（公共管理专业论文）西咸经济一体化中合作型政府的建设.pdf

中文摘要 陕西省关中经济带是国家实施西部大开发战略的重点区域之一，而西安、威 阳则是关中经济带最具活力的增长极和西部大开发的桥头堡。2 0 0 2 年底，西安、 咸阳两市政府提出西咸经济一体化以来，两市在合作模式、合作领域、合作突破 口等方面，做了大量积极有益的尝试，为我国西部欠发达地区推进区域问合作发 展探索了经验。然而，在两市经济一体化推进过程中，越来越多的体制性障碍和 两市间利益冲突凸现出来，致使一些方面进展缓慢，甚至停滞不前，影响了西咸 经济一体化的快速推进。如何进一步加快两市联动发展，己成为广受关注的问题。 在现行行政体制和市场机制还不完善的条件下，政府的合理定位与积极作用就显 的尤为重要。 本文通过对西咸经济一体化的发展特点、现状及问题的研究，借鉴了国内外 比较成熟的区域经济发展理论和经验，结合两市实际，着力于西咸经济一体化中 合作型政府的建设，提出：一是结合中央目前进行的“省管县”试点，减少纵向 管理层次，合理配置管理职能。二是进一步加强和落实现有的两市之间高层协商 制度。三是创建“西咸经济一体化环境同治管理委员会”、“西咸经济一体化交 通管理委员会”等同域职能管理机构。四是鼓励建立各类半官方的跨地区合作组 织，为下一步两市合作型政府建设提供参考性意见和建议。 关键词：合作型政府西咸经济一体化区域协调机制 a b s t r a c t g u a n z b o n ge c o n o m i cb e l to fs h a n x ip r o v i n c ei so n e o f t h em o s ti m p o r t a n ta r e a s o f n a t i o n a lw e s t e r nr e g i o nd e v e l o p m e n ts t r a t e g y ，w h i l ex i a l la n dx i a n y a n ga r c t h em o s tv i g o r o u si n c r e a s i n gr o l e so fg u a n z h o n ge c o n o m i cb e l ta n dt h eb r i d g e h e a d o fn a t i o n a lw e s t e r nr e g i o nd e v e l o p m e n t b yt h ee n do f2 0 0 2 ， w h e nt h e g o v e r n m e n t so fx i a l la n dx i a n y a n gc a m et o a na g r e e m e n tt op r o m o t ex i - x i a n i n c o r p o r a t i o n ，t h e ym a d eas e r i e so ft r i e si nc o o p e r a t i o nm o d e ， f i e l d s ， b r e a k t h r o u g ha n d s oo n ，w h i c h p r o v i d e sg o o de x p e r i e n c ef u rt h ec o o p e r a t i o na m o n g t h ed e v e l o p i n gc i t i e si nw e s t e r n c h i n a h o w e v e r ，d u r i n gt h ep r o c e s so f i n c o r p o r a t i o n ，m o r ea n dm o r eo b s t a c l e sc a u s i n gb ys y s t e m ，c o n f l i c t sa n dt h e i ro w n b e n e f i t s r e s u l t e di ns l o w n e s so rl o g j a mo fi n c o r p o r a t i o n s oh o wt oq u i c k e nt h e p r o c e s so fi n c o r p o r a t i o na t t r a c t sm o r ea t t e n t i o n ，i tb e c o m e sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n t t od e f i n i t u d et h eo r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n tw h e nt h ee n v i r o n m e n to fa d m i n i s t r a t i o n a n dm a r k e tm e c h a n i s mi sn o tp e r f e c t a i m i n g a tb u i l d i n gac o o p e r a t i v eg o v e m m e n tb e