（公共管理专业论文）行政伦理视野中的地方领导干部考核制度研究.pdf

论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导l 、独、z 进行研 究。= 作所耳义得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文4 i 包含仃何其他 个人或集体u 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做h 夏要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识剑本j i i p 的法件结浆本 人承担。 ! 学位论文作者签名：多刀夕绥 同期：多年月同 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电予版和纸质版，有权 将学位论文用f 非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料 室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：夕侣促 r 期：聊年月f 同 新虢( 缈 日期：加7 年多月7 同 ： - ： 论文题目：行政伦理视野中的地方领导干部考核制度研究 专业：公共管理 硕士生：万洁贤 指导老师：潘自勉副教授 摘要 行政伦理是行政体系里人的伦理道德要求和体现，而地方领导干部考核制 度是我国行政体系的考核制度中，针对地方领导干部设定和实施的考核制度。 我国地方领导干部考核制度尤其是考核的“德、能、勤、绩、廉 五方面 的内容显示了以“德”、“廉”为必要原则的行政伦理价值取向。从行政伦 理的角度对地方领导干部考核制度展开研究，探索地方领导干部考核制度的行 政伦理价值取向、应用效果、存在问题，对促进制度完善、提高实践效果具有 现实意义。 我国地方领导干部考核制度经过多年发展，有一系列的文书规则，既规定了相应 的程序，又对伦理价值有一定要求，如体现在指导思想的原则要求、考核内容的“德”、 “廉”要求等。本文通过了解地方领导干部考核制度的应用，了解行政伦理价值 取向在应用中的影响，发现地方领导干部考核制度实施中存在的问题，如制度 规范与人治习惯的冲突、制度自身的完善、民主发展的争议等等，并对有关资 料进行收集、整理、分析，结合工作实践，探讨行政伦理价值的评价标准、“德” 和“绩 的权衡制度落实等方面，寻找突破，希望能更深层次地把握行政伦理 在地方领导干部考核制度实践中的意义和价值，为解决现实中的问题提供方向。 毕竟对行政伦理的价值取向的认知并不代表就能够取得应有的实践效果， 事实上，我们实践中得到的成效往往比纸上谈兵的“成就”要低得多，然则我 们不但要清楚地方领导干部考核制度的行政伦理价值取向包含什么，更要思考 如何使行政伦理和考核制度的实践应用更好地结合、取得成效，后者更应是研 究之重心。 关键词：行政伦理干部考核价值取向 t i t l e ：as t u d yo fl o c a ll e a d i n g i nt h ev i e wo fa d m m l i r l 一 m a j o r ：a d m i n i s t r a t i o n n a m e ：w a nj i e x i a n s u p u r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rp a nz i m i a n a b s t r a c t b a s e do nt h ec o l l e c t i o na n da r r a n g e m e n to fr e l e v a n tm a t e r i a l s ，t h ea n a l y s e sa n d s t u d yo fr e l a t i v el i t e r a t u r e ，a n dt h ei n t e g r a t i o no fw o r k i n gp r a c t i c e ，t h i sd i s s e r t a t i o n p r o b e si n t ot h ev a l u eo r i e n t a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c si nt h el o c a ll e a d i n g c a d r e sc h e c k 。