系统。 本文所讨论的珠江流域位于中国国境内，面积4 4 2 1 万平方公里，由西江、 北江、东江及珠江三角洲诸河等四个水系所组成。西江由南盘江、红水河、黔江、 浔江及西江等河段所组成，主要支流有北盘江、柳江、郁江、桂江及贺江等；北 江主要支流有武水、连江、绥江等；东江主要支流有新丰江、西枝江等；西北两 江在广东省三水市思贤窖、东江在广东省东莞市石龙镇汇入珠江三角洲，经虎门、 蕉门、洪奇门、横门、磨刀门、鸡啼门、虎跳门及崖门等八大口门汇入南海，构 成珠江独特的“三江汇集，八口分流”的水系特征。海南岛上主要河流有南渡江、 万泉河和昌化江。珠江流域年平均径流总量为3 3 6 0 亿立方米，流域人均水资源量 土娅水污染治理谁来买单经济世界，2 0 0 2 ，4 ：3 2 - 3 5 9 为4 7 0 0 立方米，相当于全国人均占有水资源量的1 7 倍。具体见图卜1 。 二水污染治理 图1 - 1 珠江水系示意图 水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放 射性等方面特征的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生 态环境，造成水质恶化的现象。流域水污染是一种可以转移的负外部性，其具 体特征为跨界水污染，即跨越不同行政边界，将污染从一个行政辖区转移到了另 一个行政辖区，通常为上游地区向下游地区转移污染物的单向不可逆越界污染。 治理是内生于一个有共同利益的群体的正式或非正式的制度安排，通过这些 制度安排，形成群体的正式或者非正式组织，实现组织主体的集体活动，设定并 实现组织的功能和目标。 水污染治理包含两个方面含义，一是污水处理，二是对已经受到污染的水环 境进行治理和恢复。 延伸到本文的含义主要是指政府通过政策或者制度安排，通 过治水主体的实际行动来实现水体水质好转。 珠江概况珠江水利网h t t p ：踟p e a r l w a t e r g o v c n z j g k 中华人民共和周水污染防治法中华人民共和国主席令第八十七号2 0 0 8 年6 月1 口起施行 曾文慧越界水污染规制对中国跨行政区流域污染的考察上海：复旦大学出版社，2 0 0 7 2 孙兵区域协调组织j 区域治理上海：上海人民出版社，2 0 0 7 9 ，p 3 6 全球治理委员会我们的全球伙伴关系( o u rg l o b a ln e i g h b o r h o o d ) m 牛津大学出版社，1 9 9 5 年 l o 机制原指机器的构造和动作原理，借指组织内部内在的工作方式和运行变化 的规律，泛指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。从制度学角度 来看，机制是为了实现某一目标的一种制度安排。 协作机制是指协作的主体、内容、方式、运行等法律制度间相互衔接与协调 沟通的具体运作方式，延伸到本文其核心是指流域治水主体围绕流域水污染治理， 在区域政府、水行政和环保部门、公众及涉水企业建立交流协商的机会和制度， 目的是使流域间水污染问题能够得到及时有效解决，促进流域健康可持续发展。 第四节研究方法和思路 一、研究方法 本文通过中国期刊网、百度、g o o g l e 等搜索引擎收集并阅读流域管理相关的 文献材料，参考区域公共管理，环境管理学，环境经济学，政策分析等理论，研究珠 江流域水污染治理主体间的协作机制。 本文采用实证研究的方法，在对资料进行整理的过程中，将流域管理理论结 合珠江流域政府开展合作的具体实践相结合；采用了图表分析与总结归纳演绎分 析的方法，指出珠江流域水污染协作治理存在的制度困境；采用对比分析方法， 对比国外流域管理的先进经验，结合我国珠江流域管理的特点，运用推理、说明 和论述等方式提出完善珠江流域水污染治理协作机制的建议。 