t w e e nx i a l la n dx i a n y a n gf u r t h et w oc i t i e s e c o n o m i ci n c o r p o r a t i o n ，t h ea u t h o r ， b yb o r r o w i n gt h ea d v a n c e d t h e o r ya n de x p e r i e n c eo fd e v e l o p i n gr e g i o n a le c o n o m ya n dc o m b i n i n gt h er e a l i t yo f t w oc i t i e s ，b r i n g sf o r w a r dt h ef o l l o w i n gf o u ri d e a so nt h eb a s i so f t h er e s e a r c ho nt h e d e v e l o p m e n tc h a r a c t e r i s t i c s ，a c t u a l i t ya n de x i s t i n gp r o b l e m so ft w oc i t i e s f i r s t ， r e d u c i n g t h ea d m i n i s t r a t i v el e v e l s a c c o r d i n g t ot h es u g g e s t i o n “p r o v i n c e s a d m i n i s t r a t ec o u n t i e sd i r e c t l y ”m a d eb yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ts ot h a ta d m i n i s t r a t i o n f u n c t i o nc a nb er e a s o n a b l ye s t a b l i s h e d ； s e c o n d l y ，s t r e n g t h e n i n ga n dc a r r y i n go u t t h ee x i s t i n gn e g o t i a t i n gs y s t e mb e t w e e nt h el e a d e r so f t w oc i t i e s ；t h i r d l y ，b u i l d i n g m u t u a la d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ss u c ha s “e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc o m m i t t e eo f x i a na n dx i a n y a n ge c o n o m i ci n c o r p o r a t i o n a n d“t r a n s p o r t a t i o na d m i n i s t r a t i o n c o m m i t t e eo fx i a na n dx i a n y a n ge c o n o m i cc i r c l e ”：f o u r t h ， e n c o u r a g i n g h a l f - o f f i c i a lc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n st ob eb u i l tb e t w e e nt w oc i t e s t h e s ei d e a s p r o v i d er e f e r e n c e di d e a sa n ds u g g e s t i o n sf u rb u i l d i n gac o o p e r a t i v eg o v e r n m e n t b e t w e e nt w oc i t i e s k e yw o r d s ：c o o p e r a t i v eg o v e r n m e n t te c o n o m yi n c o r p o r a t i o nb e t w e e nx i a na n d x i a n y a n g ，r e g i o n a lc o r r e s p o n d i n gm e c h a n i s m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：敞 签字日期： z e 0 6 年多月j 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫洼盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨盗盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名；搠派 签字日期：刀癣彳j e j 弓日 导师签名： 吒乌勿1 孑 签字日期： 口6 年6 月于口日 第一章绪论 第一章绪论 城市间打破原有的行政区划限制，重新整合资源，形成一体化区域协调发展 新格局，正在成为我国区域经济发展的一个新趋势。