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特种设备使用环节安全监察模式研究 摘 要 随着我国经济社会的快速发展，特种设备的使用量也逐年增多。作为重要的社会 生产资料，特种设备在各行业生产过程中所起的作用也越来越大。众所周知，特种设 备之所以被称为特种设备，是因为它不同于普通的生产设备，它具有高危险性和事故 易发性。而特种设备只有在制造安装完成并投入使用以后，才能实现人们所需要的各 种功能，才具有特种设备所具有的特定危险性。 为了保障特种设备使用过程的安全，减少各类特种设备事故发生，我国对特种设 备实施全方位、全过程的安全监察。特种设备全过程安全监察的七个环节中，使用环 节是安全监察的核心，其他环节都是为这个环节服务的。使用环节一旦发生事故，就 会严重影响到人民生命财产安全，造成不良的社会影响，有碍于社会稳定和经济的正 常发展。因此，要保障社会稳定，构建和谐社会，保持经济社会的可持续发展，必须 做好使用环节的安全监察工作，使特种设备在生产中最大限度地发挥其作用。 本文以特种设备使用环节的安全监察模式为研究内容， 以提高使用环节安全监察 工作的有效性为研究的核心问题。运用系统比较的研究方法，根据调研掌握的资料， 首先从公共危机管理等角度分析了安全监察的理论基础。 其次是对照国外特种设备安 全监察工作的发展历史，研究国内特种设备安全监察工作的现状，并根据特种设备安 全监察的发展趋势，分析了当前使用环节安全监察工作存在的问题和矛盾。最后，根 据有效安全监察的基本原则，提出了以“政府综合管理，授权检测机构开展安全检验 和监督检查”为主要内容的“3+1”模式，并对这种模式的基本框架进行了详细分析， 包括机构设置、 职能调整、 绩效考评和科学的安全监察技术等， 同时列出了政府监管、 信息公开和社会监督等外部约束机制， 为我国今后特种设备使用环节安全监察模式的 改革发展提供了有益的参考。 关键词： 特种设备，安全监察，模式 research on special equipment safety supervision mode in using stage abstract along with the fast economic development in our county, the quantities of special equipment are increasing annually. as an important society production material, the special equipment plays an important role in each trade. it is well known that we call it special equipment just because it differs from the normal production equipment and it involves high risks and is prone to accidents. it will display the needed functions only after being manufactured, installed, and put into actual use. thus, it obtains its specific risks. in order to safeguard the using stage of the special equipment, reduce the various accidents, our country implement the omni-directional safety supervision in the entire using process. in the seven stages of the safety supervision, the using stage is the core part, and the other stages just serve for it. once an accident occurs in the using stage, peoples lives and properties will suffer serious damages and will thus affect society, which will in turn hinder the normal developments of the countrys economy. therefore, safety supervision in the using stage will affect the stability of society and its retainable economic development. so we should ensure the safety of special