二、研究思路 本文的研究目的是通过建立有效的珠江流域水污染治理主体间的协作机制来 协调流域各地区之间的利益冲突，从而在流域水污染治理中走合作之路，避免产 生污染纠纷。本文主要从政策法律层面、主体组织层面、治理体制层面、市场手 。中国生态补偿机制与政策研究课题组中国生态补偿机制与政策研究北京科学出版社，2 0 0 7 8 ：2 6 国王浩中国水资源与可持续发展北京：科学 i ；版社，2 0 0 7 ：3 4 1 l l 段层面、公众参与层面和环境管理层面，结合珠江流域水污染治理协作现行机制， 系统分析珠江流域水污染治理主体间协作机制面临的困境，然后结合国外流域水 污染治理的先进经验，从中提出全面建立珠江流域水污染治理协作机制的工作思 路和可行性对策，包括加快体制创新，强化区域协作意识，在单一的科层制治理 机制基础上引入政府间环境协作机制；顺应市场经济发展需要，积极引入民间资 本，调整流域范围内产业结构，构建涉水企业与政府的良性管理协作机制；明确 涉水职能部门职责，协调行政区际利益关系，完善各涉水职能部门的协作机制；鼓 励公众参与，壮大民间组织监督力量，发展民间团体与政府间互动协作机制等。 具体研究思路如图1 2 所示： 图1 2 具体研究思路 1 2 第二章珠江流域水污染治理协作机制现状 第一节珠江流域水污染治理协作机制的主体及职责 我国当前流域水资源管理呈现“垂直分级负责，横向多头管理 的局面，直 接导致“责权利”的不统一，争权不断，推责有余。流域上下游水污染防治补偿 机制没有建立，上游地区不仅缺乏治污积极性，甚至通过流域的过度开发带动经 济增长。流域水资源管理的特性决定了流域水污染治理将会涉及到不同的利益集 团，因此协作机制的建立必然涉及到多元化的参与主体，主要包括代表流域整体 利益的流域管理机构，代表流域流经区域利益的各地方政府，负责流域水污染治 理的环保部门，流域内水污染涉及的公众、环保n g o 以及流域涉水企业。因此流 域水污染是一个多主体的协调行动，其具体行为特征及职责见表2 1 所示。 表2 1 流域水污染治理协作机制的主体及其职责行为特征 类别参与主体行为特征职责与角色定位 国务院 制定治理的原则和目标指导者，调处者 组织、监督、指导流域水污染矛盾 区域行政部门 水利部及纠纷的处理，处理国务院交办的指导者，调处者 省际水事纠纷 地方政府部门促进各方协调、沟通治理参与者 流域水污染事件的监督者，与各级 治理主体，治理方案的制 区域及流域的 流域管理局 政府部门进行沟通，制定治理方案，定者，跨界协商参与者与 水行政部门 协同各级政府监督方案的实施 主持者 省级水行政主 制定并具体实施方案 治理主体，方案的制定者， 管部门协商参与者 组织、监督、指导水污染纠纷处理， 国家环保部门 并负责处理国务院交办的省际水污水污染治理指导者，调处 区域环境保护 染纠纷，组织、协调国家重点流域者 水污染防治工作等 部门 监督治理水污染，就水污染成立专治理土体，治理方案的制 省级环保部门f - j , b 组，调查冲突事件，协助流域定者，跨界协商参与者， 机构制定具体实施方案污染治理者 区域涉水社会各涉水社会经矛盾和纠纷当事人，污染 经济主体济主体 反映矛盾和冲突事件 主体 从表2 1 分析可以看出，我国流域水污染治理体制同样呈现出明显的条块分割 的特点，流域水污染协作治理的关键是各层内部的协调和不同层面之间的有效分 工与衔接，保证治理体系的职责明确和常规化运作。 第二节珠江流域政府间协作的现行机制 珠江流域水环境的安全既是下游经济发达地区持续发展的重要保护，也是上 中游地区经济腾飞不可缺少的基础条件，上中游地区对珠江流域水污染的控制直 接关系到整个流域的治污，为此流域各省市政府开展了广泛的协作。 一中央政府与珠江流域地方政府协作的现行机制 中央政府目