然而在社会主义市场经济条 件下，我国的市场化还不是完全的市场化，政府在这一进程中起着关键的作用。 地方政府既要逐步减少对市场的干预，逐步强化其服务、协调职能，又不能对市 场化的进程完全不干预。如何正确发挥政府在区域经济一体化中的主导作用，促 进区域经济整体提升，健康发展，值得我们认真研究。 1 1 问题的提出 进入2 l 世纪以来，经济全球化和区域经济一体化日益成为世界经济发展不 可逆转的潮流。世界上经济最发达的地区都是以都市圈的形式存在的，目前被世 界上一些专家列为六大都市圈的有：纽约都市圈、北美五大湖都市圈、东京都市 圈、巴黎都市圈、伦敦都市圈和中国以上海为核心的长江三角洲地区1 。随着我国 社会主义市场经济体制的不断完善，国内一些都市圈正在崛起，城市经济一体化 步伐明显加快。目前我国部分已经和正在形成的经济区域有：珠江三角洲经济区、 环渤海经济区、京津唐都市圈、南京都市圈、广州佛山都市圈、西安威阳经济圈 等。与此同时，脱胎于计划经济时期的行政区域已经越来越不适应市场经济和城 市化发展的要求，其弊端逐步显现。现行中国区划制度，自建国初制定至今五十 余年无大的变化。而当年的区划决策是在战略性和简明性的原则下作出的，对于 今天高速发展、形势复杂的中国社会来说，已不适应时代发展。传统区划与现代 社会之间的矛盾日益尖锐，旧体制的区划在某些方面已阻碍了经济的发展。政府 经济行政行为在区域经济合作的背后，仍然存在着许多问题。就西咸经济一体化 而言，规划中所提出的产业同布、市场同体方面进展缓慢，特别是产业的分 工与合作仍然相对封闭，甚至有所排斥。不删的行政区域导致两地政府不能很好 地从整体发展的角度来进行推动，致使西咸经济一体化的进程到了一个瓶颈阶 段，先前在发展过程中积累的，如环境污染、土地资源的紧缺以及严重阻碍一体 化迸一步发展的行政壁垒等等问题，已不能由市场自行解决，而政府在解决这些 瓶颈问题中的作用显得越来越重要。在中国加入w t o 与全球经济一体化进程加 快的背景下，西安、咸阳两市政府如何面对发展如此之快的经济格局，及时调整 i m p n e w s s i n a e o m c n , e 2 0 0 6 - 0 1 - 0 2 1 4 5 3 7 8 7 8 9 6 0 s s h t m l l 第一章绪论 自己的职能，改变自身的行政理念，完善自身的管理方式，成为众所关注的焦点。 作为地市一级政府的西安、威阳两市，既不能突破现有行政区划，又要适应经济 全球化和市场经济的大环境，进行区域内资源整合，谋求。双赢”，如何更好的 发挥政府职能，促进区域经济一体化进程? 如何正确定位? 本论文正是针对这一问题而展开，以西咸经济一体化为例，对区域经济一体 化中的相关问题进行深入分析和探讨，指出由于我国的市场经济是一个由计划经 济向市场经济过渡的过程，我国的市场化还不是完全的市场化，政府在这一进程 中起着关键的作用。在西咸经济一体化的进程中，地方政府既要逐步减少对市场 的干预，但又不能对市场化的进程完全不干预。两市政府一方面要适应新形势， 进一步更新观念，加快行政体制创新，积极转变政府职能，努力建设推进西成经 济一体化进程，适应市场经济发展要求的，现代、高效的服务型政府。另一方面 由于在经济一体化进程中，地区合作是在不排斥地方利益诉求的情况下，通过合 作和联动，消除体制障碍和地区壁垒，促进竞争特别是充分竞争和完全竞争的形 成，从而促进资源、要素的合理流动和最优配置，减少各地企业在市场运作过程 中不必要的交易成本，产生额外效益，提升区域综合竞争力。因此更重要的是强 调政府间的合作，建设合作型的政府，从而更好地为市场服务，为区域经济的协 调发展服务。 1 2 国内外相关研究综述 随着中国对外改革开放以及加入w t o ，已经有越来越多的人认识到，面对 国际大市场挑战的不仅仅是企业，更重要的应该是政府。w t o 的许多规则恰恰 是针对政府而来，这些规则也只有政府才能执行和遵守，政府成为了w t o 的首 要冲击对象。各级政府面对如此机遇和挑战，如何尽快调整自己的行政理念，改 革现行行政体制，完善自身行政职能，以及转变行政行为和管理方式，成为众多 学者研究的课题。 1 2 1 政府在市场经济中作用认识的演进 纵观西方市场经济发展过程中对政府经济行为认识的发展，我们可以发现， 在政府经济行为方面，国家干预主义和经济自由主义一直是西方国家在发展市场 经济中，对待市场和国家及两者关系上采取的不同政策。般地把强调市场机制 的有效性，反对国家干预经济生活的政策。称为经济自由主义；把强调市场缺陷， 必须通过国家干预经济生活，以弥补市场不足的政策，称为国家干预主义。经济 自由主义和国家干预主义两种经济思潮随着历史发展的不断演进，此消彼长。 孙荣、许洁；政府经济学( 第二版) ，复旦大学出版社上海：2 0 0 2 g 2 第一章绪论 1 5 世纪一1 8 世纪是原始国家干预主义占上风的时期。这种原始国家干预主 义是一种始于原始积累这特定历史阶段的国家干预主义，以英国重商主义为代 表。