（公共管理专业论文）社区党员属地化管理研究——以佛山市三水区西南街道为例.pdf

论文题目： 社区党员属地化管理研究 一一以佛山市三水区西南街道为例 专业：公共管理( m p a ) 硕士生：叶永锋 指导老师：任焰博士 摘要 近年来，伴随着我国经济体制改革的逐步深入、市场经济的发展和人们就业方式的多 样化，人们逐渐由过去的“单位人 向“社会人 、“社区人 转变。在这一背景之下， 中国共产党为加强对党员的管理，推行了党员属地化管理这一政策。于是，在短短的几年 内，大量的国有集体企业的离退休党员、下岗失业党员、外来流动党员纷纷涌入社区，社 区党员无论在数量还是结构上都产生了巨大的变化，给社区的党员管理带来了一系列的新 情况和新问题。一方面，党员年龄偏大，文化偏低，流动性大，难于管理；另一方面，社 区缺经费、缺人员、缺场地，对党员的教育管理形式单一，服务功能弱，无法实行有效的 箭理。在当前新的国际国内形势下，如何破解上述的一系列难题，进一步加强社区党员的 符理，夯实党在社区的工作基础，全面构建平安和谐社区显得越来越迫切和重要。但是， 令人遗憾的是，我国的社会学家与党建专家们对社区党员管理的研究还不够，对实行党员 属地化管理的背景、存在问题及出路等方面的论述不多，尚未有较大的研究成果。基于上 述两方面的原因，本文以佛山市三水区西南街道这一具体的个案为基础，对推行社区党员 属地化毹；理的历史背景、制度背景、实践情况、存在困难及未来出路进行初步的探索，深 刻地指出实行社区党员属地管理后所遇到网难其本质是党员管理模式这一“软件 改变了 而作为篙理的“硬件”管理人员、经费、场所等却没有相应地跟着改变，配套设施跟 不上，从而导致了“小马拉大车”这一局面的出现，社区对党员管不住，也管不好。在此 l l l 基础上，提出要从根本上扭转这一局面，各级党委和政府必须对社区党建及社区党员管理 重新进行定位，加大人力、物力、财力方面的投入，进一步优化社区党组织设置，对社区 党员实行分类符理，培养一支高素质的党建工作者队伍，逐步建立健全社区党员属地化箭 理的相关保障机制，才能真正把社区党员属地化管理这一政策落到实处，把社区的党员管 好、管活，让其能真正发挥作用。 关键词：社区党员属地化管理 i v title ： r e s e a r c ho nl o c a lm a n a g e m e n to fp a r t ym e m b e r s i nt h ec o m m u n i t y - as t u d yb a s e do nx i n a nt o w n ，s a n s h u id i s t r i c t ，f o s h a nc i t y m a j o r ：m p a n a m e ：y e y o n g f e n g s u p e r v i s o r ：r e n y a n a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to fe c o n o m i cs t r u c t u r a lr e f o r ma n dt h e d e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y ，t h ef u n c t i o no fc o m m u n i t yi ss t r e n g t h e n e d i n o r d e rt oe n h a n c et h ee d u c a t i o no ft h ep a r t ym e m b e r s ，t h ec h i n e s ec o m m u n i s t p a r t yc a r r i e do u tt h el o c a lm a n a g e m e n to fp a r t ym e m b e r si nt h ec o m m u n i t y i na f e wy e a r s ，al o to fm o b i l ep a r t ym e m b e r s p o u ri n t ot h eu r b a nc o m m u n i t y a n da s e r i e so fn e wp r o b l e m sa r eb r o u g h ti nt h ep a r t ym e m b e r s m a n a g e m e n t o no n e h a n d ，t h ea g el e v e lo ft h o s ep a r t ym e m b e r si ss o m e w h a th i g h f e wo ft h e mh a v ea hi g h e rc u l t u r a ll e v e l a l s oi ti sh a r dt o c a r r yo u tt h ei n t e n s i f y i n gw o r ko nt h e m a n a g e m e n t o nt h eo t h e rh a n d ，t h ep r o b l e m ss u c ha sl a c ko fo u t l a ya n dp e r s o n n e l a r es t i l li ne x i s t e n c e 。