u ps y s t e m t h ea u t h o re x p e c t st o g r a s pt h em e a n i n ga n dv a l u eo f t h e s eo r i e n t a t i o n s ，a n dt op r o v i d ead i r e c t i o nf o rr e s o l v i n g p r a c t i c a lp r o b l e m s t h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sr e f e rt oe t h i c a lr e q u i r e m e n t sa n de m b o d i m e n to ft h e p e r s o n n e li na na d m i n i s t r a t i v es y s t e m i nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec h e c k u ps y s t e m s ， l o c a ll e a d i n gc a d r e sc h e c k u ps y s t e mi se s p e c i a l l yd e s i g n e df o ra n di m p l e m e m e d t ol o c a l l e a d i n gc a d r e s w i t h i nt h i s s y s t e m , t h ec o n t e n t s ，m e t h o d sa n do t h e r e l e m e n t so ft h e a s s e s s m e n t e s p e c i a l l y “v i r t u e ”，“c a p a b i l i t y ”，“d i l i g e n c e ”， “a c h i e v e m e n t a n d “h o n e s t y 一d e m o n s t r a t et h ev a l u eo r i e n t a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v e e t h i c sw h o s en e c e s s a r y p r i n c i p l e sl i ei n “v i r t u e a n d “h o n e s t y f r o mt h ea n g l eo f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，t h eh u n c ho fs t u d i e so fl o c a l l e a d i n gc a d r e sc h e c k u p s y s t e m , a l o n gw i t ht h ee x p l o r a t i o no fi t sa d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lv a l u eo r i e n t a t i o 璐 e f f e c t sa n de x i s t i n gp r o b l e m s ，w i l lb r i n gr e a ls i g n i f i c a n c et op r o m o t et h em a t u r i t yo f t h es y s t e m ，a n dt oi m p r o v et h ep r a c t i c a le f f e c t s t h r o u g hy e a r so fd e v e l o p m e n t ，c h i n e s el o c a ll e a d i n gc a d r e sc h e c k - u ps y s t e m c o n t a i n sas e r i e so fd o c u m e n t a r yr e g u l a t i o n s ：i ts t i p u l a t e sr e l e v a n tp r o c e d u r e ，a n ds e t s c e r t a i nr e q u i r e m e n t st oe t h i c a lv a l u e s ，f o re x a m p l e ，v i r t u e a n d h o n e s t y t h a t e m b o d yi nt h ep r i n c i p a lr e q u i r e m e n ta n dc h e c k - u pi t e m so f t h eg u i d i n gt h o u g h t i nv i e wo fd o c u m e n t a ls t i p u l a t i o n sa n dp r a c t i c a le x p e r i e n c e ，t h i sd i s s e r t a t i o n d i s c o v e r sc e r t a i np r o b l e m si nt h ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lv a l u eo r i e n t a t i o n si nt h e l o c a l l e a d i n gc a d r e sc h e c k u ps y s t e m , f o ri n s t a n c e ，t h e c o n f l i c