（公共管理专业论文）益阳市企业基本养老保险基金收支平衡问题研究.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕- 士( m p a ) 学位论文 摘要 社会保障是所有现代国家最重要的经济社会政策之一，是国家干预收入分配 与协调经济社会发展的重要工具和基本手段，它的独特功能决定了它是实现社会 公平正义与促进共享国民财富的重要机制。养老保险是社会保障事业中最重要的 组成部分，与人民生活、社会稳定密切相关。可我国企业基本养老保险制度在运 行过程中暴露出了许多矛盾和问题，既承受着隐性债务的重压，又面临着老龄化 带来的基金支付风险。处在全国大环境中的益阳市企业基本养老保险同样存在许 多问题，拖欠、瞒缴严重，基金征缴困难，造成了严重的基金收支失衡，给养老 保险基金带来了沉重的支付压力，未来养老金支付形势越来越严峻，养老保险制 度在该市面临着巨大的运行风险。 本文先介绍我国企业养老保险的发展历程，指出我国企业养老保险面临的几 大现实问题，并分析了国外养老保险制度模式及对我国的启示，然后具体分析益 阳市企业基本养老保险基金收支现状及运行趋势，得出益阳市养老保险基金收支 面临失衡、养老保险制度在该市存在巨大运行风险的结论，然后从法制建设、基 金征缴、财政补贴、基金支付、基金管理等方面深入分析益阳市企业基本养老保 险基金收支失衡的原因，最后提出了加强征缴管理、增加基金收入；规范支出管 理，降低道德风险；完善管理制度，化解支付压力；健全法制体系，促进事业发 展等化解风险、确保收支平衡和可持续发展的具体对策措施。 本文的研究具有较强的现实意义。研讨益阳市企业基本养老保险实行过程中 存在的问题及解决问题的对策，对于健全和完善益阳市社会保障体系、维护社会 稳定，促进经济社会的全面发展意义深远。对于满足人民群众的利益需要，让人 民群众能够不断地分享益阳市改革和发展的成果，乃至对贯彻科学发展观、建设 和谐益阳都具有十分重要的意义。 主题词：益阳市企业职工养老保险基金收支平衡研究 第i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( a ) 学位论文 a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t yi so n eo ft h em o s ti m p o r t a n te c o n o m i ca n dp o l i c i e si na l lm o d e m c o u n t r i e s i ti sa l s ot h eb a s i cm e a n sf o rt h e g o v e r n m e n tt om o d u l a t et h ei n c o m e a t t r i b u t i o na n da c c o m m o d a t et h en a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i ti sa n i m p o r t a n tm e c h a n i s mt of a c i l i t a t et h er e a l i z a t i o no fs o c i a lj u s t i c e ，s o c i a le q u a l i t ya n d f a i r l ys h a r i n gt h ep u b l i cw e a l t h p e n s i o ni n s u r a n c ei sa l li m p o r t a n tp a r to fs o c i a ls e c u r i t y s y s t e m i ti sc l o s e l ya s s o c i a t e dw i t hc i v i ll i f ea n ds o c i a ls t a b i l i t y b u tt h ef u n d a m e n t a l p e n s i o ni n s u r a n c e si no u rc o u n t r ya p p e a r e dal o to fc o n t r a d i c t i o na n dp r o b l e m ，b o t hi s w i t h s t a n d i n gt h eh e a v yp r e s s u r eo fr e c e s s i v ed e b t ，a n di sf a c i n gt h ef u n dp a y m e n tr i s k w h i c ht h e a g i n gb r i n g s o c c u p i e si nt h en a t i o n a l m a c r o e n v i r o n m e n te n t e r p r i s e f u n d a m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c ei ny i y a n gc i t