它有力地推动了资本主义生产的发展，但在后期已成为商业资本主义向产业 资本主义发展的桎梏。英国晚期的重商主义的国家干预思想就己出现一种自我脱 离、自我否定的倾向，已滋生出古典经济自由主义的萌芽。 1 7 世纪- - 2 0 世纪2 0 年代是古典和新古典经济自由主义逐步取代国家干预主 义而占上风的时期。亚当斯密是古典经济自由主义学说的奠基人，1 7 7 6 年出 版了国富论，提出自由放任理论和政府不干预经济事务的政策，并把“自由 放任”视为他所主张的经济政策的基本原则。他认为国家只需要提供诸妞法律和 秩序等最低限度的职能，而市场制度将在“看不见的手”的指导下，经由每个人 追求私利的动力而最终将达到富国裕民的目标。 1 9 世纪末2 0 世纪初，西方主要资本主义国家向垄断资本主义过渡。适应时 代需要，马歇尔以完全竞争和充分就业为假设前提，以局部均衡分析法认为资本 主义是一台可以自动调节的机器，因此主张国家采取自由放任政策。马歇尔的理 论是对古典经济学的继承和发展，故被称之为“新古典经济学”。然而马歇尔及 其新古典学派所处时代是自由资本主义向垄断资本主义过渡阶段，其特征是垄断 的形成和加强，经济危机日益频繁加剧。完全竞争假设前提的现实性被动摇了， 从而动摇了经济自由主义的根基。 2 0 世纪3 0 年代至7 0 年代初是经济自由主义失灵而凯恩斯国家干预主义占 上风的时期。1 9 2 9 1 9 3 3 年的大危机促成了一系列国家干预主义理论和政策的 产生，其中以凯恩斯的国家干预论最为完备，影响最大。凯恩斯主义的政府经济 行为主要包括：对经济运行进行国家干预和调节是政府行为的基点，他认为失业 和危机的原因是有效需求1 不足，要扩大有效需求以实现充分就业仅仅依靠市场 机制的自动调节是不能胜任的，所以必须依靠国家政权的力量对经济运行进行国 家干预和政府调节。财政政策是政府行为的重心，他主张实行扩张性货币政策来 解决失业和经济衰退过程，但他更强调财政政策的调节作用，认为货币政策只能 起辅助作用，举债支出是政府经济行为的主要操作手段。政府举债一般有两种用 途：一是兴办投资项目；二是弥补其他预算项目的赤字。凯恩斯主义推翻了否定 生产过剩危机的传统理论，摒弃了通过市场自动调节可实现充分就业的传统教 义，否定传统的健全财政原则和追求物价稳定的政策目标，并用宏观分析代替和 区别微观分析。实践表明，以凯恩斯萧条经济学为代表的现代国家干预论在一定 程度上缓解了资本主义经济危机，并在一定时期促进了资本主义经济的发展。 凯恩斯认为，有效斋求是指商品的总需求价格与总供给价格相等时的社会总需求它决定雇主们在预期 可得的利润为最大量f 所提供的总就业量自散需求由消费需求和投资需求构成 3 第一章绪论 2 0 世纪7 0 年代中期至8 0 年代是国家干预主义陷入困境从而经济自由主义 卷土重来的时期。这一转变的物质根源，在于觊慝斯国家干预理论无法克服普遍 出现的失业和通货膨胀并存的“滞胀”局面，以及日益加剧的平均利润率下降的 趋势。应运而生的是新自由主义，其中包括弗莱堡学派、现代货币学派、理性预 期学派、供给学派等，这些学派的共同点在于：他们都认为资本主义经济是完善 的，私人企业经济制度有很大的优点，政府不应过多干预经济。新自由主义成为 7 0 年代末8 0 年代初西方主要国家制定经济政策的依据，并取得了一定成就。但 同时也形成了高财政赤字、高失业率的恶果，致使9 0 年代西方国家经济再次衰 退。 2 0 世纪年代末9 0 年代初国家干预论东山再起，其标志是新凯恩斯主义 及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础。 从上述国家干预主义和经济自由主义的发展的演进历史来看，不同历史时期 各个国家的经济发展状况决定了它们的交替发展，而且到现代，两者发展日益呈 现融合趋势。国家干预主义逐渐承认市场机制的有效性，注意把宏观政策与市场 机制有机地结合起来。而经济自由主义则逐步由彻底的自由放任向承认国家适当 干预的合理性转变。目前西方发达国家在发展市场经济中均以市场机制为基础， 并且在不同程度上重视国家干预的辅助作用。国家干预主义和经济自由主义日益 融合，今后各学派的区别不再是要不要国家干预的问题，而是在多大程度上发挥 国家的作用，国家对经济如何干预；以及在多大程度上和如何发挥市场机制的自 发调节作用。 1 2 2 区域协调机制研究综述 关于政府在区域内不同城市问的协调作用，目前理论界主要集中在对区域协 调机制的研究。在国际上，对于区域协调机制的研究与实践由来已久。许多国家 和地区根据自身的行政体制特点以及区域发展的现实问题，建立了各具特色的协 调机制。如英国以中央政府为主导的区域协调机制；美国以联邦政府财政补助和 区域规划协会为主的协调机制；日本以财政制度为主体的区域协调机制；加拿大 以地方行政单元之间协商为特征的区域协调机制以及德国以区域规划体系为依 托的区域协调机制。 