tb e t w e e n r e g u l a t i o n sa n dt h er u l e o fh u m a n ，t h em a t u r i t yo ft h es y s t e m , a n dd e b a t e sa b o u t d e m o c r a t i cd e v e l o p m e n t m o r e o v e r ，i tm a k e sa na t t e m p ta tab r e a k t h r o u g hd i r e c t i o n b ya p p r o a c h i n g ，f o re x a m p l e ，t h ea s s e s s i n gs t a n d a r d so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lv a l u e s ， a n dt h eb a l a n c i n gf u n c t i o no f “v i r t u e a n d “a c h i e v e m e n t ” i nt h ef i n a la n a l y s i s ，t h ec o g n i t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lv a l u eo r i e n t a t i o n s d o e sn o tn e c e s s a r i l yl e a dt op r o p e rp r a c t i c a le f f e c t s i nf a c t ，t h ep r a c t i c a le f f e c t sw e c a nr e a c ha r eu s u a l l yl e s st h a nt h e o r e t i c a la c h i e v e m e n t s c o n s e q u e n t l y ，w es h a l ln o t o n l yc l a r i f yt h ec o n t e n t so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c a lv a l u eo r i e n t a t i o n so fl o c a ll e a d i n g c a d r e sc h e c k - u ps y s t e m , b u ta l s oc o n s i d e rh o wt ob e t t e rc o m b i n ea d m i n i s t r a t i v e e t h i c sw i t ht h ep r a c t i c ea n da p p l i c a t i o no ft h ec h e c k - u ps y s t e m ，t oa c h i e v eo u t c o m e s a n dt h el a t t e rs h o u l db e c o m et h ef o c u so fr e l e v a n tr e s e a r c h e s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，c h e c k u po fc a d r e s ，a n dv a l u eo r i e n t a t i o n s i v 目录 论文原创性声明：1 学位论文使用授权声明：1 摘 要i a b s t r a c t 1 l i 目菊匙 弓i 言1 第一：符本选题的目的和实践意义。1 第二节与考核制度相关的行政伦理研究文献综述2 第一章地方领导干部考核制度的行政伦理分析一6 第一节制度的发展及其行政伦理价值取向状况6 第二节指导思想、考核内容和环节1 1 第二章地方领导干部考核制度的实践现状2 0 第一节在地方的应用及效果2 0 第二节行政伦理价值取向在制度应用中的影响2 8 第三章地方领导干部考核制度中存在的问题3 2 第一节制度自身不完善的问题。3 2 第二节制度规范与入治习惯的冲突问题3 6 第三节 民主的争议问题3 8 第四章完善地方领导干部考核制度的对策4 2 第一节制度规范的继续完善4 2 第二节在执行过程中保证制度的落实4 5 第三节加强监督和信息公开4 8 结束语5 2 参考文献5 4 致j 射5 6 v i 己i 言 了i目 第一节本选题的目的和实践意义 伴随着行政伦理学在我国的发展，在行政体系中进行行政伦理研究的意义 和作用逐渐引起重视，针对具体某项规则或某个制度研究也越来越多。近年我 国十分重视地方领导干部考核制度的建立和完善，通过行政伦理的视野开展地 方领导干部考核制度的研究，必然具有十足的现实意义。 地方领导干部考核制度，是我国对公务员体系内的工作人员以及其他行政 机关工作人员制定的考核制度中，针对地方领导干部设定和实施的考核制度。 