yh a v em a n yp r o b l e m ss i m i l a r l y ，d e f a u l t a n dc o n c e a l st h et r u t hg i v e ss e r i o u s l y ，t h ef u n dd r a f t sg i v e st h ed i f f i c u l t y ，c r e a t e dt h e s e r i o u sf u n dr e v e n u ea n de x p e n d i t u r et ob eu n b a l a n c e d ，h a sb r o u g h tt h es e r i o u s p a y m e n tp r e s s u r ef o r t h ep e n s i o ni n s u r a n c ef u n d ，i nf u t u r e ，t h ep e n s i o np a y m e n ts i t u a t i o n w i l lb em o r ea n dm o r es t e m , t h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mw a sb e i n gn e a rt h eh u g e m o v e m e n tr i s k i ny i y a n gc i t y f i r s t ，t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e dt h ed e v e l o p m e n tc o u r s eo ft h ee n t e r p r i s ep e n s i o n i r l s u r a n c eo fo u rc o u n t r y ，p o i n t e do u tt h ee n t e r p r i s ef u n d a m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c ef a c e s s e v e r a lm a j o rr e a l i s t i cp r o b l e m s ，a n dh a v ea n a l y z e dt h eo v e r s e a se n t e r p r i s ep e n s i o n i n s u r a n c es y s t e mp a t t e r na n dt oo u rc o u n t r y se n l i g h t e n m e n t ，t h e ns p e c i f i c a l l ya n a l y z e s t h ee n t e r p r i s ef u n d a m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c ef u n dr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ep r e s e n t s i t u a t i o na n dt h em o v e m e n t t e n d e n c yi ny i y a n gc i t y ，o b t a i n st h ee n t e r p r i s ef u n d a m e n t a l p e n s i o ni n s u r a n c ef u n dr e v e n u ea n de x p e n d i t u r ef a c e dw i t hu n b a l a n c e d l yi ny i y a n gc i t y ， t h ee n t e r p r i s ef u n d a m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c e s y s t e me x i s t e n c eh u g em o v e m e n tr i s k c o n c l u s i o ni nt h i sc i t y ，t h e nf r o mt h el e g i s l a t i v ew o r k ，t h ef u n dd r a f t sg i v e s ，a s p e c t sa n d s oo nf i s c a ls u b s i d y ，f u n dp a y m e n t ，f u n dm a n a g e m e n tt h o r o u g h l ya n a l y z e st h ey i y a n g c i t ye n t e r p r i s ef u n d a m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c ef u n dr e v e n u ea n de x p e n d i