4 第一章绪论 表l l 五个国家的区域协调机制比较 国家 制度环境协调主体主要协调方法 中央政府及环境交通部区域立法和政策、财政、行政监督 英国 单一制中央集权 区域协会区域发展战略、地区协作 联邦政府联邦立法、财政补助 美国联邦制地方自制区域规划协会发展规划 区域开发委员会发展规划 单一制地方自制基 日本中央政府及建设省财政投资导向、国土与区域规划 础上的中央集权 联邦政府立法、国土利用规划、财政 德国联邦制地方自制 州政府立法、州规划 专区政府、区域联合体区域规划 省政府省级规划、区域政策 加拿大联邦制地方自制大都市区政府 区域发展战略、组织协商 基层政府参与协商 资料来源；区域协调机制的国际比较，关注长三角，2 0 0 3 ，3 7 7 3 8 9 1 尽管各国的区域协调机制不尽相同，但它们之间存在一些共同的特征和趋 势：一般地说，中央政府在协调中的作用与国家的结构、行政体制密切相关。 在单- n 的集权国家中，中央政府承担了大量的区域协调工作，对于国土范围较 小的国家来说，尤其如此；在以地方自治为基础的联邦制国家，中央政府的协调 作用需要通过间接的手段方能实现。但从总的趋势来看，中央对区域发展的协调 功能都在增强。协调主体出现多元化的倾向。不同的国家都有各具特色的区域 协调组织，而且即使在同一国家内部，也存在多种协调主体。不同的协调主体相 互配合、补充，形成较为完善的区域协调机制。区域协调的手段也是多种多样， 主要集中在立法、财政、规划、行政监督与协商几个方面。在这些协调手段中， 规范化是它们的共同特征。与行政体制的分权化相对应，区域协调也越来越体 现民主和平等的精神。区域内部的利益主体通过平等的对话和协商，来解决区域 内部矛盾，实现区域的协调发展。区域发展战略规划是重要的协调手段之一， 且区域发展规划以一定的法律为基础。 熊馗、赵民：区域协调机制的国际比较关注长三角，2 0 0 3 ，3 7 7 3 8 9 5 第一章绪论 1 3 论文框架结构 论文分六大部分： 第一部分是绪论，介绍了西咸经济一体化的概况，对国内外相关研究进行了 综述，提出了问题。 第二部分对西咸经济一体化基本情况进行了全面阐述，包括地理和行政范 围、提出背景及实施基础、地位与作用、现实意义、合作模式和主要内容。 第三部分总结了西咸经济一体化的发展现状，并从体制性障碍、基础性障碍 和区内产业分工及产业同构三个方面提出了存在问题。 第四部分就区域内存在市场失灵，影响一体化进程而光靠本地政府又难以有 效解决的问题，指出政府应该发挥的作用。从政府在市场一体化、公用基础设施 一体化、环境污染治理和对产业的支持与推动四个方面，阐述了政府在经济一体 化中的作用。 第五部分在阐述合作型政府定位中，结合国际五大都市圈的区域协调机制的 作法经验和国内专家学者的主要观点，试图寻找出一种适合西咸经济一体化发展 的区域协调机制，以供大家参考。 第六部分是研究小结和展望。 本文框架结构如图l - i 所示： 西威经济一体化中合作型政府的建设 绪论 西咸经济一体化的基本情况咸经济一体化的发展现状及问 政府在经济一体化中作用的具体体现西咸经济一体化中合作犁政府的定待 研究小结和展望 图i - i 论文结构框架图 6 第二章西成经济一体化概述 第二章西成经济一体化概述 2 1 西成经济一体化概况 2 1 1 提出的背景及基础 一、提出背景 据有关专家预测，今后二十年中国的经济增长形态应该是组团式发展，这是 新一轮财富积聚的必然选择。组团式城市群必将成为新一轮财富增长的战略平 台，由城市群形成的区域经济一体化将成为全面建设小康社会的战略平台，在城 市化进程中消除城乡二元结构是实现中国社会公平的战略要点1 。西安交通大学 谈民宪教授指出，西部大开发之所以没有出现类似东部大开发那样的民工潮、投 资潮，原因是多方面的，其中主要的原因之一就是缺乏带动地区发展的增长极2 。 作为这一地区最大的城市，西安是当然的中心。它应该成为中国西部、至少是西 北地区的增长极，而与东部的三个经济带和西南的重庆、成都经济带互相呼应。 但作为一个较大地区的中心城市，西安仍受到经济总量相对偏小、建设用地指标 不足等诸多因素的制约。所以，在陕西省的经济发展格局下，形成了这样一幅图 景：欲发展陕西，必先发展关中。欲发展关中，必先发展西安。欲先发展西安， 必要将西安傲大、做强。而欲做大西安，首选发展西威都市圈。2 0 0 2 年1 0 月， 陕西省出台关于加快“一线两带”建设、实现关中率先跨越发展的意见，正 式提出“一线两带”的战略决策。“一线”：指以西安为中心，以陇海铁路陕西段 为轴线，以线串点、以点带面形成的以高新技术和先进技术为特点的产业经济体 系，涵盖整个关中地区。“两带”：建设国家级关中高新技术产业开发带和国家级 关中星火产业带。在这一战略构架中，西安、咸阳位于“一线两带”的核心层， 只有率先实现西安和咸阳的一体化整合，才能拉开西安的城市骨架，优化布局结 构，发展外围薪区，形成匿接威阳的大格局，并最终形成以西安为中心的大都市 群。2 0 0 2 年1 2 月2 8 日，两市签订了西安成阳实施经济一体化协议书，拉开 了两市实施经济一体化发展的序幕，西咸经济一体化也因此应运而生。 二、西成经济一体实施的基础条件 i 从历史渊源来看 西安咸阳两市曾是我国周、秦、汉、隋、唐等1 3 个王朝的都城或京畿重地， 中国城市发展报告，看好i 大城市群前景；h t t p ：h o u s e f o c u s c n n e w s h t m l 5 9 5 3 7 h i m 2 西安成阳都市幽暨滴牛科技回( 陵曲) 战略发展高层研讨会发言摘要 7 第二章西威经济体化概述 历史悠久，文化积淀深厚，同是驰名中外的历史文化名城和千年古都。