地方领导干部在整个公务员群体中绝对数量占比重并不大，但占据的位置却极 其重要，恰恰处于金字塔的中层，这一个群体承担了中央到地方的行政体系中 纵向承上启下、上传下达，横向互相联系、连接网络的责任，更直接承担统领 一方、管治一方的责任，对一地区乃至整个国家都有极大影响，考察审核其工 作得失成败，并根据考核结果进行奖惩、任免，十分必要和重要。 对地方领导干部考核制度的研究应结合行政伦理的研究。行政伦理是公共 行政领域中的伦理，是伦理在公共行政领域的体现，行政伦理就是伦理在公共 行政关系、公共行政活动中的体现；而形成公共行政关系、进行公共行政活动 的主体基本就是两种“人 ：包括政府机构在内的各种法人，以及直接履行公共 管理职责的自然人。而作为公共行政管理主体的法人，其公共管理活动是需要 通过那些能直接履行公共管理职责的自然人，才能得以具体化和实现的。归根 结底，行政伦理就是行政体系罩自然人的伦理道德要求和体现，行政伦理价值 取向就是这些自然人的道德价值原则。而在我国，凡是“依法履行公职、纳入 【1 】王伟，鄯爱红行政伦理学北京- 人民出版社，2 0 0 5 ：p 7 1 国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员 n 1 都是国家公务员，因此 这些“自然人 ，就是各级行政机关工作人员，主要是国家公务员。作为公务员 群体里的一员，地方领导干部百姓口中的地方官员，主要是地市、县( 市、 区) 的党政领导班子成员，他们手中已经掌握着一定公共决策权力、对公共决 策和公共权力运作具有权威性或决定性的影响、左右一定行政区域内的社会经 济文化的发展，关乎国计民生是公共行政伦理价值取向的实践主体，其行 政行为反映的价值取向，就是行政伦理价值取向的体现。地方领导干部的道德 价值原则、要求和体现，不能脱离公务员主体的广泛基础，又要高于这一基础， 通俗的讲，是“官德”，是人性与官性的统一，可以讲，在地方领导干部身上体 现的行政伦理价值观应该是人品( 品行、德性) 、职业道德( 岗位要求) 、党性 ( 政治要求) 的统一。反过来同样说得通，地方领导干部受到的行政伦理的规 范，不但包括社会道德的规范( 人性的体现) ，还有身处领导岗位所应遵守的职 责规范( 职业道德、岗位要求) ，而在执政党“党管干部 的前提下，党性原则 同样不能缺少。 如上所言，探讨地方领导干部考核制度的行政伦理价值取向，现实意义、 实践价值最为重要，毕竟对行政伦理价值取向的认知并不代表实践及实践的结 果，伦理学一般要求“不仅应该说明人们怎样去行动，而且应该说明他们应该 怎样去行动”口1 。事实上，我们实践中得到的成效往往比纸上谈兵的“成就”要 低得多，地方领导干部考核制度包含了什么行政伦理价值取向、如何在实践中 取得效果，应是研究之重心! 笔者希望通过对有关资料的收集、整理、分析，结合工作实践，尝试通过 行政伦理的视野，在现有的条文规定和实践现状的基础上，展开对我国地方领 导干部考核制度的研究，把握行政伦理价值取向对促进制度建设、领导干部伦 理建设的现实意义和价值。 第二节与考核制度相关的行政伦理研究文献综述 1 1 l 中华人民共和国公务员法北京：中国法制出版社，2 0 0 5 ：p 3 第一章总则第二条 1 2 】万俊人现代西方伦理学史( 上) 北京：北京大学出版社，1 9 9 0 ：p 2 2 9 ( 转引自戴木才政治文明 的正当性政治伦理与政 对行政伦理和考核制度分别进行的研究，近年都得到越来越多的重视，但 是把两者联系起来看的却不多。学者们多是在系统的行政论理学研究中略有涉 及，多是从整体的公务员伦理价值、公务员考核制度方面的研究，很少专门针 对我国地方领导干部考核制度进行伦理价值的全面探讨。过往这些与考核制度 和行政伦理有关的研究主要有以下几种观点。 有的从考核制度的作用、效果去分析，或者在行政伦理失范和有效管理的 研究中看到考核的重要性。如在某些方面的论述中关注道德的规范和监督作用， 提及“可以将公务员的道德作为政绩评价和管制升降的重要依据”，“确立合 理、实用的行政伦理道德标准，是实行行政道德监督的前提。将政府机构及 其行政人员的道德问题作为上下层级监督、行政监察的重要内容之一，将这些 道德规范纳入政绩考核、素质考评范围川引，通过行政伦理与传统社会道德的交 集对干部考核任用提出道德要求或准则。又如王伟、祝丽生等在研究公务员行 政伦理建设中论及制度缺失和伦理失范、管理和制度建设中，提出要“研究制 定防止干部考察失真失实的对策探索思想政治素质的评价标准及其考察办 法川，显然是保障行政伦理价值目标在干部考核制度中体现的要求，尤其是干 部考核环节具体操作中的体现。只是这些论述虽然目的性明确，看到了考核实 践性的重要，但缺乏从干部考核制度系统出发进行的研究，忽略干部考核制度 本身的行政伦理价值取向及对行政伦理在现实需要中的适应发展，也没有论述 行政伦理的道德规范要怎样对于部考核产生作用、有怎样的要求，没有进一步 论述怎样去做。 有的从公务员伦理立法上看，通过中外的对比“加强伦理立法，通过法律 的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势。美国、意 大利、日本、新加坡、韩国等国家都对公务员的行为进行了法律方面的规定。 