t u r eu n b a l a n c e d r e a s o n ，f i n a l l yp r o p o s e dt oe n h a n c e m e n tf u n dd r a f t sg i v e st h em a n a g e m e n t ，i n c r e a s e s t h ef u n di n c o m e ；t h es t a n d a r dd i s b u r s e m e n tm a n a g e m e n t , r e d u c e st h em o r a lr i s k ； c o n s u m m a t e st h ec o n t r o ls y s t e m ，t h em e l tp a y m e n t p r e s s u r e ；t h ep e r f e c tl e g a ls y s t e m s y s t e m ，m e l tr i s k sa n ds oo np r o m o t i o ne n t e r p r i s ed e v e l o p m e n t ，g u a r a n t e et h eb a l a n c e d r e v e n u e sa n de x p e n d i t u r e sa n dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tc o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r e m e a s u r e ss t u d yh a sp r o f o u n dr e a l i s t i cm e a n i n g s f i n d i n go u tp r o b l e m sa n ds o l u t i o n so f t h ee n t e r p r i s ef u n d a m e n t a lp e n s i o ni n s u r a n c ei ny i y a n gc i t yi s s i g n i f i c a n tf o rs o c i a l s e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o ni ny i y a n gc i t y ，i n f l u e n t i a lt ot h es o c i a ls t a b i l i t y ，c r u c i a lt o c a r r yo u tt h es e i e n t i f i cd e v e l o p m e n tp r i n c i p l e sa n dc o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u sy i y a n g 第i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 c i t y ；a sw e l la sap r a c t i c a lg u a r a n t e ef o rp e o p l e ，sb a s i cb e n e f i t sa n dt h e i rr i g h t st os h a r e t h ef r u i t so fs o c i a la n de c o n o m i cr e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fy i y a n gc i t y k e yw o r d s ：y i y a n gc i t y e n t e r p r i s ee m p l o y e e p e n s i o ni n s u r a n c ef u n d b a l a n c ei ni n c o m ea n dd i s b u r s e m e n t s t u d y 第i i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕z i 匕( m p a ) 学位论文 表2 表2 表4 表4 表4 3 表4 4 表4 5 表4 6 表4 7 表4 8 表4 9 表4 1 0 表5 1 表5 2 表5 - 3 表5 4 表5 5 表5 6 表5 7 表5 8 表5 9 表5 1 0 表5 1 1 表5 1 2 表5 1 3 表5 1 4 表6 1 表6 2 表6 3 表目录 1 9 9 5 2 0 5 0 年中国人口年龄变化趋势1 6 赡养率情况表17 益阳市参保情况表3 0 益阳市基本养老保险基金历年收支余情况表3 1 益阳市养老金水平情况表3 1 益阳市养老保险基金征缴收入情况表3 3 预缴及收欠情况表3 3 净额增长情况表3 4 基金支出情况表3 5 基金缺口情况表3 6 财政补贴情况表3 8 基金收支及缺口预测结果表4 1 益阳市企业基本养老保险覆盖面情况表4 