p a r t ym e m b e r s m a n a g e m e n ta l s or e m a i n st ob ei m p r o v e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ed o m e s t i ca n df o r e i g ns i t u a t i o n s ，s o l v i n gt h ep r o b l e m s i r t h i sf i e l ds e e m st ob em o r ea n dm o r ei m p o r t a n t h o w e v e r ，i ti sa p i t yt h a tt h e r e s e a r c hi n t h i sf i e l di ss t i l ln o te n o u g hn o w a sar e s u l to ft h e s er e a s o n s ，as t u d y b a s e dc nx i n a nt o w n ，s a n s h u id i s t r i c t ，f o s h a nc i t yi sc m t i e do u t b e s i d e s ，t h e p a p e re x p l e r e st h em e a s u r e st h eg o v e r n m e n ts h o u l dt a k et oh e l pw o r ko u tan e w w a yo ff u t u r ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：p a c t ym e m b e r si nt h ec o m m u n i t y , l o c a lm a n a g e m e n t v 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：叶求锋 日期：2 0 0 8 年6 月6 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文 并向国家丰管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利 目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容 编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：啉斧 导师签名： 1 日期：2 0 0 8 年6 月6 日 1 1 日期： 年月日 垦言 寸口 中国共产党自1 9 2 1 年创立以来，经过8 0 多年的发展，已有7 3 0 0 多万党员， 是世界上党员数最多的执政党。面对日渐庞大的党员队伍，中国共产党在不同的 历史时期都能根据形势发展的需要，采取不同的设施加强对党员教育和管理。进 入2 1 世纪，针对国有、集体企业改制后大量企业党员回流到社区，中国共产党又 适时地推出了社区党员属地化管理这一政策，力求通过另一种管理模式把这些党 员继续管理好。但是，在具体的实践中，社区党员属地化管理却遇到一系列的难 题。到底遇到一些什么样的难题，又应该如何去解决? 本文以一个具体的个案为 基础进行了初步的探讨，并提出了一些相关的对策。 本章是全文的导论，主要介绍了研究背景、目的和意义，回顾并评述了相关的 文献，概括了全文的主要内容。 第一节研究的背景、目的和意义 党员是党的细胞，党员队伍是党的基础。随着城市基层管理体制改革的深入， 新经济组织和社会组织在社区内大量涌现，社区党建工作出现了许多新情况、新 问题。特别是党员属地化管理的实行，使社区党员队伍结构发生了很大的变化， 离退休党员、失业党员、大中专毕业生党员、退伍复员军人党员等数量显著增多， 党员成分多样化，这就对如何加强社区党员的教育和管理提出了新的课题。实行 社区党员属地化管理后，社区党员普遍存在着队伍庞大、结构复杂、流动性强的 等特点；反观社区，则是人员不足，经费不够，场所有限，从而导致了社区党员 管理出现了情况掌握难、党员组织难、开展活动难、教育实施难、作用发挥难等 一系列的难题。当前，切实解决这些难题，使社区党员属地化管理真正落到实处， 对进一步加强社区的党组织建设，全面构建和谐社会意义十分重大。作为一种有 益的尝试，本文通过具体的例子对实行党员属地化管理所遇到困难作了一个比较 全面的阐释，并指出要解决这些困难需要从加大人力、物力和财力入手，进一步 优化组织设置，实行党员分类管理，制订相关的保障制度才会取得好的成效。 第二节相关文献述评 社区是社会学的基本概念。西方的学者很早便对社区从人类学、社会学、政 治学等角度进行了广泛的研究，在探索社区功能、社区治理、社区的民主政治等 方面都取得了比较丰硕的成果，分析得比较透彻。