诸如美国的伦理立法主要有：政府工作人员道德准则( 1 9 5 8 ) 、政府官员和 m 万俊入主编，任剑涛、李建华、龙兴海副主编现代公共管理伦理导论北京：人民出版社，2 0 0 5 ：p 2 2 6 1 2 l 曾润云行政伦理失范行为成因分析及治理对策 h t t p ：w w w z u n y i g o v c n c m s c m s w e b s i t e l i a n z h e n g j s p p a g e j s p ? c h a n n e l i d = 3 9 8 6 & i n f o i d = 2 0 0 8 2 2 2 8 0 9 ，2 0 0 8 6 6 1 3 】乇伟，鄯爱红行政伦理学北京：人民出版社，2 0 0 5 ：p 3 5 6 3 雇员伦理行为准则( 1 9 6 5 ) 、美国政府行为道德法( 1 9 7 8 ) 、美国政府行为 道德改革法案( 1 9 8 9 ) 、美国行政官员伦理指导标准( 1 9 9 2 ) ，几乎所有的州 政府均制定了道德规范，大多数政府部门也为本部门人员制定了道德准则。我 国也非常重视行政道德建设，制定了一系列法律法规，诸如公民道德实施纲 要、行政机关公务员处分条例、公务员法、行政监察法等，还提出一 系列政策方针，如以德治国；立党为公，执政为民；牢记两个务必；社会主义 荣辱观；在公务员行政伦理道德建设方面取得很大成绩，但这还与我们的现实 需要和目标还有一定的差距，建立公务员行政伦理道德考核制度”要求“在 公务员录用、考核、提薪、晋升时充分考虑其信用道德状况，建立一套完整可 行的考察办法”n 1 。从公务员伦理建设“立法”的整体效果上去研究，而不是 研究和主要研究考核制度的行政伦理作用和效能。 也有的从各种具体原则的要求上看公务员或政府官员行政伦理价值取向。 如具体地从公务员“廉政”建设入手，看到干部考核制度的完善需要与行政伦 理要结合起来，提出“在公务员考核中，应建立起一套有力的制度措施和具体 的考核方法，对公共伦理道德进行考核重视和加强公务员行政行为的伦理 道德考核，把强调公共行政服务的职业精神、职业道德和职业行为的道德性， 作为制定与实施考核制度、方法的出发点和落脚点，使公务员考核在制度、方 法和操作上，都能有利于道德因素的生成和成长，能够对公务员的道德修养的 提高有着保障和鼓励作用川羽。又或者通过一系列的研究来说明这些原则应有的 意义和必要性，如边黎明通过公平正义原则是当代中国行政伦理价值取向的 优先原则、廉政和勤政是当代中国行政伦理价值取向的必要原则、诚信是 当代中国行政伦理的重要的价值规范、责任是当代中国行政伦理价值规范的 首要原则等一系列论述，阐明自身对中国行政伦理价值取向和规范的认识和 看法，强调各类原则的重要性，也提出“当前我国公务员队伍的建设走向了制 1 1 l 杨永燕我国公务员行政伦理建设探析 h t t p ：l d d c 2 0 0 3 c o m h t m l p e r s o n s u o l u n w e n k u 2 0 0 8 0 4 0 7 1 2 4 3 h t m l 2 0 0 8 4 7 1 2 1 庞庆海应强化公务员的伦理道德考核 h t t p ：删h l b e r s g o v c n r e a d n e w s a s p ? n e w s i d = 8 7 4 2 0 0 5 9 9 4 度化，每进必考，但是在考试方面主要是侧重行政职业能力，基本没有涉及到 道德的考评川，进而提到公务员考核内容应增加道德伦理的评价，但是对怎样 增加、如何评价却没有进一步的阐述。 上述这些观点，所囊括的范围很大，不少是从行政伦理和公务员的角度去 论述的，虽然也包含了干部考核制度的内容，但不是专门针对地方干部考核制 度而言的。从实际内容上，都看到了管理制度、考核制度的弊端，并进行了一 些分析，无论是作为目的还是方式，提出在考核中重视行政伦理考察、补充伦 理考核内容的意义、必要性；这些研究中，不乏从考核制度的某个“点”( 如防 范腐败) 进行的深入研究，但对于干部考核制度具体应怎样增加伦理的考核、 怎样补充制度的缺陷、如何执行却缺乏了以整个考核制度为主体的“面”上出 发的研究，缺乏“应该怎样去行动”的指导。 随着近几年考核制度不断更新、完善，尤其是作为一个制度的实践者，笔 者认为，有必要分析制度的“筋骨血肉 ，了解制度在制定和实践中反映出的与 行政伦理之间需要和被需要、作用和反作用的相辅相成的关系，搞清楚“应该 怎样去行动 的问题。 1 1 j 边黎明诚信是当代中国行政伦理的重要的价值规范 h t t p ：p o r t a l s i n o t h c o m l m b i a n 1 0 0 0 0 1 5 3 1 0 h t m l ，2 0 0 8 4 2 0 5 第一章地方领导干部考核制度的行政伦理分析 地方领导干部考核制度在考核指标、内容方面有成文的规定显示伦理价值， 在环节、手段等方面也通过执行体现出一定的伦理价值意义。 以制度制约、规范人的行为，以人的行为佐证制度的可行性与效用，是一 体两面的，研究地方领导干部考核制度，也从两个方面入手，一是理论上的， 主要是指制度的文书条令，直接在制度上确认、规范和公认的；二是实践中的 运用、效果和作用。本章将以制度的行政伦理价值取向为立足点进行探讨，而 下一章则从实践应用上分析研究。 