5 益阳市企业养老保险征缴率情况表4 6 益阳市参保企业欠缴养老保险费情况表4 7 益阳市企业养老保险缴费工资基数表4 9 益阳市企业改制养老保险费挂帐情况表5 0 益阳各区县市2 0 0 7 年财政收入表5 1 益阳市历年财政收入占全省比重表5 2 人均地方财政收入水平比较情况表5 2 益阳市历年财政收支情况表5 3 益阳市人口数据表5 5 益阳市老年人口推算表5 5 益阳市养老保险替代率情况表5 8 养老保险风险警限表6 0 2 0 0 7 年区县市养老保险基金结余及警限情况6 0 养老保险补贴占财政总支出比重表6 7 益阳市县财政对养老保险补贴情况表6 7 益阳市个人帐户隋况表7 3 第1 i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 加a ) 学位论文 图目录 图1 1中国社会保障体系示意图8 图2 1中国人口年龄变化趋势图16 图4 1益阳市人均养老金水平图3 2 图4 22 0 0 7 年基金征缴收入饼图。3 4 图4 3 养老保险基金支出图3 5 图4 4 养老保险基金收支散点图3 7 图4 5 养老保险基金收支缺口直方图3 7 图4 6 基金收入随时间变化散点图3 9 图4 7 基金支出随时间变化散点图o 4 0 图4 8 基金缺口预测结果直方图4 1 图5 1 益阳市财力缺口直方图5 4 图5 2 养老保险赡养率散点图5 6 图6 1 市级统筹流程图7 4 第1 v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目： 学位论文作者签名：日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目： 学位论文作者签名： 作者指导教师签名： 日期： 日期： 年月 日 年月 日 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 御a ) 学位论文 第一章绪论 1 1 本课题的研究背景 社会保障是所有现代国家最重要的经济社会政策之一。目前，我国正处在一 个特殊的社会转型时期，旧体制遗留下来的一系列问题和新体制下显现出的弱势 群体保障问题正成为全社会关注的焦点。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“加 快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。社会保障体制改革 和经济体制改革无疑是当代中国改革实践中的一对孪生兄弟，它们是社会经济发 展中的头等大事。随着社会主义市场经济体制改革的全面推进和深入展开，如何 在我国建立起统一、规范、可持续的社会保障体系已成为我国当前全面推进经济 体制改革和国民经济发展的一个焦点和难点，成为保障我国社会长治久安和经济 健康发展亟待解决好的一个重大课题。许多学者正为此进行着广泛、深入的研究。 在社会保障体制改革中最先启动、涉及面最广的是养老保险改革，养老保险是社 会保险体系中最重要的部分，处于举足轻重的地位。它是关系到劳动者“老有所 养”、“后顾之忧”的生计问题，是最主要的民生问题之一。养老保障制度既是 一种经济制度，又是一种社会制度。就其社会属性，它具有调整社会与社会成员 之间的利益关系的功能，具有促进社会长治久安和文明进步、使社会处于稳定协 调运行状态的重要作用。养老保障是一个国家和社会的“安全网”和“减震器 ， 是一个国家社会政治、经济制度中不可缺少的重要组成部分。可以说，养老保险 的成功就是社会保险的成功，也是社会保障制度的成功。因此，养老保险制度的 持续、稳定运行对社会、经济的正常运行具有重大意义。 一般说来，养老保险制度应该覆盖所有劳动者，既包括城镇劳动者，也包括 农村劳动者，既包括企业职工，也包括行政事业单位干部，但我国的养老保险制 度起步较晚，发展参差不齐，本文主要讨论企业职工基本养老保险的问题。 我国真正意义上的企业职工养老保险是从2 0 世纪9 0 年代开始的，1 9 9 7 年国 务院颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，指出要基本 建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者， 资会来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个账户相结合、权利和义务相对 应、管理服务社会化的养老保险体系。企业职工养老保险要贯彻社会互济与自我 保障相结合、公平与效率相结合、行政管理与基金管理分开等原则，保障水平要 与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力适应。覆盖面包括城镇所有企业 及其职工，城镇个体劳动者也要逐步纳入养老保险体系。该制度的建立与实施， 对于保障离退休人员的基本生活、改善老年人生活水平、部分缓解老龄化的压力、 第1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士m 口a ) 学位论文 深化国有企业改革、促进经济发展、维护会安定稳定等方面起到了重大作用。