equipment to construct harmonious society, enhance its stability and economic development, thereby making the most of the special equipment works. this research is on the safety supervision mode of the special equipment in using stage, and is oriented on enhancing the effectiveness of the safety supervision work. based on the materials through investigations and studies, with the method of systematic comparison, this paper firstly analyzes the theoretical basis of the safety supervision of the special equipment from the angles which is public crisis management, and so on. secondly, compared with the foreign safety supervision of special equipments development history, studying the present domestic safety supervision work, and according to the works development tendency, this paper analyzes the problems and contradictions in current work. lastly, in line with the effective safety supervisions basic principles, the “3+1” mode is proposed whose main content is: the government manages it comprehensively, and authorizes the testing organization doing the safety examination and surveillance inspection jobs. this paper analyzes the bare bone of this mode in detail, including organization establishment, function adjustment, achievement examination and critique, and scientific safety supervision skills. simultaneously, the paper lists some exterior restraints, such as the government supervision and managing, information publication, society supervision. therefore, the paper offers beneficial reference to the reform and development of our countrys special equipments safety supervision mode in using stage. keywords：special equipment，safety supervision，mode 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：诸 源 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：诸 源 指导教师签名：郭树勇 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 特种设备使用环节安全监察模式研究 1 绪 论 课题研究的背景及意义 特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同） 、 压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内机动车辆等设备 和设施。随着我国经济社会的不断发展，特种设备的使用量也逐年增大，截至 2006 年底，全国有各类在用特种设备约 360 万台（套） 。1特种设备的安全直接关系到人 民生命财产安全和经济运行安全。 