第一节制度的发展及其行政伦理价值取向状况 从制度本身出发的研究，离不开对干部考核制度发展的了解，不同的时期， 考核制度行政伦理价值取向状况也不同，相应有所发展变化。 我国的地方领导干部考核制度从1 9 7 9 年1 1 月中共中央组织部关于实行 干部考核制度的意见提出“建立干部考核制度”，到1 9 8 8 年6 月中央组织 部关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知首次提出对地方党政 领导干部进行考核，至2 0 0 6 年7 月颁布关于体现科学发展观要求的地方党政 领导班子和领导干部综合考核评价试行办法( 下文简称综合考核评价试行办 法) ，明确地提出地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法，从无 到有，是一个从建立到逐步完善的过程，具有阶段性和延续性的。 一、初始阶段：“为人民服务 宗旨、“公仆 精神 6 自从1 9 4 9 年1 0 月建国以来，到改革开放之前，这一时期我国没有建立干 部考核制度，当时成文的干部考核制度是不存在的，对干部的考核评价、选人 用人以干部鉴定为主，更多的带有主观性和随意性，这一阶段是我国干部考核 制度发展的初始阶段，这一阶段对干部的考核依靠人为的直观判断为主要手段。 作为对干部的评价准则，一方面有口号化的“又红又专”，是政治、政党的要求， 另一方面也体现了全心全意为人民服务的要求。正如党章中明确，党的宗旨是 “为人民服务”，“党的干部是党的事业的骨干，是人民的公仆”，可以说干部考 核制度中的最基本最核心的价值取向已经出现，即“为人民服务”的宗旨及“公 仆”精神。 建国初期的二十多年，为人民服务的宗旨、公仆精神作为一种定性指标而 存在，并且作为我国干部的行政伦理价值取向最核心的内容、最集中的体现， 始终贯穿于我国的干部考核之中，但由于缺乏相应的定量指标，没有具体细化 的执行准则，仅靠个别人的主观判断、靠口号式的要求难以检验成效。 二、发展阶段：从建立制度到“德、能、勤、绩、廉”的确立 1 、干部考核制度的建立 1 9 7 9 年1 1 月印发的中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见首次 提出“建立干部考核制度”，提出了“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备 的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面 进行考核”。 1 9 8 8 年6 月，中央组织部关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的 通知( 中组发 1 9 8 8 7 号) 中，提到了干部考核制度的进一步发展，具体提出 实行地方党政领导干部的年度工作考核制度，设置两个不同的方案，分别为县 ( 市、区) 党政领导干部年度工作考核方案( 试行) 、地方政府工作部门领导 干部年度工作考核方案( 试行) 。通知正文内容提出明确德、能、勤、绩的 7 主体考核内容：“1 9 7 9 年中央组织部曾经要求每年或者每两年对干部考核一次， 1 9 8 3 年全国组工座谈会又提出对党政领导干部实行年度考核，规定了德、能、 勤、绩四个方面的考核内容，其中要着重考核工作实绩。”并且两个方案 都分别明确了考核的内容：“被考核者的德、能、勤、绩，重点是履行岗位职责 的工作情况和实绩川。尝试将干部的政绩考核标准化和系统化，制定了包括工 业总产值、税收、农业产量、基础设施投资、人口增长率、九年义务教育完成 率等的考核指标。值得注意的是在文件附属材料实施( 地方政府工作部门领 导干部年度工作考核方案( 试行) ) 的若干说明中还首次出现“廉洁奉公”的 要求。 1 9 9 5 年8 月，印发( 关于加强和完善县( 市) 党委、政府领导班子工作实 绩考核的通知) ( 中组发 1 9 9 5 1 0 号) 中，提及“在考核中，必须全面了解干 部的德、能、勤、绩，注重考核工作实绩”，其附件县( 市) 党委、政府领导 班子工作实绩考核试行标准在基本项目、定性要求和主要指标中的党的建设 方面，设置了一个“党风廉政建设”的指标，要求“注重考核领导干部廉 洁自律有关规定的执行情况、党员和干部违法违纪案件发生及处理情况、虚报 浮夸和弄虚作假情况。而对政绩的考核已经发展为三大类1 8 个指标。 我国地方领导干部考核制度早期的文件，考核要点主要集中在“德、能、 勤、绩”之上，行政伦理价值取向主要体现在“德才兼备”的“德”、“德、能、 勤、绩”的“德”上面。 2 、“德、能、勤、绩、廉 的确立 我国的干部考核制度在上世纪8 0 年代、9 0 年代中前期的建立、发展、应用 中，对干部的考核主要集中在“德、能、勤、绩”四个方面，这虽然不意味着 期间的干部考核没有关于廉政、廉洁的考核，更不意味着当时没有关于廉政建 设的规章制度，只能说当时的干部考核制度中对“廉 的要求和重视并没有放 l i l 县( 市、区) 党政领导干部年度工作考核方案( 试行) 第四条和地方政府工作部门领导干部年度 t 作考核方案( 试行) 第四条 8 到重要位置，“廉在考核过程中没有被赋予独立的重要地位。