我国对社区的研究起步比较晚， 但十多年来越来越多的学者对社区进行了研究，在社区的治理模式、社区自治情 况、社区参与、社区服务、社区的管理功能、城市社区管理面临的问题及对策、 社区党建等方面都取得了一些理论成果。 在社区管理体制方面，浙江师范大学李植斌认为，随着城市居民由“单位人” 逐渐向“社区人”的转化，居民对社区的依赖性将会日益增强，必须改革目前的 社区管理制度。文章探讨了城市社区管理制度创新的理论和实践，提出了社区管 理制度创新的对策与措施，即合理确定社区规模：加强社区基础设施建设、转变 工作方式；挖掘内外部资源潜力，共同参与社区建设；理顺社区与街道、辖区单 位、物业公司之间的关系。 对城市社区管理面临的问题，学者马军涛认为，城市社区管理中存在的诸如 政府“越位”、居民委员会角色“错位、社区中介组织发展不规范、社区管理 工作队伍薄弱、社区居民参与程度低等问题，主要是由于政府管理观念滞后、“政 企分开、政社分开”原则贯彻不力以及政府在许多方面的“缺位”。解决好这些 问题对于我国城市管理方式实现从“经济主导型”向“社会主导型”的转变将起 到关键作用。回社科院博士后单菁菁则从社区民众的社区情感入手，指出加强社区 民众、尤其是外来人口对社区的归属感将有助于社区管理各项工作的顺利推进。 在社区党建方面，以马西恒为代表的相当一部分党建专家学者都从管理主体 出发，提出从完善组织结构、创新管理载体、健全工作机制等方面入手加强社区 党建工作。如学者王剑敏提出要加强对社区各类组织的力量的有效整合，成立社 i ”拿搬斌 城1 1 j 孚i 1 竹胖葡j j 立n 勺刨新研冗现代城i j 研究2 1 1 f ) 2 6 。 圆j 涛、州剑城f 枉社l 式竹坶中行程的f q 题及j 对镶南京医科入学学报( i ：会科学版) 2 0 0 4 1 。 囊：巾泻薄扑l 曩情感，扑l 并建设扎会科学乏娥i i ：舨礼2 c j l j j ， 0 j ，曲| 卜l 等苫城l b il x 党建：内溺j - ：j 体系学林版利2 i j l i j 。 2 区党建联席会，让社区单位共同参与社区党建；组织社区党员对社区党组织及班 子成员进行民主评议和百分打分，开展党建“金点子”征集活动加强社区党的建 设：王新卫则从社区党组织的功能定位入手，指出要优化组织结构设置，加强社 区党建工作者队伍建设，改进社区党组织的工作方式，积极参与社区各项工作， 发挥社区党组织的领导核心作用，增强社区党组织在社区各项工作中的影响力。m 中共中央党校党建部副主任、教授王长江在关于基层党组织建设重点的思考 ( 理论前沿，2 0 0 0 ，5 ) 一文中提出要把社区党的工作落在人这个中心上，做到 “以人为本”，通过大量的社区服务工作，体现党的领导和党组织的凝聚力、吸引 力和战斗力。同时还要积极吸引、组织群众参与社区的建设、管理，切实推进基 层民主政治建设，促使社区成员的单位归属、条线归属意识向地区归属、社区共 建意识转变。陶学权则在制度上指出要加强责任制度、管理制度和学习制度等方 面的建设，通过一系列的制度把党员管理好。上述这些研究都比较的有针对性， 对如何加强社区党的建设有积极的借鉴意义。但这些研究基本上都没有对社区党 员属地化管理历史根源、相关的背景，以及推行中出现的一些具体情况，尤其是 党员们的是否愿意接受属地管理进行研究。为此，本文就试图从这些方面入手， 从管理的主客体两个不同角度对社区党员属地管理的问题作一些有益的探索。 第三节篇章结构 本文除导言外，还分四章，各章的主要内容概括如下： 第一章从介绍中国共产党的组织体系入手，比较全面地分析了中国共产党推 行社区党员属地化管理的背景，并以此基础进一步地探讨了属地化管理模式的实 质、实行党员属地化管理的实践意义及面临的主要问题。 第二章着重对西南街道社区党员属地化的实践及所遇到的困境进行实证考 察。首先是对西南街道地理位置、政治、经济、基层党组织建设等有关情况进行 一个概述；接着把西南街道在实行党员属地化管理的后所面临的困难通过生动的 l 、上剑敏城i i i 政治饮键仆会科学史献m 版f i ：2 ( x ) t l 。 瘤陶学杞川党建r f 4 ：体系新丰 ：l 】| l ：l j “自i 组t 避i i o ) 。2 1 x ) 6 1 7 。 事实作了一个全面系统的分析。 第三章就如何解决社区党员属地化管理所遇到困难从三个方面提出了相关的 政策建议，为我国各级党委、政府如何在属地化管理这一原则下进一步加强社区 党员的教育管理指出了一个大概的方向。 第四章对全文的主要内容和观点作一个总结。 4 第一章社区党员属地化管理的背景与现实意义 第一节中国共产党推行社区党员属地化管理的历史背景 一、中国共产党的组织体系及党员管理基本体制 中国共产党自1 9 2 1 年成立以来，便十分重视党员的发展工作，将其看作是党 的建设的重要组成部分，要求各基层党组织把发展党员作为一项经常性的工作常 抓不懈。因此，8 6 年来，党员队伍不断发展和壮大，截止2 0 0 7 年6 月，全国共有 党员7 3 3 6 3 万名，占全国人口的比例约为5 4 ，是1 9 2 1 年的1 2 8 7 万倍。 面对数量庞大的党员队伍，中国共产党对党员实行了严格的组织管理。