特种设备的应用促进了经济发展和人民生活水平提 高，但同时也具有潜在危险，一旦发生事故，往往导致作业人员和公众的人身伤害， 给企业或社会造成财产损失，影响企业的生产和人民的正常生活秩序。2因此，加强 对特种设备使用环节安全监察模式的研究，有利于做好特种设备安全监察工作，保障 特种设备使用环节的安全，减少各类事故的发生，这对于保障社会稳定，构建和谐社 会有着十分重要的意义。 特种设备使用环节的安全状况 通过几十年的探索，我国逐步建立了对特种设备的设计、制造、安装、维修、改 造、检验、使用等环节进行全过程安全监察的基本制度。通过实施全过程专项安全监 察，使事故率呈下降趋势，重特大事故得到有效遏制。特别是近年来，随着 2001 年 特种设备安全监察职能从原劳动部门划转质量技术监督部门，2003 年国务院出台了 特种设备安全监察条例 ，在用特种设备的定期检验率明显提高，爆炸事故率持续 下降，特种设备事故率从 1979 年的 7.9 起/万台3下降到 2006 年的 0.83 起/万台。4 但是安全形势总体上仍不容乐观，特种设备各类事故仍呈高发态势，重特大事故时有 发生，事故造成群死群伤、停电断气、企业停产及巨额经济损失，教训十分沉痛。比 1 张纲. 2007 年全国特种设备安全监察工作会议工作报告eb/ol. 2 王秦平主编.特种设备安全监察研究m.北京:中国计量出版社,2006.1-6. 3 宋继红,石家骏,王晓雷.中国特种设备安全监察的历史、现状与发展a.王秦平主编.特种设备安全监察研究 m.北京:中国计量出版社,2006.367-368. 4 张纲. 2007 年全国特种设备安全监察工作会议工作报告eb/ol. 特种设备使用环节安全监察模式研究 2 如 1997 年 6 月底，北京东方化工厂储料罐区发生泄漏遇明火大爆炸，造成 9 人死亡， 39 人受伤，直接经济损失达 1.17 亿元，导致 10 多个企业停产、半停产，万余工人待 岗。2003 年 12 月 3 日，上海市虹口区怡泉浴室将常压锅炉擅自改为承压锅炉使用, 导致锅炉爆炸，造成 7 人死亡，7 人受伤。1从事故的原因分析，在不同社会发展时 期具有不同的特性。我国在建国初期，由于设计、制造、安装技术落后和管理不严， 造成设备先天缺陷而引发大量事故。进入 90 年代以后，特种设备的非法制造、安装 和使用、违规操作、管理松懈等成为造成事故的最主要原因。2 2006 年全国共发生特种设备严重以上事故 299 起，其中特大事故 1 起、重大事 故 16 起、严重事故 282 起。共死亡 334 人，受伤 349 人。万台设备事故起数为 0.83 起，万台设备死亡人数为 0.94 人。从 2001 年至 2006 年，全国万台设备事故起数分 别为 1.21、1.19、0.95、0.92、0.87 和 0.83，连续 6 年呈下降趋势。3尽管我国万台设 备事故起数每年在下降，但是从 2005 年事故发生的原因分析，使用不当及违章操作 占 50，设备本身质量问题占 20，超期未检或者未按规定检验占 16，安全附件 及安全装置损坏失效占 10，其它占 4。4从上述分析可以看出，由于特种设备使 用环节的原因引起的事故占总数的七成以上， 使用环节的安全监察是一个非常重要的 环节，这个环节的监察是整个特种设备安全监察的中心或重中之重。 相关研究现状 各国政府都十分重视特种设备安全，并实行强制管理，逐步形成了行之有效的 安全监察体制。为了更好地学习和借鉴国外特种设备安全监管的经验，近年来，国家 质检总局组织了一批特种设备方面的专家，对国外特种设备安全监察体制进行研究， 目前已经形成了美国、加拿大、日本、欧盟及其部分成员国、马来西亚等国家和我国 香港、台湾等地区的特种设备安全监管体制研究报告，大部分研究报告汇总在中国计 量出版社 2005 年出版的特种设备安全监察研究 （王秦平主编）一书中。这些研究 报告全面分析了这些国家和地区的安全监察体制和基本做法， 并与我国现行的安全监 察体制进行了比较。从目前相关的研究情况看，我国在特种设备使用环节的安全监察 1 国家质检总局特种设备安全局.特种设备安全监察知识m.北京:2005.3-4. 2 宋继红,石家骏,王晓雷.中国特种设备安全监察的历史、现状与发展a.王秦平主编.特种设备安全监察研究 m.北京:中国计量出版社,2006.383-384. 3 张纲. 2007 年全国特种设备安全监察工作会议工作报告eb/ol. 4 国家质检总局特种设备安全局.2005 年全国特种设备安全状况通报eb/ol. 特种设备使用环节安全监察模式研究 3 工作基本上与其他国家类似，并逐步形成了行之有效的安全监察体制，主要做法包括 三方面：一是使用前必须得到安全监察机构许可；二是开展有针对性的检查、调查， 了解法规执行情况；三是要求操作人员和管理人员进行考核培训。 从目前掌握的情况看，我国与其他国家的安全监察工作相比，在特种设备使用 环节安全监察的研究方面还有待提高，这一方面与我国目前的法律法规体系不够完 善、管理体制不够健全等因素有关，另一方面由于我国还是发展中国家，在特种设备 安全监察技术的研究和应用方面还与国家发达工业国家存在较大的差距。