两市历史 上不分彼此，其关联度之高，在国内实属罕见，在中国城市关系史中是一个极为 独特的现象。从古至今，两市经济、科技、教育、文化、艺术等方面的交流与合 作从未间断，人们的生活习惯、思维模式、价值观念和民风民俗相同，具有实现 一体化的历史渊源和文化基础。 2 从区位优势来看 西安咸阳两市同处关中平原腹地，是八百里秦川的“白菜心”，地理环境、 气候条件有着很大的同一性。两市是中国中原地区通往大西北的要冲，在全国处 于经济、文化由东向西发展的过渡地带。中心主城相距仅2 5 公里，在地缘上有 着全国其它城市无可比拟的优势。西安咸阳国际机场、贯穿两市的陇海铁路和密 集畅通的国道、省道、市政道路构建了一个立体交通网络，把两市紧紧地连为一 体。 3 从经济集聚度来看 2 0 0 5 年，两市国内生产总值完成1 7 0 2 5 亿元，占全省的4 6 。两市的电子 信息业、光电子产业、机电一体化产业、装备制造业、现代生物与新医药产业、 纺织业以及旅游业在全省都具有很高的产业聚集度和较强的市场优势，其中电子 工业产值占全省的9 0 以上，已经形成全国最大的彩色显像管和偏转线圈生产基 地及西北地区重要的软件研发基地。医药、纺织工业总产值占全省的7 0 以上。 近年来，两市在产业发展中的合作日益紧密，特别是电子、医药、食品等产业领 域，正在形成总部和研发基地在西安、生产制造基地在成阳的格局，为两市经济 一体化构建了产业基础1 。见图2 - l 图2 一l 西安咸阳生产总值占全省g d p 的比重 4 从资源互补性来看 西安成阳两市在资源需求和互补方面，互相依赖、关系密切。西安人才、技 术、科技、教育的资源优势与咸阳工业制造业资源的互补，使两市经济技术合作 陕西省统计公报( 2 0 0 5 ) ，西安市统计公报( 2 0 0 5 ) ，成阳市统计公报( 2 0 0 5 ) 8 第二章西咸经济体化概述 广泛密切。旅游资源的共性和互补，促其实现市场配置，相得益彰。威阳机场为 西安创造了全省立体交通枢纽的核心。威阳果畜菜业的发展，成为西安居民的农 副产品供应基地。沣河、渭河的水污染、城市生活垃圾及工业空气污染，从行政 和市场两个方面迫使两市统筹谋划环保资源的共同利用和整治。两市各类资源的 互补，推动了资源的市场配置，密切了两市生产、生活关系，为两个城市的融合 奠定了基础。 2 1 2 西成经济一体化的地理和行政范围 西安、咸阳两市共处陕西省关中平原腹地，涉及西安、咸阳两市共2 7 个县 区市总面积2 0 1 9 7 平方公里，入口1 2 8 4 万，地理环境、气候条件一致，是全国 衔接东西、连通南北的交通枢纽和地理重心其地理位置和行政区域见图2 2 。 图2 - - 2 西咸经济一体化位置和行政区划图 2 1 3 必要性和可行性分析 一、实施西咸经济一体化具有重要的现实意义 首先，西成经济一体化体现了经济发展规律的内在要求。r j 了场经济的高度发 展，必然促成生产要素在更大范围的流动和配置。发展中的京津唐、长江三角洲、 珠江三角洲等几个大的地区经济圈，正是这一规律的体现。两安、咸阳列属内陆 城市，两虚的空间距离和联合发展的基础是国内任何地区都无法比拟的，具有经 济一体化建设的绝对优势。所以提前谋划，以行政推动的手段，通过规划协调一 致，实现互惠互利发展，是经济发展内在规律的要求，也是社会主义市场经济发 展趋势的必然。 其次，西成经济一体化有利于两市做大做强。城市发展需要空间拓展和内涵 9 第二章西咸经济体化概述 提高的相互作用。西咸经济一体化是城市规模扩大和城市集约发展的现实选择。 对西安来讲，西成经济一体化会迅速拉大城市骨架，将以西安为轴心的3 0 0 平方 公里纳入市区范围，形成西接咸阳、东连临潼、北跨渭河、南拓长安的格局，从 而在关中形成一个以西安为中心的密度大、网络全、渗透力强的城市群，为西安 的集约发展提供外围基础。对成阳来讲，西咸经济一体化有利于接受西安城市外 溢效应，分散西安的部分城市功能，充分利用西安的人才、技术、信息、金融、 科技、文化、基础设施等多方面优势，扩大咸阳城市规模，加快咸阳城市化进程， 增强参与国内外交流与合作的实力，提高招商引资的竞争力、吸引力，以及资源 开发与利用的能力，使咸阳城市化水平在较短时间进入珏部区域经济中心城市平 台。 第三，西咸经济一体化有利于加快“一线两带”建设。实施西咸经济一体化 是实施“一线两带”建设的重要突破口和载体，其实质是形成西安咸阳大经济圈。 通过西咸经济圈，辐射宝鸡、铜j l l 、渭南及周边县市和小城镇，带动整个关中地 区经济的全面发展，从而实现西安带动咸阳、咸阳壮大西安、西咸辐射关中、关 中带动全省的战略目标。西安、咸阳是西陇海兰新经济带最具活力的增长极和西 部大开发的桥头堡，西咸经济一体化有利于以线串点，以点带面，促进西陇海兰 新经济带的形成，将提高西安咸阳、关中经济区乃至全省在更高层次上接纳国际 国内先进技术和生产要素的转移，沟通东西、辐射南北，发挥西陇海兰新经济带 建设的先导和龙头作用。 西安、成阳两市作为两个相互独立的行政区域，在新中国成立以后长期的计 划经济体制下，该地区分别形成了不同的经济格局，咸阳市在国家“一五”、“二 五”及“三线建设”期间主要布点了一批大型电子器件生产企业及纺织企业，成 为陕西省的轻纺工业城市和电子器件生产基地，而西安市则以装备制造业为基 础，逐步形成了高新技术、光电子元器件、医药等支柱产业。