（公共管理专业论文）涉台突发事件应急管理研究.pdf

咎 j 卜 i t , 寸4 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n srllr l l i i l $ 1 $ 1 1 1rlllr l 1 $ 1 1 1 y 1716 2 7 9 r e s e a r c ho nt h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t o ft h e a b r u p t a f f a i r so fc o n c e r n i n g t a i w a n b yl i a n g n a s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl o uc h e n g w u a s s o c i a t es u p e r v i s o r ：l e c t u r e rw a n gy i n g n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 9 7 p 产 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得的 研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过的研 究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期：叫 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论文 的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名： 签字日期： 堪研 i 一罗- f ) 导师签名： 签字日期： p 、 棚： 0 争凡 、也。岁 东北大学m p a 专业学位论文摘要 涉台突发事件应急管理研究 摘要 随着当前两岸关系的发展，两岸经济交流合作日益热络，两岸人员往来日益 频繁，涉台突发事件会越来越多，类型也会越来越复杂，积极稳妥地应对处理好 涉台突发事件，会使两岸关系更加水乳交融，朝着更融洽的方向发展。虽然在涉 台突发事件应急管理上，中央和各地政府积累了些成功的经验，但两岸关系在 不断地发展，涉台突发事件的数量在不断地增多，涉台突发事件的类型和特点在 不断更新，涉台突发事件应急管理的现状存在各种不适应这些新情况新特点的问 题，因此要求政府必须不断地加强和提高涉台突发事件应急管理的能力和水平。 本论文以涉台突发事件应急管理为研究对象，综合运用管理学、政治学等学 科知识和文献检索、调查研究、实证研究等方法，对完善涉台突发事件应急管理 进行了深入研究。文中阐明了涉台突发事件的概念、特征，认真分析了涉台突发 事件应急管理的相关内容，即涉台突发事件应急管理的界定及特征、原则以及程 序；阐述分析了涉台突发事件应急管理的现状、存在的问题及原因分析；将国内 涉台突发事件应急管理的的成功经验作总结借鉴。在介绍国内涉台突发事件应急 管理经验的基础上，提出了完善涉台突发事件应急管理可以借鉴的相关经验。最 后在明确涉台突发事件应急管理存在的问题前提下，充分借鉴相关应急管理和涉 台应急管理经验，提出完善涉台突发事件应急管理的相应对策。 关键词：突发事件：应急管理；涉台 i i 一 n m a k er e c o m m e n d a t i o nc o r r e s p o n d i n g l y k e y w o r d s ：e m e r g e n c i e s ；e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ；c o n c e r n i n g t a i w a n i i i 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 选题背景及研究意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义2 1 2 文献综述3 1 2 1 国内相关文献综述3 1 2 2 国外相关文献综述6 1 3 研究方法和创新点8 1 3 1 研究方法8 1 3 2 创新点8 第2 章涉台突发事件应急管理概述9 2 1 涉台突发事件的概念及其特征9 2 1 1 涉台突发事件的概念9 2 1 2 涉台突发事件的特征9 2 2 涉台突发事件应急管理的相关内容。