因此，本文 试图通过分析安全监察工作的理论基础，对比国内外安全监察工作的现状，从基层特 种设备使用环节安全监察工作的角度，提出一些有效安全监察的模式，从而预防和减 少事故的发生，保障人民群众生命财产安全，促进经济发展。 本课题的研究方法与内容 本课题通过分析特种设备安全监察的理论基础，运用系统比较的研究方法，借鉴 国外特种设备使用环节安全监察的做法和经验， 分析目前我国监察模式存在的问题和 矛盾。从而提出一个“政府综合管理，授权检测机构开展安全检验和监督检查”为主 要内容的“3+1”的监察模式，为提高基层安全监察机构监察工作的有效性，降低事 故发生率提供了有益的参考和帮助。研究内容框架大体如下： 第一部分：分析特种设备安全监察的理论基础，分别从公共危机管理、系统安全 管理等方面阐述了特种设备安全监察理论基础。 第二部分：对国外特种设备安全监察体制进行研究分析，主要分欧美发达工业国 家和亚洲部分国家两大类，分析国外特种设备安全监察工作的发展历史，并对今后特 种设备安全监察的发展趋势进行了归纳。 第三部分：分析国内特种设备安全监察的现状，主要针对使用环节，阐述了安全 监察体制及有关要求，并提出了当前使用环节安全监察工作存在的问题和矛盾。 第四部分：对特种设备使用环节有效安全监察的模式进行了构想，根据有效安全 监察的基本原则提出“3+1”的基本模式，并对这种模式的基本框架进行了详细的分 析，同时也列举了政府监管、信息公开和社会监督等三个方面的外部约束机制，进一 步丰富和完善了模式的内容。 特种设备使用环节安全监察模式研究 4 第一章 特种设备安全监察的理论基础 国务院 2003 年颁布实施特种设备安全监察条例后，从法律上明确了特种设 备安全实行国家监察。 安全监察是指负责特种设备安全的政府行政机关为实现安全目 的而从事的决策、组织、管理、控制和监督检查等活动的总和。1 尽管市场经济发展过程中更加倾向于自由竞争， 但是由于特种设备既是国民经济 发展的重要基础设备，也是与人民群众生活密切相关的重要基础设施，因此在特种设 备安全领域，存在着许多政府的强制管理措施。我们可以从公共危机管理和系统安全 管理等方面发现特种设备安全监察的理论基础。 第一节 第一节 安全监察与公共危机管理 按照一般管理学原理，我们可以将公共危机管理看作是管理学的理论分支，各国 政府已经逐渐认识到危机管理在公共管理中的地位和作用，特别是震惊世界的 2001 年美国“911”恐怖事件和 2003 年的 sars 事件，使公共危机管理在政府工作中占 据越来越重要的地位， 公共危机管理的研究也就成了许多国家政府部门和行政管理学 者共同关注的新课题。 2特种设备安全监察作为政府部门实施行政管理的一项重要措 施，与公共危机管理理论有着很紧密地联系。 一、公共危机的的含义与特征 从字面意义上来看， “危机”的概念最初来源于希腊语，普遍用于医学领域，以 形容一种至关重要的、需要立即做出相应决断的状态。直到 18、19 世纪， “危机”一 词才逐步被引入政治领域，表明政治体制或政府面临的紧急状态，以相对于政府常规 性决策环境的一种非常态的社会环境。 “危机”即意味着危险，也意味着机遇，关键 在于我们如何管理危机。所以，危机对组织来说是一个契机，是组织命运“转机与恶 化的分水岭” ，既可能是组织走向衰亡的开始，也可能是走向兴盛的契机。3情况究 竟会朝哪个方向发展，既取决于危机环境的压力状况，更取决于危机管理主体的能力 1 刘兆彬,张纲,胡可明主编.特种设备安全监察条例释义m.北京:中国标准出版社,2003.25. 2 张小明主编.公共部门危机管理m.北京:中国人民大学出版社,2006.5. 3 张小明主编.公共部门危机管理m.北京:中国人民大学出版社,2006.11. 特种设备使用环节安全监察模式研究 5 状况，而后者更具有决定性的意义。 关于公共危机的概念界定，虽然学者们经常使用，但却对公共危机的确切内涵鲜 有界定。一般认为，公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。1而按照 危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可以将危机分 为公共危机和一般危机。2一般危机主要是指企业（私人部门）层面上的危机，这种 危机的影响一般只局限于该组织内部， 对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都 不大；而且通常情况下该组织可以处理一般危机，无需政府部门的干预或全社会的参 与。必须指出的事，随着危机事件的不断升级以及事态影响的不断扩大，一般危机也 可能引发或最终导致公共危机的发生。3比如 2005 年 3 月 16 日，浙江绍兴县滨海工 业区的浙江欧亚薄膜有限公司的导热油锅炉发生事故，使联苯联苯醚泄漏（有毒传 热介质） ，导致整个绍兴县、绍兴市区均受到不同程度的影响，厂区附近的村民进行 了呼吸道、眼睛检查，政府组织对周边的水质和空气进行了化验。