不过，近十数年 来关于廉政建设的专项文件不断出台，涉及面越来越广、制度越来越完善，廉 政建设越来越备受重视，相应的，干部考核制度的发展过程中也反映出这种“潮 流”，自从党政领导干部选拔任用工作条例颁发实施以来，廉政、廉洁等内 容指标也成为考核的常规内容之一，被高度浓缩在“德、能、勤、绩、廉”的 表述中。 1 9 9 8 年5 月中组部印发党政领导干部考核工作暂行规定，这份文件中， 用分类的方式说明考核内容要点，其中，关于领导班子的考核内容有两个方面： 思想政治建设和工作实绩；关于领导干部的考核内容则有五个方面，分别为： 思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律。已经基本将 “德、能、勤、绩、廉”都提及了，并且并列到一起了。 2 0 0 2 年7 月，党政领导干部选拔任用工作条例正式颁布实施，其中干部 考核内容表述为“考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和 不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实 绩”。终于把干部廉洁自律情况作为干部考察的一项重要内容提炼了出来，“德、 能、勤、绩、廉 从此作为一个整体走上了干部考核的舞台，一直沿用至今。 由于党政领导干部选拔任用工作条例主要适用范围是县级以上党政领 导，它对地方领导干部考核的指导作用不言而喻，各级地方根据党政领导干 部选拔任用工作条例分别制定适用的考察工作实施细则及干部考察工作责任 制实施办法，使党政领导干部选拔任用工作条例中的考察规定适用于一般 的领导干部考核。如2 0 0 3 年5 月广东省委办公厅印发的粤办发 2 0 0 3 j 8 号文件 中共广东省委办公厅关于印发( 广东省党政领导干部考察工作实施细则 的 通知，第一章总则第一条就开宗明义地说明“根据党政领导干部选拔任用工 作条例及有关法规，制定本细则”，在其第二章考察内容第五条列明“考察党 政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求， 全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩 ，与党政领导干部选拔 任用工作条例的内容一致；同年1 2 月广东省委组织印发粤组字 2 0 0 3 1 4 号文 9 件关于印发( 干部考察工作责任制实施办法) 的通知，这份文件主要针对的 对象是履行考察工作职责的机关和人员，不是被考察的领导干部，但与党政 领导干部选拔任用工作条例是接轨的，而且体现出一定的地方适应性的，如 干部考察工作责任制实施办法第三章关于考察组及考察人员的职责要求就 是“严格按照条例n 1 规定的原则、程序和方法开展考察工作，全面考察干部 的德、能、勤、绩、廉方面的主要表现和主要特长，以及主要缺点和不足，注 重考察工作实绩”。 2 0 0 6 年1 月1 日起施行的中华人民共和国公务员法，其中关于考核的要 求与党政领导干部选拔任用工作条例的规定也是一脉相承的，“对公务员的 考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作 实绩”。 “德、能、勤、绩、廉”的最终确立，实现干部考核制度的跨跃发展，行 政伦理价值取向也更明确，干部考核制度向前迈出关键的一步。 三、继续探索阶段：关于体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导 干部综合考核评价试行办法的出台 党政领导干部选拔任用工作条例的印发实施使干部考核制度前进了一 大步，但是我国依然缺乏专门的地方领导干部考核方面的指导性文件或法规。 我们的干部考核制度尤其地方领导干部考核制度仍然以1 9 9 5 年8 月中组发 1 9 9 5 1 0 号文件印发( 关于加强和完善县( 市) 党委、政府领导班子工作实 绩考核的通知) 和1 9 9 8 年5 月中组部印发的党政领导干部考核工作暂行规 定为依据，势易时移，这两份文件都已经不能够完全适应当前的形势、不适 合继续使用。此时出台一个适应社会发展要求的、进步改进和完善的干部考 核评价规章制度已经迫在眉睫，也是地方各级所期盼的。 2 0 0 6 年7 月，籍“换届年 的机遇，中央组织部印发实施体现科学发展 i i 】即党政领导干部选拔任用工作条例 1 0 观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法( 简称综合考 核评价试行办法) 。该办法没有全盘摒弃过往的干部考核方法，而是在原有基 础上，结合实际工作中的需要，依据中华人民共和国公务员法、党政领导 干部选拔任用工作条例和相关法律、法规，进行了改进和完善，例如既保留 “德、能、勤、绩、廉”的考核，又引入一些新的内容和考核手段，而且是中 央首次以“办法 明确为干部考核制度定位综合考核评价试行办法正 式出台，为地方领导干部考核提供了新的方向指标，意味着我国地方领导干部 考核制度正逐步的建立健全起来，行政伦理价值取向也进一步发展，不但要求 “德”与“廉”，还要符合“科学发展观”，包涵了以人为本、可持续发展、全 面发展等多方面的内容。 