在过 去的相当长的一段时间，中国共产党组织体系主要有两种：一种是纵向的，是与 国家行政区划相对应的地域性组织体系，包括中央、地方、基层三级党委以及在 城市基层派出性的工作委员会，它们均与各级政府行政组织配套设立；另一种是 横向的，是按照国家条线管理体制设立的组织体系，包括各领域企事业单位、专 业管理部门、社会团体等组织中的党组织。 其中，纵向的组织体系由中央组织、地方组织和基层组织三个层次构成。党的 中央组织，主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局 常务委员会及其办事机构和职能部门：党的地方组织，根据行政区划设置，包括 省、市、县三级。现在，全国3 1 个省( 自治区、直辖市) 设立了省级党的委员会， 3 3 3 个省辖市( 地、州) 设立了市级党的委员会，2 8 5 9 个县( 市、区) 设立了县 级党的委员会：党的基层组织则是党在企业、农村、机关、学校、科研院所、街 道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位设立的组织。 党章规定，凡是有正式党员三人以上的基层单位，都应当成立党的基层组织。党 的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层 、l 一 3 t f t l 人新闻叶1 心网j l t i ：巾i 司j 0 ，r 党的纠弘h 足眦，h t t p ：w w w c 1 ) f m w s ；b 1 0 1 0 7 9 6 ：；3 5 2 5 , j ，虮m 委员会、总支部委员会、支部委员会。 因此，党的基层组织包括党支部、党总支部和基层党委。目前，全国共设立 基层党组织3 6 0 7 力个。此外，党章第八条明确规定：每个党员，不论职务 高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接 受党内外群众的监督。可见，将党员纳入一个具体的支部，实行层级管理，是中国 共产党党员管理的基本组织制度。 表卜1 中国共产党2 0 0 4 2 0 0 6 年基层党组织数量统计表 年份党委总支支部总数 2 0 0 41 7 12 03 1 0 63 4 7 7 2 0 0 51 72 l3 1 43 5 2 2 0 0 61 7 32 1 53 1 7 63 5 6 4 数字米源：中组部公布的2 0 0 4 - 2 0 0 6 年党内统计数字。 二、社区党员及属地化管理概念的界定 单位：万 l 、社i ：x 及仕区党笕的内涵 社区概念的提出，始于德国社会学家滕尼斯，其基本含义是指一群人在同 地域生活的社会区域，是社会的具体化。2 0 世纪9 0 年代中期以自萏，“社区”这个 洲行：中幽还只足社会学的个专业用词。到了2 0 世纪9 0 年代中后期，社区建设 受到了从官方到学界的普遍关注，并逐渐演变成为一场由政府推动，基层政权、 社何和居民广泛参与的运动，成为中国城市基层社会发展的重要议题。自1 9 9 6 年 卡卜 x - 党建i ：作在上海率宽提出来后，“社i x 党建”及“社l 鉴党员”这两个名词也随 之大链地在各类报：f u 文章上出现。根据社区的含义，社区党员即是在社生活 7 i ，采f i 中j l 巾火纠纵部2 0 0 7 午1 1 1jjn 几公m ，的全罔党内统l 域新统汁致槲， 叠l ，列城 ( 城l i i 一政治髓艟l ：会科学边献版 ：0 n 旃2 y , 哑 6 的党员。在我国，主要指那些，、籍在社区或在社区生活的党员。 2 、属地化管理的含义 所谓属地化管理，简单地蜕，即是不管你在哪罩工作，但你属于你j 1 口所在地 的各级政府管理，如计划牛育，你不管在哪罩，审批孩子的出生旺必须剑户所在 地去办理。随着我围社会化程度不断深化，属地化管理的外延进一步得到扩大， 除了计划生育外，社会综合治安治理、公共卫生等公共领域都实行了属地化管理。 在本文，社区党员属地化管理特指在社区生产、生活的且没有组织关系隶属的党 员婴纳入所在社区党组织并接受其教育和管理。 三、实行社区党员属地化管理的历史背景 如前文所述，中国共产党组织体系主要有纵向与横向两种。这样的组织体系 和我国长期实行的计划管理体制、单位体制有必然的联系。在计划经济时代，单 位体制在社会管理中占据主体地位，强有力的单位党组织承担了主要的政治、思 想和组织领导功能，而城市社区基层党组织只是起补充作用，社区党组织的建设 明显薄弱，其组织规模和组织能力明显低于单位党组织，大部分居民区没有以居 委会辖区为单位建立党支部。因此，党在城市的组织体系一直明显呈现“纵向为 主”( 即生产、工作单位党的基层党组织建设较强) ，“横向为辅”( 即地域性党的 基层组织建设相对较弱) 的格局。 在计划体制下，由于城市广大居民群众因自己的职业和工作性质而被有效纳 入社会各类基层组织之中，党通过在相对稳定的各类基层组织中建立自己的党组 织及其积极的工作，完全可以达到巩固党的执政基础的目的，而社区管理处于次 要地位，因此社区党组织的薄弱状况在整体上并未影响基层社会的管理。但是， 随着改革的深化和社会主义市场经济的发展，特别是城市建设和管理重心的下移， 单位制社会管理模式向社区管理模式转变，社区在社会发展中的地位越来越重要， 原有的“纵向为主、横向为辅”的社区党建组织体系已不能适应形势发展的需要。 