在新的形势背景下， 两市政府确立了新的发展模式，谋求陕西省关中地区之间的经济合作与发展，积 极推进西咸经济一体化，这必将促进两地范围内资源要素得到充分和合理配置， 同时充分利用外部及国际资源要素，市场，迸一步拓展两市经济发展空间，形成 新的竞争优势，提高经济竞争力。 二、可行性分析 西安、咸阳两市在陕西经济发展中具有举足轻重的作用。 1 0 第二章西咸经济体化概述 首先从国内国民生产总值来看，据陕西统计局发表的公报显示，2 0 0 5 年， 西安、咸阳两市实现g d p i7 0 2 5 亿元，占全省的4 6 3 ，城镇固定资产投资完成 8 8 2 亿元，占全省的4 7 9 ，两市总人口1 2 8 4 万，占全省的3 4 5 ，是陕西省人 口最稠密、经济最发达的经济区域。具体见图2 3 ，表2 一l 。 图2 - - 32 0 0 2 - - 2 0 0 5 年西咸地区主要经济指标占全省的比重 表2 一l2 0 0 5 年西安、咸阳主要经济指标完成表 项目陕西省西安市咸阳市 绝对值( 亿元)3 6 7 4 s1 2 7 0 04 3 2 5 地区国内生产总值比上年增长( )1 2 61 3 11 2 5 占全省比重( )3 4 ，61 1 8 人均生产总值( 元) 9 8 4 41 5 8 5 98 7 0 0 绝对值( 亿元)1 8 3 9 2 7j 1 3 1 7 0 7 城镇固定资产投资 比上年增长( ) 3 0 14 0 01 6 o 城镇居民人均可支配收入( 元)8 2 7 29 6 2 88 7 8 0 农民人均纯收入( 元) 2 0 5 23 4 6 02 2 6 8 其次，从管理制度上来看，西咸经济圈已经成为陕西省制度创新、技术创新 的中心。管理方面，西安、威阳两市无论是在国企改革、民营经济发展、外资引 进，还是政府管理体制改革、区域法规与政策调整、市场管理体制与运行机制的 整合，在陕西省都充当了排头兵的角色。与此同时，相对于省内其它地市领先的 市场经济意识、管理体制与理念，使其自然成为了陕西省市场经济制度与国际接 轨和创新的中心。 第三，在技术创新力一面，通过改革开放，西咸经济圈形成了陕西省的技术 创新中心，主要表现在如下方面：新产品的制造中心，新技术引进与自我开发中 2 0 0 2 - 2 5 陕西省统计年鉴 第二章西咸经济体化概述 心，新材新能源获取中心，新市场开拓中心。西安市高新技术开发区名列全国高 新技术开发区第四位。 总体看，西成经济圈正日益成为陕西省产业结构调整与升级的先行区域，二、 三产业发展迅速。经济龙头地位日益显现，西安业已成为西北乃至西部地区的金 融与服务中心，正逐步向国际金融中心迈进。咸阳围绕西安正在逐步成为陕西省 重要的制造业基地，能化工业基地。西咸经济圈已成为我国西北地区经济外向发 展和参与国际竞争的前沿区域。 2 2 西成经济一体化规划纲要的主要内容 根据西安、咸阳两市的构想和安排，两市于2 0 0 4 年7 月正式出台了西安 咸阳实施经济一体化规划纲要，其主要内容包括： 一、西威经济一体化的总体思路 坚持优势互补、协调发展，互惠互利和共同发展的原则，做到行政推动与发 挥市场在资源配置中的基础作用相结合。在确定经济社会发展战略、编制城市总 体规划、安排基础设施建设、布局主导产业等方面，沟通、协商和衔接，按照规 划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环 境同治的基本思路，逐步实现城市一体化、经济一体化、交通一体化和环保一体 化。 二、战略目标和步骤 西咸经济一体化以咸阳的市区和西安的未央区为重点，先期启动，连接两市 城区，逐步带动两市周边县区的发展。从2 0 0 3 年开始，用1 3 年的时间，分三个 阶段，实施西咸经济一体化战略 第一阶段。从2 0 0 3 年到2 0 0 5 年，共3 年的时间，为打基础阶段。 重点围绕“八同”，突出抓好基础设施建设、生态环境建设，加快推进城市 体化进程，夯实经济一体化建设的基础。到2 0 0 5 年，两市生产总值年均增长 】3 以上，达到1 6 0 0 亿元以上，占全省的5 7 以上；二、三产业占全省的比重 由2 0 0 2 年的4 7 8 增加到5 3 以上；地方财政收入达到l l o 亿元；农民人均纯 收入达到3 1 0 0 元，城镇居民人均可支配收入8 6 4 0 元；城镇人口达到5 2 3 万人， 城市建成区向积达到3 7 0 平方公里。两市经济综合实力进步提高，产业布局调 整有突破性进展，生态环境小气候初步形成，实现全国环境保护模范城市目标， 为一体化建设奠定坚实基础。 第二阶段，从2 0 0 6 年到2 0 1 0 年，共5 年时间，为见成效阶段。 重点围绕经济一体化目标，突出整合两市优势资源和推进产业结构优化升 级，加快高新技术、商贸、旅游和制造业基地等一批重大项目建设步伐。到2 0 1 0 第二章西成经济体化概述 年，两市生产总值达到2 8 0 0 亿元，五年平均增长1 2 ，占全省的6 0 以上，二、 三产业占全省的比重增加到6 0 以上；地方财政收入达到2 1 0 亿元；农民人均 纯收入达到4 1 0 0 元，城镇居民人均可支配收入1 1 5 0 0 元；城镇人口达到5 8 0 万 人，城市建成区面积达到5 0 0 平方公里。