目 前我国企业职工养老保险已由最初的只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工发 展到同时覆盖外商投资企业、城镇私营企业及其职工以及城镇灵活就业人员。 ( ( 2 0 0 7 年度劳动和社会保障事业发展统计公报显示：2 0 0 7 年末全国参加城镇基 本养老保险人数为2 0 1 3 7 万人，其中，参保在职职工1 5 1 8 3 万人，参保离退休人 员4 9 5 4 万人；基本养老保险基金征缴收入达6 4 9 4 亿元，各级政府补贴11 5 7 亿元， 全年基金总支出5 9 6 5 亿元，年末基本养老保险基金累计结存7 3 9 1 亿元。确保了 近5 0 0 0 万企业离退休人员基本养老金的按时足额发放。 尽管我国的企业养老保险制度改革取得了很大进展，但由于历史和现实的种 种原因，我国的企业基本养老保险将面临不少困难和问题，其中最突出的就是资 金缺口问题。虽然就全国而言，目前的基金收入大于支出，基金尚有结余，但随 着时间的推移，人口老龄化的加剧，资金缺口问题将逐步显现，况且全国各地经 济发展水平不同，基金运行情况各异，有些地方基金结余较多，有些地方却早已 赤字运行。基本养老保险基金的收支平衡是基本养老保险制度可持续发展的条件， 而如果基本养老保险基金严重入不敷出，基本养老保险制度就会因无经济上的保 证而无法持续，进而会产生一定的经济问题，甚至政治问题。因此，对基本养老 保险基金的收支平衡问题进行研究具有重要的现实意义。 从益阳市的企业职工基本养老保险情况来看，形式可谓相当严峻，一是历年 的支出远远大于收入，二是硬缺口呈逐年加大的趋势，为了保持社会稳定，确保 离退休人员养老金按时足额发放，各级财政不得不给予大量补贴，预示着益阳市 企业职工基本养老保险收支严重失衡。益阳是一个财政穷市，工业基础薄弱，企 业离退休人员比重大，历史包袱沉重，企业职工养老保险基金收支矛盾十分突出， 确保全市近1 1 万名企业离退休人员养老金按时足额发放压力巨大。2 0 0 7 年，全市 共收缴企业职工基本养老保险金5 5 4 5 1 万元( 含企业改制预交及清欠2 7 1 6 5 万元) ， 全年共发放基本养老金8 8 9 5 9 万元，现收现付制下收支缺口达3 3 5 0 8 万元，如果 剔除企业改制预交部分，缺口达6 0 6 7 3 万元，为此，不得不向上级反复汇报，争 取转移支付资金，2 0 0 7 年上级财政共补助益阳养老保险4 1 3 4 0 万元，但仍有缺e l 1 9 3 3 3 万元。目前难保养老金正常支付是益阳市财政面临的首要问题。该市资阳区 的累计结余基金早在2 0 0 6 年8 月就已出现负数，靠向有关部门单位举债来保证支 付，目前已无法确保l 万多名离退休人员基本养老金的按时足额发放。据预算， 2 0 0 8 年益阳市基金收缴额为4 1 0 0 0 万元，养老金支出将达9 6 0 0 0 万元，缺口将达 5 5 0 0 0 万元以上，虽然中央财政和省财政逐年加大了转移支付力度，但仍然无法弥 补这巨大的收支缺口，基金支付风险日益凸现且日益严重。已经到了威胁益阳市 养老保险制度可持续发展的地步。研究和解决这一问题显得尤为迫切。本人身为 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士f m p a ) 学位论文 益阳市财政局社保科干部，从事养老保险基金的监管工作，深感支付风险的迫近， 希望通过一些研究，对益阳市的基金运行有所帮助。 1 2 国内外相关研究现状 1 2 1国外养老保险制度研究现状 近年来，国外各界对养老保险制度建设研究颇多，观点不一。这些争论有着 不同的出发点、思考背景及理论基础，影响着养老保险有关政策的制定、实施及 未来发展方向。主要有如下几派观点： 1 、政治经济学派 政治经济学派注重对研究养老金制度的变迁，尤其是政治因素在变迁中的作 用。政治经济学派将养老看作是公民的社会权利。其代表人物有威廉森 ( w i l l i a m s o n ) 和潘培尔( p a n p e r ) 。 政治经济学派倾向于从社会公正的角度分析问题。在关于当前养老保险制度 改革趋势的激烈争论中，政治经济学派认为：第二次世界大战以后发展起来的以 现收现付为基础结构的养老金制度，在收入分配的公平性上存在问题；主张继续 加强政府功能，对原有制度进行增强分配与再分配公平性的改进，不同意建立基 金制的根本性变革。他们认为：一是在代际层面上，现收现付制是一种代际收入 再分配，依靠当前一代人的收入为退休一代人提供养老金收入，从而把人口结构 老龄化的负担强加到工作人口的身上；二是基金制有三个缺点：当收入增长不稳 定时，基金也会不稳定；从现收现付向基金制转轨会减少正处于转轨时期一代人 的福利；即使采取基金制，也不足以提高国民储蓄。因此，他们更倾向于采取一 种现收现付的部分积累制。该学派提出养老金制度改革的原则如下：一是养老金 政策在任何时候都应当平等地对待全体公民；二是相关的资源要以能够分配给最 需要受这个制度保护的人的方式进行；三是养老金在未来各代中的分布要尽可能 平等；四是把老年人的社会保护制度放在整个社会保障制度的建设中统一考虑1 。 