一方面，在改革开放和社会主义市场经济的发展过程中，企业兼并、破产、重组 以及各类党政机关的机构精简使得大批党员干部下岗、待岗、离岗、转岗，劳动 力和各种人才的流动更造成了大批流动党员，有的地方出现了“有党员无组织、 有组织无党员”的新情况。而在发展多种经济成分、国有企业“有所为、有所不 为”等政策的推动下，各种新经济组织、中介组织、社团组织等也大量涌现，形 成了党的基层组织建设的“真空地带”，这就使“纵向为主、横向为辅”的社区党 建组织体系受到极大冲击，面临巨大挑战；另一方面，以街道党工委为领导核心 的社区党建工作同益繁重，这不仅是因为街道党工委的职能已转变，由过去简单 的户政管理、民政优抚等单纯民政管理为主的工作转向融经济建设、城市管理、 社会服务、行政管理等为一体的综合服务与管理，也不仅是因为城市管理重心下 移使各生产、工作单位党组织的托管、协管、代管等“属地管理已成为必然趋 势。 为适应这一需要，各级党组织，尤其是市区党组织和有关部门，不断加强对 街道党建工作的领导和指导。1 9 9 6 年，中组部下发了关于加强街道党的建设工 作的意见和关于印发上海市长宁区委华阳路街道工委和天津市河西区马场街 党委加强街道党的建设工作经验的通知，1 9 9 8 年，又印发了广东省广州市海珠区 南华西区党委、上海市长宁区委、黑龙江省哈尔滨市道里区抚顺街党工委、福建 省福州市委等四个单位的街道党建工作经验。在各级党组织的共同努力下，街道 党建工作取得了新的进展。上海市、武汉市等地，适应街道管理体制改革的需要， 赋予了街道党组织一些新的职能，初步理顺了困扰街道多年的条块矛盾，初步形 成了“两级政府( 市、区两级) 、三级管理( 市、区、街三级) 、四级网络( 市、 区、街、居委会四级) ”的新的管理体制。全国大部分城市实现了“一居一支部” 的目标，也由此产生了由居委会工作人员中的党员为主体的第一批社区党员队伍。 当时，这批党员总数并不多，如1 9 9 7 年的社区党员总数仅为9 1 万，占全国党员 总数的1 5 。 2 0 0 3 年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了关于积极推进企业退休人 员社会化管理服务工作的意见( 中办发 2 0 0 3 1 6 号) ，对企业离退休人员实行社 会化管理工作提出了明确的意见，“企业退休人员中党员的组织关系要转入居住地 党组织。”2 0 0 4 年，中共中央办公厅转发中共中央组织部关于进一步加强和改进 街道社区党的建设工作的意见( 中办发 2 0 0 4 1 2 5 号) 进一步明确规定，“加强和 改进对退休人员、下岗失业人员、流动人员中党员的教育管理。认真做好退休人 员、- f n 失业人员和流动人员中党员组织关系的转接工作。对在城市已有稳定职 8 业和固定住所的党员，其正式组织关系不在工作所在地( 单位) 或居住地党组织 的，应及时把他们的正式组织关系转入工作所在地( 单位) 或居住地党组织；对 在城市无稳定职业和固定住所的流动人员中的党员，要在核实其党员身份后，及 时把他们编入党的一个基层组织。各地根据上述两个文件的精神，也相应制定了 有关文件，将下岗党员、流动党员、离退休党员、部分机关、企业、事业单位在 职党员纳入社区党支部进行管理，他们，逐步构成了社区党员的主体，社区党员 队伍也随之在短短的几年内得到快速的发展和壮大。 综上所述，社区党员属地化管理是我国社会由单位制向社区制转变的历史选 择，社居党员队伍的快速发展与壮大是推行党员属地化管理的必然结果。 第二节实行社区党员属地化管理的现实意义 一、属地化管理模式的实质 当前，城市社区党建要缓解组织体系上存在的症结，就要逐步建立起党组织 和党员的属地化模式。属地化管理模式的实质，在于加强地域性党组织对社区内 党组织和党员的管理，使社区党组织与这些党员和组织建立起一种制度性的组织 关系。党员和党组织的属地化管理将加强地域性党组织对社区内党组织和党员的 统一领导，这不仅有利于社区党组织活动能力和工作效率的提高，而且有利于基 层社区凝聚力和和社会整合程度的提高。 市场经济的运行和社会结构的变迁，在一定程度上意味着“块”的增强和“条” 的减弱，属地化管理模式无疑适应了这种变化。但需要说明的是，属地化管理应 该只限于执政党的党务管理，而不应该扩展到其他领域。也就是说，属地化管理 主要是管党，通过管理党组织和党员来体现执政党对社会个体和单位的统一的政 治领导和思想领导，而不涉及各条战线管理部门和单位的内部工作事务。在目前 情况下，属地化管理应当采取灵活多样的形式，以适应各种不同的层次。 ：q t i l 等并眦i l j i ：l x 党建：内涵b 体系学林版礼2 f ) f l j 桀抛贞。 9 在街道一级，属地化管理的目的在于加强街道党工委在社区党建工作的领导 核心作用。在当前社区党建的组织体系中，街道党工委和社区内机关、企事业单 位及群众团体的党组织之间不存在正规的组织联系，它们是处于不同系列中组织 关系，彼此只能依靠协调配合来统一行动，影响了街道党工委领导核心作用的有 效发挥。因此，街道党工委要对社区机关、企事业单位党组织、工青妇等群众团 体党组织实行属地化管理，理顺组织关系，提高工作实效。 在居民区层面，党员的属地化管理主要体现在居民区党支部与社区在职党员、 流动党员和退休党员等建立统一的组织隶属关系。