4由此可以看出， 特种设备发生安全事故，不可能是一般危机，更多的是公共危机，因此，作为特种设 备安全监察工作，与公共危机管理是紧密相连的。 一般而言，现代公共危机普遍具有以下共同特征：一是突发性和紧急性。在危机 状态下，政府所面临的环境达到了一个临界值，决策者面临着巨大的压力，急需快速 做出决策。政府必须在有限的信息、资源和时间的条件下寻求“满意的”危机处理方 案，迅速地从正常情况转换到紧急情况（从常态到非常态） 。5二是严重威胁性。相 对于政府的常规决策环境而言，危机事件往往处于一种非常态的社会环境，是各种不 利情况、严重威胁、不确定性的高度积累。三是信息有限性。在危机状态下，信息是 极度匮乏和有限的，而且非常难辨真伪，主要是信息的不完整、不及时、不准确。四 是双重效果性。冲突和危机能够促进社会的协调和整合，因此，危机并不仅仅意味着 危险，而且还有转机和契机的意思。五是全球性。在全球一体化的情况下，危机的原 因和结果往往都是世界性的，危机的传播和影响也常常具有全球化特征。6 二、危机管理的界定与分析 在市场经济的建设和发展中，面对资源有限而竞争无限的环境，企业组织的领导 1 美r.j.斯蒂尔曼.公共行政学m.北京:中国社会科学出版社,1989.114. 2 张小明.危机管理研究中的术语规范问题m.北京:术语标准化与信息技术,2004.2. 3 张小明主编.公共部门危机管理m.北京:中国人民大学出版社,2006.12. 4 洪慧敏.2 吨联苯醚突袭绍兴n.今日早报,2005 年 3 月 18 日（浙江综合版）. 5 薛澜,张强,钟开斌.防范与重构:从 sars 事件看转型期中国的危机管理j.改革,2003.3. 6 张小明主编.公共部门危机管理m.北京:中国人民大学出版社,2006.12-14. 特种设备使用环节安全监察模式研究 6 者早已把危机管理引入到了企业管理，并作为企业一个生存和发展的法则。我们可以 在众多知名商学院的教学案例中，发现许多危机管理的案例。近年来，我国的一些商 学院也开设了危机管理学的专门课程，以提高企业组织应对危机的组织能力。 当然，危机管理对于企业组织和公共组织而言，会存在着一定程度上的异同，这 与工商管理和公共管理的异同有着相似性。两者的根本区别在于目标和使命上，工商 管理注重企业，而企业追求的是赢利；公共管理注重的是政府及其他公共部门，其目 标则是增进社会公平和公共利益。同时有人提出两者在管理性质上有区别，传统的公 共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；并且管理手段也不同，传统公共管理以 行政手段和法律手段为主，辅以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅以法律手段 和行政手段；两者的基本原理、方法和运作等方面也确有许多共同之处。1还有人探 讨了两者在运作物质来源上的不同，公共管理主要来源于国家财政收入，必须接受公 众监督，企业管理主要来源于企业在市场竞争中所获取的利润，不受社会制约。2 然而在组织层面上， 两者本质的管理策略就具有完全一致性， 通过解决争取更多时间、 获得更多信息、降低资源损失等三个问题，切实做好危机应对工作。 从广义上讲，危机管理包含对违纪事前、事中、事后所有方面的管理。传统的危 机管理着重强调对危机反应的管理，而不重视危机的前因后果。实际上，大多数危机 管理的计划和思想，不管是叫偶然事故、紧急事故和灾难事故管理，还是恢复或事态 继续管理，都可以称作是危机管理。罗伯特希斯（robert heath）用一个简单的几 何图形来描述完整的危机管理的过程，如图 1-1 所示。 公众认知 物理影响 媒体 事件 公众认知 精神影响 利益相关者 复原 图 1-1 危机管理范围示意图 3 1 王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他j.政治学研究,2001.3. 2 汪玉凯.公共管理基础问题研究j.中国行政管理,2001.11. 3 澳罗伯特希斯.危机管理m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社,2001.19. 反 应 恢 复 特种设备使用环节安全监察模式研究 7 在图中，左边两个象限代表危机管理的沟通活动，右边两个象限表示危机管理的 行为构成。上面两个象限反映的是开始清理危机事件的初期阶段，以生理上可见的影 响为主，而下面两个象限反映的是恢复管理时期，以精神影响更为突出。反应和恢复 管理中强调的重点是公众认知。其中需要说明的是危机管理中针对的是利益相关者， 因为在危机不可预见的影响中，我们要对每一个利益相关群体进行分析，才能够作出 相对准确的判断，从而降低不确定性。危机管理示意图有助于管理者从总体战略的高 度进行危机管理，这四个方面构成了基本的危机管理。1 我们通常结合时间序列分析危机管理，如图 1-2 所示的罗伯特希斯（robert heath）提出的危机管理模型，就是根据危机发生、发展的每一阶段制定出相应的战 略。