2 、新古典学派 新古典学派注重研究养老金制度的经济绩效。注重从国家与市场的关系研究 公共养老金制度的起源，分析养老金制度的安排和各种经济变量之间的相互影响。 其代表人物萨缪尔森( s u m u e l s o n ) 和戴蒙得( p e t e r a d i a m o n d ) 。 在当前对养老保险制度改革趋势的激烈争论当中，新古典学派的观点是发挥 养老保险制度的三个功能储蓄，再分配和保险。其主要思想有：一是养老金 计划的融资。养老金的融资方式主要有两种：现收现付和基金制。现收现付的融 李珍，刘子兰：“西方社会保障主要理论及其改革主张回眸”，经济学动态2 0 0 4 年第l 期；第8 6 页 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 御a ) 学位论文 资对养老金不做任何积累，一般是通过征收收入税的方式为养老金进行融资。基 金制则是在职工工作期间缴费，建立一个专门的延期支付的养老基金，从职工退 休时开始支付，直至死亡。二是养老保险制度和退休金的给付。影响养老金收入 的重要因素是确定收益的方法。从确定收益的方法来看，养老保险制度可以分为 两大类型：一类是缴费确定制，一类是给付确定制。在给付确定制中，职工的养 老会根据事先制定的公式支付，在多数情况下是根据本人工资的一定比例支付的。 在缴费确定制中企业( 职工) 的缴费记录到个人帐户中，养老保险缴费和投资回 报可以得到免税优惠政策。职工的养老金待遇取决于个人帐户的积累额2 。 3 、社会经济学派 社会经济学派认为，养老保险既是社会问题又是经济问题。迎接人口老龄化 的挑战，经济的持续发展是成败关键。综合社会功能和经济功能，他们认为以下 几个问题是关键：一是公平与效率相结合。在社会保险领域，公平主要是指公平 筹集资金和公平分配基金。效率是以最经济的方法将有限的社会保险基金分配到 最需要的群体当中去。公平与效率是对立的统一体；公平是实现效率的前提条件； 效率是实现公平的必要条件；二是政府适度再分配。该学派认为，分配中的公平 与效率是个十分敏感和重要的问题。过分强调公平会忽略了效率。合理的把握税 收水平与支付水平，是发挥政府适度再分配的关键。处理好这个度，可以使效率 在再分配的功能实现过程中结合起来。三是个人帐户的可能性。该学派认为储蓄 是抵御社会风险最基本的手段。储蓄本是一种自愿积极的个人行为。 以上关于养老保险制度的理论研究，在实践中体现为两大对立观点。一类是 世界银行( w b ) 、国际货币基金组织( i m f ) 等国际经济组织和经济学家。另一 类是国际组织一国际劳工组织( i l o ) 和国际社会保障协会( i s s a ) 。作为国际工 人组织和以保护社会弱者、维护社会公平为宗旨的国际性专业组织，i l o 、i s s a 与w b 、i m f 这类经济组织在养老保障方面存在着诸多的观念差异。在养老保障如 何改革，将来如何发展上，这两派几乎对立的观点最具有代表性。 1 、世界银行是养老保障私营化的积极倡导者( 源于新古典学派理论) 。世界 银行认为，现收现付养老保障模式存在许多缺陷：不能应付人口老龄化危机；养 老金待遇过于慷慨，导致缴费率过高，企业负担增加；国家财政过多用于弥补养 老保障制度的赤字，导致教育、基础设施方面的投入减少，间接影响经济发展； 现收现付的养老保障模式降低了国民储蓄水平，等等。世界银行主张对现收现付 模式实行根本性变革，提出的改革方案( 1 9 9 4 年) 是：建立三支柱养老保障体系 强制性、税收筹资、政府管理的现收现付第一支柱，强制性、个人筹资或雇 主、雇员共同筹资、私营管理的完全积累第二支柱；自愿性的第三支柱。这三支 2 李珍，刘子兰：“西方社会保障主要理论及其改革主张回眸”， 经济学动态2 0 0 4 年第l 期；第8 6 页 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕z l ( m p a ) 学位论文 柱结合起来能够克服现收现付制度的上述缺陷。三支柱中，世界银行强调的是其 中的第二支柱。作为一个世界性的经济组织，世界银行对这一私营管理、积累式 支柱情有独钟，他们认为积累基金的市场化投资能够积极促进经济增长。虽然世 界银行也认为，养老保障制度应该给老年人提供较好的生活保障，但他们更强调 的是养老保障制度的经济目标。 2 、国际劳工组织强调的则是养老保障制度的社会目标：保护老年人的基本生 活，维护社会公平( 源于政治经济学派理论) 。国际劳工组织反驳了世界银行所 指出的现收现付制度的缺陷。它认为，在应付人口老龄化方面，私营制度并不比 现收现付的公共制度更有效，公共制度也可以通过在人口老龄化到来之前，适当 提高缴费率，积累部分基金，以供人口老龄化高峰到来之时填补基金的不足。国 际劳工组织认为现收现付的公共制度具有私营制度所没有的优点：通过再分配体 现社会公平；管理成本较低；能够自然避免通货膨胀的影响等等。国际劳工组织 认为，世界银行提倡的私营积累式制度是一个风险很高的制度：养老金待遇受投 资回报率影响大，具有很大的不确定性，不能给老人以安全感；私营积累式制度 没有社会互济功能，不能体现社会保障的基本价值观念社会公平。