1 0 2 2 1 涉台突发事件应急管理的界定及其特征1 0 2 2 2 涉台突发事件应急管理的原则1 2 2 2 3 涉台突发事件应急管理的程序1 4 第3 章涉台突发事件应急管理的现状分析一1 6 3 1 涉突发事件应急管理的现状1 6 3 2 涉台突发事件应急管理存在的问题1 7 3 2 1 缺乏全社会参与和防范意识1 7 3 2 2 政府部门间涉台事务协调性差1 7 3 2 3 处置的灵活性差1 7 3 2 4 信息沟通渠道不畅1 8 3 2 5 涉台应急缺乏必要的资源保障1 8 3 3 涉台突发事件应急管理存在问题的原因分析1 8 3 3 1 涉台应急的相关法律法规不健全1 8 3 3 2 涉台应急管理的行为模式陈旧1 9 3 3 3 两岸关系的特殊性2 0 第4 章国内涉台突发事件应急管理经验借鉴2 l 4 1 上海市涉台突发事件的处理2 1 i v 东北大学m p a 专业学位论文 目录 4 1 1 以人为本的处理方式2 1 4 1 2 及时透明的处理方法 2 1 4 1 3 加强信息沟通机制2 2 4 2 浙江省涉台突发事件的处理2 2 4 2 1 千岛湖事件的处理2 3 4 2 2 统一领导，协同处理2 4 4 2 3 做好涉台人员的教育2 4 4 3 辽宁省涉台突发事件的处理2 4 4 3 1 台湾居民林滴娟遇害案的处理2 5 4 3 2 加强管理防患未然2 5 4 4 涉台突发事件应急管理经验一2 6 4 4 1 地方政府为操作主体，强调多方协作2 6 4 4 2 坚持以人为本、以防为主的涉台应急理念2 6 4 4 3 及时透明、加强信息沟通2 6 第5 章完善涉台突发事件应急管理的对策一2 8 5 1 培养全社会参与涉台突发事件应急与预防的意识。2 8 5 2 完善政府涉台突发事件应急管理的领导和协调机制2 8 5 3 实行以人为本的灵活处置方式2 9 5 4 建立涉台突发事件信息报告和新闻发布制度2 9 5 5 提供有效的涉台突发事件应急资源保障3 0 第6 章结论。3l 参考文献3 2 致 射3 5 作者简介3 6 v 东北大学m p a 专业学位论丈 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 随着当前两岸关系的发展，两岸经济交流合作日益热络，两岸人员往 来日益频繁，涉台突发事件会越来越多，类型也会越来越复杂，积极稳妥 地应对处理好涉台突发事件，会使两岸关系更加水乳交融，朝着更融洽的 方向发展。虽然在涉台突发事件应急管理上，中央和各地政府积累了一些 成功的经验，但两岸关系在不断地发展，涉台突发事件的数量在不断地增 多，涉台突发事件的类型和特点在不断更新，涉台突发事件应急管理的现 状存在各种不适应这些新情况新特点的问题，因此要求政府必须不断地加 强和提高涉台突发事件应急管理的能力和水平。这既是政府职责所在，也 是政府在新时期“执政为民、以人为本、和谐发展、与时俱进”执政理念 的体现，同时更是政府贯彻执行“和平统一，一国两制”方针政策，推动 祖国统一大业早日完成的具体的工作要求。 近年来，国内外突发公共事件频发，使公共领域内的突发事件应急管 理研究得到了充分的发展，相关研究文献和成果层出不穷，提出了许多可 行的理论和措施，使政府在处理突发公共事件的机制上得到了完善，能力 上得到了提高，为涉台突发事件应急管理研究提供了参考和借鉴。涉台突 发事件具有鲜明的特殊性和政治性、偶发性和不可预测性、政策性和敏感 性、时效性和双重效果性，使其不能完全适用政府突发事件应急管理理论 和措施。因此，进一步完善涉台突发事件应急管理就显得十分必要。目前， 学术界还没有系统地论述涉台突发事件应急管理的文献资料，只有一些地 方政府在涉台突发事件处理上的工作经验可供借鉴和参考，且突发公共事 件应急管理研究的部分理论成果可以给涉台突发事件应急管理研究带来 一些启示。 2 0 世纪7 0 年代初期，两岸当时处于政治上对立、军事上对峙的状态， 台湾当局禁止两岸间任何形式的人员往来。但有些台湾渔民出于各种原 因，驾船来大陆沿海港口避风、修船、补给、就医，而且人数逐年增加， 引起了祖国大陆有关方面的高度重视。为了方便对来大陆沿海港口从事避 风、修船、补给、就医等活动的台湾渔船民的服务和管理，国家有关部门 1 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 决定在浙江、福建、上海等沿海省市的港口设置部分台湾渔船停泊点和避 风点。这其中发生的海上突发事件和渔事纠纷，成为最早的涉台突发事件 雏形。两岸交流交往2 0 年来，两岸交流由暗到明、由小到大、由浅入深， 为推动和维护两岸关系和平稳定发展发挥了十分重要的作用。