在目前的情况下，要使居民区 所有党员都将组织关系转移到社区党组织中来，条件尚未成熟，我们可以争取先 把下岗失业党员和退休党员的组织关系转移到社区党组织中来，同时通过有效的 联系机制和规范手段，使流动党员和在职党员自觉服从居民区党支部的领导。居 民区层面的党员属地化管理，其实质是确立社区党组织对党员个人的领导关系， 这一领导型的属地化管理模式能否i i r 页n 运行，取决于几个因素；一是社区党组织 在社区中是否具有凝聚力，是否有较高的声望和较强的组织活动能力：二是社区 党员是否具有较高的政治觉悟，是否真正重视社区党建。 二、实行党员属地化管理的实践意义 实行党员属地化管理后，社区党建的组织体系逐步朝“横向为训，纵横交错” 的网络化方向发展。与传统的社区党建组织体系的单向垂直型简单领导模式( 即 区委单向垂直领导街道党工委工作，街道党工委又单向垂直领导居民区党支部工 作，街道党工委和居民区党支部只能机械地执行上级指示，完全处于被动地位) 相比，这种网络化新模式无论在结构形态上有了创新，从单向垂直型发展为多向 网络型( 既区委、街道党工委、居民区党支部各层面之间不再仅仅是简单的领导 与被领导、下达命令与执行命令的关系，而是职权分明、各司其职、互相联动、 形成合力，共同推进社区党建工作发展的新型关系) 。由于赋予了街道党工委和居 民区党支部更多的“责、权、利”，从而极大地调动了社区党组织的积极性和创造 性，使社区党建工作用了更强的活力；其次，它在组织系统上有了拓展。这主要 表现在街道党工委和居民区党支部组织体系的横向延伸，使社区中的各类新生组 1 0 织和“下管组织”( 如新经济组织、中介组织、社团组织、托管代管协管组织等) 中的党建工作都能有效纳入社区党组织的管理范围内，为消除基层党建工作的“盲 点提供了组织保证。 推行社区党员属地化管理在提高社区党建水平，加强社区党员管理方面的意 义无疑是十分积极的。但是，由于社区党员属地化管理仍处于探索阶段，在实践 过程中仍存在不少问题，大批企业党员和机关事业单位的退休党员转入社区，使 社区党组织人员数量和结构发生很大的变化，工作量骤然增加，党员管理和党组 织活动开展的难度增大，影响了社区党建应有功效的充分发挥，所有这些问题都 应引起我们的重视和思考。在接下来的第二章，本文将以西南街道这个个案为例 深入剖析属地化管理这一政策的实施对社区党员管理及社区基层党组织建设所带 来的主要困境，并在第三章提出一些意见和建议。 第二章西南街道社区党员属地化管理的实践与探索 第一节西南街道社区建设历史发展 西南街道概况 本文所研究的个案西南街道地处西、北、绥三江汇流处，是三水区委、区政 府驻地，也是佛山构建组团城市( 2 + 5 ) 的一个重要组成部分，总面积2 3 4 6 4 平 方公里，辖1 1 个居委会，1 8 个村委会，2 1 4 条自然村，共有居民6 3 1 6 1 户、人口 总数1 9 2 9 9 8 人，其中城区人口1 3 6 万。山 西南地理位置得天独厚，毗邻广州，广三高速、广肇高速、珠三角环形高速、 广贺高速( 在建中) 、3 2 1 国道和广三铁路、三茂铁路贯穿全境，西、北、绥三江 流通境内，中心城区3 0 公里范围内有机场、港口、码头，交通十分便利。 二、西南街道社区及社区党组织设置历史变迁 西南街道成立于1 9 9 4 年，当时西南城区没有社区这一设置，只有包括第一、 第二、第三、第四、第五、渔业、镇郊和布心在内的八个管理区，共设有八个党 ( 总) 支部。2 0 0 0 年，三水区委、区政府对西南中心城区的街政管理作了重新规 划，把城区划分为1 7 个居委会管理。2 0 0 5 年三水区进行镇( 街道) 行政规划调整 后，西南街道辖下社区居委会由原来的1 7 个增加到1 9 个。西南街道依照有关规 定对1 9 个居委会全部按照“一居一支部 的要求，建立了2 个社区党总支和1 7 个社区党支部，做到社区党建有工作内容、工作制度和工作载体。2 0 0 5 及2 0 0 6 年， 为进一步提高服务功能，优化资源配置，西南街道又将1 9 个社区合并调整为l1 ，数：求勰：i 水l ：鉴( 2 0 0 , i ) 。 1 2 个。目前，西南街道共有社区共有11 个，设有社区党委1 个，党总支6 个，党支 部4 7 个。截至2 0 0 7 年1 2 月3 1 日，共有社区党员3 1 2 7 人，占西南街道党员总 数的3 2 8 6 。 表2 - 1 社区党建情况统计表 所辖居企业离 流动在职居委会是否设社区服办公场 党员数 居委会( 名称) 民户数 退休党党员党员在职干立社区务队伍所面积 ( 人) ( 户)员( 人)( 人)( 人)部( 人)服务站 ( 支)( m ) 云秀社区居委会 4 9 8 75 3 01 7 06 0o1 1是l6 0 0 月桂社区居委会5 5 5 74 8 92 8 5 6 60l l 是 18 0 0 闻林社区居委会 4 1 3 52 7 71 8 59 599是 1 07 0 0 义锋东社区居委会2 6 8 82 6 91 6 93 o9 是 73 8 0 文锋西社区居委会 1 8 4 71 5 98 61 14 69 是 l4 5 0 张边社区居委会 2 7 5 11 2 52 00o 7 是 14 1 4 桥头社区居委会 3 7 1 71 4 94 4l87 是 o4 5 0 康华社区居委会 6 3 7 53 3 61 0 91 22 0 1 5 是3 1 4 0 0 沙头社区居委会 3 1 5 41 5 64 8007 是 l8 4 布心社区居委会1 8 7 61 2 88 03 63 86是l1 3 0 河u 社区居委会 3 4 0 22 1 83 01 51 58 是 l6 0 0 合计4 0 4 8 92 8 3 61 2 2 6 2 9 91 3 6 9 9是2 76 0 0 8 数据米源：根据两南街道上报材料整理，数据截止时间为2 0 0 6 年1 2 月3 1 日。 