作为国际 性的工人组织，国际劳工组织更强调社会公平，而不是经济增长。国际劳工组织 得出的结论是：现收现付制度虽然存在一些问题，需要进行一定的改革，但克服 缺陷的办法不是用高风险的私营积累式制度来替代它，而进行一些小的调整，并 加强管理。国际劳工组织认为私营管理的储蓄积累可以在强制性养老保障之外作 为自愿性的补充制度来发展。国际劳工组织也提出一个三支柱的改革方案：强制 性、税收筹资、政府管理的现收现付第一支柱；强制性，雇主、雇员共同缴费， 社会保险机构管理，确定待遇，留有部分积累的现收现付第二支柱；自愿性的第 三支柱。 1 2 2 我国养老保险制度研究现状 我国传统的养老保险制度是与计划经济体制相适应的，它的社会化程度低， 形式单一，覆盖面窄，不适应市场经济的发展。随着社会主义市场经济的发展， 理论界对养老保险制度模式进行积极探索，形成不同主张。 ( 1 ) 关于基本制度模式。 一是大统一模式。主张扩大保障的覆盖面，建立以全社会成员为对象的国家 保障模式，并由政府统一集中管理。 二是经济效益优先模式。主张保障应以自身的经营化为出发点，并把经济效 益作为评价的重要标准。 三是社区型模式。主张从我国各地社会经济发展的差异性出发，因地制宜， 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕5 ：( m p a ) 学位论文 建立多元化的、具有社区特色的保障模式。 四是阶段型重点保障模式。认为我国经济处在转型期，而保障制度处在改革 和完善阶段，主张实行分阶段、有重点的改革。 五是多元模式。主张针对不同地区的经济发展水平、不同的所有制成分、不 同的参与主体，建立多元模式。 ( 2 ) 关于筹资模式。关于未来中国养老保障制度的筹资模式选择问题，学术 界也存在多种意见。归纳起来大致可分为以下三种： 一是主张实行彻底的养老金现收现付制。主要理由是现收现付体制便于管理， 有多种互济性，不受通货膨胀影响等等；反对的意见主要是认为现收现付制缺乏 激励机制；在人口老龄化时由于抚养率过高而面临很大的收支危机。 二是主张通过个人帐户实行养老金的完全积累制。主要理由是对个人有明显 的激励机制，通过完全积累，以收定支，可以避免人口老龄化保险金支付风险， 同时形成大量强制性的长期储蓄，为经济发展提供有力的资金支持。反对意见主 要是认为这种模式缺乏互济性，容易受通货膨胀影响，基金运营风险过大等等。 三是主张实行“部分积累”制。需要说明的是，“部分积累”是一个近几年来很 流行但又是在解释上存在明显歧义的概念。由于对“部分积累”概念的解释不同，又 进一步形成了两种截然不同的养老保障制度设计思路；其一是建议将养老金收入 分为两部分。一部分为现收现付，提供最低养老保障，实现互济；另一部分则存 入个人帐户，形成实在的基金积累。这一观点与目前国际上比较流行的“多支柱模 式”基本一致。另一思路则完全不同，所建议的“部分积累”是近期在以支定收的同 时，多收一些钱并积累起来，用于弥补老龄化高峰期收支缺口，最终还是要回到 现收现付制。持这一观点的人也同意建立个人帐户，但对个人帐户的功能定位是 “名义帐户”，只是作为计发养老金的依据，而不把个人帐户做实。 目前，针对我国养老保险制度发展过程中尚存的问题，许多学者正为此进行 着研究，周小川和王林指出，中国社会保障改革制度应有三个基本的选择倾向： 其一，要注重鼓励个人劳动的激励系统的有效性；其二，要强调保持较高的积累 率；其三，要重视与其他社会经济改革的相互配合3 ，二人联合写出了企业社会 保障职能的独立化和社会保障：经济分析与体制建议两篇研究报告。对于 社会统筹和个人帐户不分开问题，中国人民大学社会保障研究所所长李绍光教授 警告说，“这为日后发生养老保险基金个人帐户的空帐问题制造了制度结构中的 空间，因而也使得这个基本养老保险制度的安排必将变得难以为继”。针对如何 解决所谓“隐性债务”问题，理论界已进行了许多研究，2 0 0 3 年，吴敬琏、林毅 夫两位教授联合向十届全国人大提交了关于划拨国有资产归还国家对老职工社 3 刷小川，f 林：“社会保障：经济分析与体制建议”中国社会保障，2 0 0 6 年；第3 期 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- 士( m p a ) 学位论文 会保障基金欠账的建议，指出应切出足够的国有资产过户到全国社会保障基金 会，用以偿还国家对企业老职工的社会保障隐性负债。 我国的养老保险改革带有明显的“西学动渐特征，但其中又不乏自主改革 的成分。总的来说，这时期的研究存在几个明显的不足：一是从整个社会保障角 度泛泛而谈的多，专门深入研究社会养老保险改革的少；二是简单介绍国外养老 保险制度的多，立足中国国情系统研究的少；三是许多研究仅仅停留在对有关制 度的诠释及制度推行的经验总结上，用实证的方法研究某个区域的养老保险改革 及问题的少，本文正是基于这一目的，以益阳市为实证，以小见大，从而对企业 养老保险制度运行中的问题进行全面的研究和探讨。 1 3 研究的框架、方法和创新点 1 3 1 论文研究的主要内容及意义 1 、研究内容 社会保险是我国社会保障体系的重要组成部分，它包括养老保险、失业保险、 医疗保险、工伤保险、生育保险。养老保险作为五大社会保险之一，越来越被人 们所认同和重视。