而由于实践时问不长，并且综合考核评价试行办法以换届为契机提出， 在日常应用中有一定局限性，党的十七大明确提出“完善体现科学发展观和正 确政绩观要求的干部考核评价体系 ，要求各地继续探索、完善，2 0 0 8 年初 全国组织工作会议后，各地也陆续展开了党政领导考核指标体系的进一步探索， 如广东省就在酝酿地级以上市党政领导班子和领导干部的评价指标体系及考核 评价试行办法，并终于在2 0 0 8 年7 月印发了广东省市厅级党政领导班子和领 导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法( 试行) ；而佛山市则在 酝酿区级党政领导班子和领导干部的评价指标体系及政绩考核评价试行办法。 可以说，就目前而言，我们的地方领导干部考核制度仍在继续发展完善当中。 第二节指导思想、考核内容和环节 探讨地方领导干部考核制度行政伦理价值取向要了解地方领导干部考核制 度的发展过程，还需要继续了解制度的本身，包括指导思想、考核内容和考核 的环节等各方面的规定。 1 1 】胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会卜的报告北京，2 0 0 7 1 0 1 5 第十二部分第两小标题内容 1 1 一、指导思想统领考核制度行政伦理价值的导向 如同我国许多的规范文件，地方领导干部考核制度也有“指导思想”，不但 阐明建立和执行制度的依据、要求、目的，更直接表达一定的行政伦理价值取 向，统领考核制度行政伦理的价值原则和导向。 综合考核评价试行办法的指导思想在总则中得到体现，提及“全面贯 彻落实科学发展观”，“建设一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、 人民群众信得过的高素质干部队伍”，“略持德才兼备、注重实绩、群众公认原 则加强对干部贯彻民主集中制、勤政廉政、求真务实和心理素质等情况的 考核 ，表述具有直观性，“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、 人民群众信得过”与现实挂钩，既是岗位职责要求更是行政伦理价值取向的要 求。 回溯过去的几份有代表性的文件，可以看出考核制度的指导思想是逐渐丰 满起来形成现在的表述的。 中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见是处于干部考核制度始 发阶段的文件，并未形成干部考核制度的规范性文件，只是要求和指导建立干 部考核制度的文件，没有提出明确的指导思想，但提出了“干部考核，一定要 颦持党性原则，坚持考核标准，做到客观、公正，杜绝派性干扰，反对有亲有 疏”等执行干部考核的行政伦理道德准则。 县( 市、区) 党政领导干部年度工作考核方案( 试行) 明确提出制定方 案的指导思想，其中“贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督 的原则，以及管人与管事既紧密结合又合理制约的原则”，集中体现“鼓励竞争、 民主监督、公开监督 的行政伦理价值取向要求。 党政领导干部考核工作暂行规定总则中提出“全面、客观、公正、准 确地考核和坚持党管干部、客观公正、群众公认等原则乜1 的要求，与此前 的相关干部考核文件展示的伦理要求相呼应，其行政伦理价值取向更明确和具 1 1 l 中共中央组织部关丁体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法| 匕 京，2 0 0 6 7 第一章总则第一条、第二条、第二条 1 2 1 中共中央中组部党政领导f ：部考核_ _ 1 二作暂行规定北京，1 9 9 8 3 第章总则第一条、第二条 1 2 体细致，与综合考核评价试行办法的也尤为接近。 可以看出，随着时代的进步和变化，干部考核制度不断完善，指导思想核 心内容在这个过程中不断更新、充实，客观公正的原则、党性( 政治性) 原则、 群众原则等行政伦理价值原则始终贯穿于各阶段，提纲契领。 二、考核内容标清考核制度的行政伦理价值取向 不同的价值取向会导致不同的行为，同样，不同的行为体现不同的价值取 向。我国的地方领导干部考核制度中各项考核的内容和要点，最能反映行政伦 理价值取向，在考核工作中，作为考核的主要内容、方向性指标的是：“德、能、 勤、绩、廉”。整个考核制度发展过程中，它们是最有代表性的，在干部考核体 系中占据重要位置。 1 、德、廉：是地方干部考核制度行政伦理价值取向的必要原则和要求 ( 1 ) 德：是地方干部考核制度中行政伦理价值取向的必要原则 干部考核的“德、能、勤、绩、廉 中，“德”是一种价值观的原则追求， 本身就是一种价值取向。在干部考核制度中，“德 是对政治素质、人性品格的 双重要求，反映着对干部在公共管理行为中的行政伦理的价值追求的总体要求， 是行政伦理价值取向的必要原则。“德 就是“官德 ，是人性与官性的统一， 如果讲，在地方领导干部身上体现的行政伦理价值观应该是人品( 品行、德性) 、 职业道德( 岗位要求) 、党性( 政治要求) 的统一，那么，干部考核制度中的“德 包含三个方面的含义：一是个人的德性，即人品；二是政治的素养，即思想素 质；三是职业道德，即岗位素养。 “德 ，考核人的德性，反映个人德行的原则和追求。人的德性是指人的内 心情感或者信念，即