三、西南街道社区党员属地化管理的历史进程 西南街道社区党员属地化管理实行得比较早，上世纪9 0 年代末期，随着三水 市属、镇属企业转制的逐步完成，一大批企业下岗党员转回到当地居委会，为加 强对这些党员的管理，当时的三水市委组织提出了要对这些党员进行属地管理， 般彳：采泺：鲥南荏j 矗2 | ) 0 7 午党内统i i 数字 将意见上报三水市委，不久市委便同意实施，下发了批转中共三水市委组织部 关于加强非公有经济单位党的建设若干问题的意见的请示的通知( 三委发 2 0 0 0 2 号) ，文件明确规定，“原市属、镇属企业转制( 含解体) 后被解雇或遣散 的职工党员，由其户口所在地或居住地党组织管理；重新就业的，本人应及时将 组织关系转到新单位的组织。新单位未成立党组织的，由新单位所属的上级党组 织负责管理；重新就业从事个体经营的，由经营所在地党组织管理。原市属、镇 属企业的离退休党员，仍由原企业的上级党组织管理。”于是，在文件实施的当年 西南街道各社区就接收了近两百多名企业下岗党员。但是，更多的企业离退休党 员，仍由原企业的上级党组织管理，还没有转入社区。 2 0 0 4 年l o 月2 1 日，结合关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作 的意见( 中办发 2 0 0 3 1 6 号) 文件精神，三水区委中共佛山市三水区委、佛山 市三水区人民政府关于推进我区社区建设工作的意见( 三委发 2 0 0 4 3 4 号) 明确 规定离退休党员、流动党员也要纳入社区党组织管理，“凡社区居委会党员、户籍 在辖区内但工作单位无党组织的居民党员、企业退休党员、下岗失业党员、尚未 就业的大学生党员、未安排就业的退伍军人都纳入社区党员组织管理。在辖区范 围内工作的非户籍党员，如本单位没有党组织，或因其他原因处于流动状态，纳 入社区流动党员党组织管理。 至此，西南街道社区党员属地化管理正式全面启动， 2 0 0 5 、2 0 0 6 两年间共有1 2 0 0 多名原由三水区公有资产委员会托管的企业退休党员 回流到社区，2 0 0 6 年社区党员总数增至2 0 0 4 的两倍多。 第二节西南街道社区属地化管理的具体实践 一、 西南社区党员组成及其基本特点 西南社区党员队伍主要由社区工作者中的党员、离退休党员、军队复退军人 党员、下岗失业职工党员、大中专毕业生党员、流动党员和驻社区单位党员等七 部分构成。从总体来看，当前，西南街道社区党员队伍呈现以下几个鲜明的特点： 1 数量增长较快。原来党组织关系在社区的党员主要是社区工作者中的党员 1 4 和少量居民党员，一般是二、三十人左右( 参见表2 2 ) 。近年来，特别是随着三 水区国有企业改制逐步完成和企业退休人员实行社会化管理，大量的企业退休职 工党员和下岗职工党员的组织关系转到了社区，使西南各社区的党员数量猛增， 增至上百人甚至几百人，社区党员最多的云秀社区已达5 3 0 人( 参见表2 - i ) 。 表2 - 2 原西南街道1 7 个社区2 0 0 0 、2 0 0 2 、2 0 0 4 年三年社区党员人数对比 2 0 0 0 2 0 0 22 0 0 4 云秀社区 3 5 8 41 0 7 新华南社区 2 53 0 6 2 通宁杜区 4 4 5 96 9 文锋东社区 2 9 5 47 l 文锋中社区 4 48 8 1 0 9 文锋p q 杜区 4 75 5 8 2 新岗社区 2 64 4 6 2 月桂杜区 4 08 7 1 2 6 宝南社区 1 42 9 4 0 园林杜区 4 16 08 2 桥头社区 4 53 97 7 东岸社区1 8 2 63 6 张边杜区 1 8 4 5 5 6 康乐丰 区 3 16 3i 0 0 楗华社区 3 77 21 0 7 沙头社区 3 55 28 i 布心社区5 il1 1 2 总数5 8 09 9 81 3 8 2 资料来源：根据两南街道历年来党内统计年报表的有关数据整理。 根据调查，2 0 0 4 年以来，党组织关系转到社区的企业退休职工党员1 2 8 6 人m ， 占目前西南社区党员总数的4 3 ；下岗回流党员3 5 0 人，占目前西南社区党员总 数的1 1 7 。西南社区党员部数已由1 9 9 8 年底的3 3 5 人增加到2 0 0 7 年的3 1 2 7 人， 增加了近十倍。今后，社区党员数量还会随着改革的不断深化和党员的流动不断 增多。 图2 - 1 西南街道1 9 9 8 、2 0 0 0 、2 0 0 2 、2 0 0 4 、2 0 0 6 年社区党员总数变化 资料来源：根据西南街道历年来党内统计年报表的有关数据整理。 