这样的结构模型简要清晰，比较容易把握研究的线索。 图 1-2 危机管理模型2 根据危机管理的时间序列分析，我们可以将其为分为三个阶段：分别是危机前、 危机和危机后，每一个阶段再可分为不同的子阶段，从而可以将危机管理的分析时段 1 薛澜,张强,钟开斌.危机管理m.北京:清华大学出版社,2003.44-45. 2 澳罗伯特希斯.危机管理m.王成,宋炳辉,金瑛译.北京:中信出版社,2001.32. 管 理 预 警 影响分析 技能要求 影响分析 培 训 演 习 计 划 审计/评估 技能要求 审计/评估 计 划 风险评估 减少 reduction 反应 response 恢复 recovery 预备 readiness 特种设备使用环节安全监察模式研究 8 进行了如下的序列假定： 危机预警及危机管理准备、 识别危机、 隔离危机、 管理危机、 处理善后并能够从中获益。1 三、危机预警与事前管理 危机预警机制与事前管理阶段非常重要， 避免危机的发生或者将危机消灭在萌芽 状态也是成本最小、最经济的危机管理方法。为此，事前管理阶段也需要建立一套规 范、 全面的危机管理预警系统， 即建立危机预警机制。 主要内容包括： 一是危机监测， 即对可能引起危机的各种因素和危机的表象进行严密的监测， 搜集有公共危机发生的 信息，及时掌握公共危机变化的第一手材料；二是危机预测和预报，即对监测得到的 信息进行鉴别、分类和分析，对未来可能发生的危机类型及其危害程度做出估计，并 在必要时发出危机警报；三是危机预控，即针对可能引发公共危机的因素，采取应对 措施和制定各种危机预案，以有效地避免危机的发生或尽量减小损失。此外，还应该 包括建立公共危机发生前的早期风险评估系统与风险管理系统， 完善公共危机信息处 理程序的规定等内容。2 从政府的管理职能看， 政府在社会管理过程中将公共危机管理的重点由事中管理 前移至事前管理， 由处置公共危机事件变为防止公共危机产生， 真正做到 “防微杜渐” 。 从事前管理的特点看主要有以下几方面： 一是管理指向具有超前性。公共危机由萌芽、生成、扩散到产生连锁影响，一般 都具有一个过程， 呈现为渐进和突变的统一； 此过程不论长短， 都会表现出先行征兆。 这些先行征兆并不直接表现为公共危机事件，但在前置管理应当将这些先行征兆“超 前”地纳入政府日常管理工作范围。 二是管理范围具有延展性。公共危机常以偶然性方式出现，其偶然的原因在于由 多个危机因子相互作用形成的“合成谬误” 。 三是管理状态具有常态性。公共危机和解决公共危机事件的管理是一种暂态，但 公共危机事前管理是一种常态，贯穿于政府管理工作的始终。 四是管理效果具有溢出性。常说“安全是最大的节约” ，公共危机造成的危害一 般是非常大。相比于造成的严重损失，公共危机前置管理的投入成本是非常小的，其 产生的管理效果对社会生活的各个方面将产生巨大的溢出效应。3 1 薛澜,张强,钟开斌.危机管理m.北京:清华大学出版社,2003.48-49. 2 张小明主编.公共部门危机管理m.北京:中国人民大学出版社,2006.50. 3 杨静光.和谐目标下的公共危机前置管理eb/ol. 特种设备使用环节安全监察模式研究 9 随着我国经济社会生活的复杂化和不确定性，近年来，大规模公共安全事故、工 人失业、治安恶化等社会问题相继出现，可以说我国已经进入一个危机社会。加强公 共危机前置管理具有以下几方面的意义。一是提前弱化危机叠加效应，二是积极释放 社会潜在压力，三是有效降低社会风险成本，四是大力提升政府管理能力。1 综合以上情况可以看出，由于特种设备涉及公共安全问题，可能引发公共危机。 安全监察不仅具有国家意志性、 执行性、 法律性和国家强制性等一般行政管理的特征， 同时安全监察又是政府的一项特殊行政职能， 安全监察工作的主要任务是监督企业识 别、控制、排除人的不安全行为和物的不安全状态，当发现特种设备处于不安全状态 时，安全监察机构必须立即作出决定，限制其使用，以防止事故的发生。因此，特种 设备安全监察与公共危机管理在理论体系上是紧密相关的。 第二节 安全监察与系统安全管理 安全科学是人类对安全生产的规律及其保障条件的认识的综合性边缘科学。 安全 原理是研究安全主体人的安全和安全客体物和环境的安全的理论问题； 也是 研究工矿企业中人流、物流和信息流等安全管理的理论问题。2安全监察活动，是为 了公众安全从国家整体利益出发以政府名义并利用行政权力进行的， 不受部门或行业 限制，行为比较超脱、客观。3由此可以看出，尽管安全监察与一般安全的管理有所 不同，但从基层安全监察工作的实际来看，两者的目的和作用与安全管理是一致的。 因此我们可以用系统安全管理的原理进一步分析安全监察的理论基础。 一、系统安全及危险源 安全，泛指没有为危险、不出事故的状态。生产过程中的安全，即安全生产，指 的是“不发生工伤事故、职业病、设备或财产损失的状况；即指人不受伤害，物不受 损失” 。4系统工程中的安全概念与传统的安全定义大不相同。长期以来，人们一直 把安全和危险看作截然不同的、相互对立的概念。系统安全包含许多创新的安全新概 1 杨静光.