经济一体化的市场体制基本形成，产业 布局更趋合理，结构优化升级。相邻地域的城市建成区规模扩大，经济载体能力 进一步增强。实现城市一体化、经济一体化、交通一体化和环保一体化目标。 ( 见表2 2 ) 表2 2 西咸经济一体化主要指标规划表 2 0 0 2 年2 0 0 5 钜2 0 1 0 矩 生产总值( 亿元)1 0 7 4 11 6 0 02 8 0 0 农民人均纯收入( 元) 2 2 0 83 1 0 04 1 0 0 城镇居民人均可支配收入( 元)6 9 5 4s 6 4 01 1 5 0 0 地方财政收入( 亿元) 7 1 6 71 1 02 1 0 城镇人口( 万人)3 9 05 2 35 8 0 城市建成区面积( 平方公里) 2 4 9 6 63 7 05 0 0 资料来源；2 0 0 2 年数字取自两市统计年鉴，农民人均纯收入，城镇居民人均町支 配收入为两市加权平均数 第三阶段，从2 0 1 1 年至2 0 1 5 年，共5 年时间，为发展提高阶段。 在前两个阶段的基础上，再经过5 年的奋斗，城市融为一体，经济实力达到 发达地区水平，居西部城市首位，经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步， 文化更加繁荣，社会更加和谐，人民生活更加殷实。 三、战略任务 一是建设西部区域经济中心城市，实现规划同筹。两市统一划分城市功能区， 跨越行政界限，统筹规划建设。共同确定两市接壤地域的功能定位，实现规划同 图。同时，在两市接壤地带共同规划建设约3 0 平方公里的“共建区”( 其中西安 约1 3 平方公里，咸阳约1 7 平方公里) ，实现生产要素的集约利用，加快两市的 融合和共同发展。 二是构筑统一、协调、畅通的交通网络体系，实现交通同网。公路交通同步 规划，同步建设。到2 0 0 5 年，国省道实现全面高标准对接，县乡公路和城市道 路贯通取得阶段性进展，到2 0 1 0 年，城市道路和县乡公路实现全面对接。着眼 两市城区互连互通，统一考虑轨道交通建设。打破部门、行业垄断和地区封锁， 互相开放道路运输市场。到2 0 1 0 年两市城市公安交通指挥中心实现报警联动、 计算机信息共享，交通图像信息共享、交通流量信息共享、地理信息共享、通信 指挥联动。 第二章西咸经济一体化概述 三是加快两市信息网络互联互通，实现信息同享。打破行政区划建成跨地区 的本地电话网，实现成阳市电话号码升八位，区号与西安并网运营。加快两市政 府信息系统建设实现两市政务资源和政府公众信息网上直通。建立统一的软件平 台和数据库，实现两市社会保障信息系统对接和信息网络一体化。 四是建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，实现市场同体。规划建设三 桥汽车物流中心、副食品批发市场、s h o p p i n gm a l l 城三大市场，共建统一的生 产要素市场和统一的商品流通环境。 五是加快工业化进程，实现产业同布。依据协调发展和优势互补的原则，优 化生产力布局。西安重点发展赢新技术产业、航空航天工业、机械装备工业、商 贸、旅游等第三产业，对机械、建材、纺织等传统产业，使其退出中心城市，向 西转移。努力把西安建成西部地区重要的经济高地，科技高地、人才高地、国际 性旅游城市和区域性商贸、金融，信息中心，成为市场配置资源能力较强，具有 持续创新能力和发展活力、人居环境优美、各项社会事业比较发达的社会主义外 向型城市。咸阳重点发展电子信息制造、医药保健、食品加工、纺织和能化工业， 加快实现由一般加工业向以高新技术为先导的新型制造业转变，积极发展一大批 对经济增长有重大带动作用的高新技术制造业，使之成为西安高新技术产业的现 代制造业基地、重大装备工业的配套基地、商贸旅游的延伸地和农副产品生产加 工供应基地。 六是共创开放、互利的科教发展环境。实现科教同兴。把西安的科技、人才 优势和威阳的产业基础充分结合起来，加大两市在产学研交流成果应用、重大产 业项目与资源开发、国企改革与企业资产重组、企业经营管理等方面的合作与交 流。全面推进教师教育、教育科研、招生等方面的合作，鼓励支持高校在两地互 设分校或高校园区，加强医疗卫生机构之间的共建、联合，鼓励两市医疗卫生单 位的合作，发挥系统整体效益，共享卫生资源。 七是以“一接四同”为目标，实现旅游同线。即：旅游规划相衔接，旅游市 场同开发、旅游产品同体系、旅游环境同整治、旅游服务同网络。 八是以建设全国环境保护模范城为目标，实现环境同治。采取联合措施，共 同整治两市境内水域的水质污染，使沿河企业废水稳定达标排放；加强执法，严 格执行饮用水源保护条例，切实保护地下水资源；改善两市间的脏、乱、差现状。 四、保障措施 一是以解放思想推进两成经济一体化：二是以政策和体制创新推进两成经济 体化；三是以项目带动战略推进西成经济一体化；四是以抓落实推进西咸经济 一体化；五是以加强组织保障推进西咸经济一体化。两市分别成立西咸经济一体 化领导小组，全面领导一体化战略实旌。领导小组在两市发改委常设办公室，负 1 4 第二章西威经济体化概述 责西成经济一体化战略实施日常工作和规划的编制、实施、监督及今后的发展工 作