作为台胞、 台商最集中、交流最活跃的地区，广大台胞、台商在生活、工作、经济各 类活动已经融入大陆方方面面，交织在各种社会矛盾之中，因而涉台突发 事件也会时常发生。如何适应新形势新要求，加强政府对涉台突发事件的 应急管理，提升应急管理水平，已成为各级政府对台工作部门和研究机构 及其人员共同面临的一项重大课题。 1 1 2 研究意义 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是在理论上，丰富了政府涉台突发事件应急管理方面的内容，从而 为进一步完善我国突发事件应急管理体制提供了借鉴。在社会主义现代化 建设过程中，中国政府不仅总结了宝贵的社会主义建设经验，同时也积累 了应对各种突如其来风险的经验。在解决台湾问题上，中国政府领导人智 慧地提出了“和平统一、一国两制 的方针。新的历史时期，两岸关系正 在向好的方向转变，将向和平一发展一统一的趋势前行。在两岸关系不断 改善的历史背景下，处理好涉台突发事件不仅仅是解决了敏感的政治问 题，也会为进一步改善两岸关系直至实现祖国统一起到一个强有力的推动 作用。目前，涉台突发事件应急管理研究在学术研究界还属于空白领域， 对其研究可以说是对我国突发事件应急管理研究做了有益的补充，涉台突 发事件应急管理的特殊性会丰富我国突发事件应急管理的内容，从而带动 这两方面研究向前发展。 二是在实践上，妥善处理涉台突发事件对政府提高涉台危机处理能力 和水平、政府执政形象以及推动实现祖国和平统一大业都具有重要而深远 的意义。涉台突发事件应对既是维护两岸同胞合法权益的具体工作也是体 现政府智慧的管理工作，对健全政府处理涉台突发事件应急机制，及时稳 妥的处置各类涉台突发事件，切实维护大陆和台湾居民的合法权益，确保 两岸人员往来和各项交流活动的顺利进行，减少和避免涉台突发事件的负 面影响，科学合理地制定涉台突发事件应急预案具有重要意义。 总之，通过研究提出完善涉台突发事件应急管理的相关对策，旨在引 起理论界、学术界对此方面问题的关注，并提供一些有益的借鉴和参考， 使涉台突发事件应急管理尽快地完善起来，在推动两岸关系发展和完成祖 2 - 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 国统一大业过程中发挥其应有的作用。 1 2 文献综述 1 2 1 国内相关文献综述 关于涉台突发事件的界定研究。福建省厦门市集美区政府规定，涉台 重大突发事件是指台胞失踪、被绑架案件；台胞住所或台资企业发生重大 火灾、爆炸、中毒、人员伤亡等事件；重大的涉台纠纷、冲突事件和交通 事故；涉台走私、抢劫等犯罪活动及其他重大刑事案件；台胞非正常死亡 事件；厦金海域发生的纠纷、事件；涉嫌偷、私渡台湾案件；集美区村( 居) 民在台发生的突发事件等【l 】。陕西省商洛市洛南县政府规定，涉台突发事 件是指洛南和台湾人员往来中发生的涉及台湾居民和洛南居民人员伤亡 与重大财产损失的突发事件，主要包括发生在洛南县涉及台湾居民或在台 湾地区涉及洛南县居民的刑事案件、交通事故、自然灾害、公共卫生事件、 海空难事件、劫机事件以及民事纠纷引发的冲突事件；因台商投资案件引 发的群体性上访、冲突及伤亡事件等【2 】。浙江省舟山市定海区政府规定， 涉台突发事件是指发生在我区行政区域内涉及台湾地区居民生命、财产安 全，或发生在台湾地区涉及我区自然人、法人生命、财产安全的突发公共 事件；在定台两地人员交流往来中引起的突发公共事件等【3j 。综合以上观 点，本文认为对涉台突发事件的界定，既要具有切实的可操作性，同时又 要具体问题具体分析、要结合地方实际情况。涉台突发事件包括涉及台胞、 台商生命财产的各类刑事案件、台湾居民在大陆从事违法犯罪活动的事 件、台资企业经贸纠纷处理不当引发的涉台突发事件、影响我国政治及社 会稳定的案事件以及涉及台胞的人道救援、救助、求助类的事件。 关于涉台突发事件应急管理的相关法律和规定。目前与涉台突发事件 应急管理相关的法律法规【4 】有：法律类：反分裂国家法( 2 0 0 5 3 14 ) 、中 华人民共和国海关法( 2 0 0 0 7 7 ) 、中华人民共和国台湾同胞投资保护法 ( 19 9 4 3 5 ) 、中华人民共和国民用航空法( 19 9 5 10 3 0 ) 、中华人民共和 国突发事件应对法( 2 0 0 7 11 1 ) ；行政法规类：国务院办公厅关于台湾 同胞来祖国大陆探亲旅游接待办法的通知( 1 9 8 7 10 16 ) 、国务院关于鼓 励台湾同胞投资的规定( 19 8 8 6 2 5 ) 、中国公民往来台湾地区管理办法 ( 19 9 1 1 2 17 ) 、中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则( 19 9 9 1 2 5 ) 各级地方政府台湾事务办公室制定的涉台突发事件应急预案；国家的 其他有关法律、法规；国家的有关方针政策。 - 3 一 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 关于涉台突发事件应急管理的内容。理论上，涉台突发事件的应急管 理内容应该主要包括：各级政府的涉台突发事件应急组织体系、预警、应 急响应与处置、善后处理和应急保障等。实践中，涉台突发事件的应急管 理的内容主要体现在各级地方政府涉台部f - j ( 即台办) 制定的涉台突发事 件应急预案中。在榆阳区制定的涉台突发事件应急预案中，主要包括以下 涉台突发事件应急管理的内容：涉台突发事件涉及的对象及范围。深 刻认识处理好涉台突发事件的重要性。处理涉台突发事件应坚持的原 则。建立处理涉台突发事件的组织机制。台办在处理涉台突发事件中 的主要职责。处理涉台突发事件的基本程序。处理涉台突发事件中应 注意的问题。加强管理，切实做好涉台突发事件防范工作”】。厦门集美 区制定出台的涉台突发事件应急处理预案，该预案将确保两岸人员往 来和各项交流活动顺利进行，最大程度地预防和减少涉台突发事件及其所 造成的损害。该预案规定，对涉台突发事件区分为特别重大、重大、一般 三级响应和处置程序。预案适用于在集美辖区内发生的重大涉台突发事件 和在台湾发生的涉及集美区村( 居) 民的突发事件【6 】。 国内关于突发事件应急管理理论研究。从国内理论研究现状来看，较 早涉及危机管理事务的领域是专门部门对特定灾害的专业研究，比如水 利、消防、气象、卫生、安全、航天等部门的灾害风险控制和安全性研究， 这些方面取得了很大的成绩，积累了丰富的经验。许文惠教授认为国内危 机管理研究大部分属于被动反应式的，偏重于危机的现场反应和救助，缺 乏综合应急反应体系与规划、法律法规体系与制度、部门沟通与协调、资 源储备和保障、激励与责任机制等方面的研究【7 1 。薛澜等教授认为国内危 机管理研究对危机可能产生的政治影响、经济影响和社会冲突研究不足， 比如谣言和信息公开问题、恐慌情绪与信心恢复问题、社会秩序和稳定问 题、地方保护和部门利益问题、知情不报问题、媒体问题【8 j 。刘长敏认为 主要发达国家的危机应对机制的构建和运行，对我国危机应急反应机制研 究有一定的借鉴意义【9 】。胡税根认为，政府危机管理机制就是指政府所建 立的一整套社会危机监测、预防和快速反应的制度和运行机制，它主要包 括危机前的危机预防机制和危机发生以后的危机救治机制【l0 1 。综合以上研 究成果，国内关于公共危机的应对和管理还没有形成成熟的理论，关于综 合危机应对的研究在我国的历史还不长，无论是危机条件下的个体与群体 行为，还是综合危机应急反应系统作用机制和策略等，均处于研究之中。 国内关于突发事件应急管理经验的研究。在翻阅国内大量关于突发事 件应急管理文献的过程中，借鉴国内北京、上海、广州等地突发事件应急 4 。 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 管理经验如下：以人为本的应急管理指导思想。中国政府在应对各种突 发事件的长期实践中，不仅为保障公共安全和社会稳定做出了重大贡献， 也为构建面向未来的政府应急管理机制积累了丰富的经验。这其中贯穿始 终的就是“以人为本 的指导思想，把人民的利益作为一切工作的出发点 和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进入的全面发展。不惜一切代 价保障人民群众的生命权。在处理重大突发事件时，中国政府一向是首先 保护和抢救人民群众的生命和财产】。预防为主，有备无患。政府应急 的重点在于应对危机，而关键在于及时预报和尽量减少危机。中国政府一 向致力于用预防为主，有备无患的战略思维建立科学的自然灾害和社会危 机的预警体系，对于各种危机尽可能地做到早察觉、早发现、早观察、早 处理，尽量将危机的损害降到最低限度。政府主导、社会参与。中国政 府在应对危机的实践过程中，逐步形成了以政府为主导，但政府并不是应 急管理的唯一主体，而是有效地动员全社会的力量积极参与相应的管理和 辅助服务工作。条块结合、以块为主。随着经济全球化的进展，各种危 机也呈现出日益多元化、交叉化、复杂化的发展趋势，我国政府对应急管 理采取了“条块结合、以块为主”的管理模式，打破在过去的应急管理中 各个相关部门仅从自身的角度出发，把行业应急管理的经验和技术优势与 地方政府强有力的统一调度协调能力合理地结合起来，采取“属地化负责” 的原则，将任务层层分解，使每一个地方都不得成为独立地指挥应急管理 的中心，这样可以充分地调动地方的积极性，减少信息传送的层次，更好 地协调各个部门、单位的力量，条例应急管理高效迅速的原则要求。