一般说来，养老保险应该覆盖所有人群，但由于我国社会存在 二元经济结构，农村养老形式主要是家庭养老，虽然随着经济社会的快速发展， 一些发展较快的地区的农村养老保险已提上日程，但普及程度还远远不够。城镇 养老体系应包括企业职工养老和机关事业单位职工养老，目前，我国企业职工和 机关事业单位职工养老保险制度不统一，我国养老保险制度还很不完善。从企业 职工养老保险而言，我国目前实行的是以企业职工基本养老保险为主，辅之以企 业补充养老保险及个人储蓄性养老保险，企业职工基本养老保险是我国社会保险 制度中项十分重要的内容，是社会保障体系的重要组成部分，随着自由竞争时 代的到来，企业常常处于竞争的风口浪尖，在所有社会组织中处于最不稳定的状 态，企业职工基本养老保险制度设计的科学合理与否将成为整个社会养老保险制 度设计科学合理与否的重要指标。然而，我国现行的企业职工基本养老保险制度 仍存在一些不适应市场经济的发展需要的地方，同时，由于人口老龄化浪潮的袭 击，我国原本基础脆弱的企业职工基本养老保险制度正面临前所未有的挑战，面 对挑战，我们要着眼未来，改革我国企业职工养老保险制度设计中诸多滞后的因 素，真正使企业职工养老保险制度发挥出为我国的改革开放和社会主义市场经济 体制的建立保驾护航的作用。本文就是从企业职工基本养老保险的角度去审视问 题的。中国社会保障体系及本人研究的内容见图1 1 ： 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 图1 1 中国社会保障体系示意图 本文先阐述我国的企业基本养老保险制度及面临的问题，由于益阳市的基本 养老保险制度是同全国一致的，并不存在地域的特点，因此这一部分是以全国的 角度写的。其次，通过对益阳市基本养老保险基金收支现状的分析及收支预测， 提出益阳市基本养老保险基金收支严重失衡及缺口有不断扩大趋势的结论，然后 分析影响基本养老保险基金收支平衡的各项具体因素，对基本养老保险基金收入、 支出、管理等各环节逐一分析，找出导致益阳市基本养老保险基金缺口不断扩大 的具体原因。最后提出解决基金缺口的几项对策措施。 2 、理论意义 ( 1 ) 我国已进入全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的重要时期，建立 养老保险长效机制，确保养老保险事业的健康发展事关广大人民群众的切身利益， 是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要举措，对于落实科学发展观， 健全完善社会保障体系，应对入口老龄化，实现养老保险制度的可持续发展，具 有十分重要的意义。 ( 2 ) 当前理论界对基本养老保险基金收支问题的研究有很多，比较常见的是针 对全国范围的研究，具体到某一地区的研究相对而言较少。本文是以益阳市作为 研究特定对象，弥补了理论界研究空白，具有比较重要的理论意义。 ( 3 ) 研究目前养老保险现状及存在的问题，提出战略发展的思路及解决问题的 方法，对于组织设计理论研究具有一定的意义。 ( 4 ) 在社会主义市场经济下，基本养老保险是一种典型的公共产品，研究养老 保险，也是从一个侧面研究公共产品理论、公共财政理论、维护公平理论，对公 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕z b ( m p a ) 学位论文 共政策研究具有一定的意义。 3 、实践价值 ( 1 ) 为建立我国养老保险长效机制提供参考。 ( 2 ) 通过深入分析益阳市养老保险的现状和存在的问题，对益阳市养老保险工 作的可持续发展提供决策参考和实际可操作的建议。 1 3 2 论文的结构安排 本论文从历史和现实的角度出发，依据国内外养老保险制度的实践和已有的 研究理论，首先对我国企业职工养老保险制度的形成、发展、现状和存在的问题 进行了阐述，在这个大背景下，再具体分析益阳市企业基本养老保险基金收支现 状与运行风险，分析原因并提出对策和建议，具体安排如下： 第一章绪论：重点说明选题的背景依据，国内外养老保险制度的理论研究 现状，并对文章的主要研究内容、研究意义和方法、思路和框架、创新点等进行 概括。 第二章我国企业养老保险制度的发展历程及现实问题：首先介绍养老保险 的概念内涵、特征和原则、基金的筹资和给付方式以及我国养老保险制度的发展 和改革历程，然后分析当前我国企业养老保险制度普遍面临的问题与困惑，为具 体分析益阳市企业养老保险情况做好铺垫。 第三章国外养老保险制度模式及对我国的启示：介绍了国外养老保险制度 类型及几个典型国家的养老保险模式，并归纳了国外养老保险模式对我国的启示。 第四章益阳市企业基本养老保险基金收支现状及预测：首先通过大量数据 分析益阳市近几年来企业基本养老保险基金收支现状及缺口状况，然后建立数据 模型对今后益阳市养老保险基金收支的发展趋势作出预测，从而得出益阳市企业 基本养老保险基金收支严重失衡，存在巨大运行风险的结论。 第五章益阳市企业基本养老保险基金收支失衡的原因探讨：主要从法制建 设、基金征缴、财政补贴、基金支付和基金管理五个方面来分析，并以此作为全 文的主线和重中之重。 第六章益阳市企业基本养老保险基金收支平衡