和谐目标下的公共危机前置管理eb/ol. 2 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.前言. 3 王秦平主编.特种设备安全监察研究m.北京:中国计量出版社,2006.25-26. 4 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.11. 特种设备使用环节安全监察模式研究 10 念：认为世界上没有绝对安全的事物，任何事物都包含有不安全的因素，具有一定的 危险性。安全只是一个相对的概念，它是一种模糊数学的概念。1所以安全工作必须 全方位地贯彻“安全第一、预防为主”的方针。 系统安全是指在系统寿命期内应用系统安全工程和系统安全管理方法， 辨识系统 中的危险源，并采取控制措施使其危险性最小，从而使系统在规定的性能、时间和成 本范围内达到最佳的安全程度。 系统安全要求早在一个新系统构思的阶段就必须考虑 其安全性的问题，制定并开始执行安全工作规划，把系统安全工作贯穿于整个系统的 寿命期间，直到系统报废为止。危险源是事故发生的根本原因，系统安全的基本内容 就是辨识系统中的危险源，采取措施消除和控制系统中的危险源2。在特种设备安全 监察的过程中，我们对特种设备的设计、生产、安装、维修、改造、使用等多个环节 进行全过程的安全监察，在特种设备开始设计，到设备报废的整个过程中，都要实行 安全监察，这说明系统安全管理与特种设备安全监察的原理是一致的。 上面提到的危险源，从字面意义理解为危险的根源，w哈默（willie hammer） 将危险源定义为“可能导致人员伤害或财物损失事故的，潜在的不安全因素” 。危险 源在导致事故发生，造成伤亡后果不同，作用各异，所以，对他们的识别，控制方法 也不尽相同。根据危险源在事故发生、发展中的作用。可把危险源划分为两大类，即 第一类危险源和第二类危险源。事故是能量的意外释放作用于人体造成伤害。所以， 在生产现场中产生能量的能量源或拥有能量的能量载体属于第一类危险源， 其危险性 与能量的高低、数量的多少有密切关系。在隋鹏程等编著的安全原理一书中对 16 种安全事故类型与相应的能源、能量载体进行了列表表示，现将与特种设备安全 相关的几种事故类型摘录于表 1-1。 表 1-1 部分伤害事故类型与第一类危险源 3 事故类型 能量源 能量载体 起重伤害 起重、提升机械 被吊起的重物 高处坠落 高差大的场所、人员借以升降的设备、装置 人体 锅炉爆炸 锅炉 蒸汽 压力容器爆炸 压力容器 内容物 机械伤害 机械的驱动装置 机械的运动部分、人体 第二类危险源是指导致约束、限制能量的措施（屏蔽）失控、失效或破坏的各种 1 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.11. 2 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.12-13. 3 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.16. 特种设备使用环节安全监察模式研究 11 不安全因素。 人的不安全行为和物的不安全状态是造成能量或危险物质意外释放的直 接原因，主要包括人、物、环境等因素。第二类危险源往往是围绕第一类危险源随机 发生的现象，它们出现的情况决定事故发生的可能性。第二类危险源出现越频繁，发 生事故的可能性就越大。 一起事故的发生是两类危险源共同起作用的结果， 第一类危险源的存在是事故发 生的前提，第二类危险源的出现是第一类危险源导致事故的必要条件。在事故发生、 发展的过程中，两类危险源相互依存、相辅相成。第一类危险源在事故时释放出的能 量是导致人员伤害或财物损坏的能量主体，决定事故后果的严重程度；第二类危险源 出现的难易程度决定事故发生的可能性的大小。1 在我国长期的事故预防工作中经常使用事故隐患一词。所谓隐患是指隐藏的祸 患，事故隐患即隐藏的、可能导致事故的祸患，这是一个在长期工作实践中大家形成 的共识用语，一般是指那些有明显缺陷、毛病的事物，相当于人的不安全行为、物的 不安全状态。事故祸患包含在危险源的范畴之中，主要是指那些在控制方面存在明显 缺陷的第一类危险源。应该注意，如果在控制方面没有明显的缺陷，则危险源往往不 被当作隐患处理，在事故预防工作中可能被忽略，这对危险源控制是非常不利的。从 事故预防的角度，查找、治理事故隐患是非常必要的。但是，从危险源控制的角度， 这仅仅控制了全部危险源中有明显问题的一部分，其余部分更隐蔽，可能更危险。2 二、预测对安全监察的作用 传统的安全管理实质上是被动的事故管理，忽视了事故发生之前，每一个工作环 节所潜在的危险， 工作重点没有从事后的追查处理转变到事前的安全预测， 这就使 “安 全第一，预防为主”成为空话。因此，预测技术是现代安全管理的重要组成部分。 预测是运用各种知识和科学手段，分析研究历史资料和调研资料，对事物发展趋 势或可能的结果进行事先的推断和估计。预测的过程如图 1-3 所示。 