2 年龄偏大、文化程度偏低。西南街道社区党员队伍中普遍存在“两多两少 一低”现象( 即老龄多、退休多、年轻少、在职少、文化低) 。目前，全街道社区 党员中，3 5 岁以下的3 7 4 人，占党员总数的1 2 5 1 ：3 6 5 9 岁的1 4 4 6 人，占党 员总数的4 8 3 6 ：6 0 岁以上的1 1 7 0 人，占党员总数的3 9 1 3 。文化程度大多 数在初中以下。其中，初中及小学文化的共有1 6 1 3 人，占5 3 9 5 ；高中及中专 文化的有8 7 3 人，占2 9 2 ；大专以上文化的有5 0 4 人，占1 6 8 5 。 i l 您墩字爿源：汕南i f j 韪2 0 0 7 午党内统计数字。 1 6 图2 2 两南街道社区党员年龄结构情况 资料米源：根据西南街道上报数据整理，数据截止时间为2 0 0 7 年6 月3 0 日。 单位： 1 8 0 1 6 0 1 4 0 12 0 1 0 0 8 0 6 0 4 0 2 0 图2 3 西南街道社区党员文化结构情况 资料来源：根据鹾南街道上报数据整理，数据截止时间为2 0 0 7 年6 月3 0 日。 3 流动性大，流动地域和从业范围广泛，就业不稳定。社区党员中，下岗失 业职工党员、军队复退军人党员、大中专毕业生党员、流动党员来自四面八方， 他们从业范围包括企事业单位，股份企业、私营企业、个体户等，从事的行业包 1 7 括农业、工业、建筑业、服务业等。其中，流向的单位以私营企业为主，流动性 大，工作很不稳定。如园林社区的小彭，来自四川，在三水干了一年不到，就换 了好几份工作，现暂住在社区内的一处出租屋。前一段时间，社区开展流动人员 调查时，当园林社区的杜见维书记得知小彭是党员时，便要他把党组织关系转到 社区，但小彭笑着对陈书记说，“杜书记，我打工这几年都转过好几次组织关系了， 我现在这份工作又辛苦待遇又低，都不想干了，过一段日子想跟老乡去顺德碰碰 运气。这组织关系，我看就不转了，省得给你们添麻烦 。 4 、管理存在着双重性。在街道和社区管理的党员中，有工作单位的除主要由 街道和社区管理教育外，这部分党员同时与本单位有着千丝万缕的联系，并且同 时还要受本单位的监督与管理；从事个体经营的党员，除接受街道和社区党组织 管理教育外，还要接受工商等部门的监督与管理；外出流动持有党员活动证的党 员，除接受街道和社区党组织管理教育外，还要接受流动所在地党组织的管理教 育；有劣迹但尚未受到开除党籍处分的党员，除接受街道和社区党组织的帮教外， 还要接受公安等部门的帮教。这些交叉关系客观上把街道和社区党组织同相关单 位党组织联系起来，使被管理对象具备了双重管理性。 二、西南街道社区党员属地化管理的主要做法 针对上述社区党员的特点，为加强对社区党员的管理，西南街道党工委提出 了以属地管理为主，行业管理、归口管理相结合的社区党建工作路子，切实抓好 社区党员的教育和管理。 ( 一) 健全“一居一支”的党组织架构 2 0 0 0 年西南街道对中心城区街政管理作了重新规划，把城区划分为1 7 个社区 居委会管理。区委、区政府给予了大力的支持，除拔出部分办公场所支持居委会 建设外，还从2 0 0 0 年起，一定三年，每年拔出居委办公经费1 0 0 万元，在此基础 上，西南街道每年拔出2 0 0 多万元作街政管理费用，使城区各居委建设有了好的 开局。在新的居委会投入运作的同时，西南街道党工委成立了1 7 个社区党支部， 使广大社区党员都有了一个属于自己的家。与此同时，他们还着力建设一支高素 质的社区党建工作队伍。一是选准配强居委会和社区党支部领导班子。我们本着 精干、高效的原则配备了党支部成员，力求以社区党建带动社区建设。由于西南 街道党工委在配备居委会领导班子成员时，考虑到了党支部班子成员的构成，在 组成党支部班子时又以促进社区各项工作为出发点，因此，居委会班子和党支部 班子成员基本上都是交叉任职，同时，西南街道党工委一改过去社区工作靠经验 的思路，领导班子由清一色老大妈组成变为老中青结合，以中青年为主。由以女 性为主，变为男女结合，适当搭配；西南街道党工委要求社区班子成员除了会讲 道理，还要能接受新生事物，主动开展工作。在1 7 个社区党支部成员中，3 5 岁以 下5 7 人，占6 0 ，高中以上文化的6 5 人，占6 8 。这些年纪轻，文化水平相对较 高，在群众中的威信不错的干部走上社区领导岗位后，积极认真地做好社区各项 工作，受到广大社区党员群众的认同。二是抓好岗位培训，提高居委会领导班子 成员的素质，西南街道党工委先后举办了两期党务、街政管理培训班，对居委会 和社区党支部班子重点进行党的基本知识、理论和开展社区党建工作的技能培训， 着力提高他们的组织和协调能力，先后有1 7 0 多人参加。同时，还组织社区居委 支部书记、负责组织工作的同志到佛山同济居委参观，学习人家开展社区党建工 作的先进经验，增长他们的见识，开阔他们的视野，为社区党建工作的有效开展 打下坚实的基础。 ( 二) 抓好流动党员管理、服务工作 近年来，越来越多的流动党员、下岗职工党员、离退休党员转入社区。针对 社区党员结构的新变化，西南街道党工委从提高党员教育、管理和服务的有效性 出发，积极探索党员分类管理的新路子。 1 、全面掌握