已知情况 难以了解的中间过程 结果 输 入 输 出 预测技术的方法 图 1-3 预测过程图 3 1 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.17. 2 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.18-19. 3 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.120. 特种设备使用环节安全监察模式研究 12 预测是对客观事物发展前景的一种探索型的研究工作，它有一套科学的程序。预 测对象不同，预测程序也不也不一样。一般来说，预测的程序可分为四个阶段十个步 骤。如图 1-4 所示。 确定预测 目标和任务 输入信息 预测处理 输出结果 1、确定预测 目的 2、制定预测 计划 3、确定预测 时间 4、搜集预测 资料 5、检验现有 资料 6、选择预测 方法 7、建立预测 模型 8、进行推测 或计算 9、预测结 果的鉴定 10、 修正预 测结果 图 1-4 反馈预测程序示意图 1 预测由预测信息、预测分析、预测技术、预测结果四部分组成。其中预测分析是 预测的重要组成部分， 它是建立在调查研究或科学实验基础上的分析。 对于任何事物， 如果只有情况和数据，没有科学分析，就不能揭示事物演变的规律及其发展趋势，也 就不可能有预测。 预先危险分析（pha）既是一种系统安全分析方法，也是多用于事故预测的一种 方法。因为 pha 是整个系统安全计划中最初阶段的危险分析，所以在预测技术中占重 要地位。pha 是在工程设计之前，对系统存在的各种危险因素的类别、分布、出现条 件和事故可能造成的后果进行宏观、概略分析和预测，以便早期发现系统中的潜在危 险因素，确定系统的危险性等级，提出相应的防范措施，防止这些危险因素发展成为 事故，避免事故造成的损失。pha 分析步骤有如下九项：2 （1）熟悉该预测装置系统的生产目的、工艺流程、生产设备、物料、操作条件、 辅助设施、环境状况；搜集已投产的同类系统、设备的事故统计分析资料。 （2）分析能量转移可能造成的危险和有害因素；分析可能造成事故的直接原因 和触发事件。 （3）推断和预测可能导致事故的类型和危害程度。 （4）分析危险可能产生的后果。分析并识别每一项危险可能带来的后果。 （5）分析并列出拟订的安全措施，包括原有的或新设计的安全措施。 （6）划定危险等级。根据拟设的可能发生事故的类型、原因，对所有危险后果 1 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.119-121. 2 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.123-124. 特种设备使用环节安全监察模式研究 13 划分危险等级。pha 按危险程度，将危险划分为四个等级。见表 1-2。 表 1-2 pha 危险、有害因素危险等级划分表 1 危险等级 危险等级划分原则 1 安全的，可以忽略 2 临界的，处于事故边缘状态，暂时不能造成人员伤亡和财产损失，但应予以 排除或采取控制措施 3 危险的，会造成人员伤亡和系统损坏，要立即采取措施 4 破坏性的，会造成灾难性事故，必须立即排除 （7）制订相应的安全措施，按危险后果、等级依轻、重、缓、急采取相应对策。 （8）指定实施安全措施的负责人员。 （9）分析结果讨论，对 pha 进行小结。 根据这种预先危险分析方法，我们可以对目前特种设备使用单位在用的锅炉、压 力容器、起重机械等各类设备进行危险性分析。 从预测与安全监察的关系看，两者是相辅相成、密不可分的。从目标上看，预测 的目标就是要真正贯彻落实“安全第一，预防为主”的安全生产方针；而安全监察工 作的目的就是预防特种设备事故，保证特种设备安全运行；从过程和方法上看，预测 是从过去和现在已知的情况，利用一定的方法和技术去模拟中间过程，推断出未来的 结果；而安全监察就是运用特种设备使用或制造当时的设备和管理情况，并利用原有 设计、安装等技术资料，并根据后来维修、检验、改造的情况，对整个特种设备未来 的安全情况进行分析推断，并提出整改的措施。从要求上看，预测随着安全系统的规 模化、复杂化，不确定因素大量增加，需要有更加有效的预测分析方法，随着安全科 学的不断研究和发展，目前已经产生了许多预测分析方法，据统计至今已经有 150 种以上，常用的也有二三十种；2安全监察除了具有一般行政管理的特点以外，同时 具有较强的专业性，要求有较高的行政效率，可以根据现有的设备资料和安全管理状 态，迅速采取有效的对策措施，确保设备的安全运行。 1 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.124. 2 隋鹏程,陈宝智,隋旭编著.安全原理m.北京:化学工业出版社,2005.123. 特种设备使用环节安全监察模式研究 14 第二章 国外特种设备安全监察发展经验 在市场经济模式下，各个国家的安全监察模