正 向引导，及时透明。多年来，特别是近年来，我国政府在危机管理过程中， 注意发挥媒体引导舆论的作用，要求客观公正地报道事实的真相。同时， 又注意正面引导，报道党和政府为化解危机所做的努力，报道全国各地人 民“一方有难，八方支援 的火热情怀。尤其是涉及到国际间的危机处理 时，力争做到原则性和灵活性的统一。通过媒体全方位、多角度的报道， 使群众及时地了解了危机的来龙去脉，团结和凝聚人心，共同迎接挑战； 同时，又注意宣传口径，不过分渲染。始终坚持有理、有利、有节的斗争， 化危机为转机，充分展现出我国政府成熟驾驭危机的能力。立足本国， 加强合作。由于中国长期处于小农社会，落后的生产力和相对封闭的社会 环境，使人们在遇到危机的自然反应是“家丑不可外扬”。随着中国改革 开放的不断推进，特别是在经济全球化和信息化的背景下，我们的政府逐 步转变观念，从被动到主动，从自发到自觉，在坚持立足本国的基础上， 更加注重积极开展国际间的广泛合作，学习和借鉴发达国家应急管理的先 - 5 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 进经验，为我所用。2 0 0 3 年战胜s a r s 危机就是中国政府立足本国、加强 合作的典型案例。科技先导，多管齐下。面对以信息技术和网络技术为 代表的“第四次浪潮 席卷全球，向高科技要战斗力是政府应急管理中的 一个首要任务。尽管我国科技整体水平和世界先进水平相比还有一定差 距，但是在应急管理中引进和运用高新技术已经成为各级政府的共识，并 在实践中取得了初步的成效。利用信息技术，打造“电子政府”，是2 0 世 纪末开始的全球政府管理领域的重大变革。利用这一技术可能极大地提高 信息传播的速度，减少中间层次，由此减少信息传播过程的变形和失真， 增加决策时间，提高决策的科学性和预见性。目前，我国部分发达地区已 经开始利用信息技术，打造新型的应急管理体系，收到了不错的成效。 1 2 2 国外相关文献综述 国外关于突发事件应急管理理论研究。英国的罗伯特希斯从管理的 角度对危机进行了系统的研究，涉及危机反应、预防、恢复、计划、风险 评估和危机评价等方面，代表了2 0 世纪9 0 年代西方国家危机研究的新水 平【l 引。美国的戴维奥斯本( o s b u r n ) 认为，国家就像是一艘庞大的远洋班 轮，所有昂贵的东西都堆放在甲板上，没有危机预警就像船上没有雷达， 没有导航系统，也没有预防性保养维修一样，必然存在极大的风险，要将 突发性事件的事前预见与防范放在十分重要的位置引。阿尔文托夫勒 ( a l v i n t o f f l e r ) 认为，由于不去预先考虑未来的问题和机会，我们正从危机 走向危机。因此，突发性事件管理的目的首先是“使用少量钱预防，而不 是花大量钱治疗”。即突发性事件管理从预警机制开始，充分体现事前的 制度安排。与此同时，由于现代社会中突发性事件爆发的突然性增大、危 害性增强、危害面扩大，在事前预警常常也不足以控制事态的情况下，还 需要事发后的大量救助与迅速处理能力，防止事态的进一步恶化。事后救 治也成为突发性事件管理的一项重要内容【l4 1 。 国外关于突发事件应急管理经验的研究。在综合研究美国、日本、俄 罗斯等国突发事件应急管理经验的基础上，简要概括出如下经验可供借 鉴：行政首长担任应急最高领导。发达国家把应急管理作为政府管理职 能的一个重要内容，政府的行政首长担任最高领导，全面领导国家的应急 管理工作。例如：美国总统、俄罗斯总统、日本首相和澳大利亚总理等。日 常管理委托给直接下属的应急管理机构，重大突发事件仍然由行政首长担 任最高指挥官和最终决策者，对重大事项进行决策，对关键性资源进行指 挥调动和处理。这种体制确保了应急决策的效率，重要资源的快速调配【1 5 】。 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 应急管理委员会或联席会议辅助决策。行政首长对于跨部门的综合性决 策和指挥，通常依靠应急管理委员会或联席会议，提供决策的辅助和咨询， 例如美国的国土安全会议、俄罗斯的联邦安全会议。应急管理委员会还兼 有宏观的信息中心和最高协调中枢的功能。常设的应急管理机构处理日 常事务。发达国家在中央政府机构体系中般设有专门的应急管理机构。 有部一级的设置，例如美国的国土安全部；t g 有在部之下设司局，例如澳大 利亚的应急管理局。常设的应急管理机构的工作一般可分为两类，一是负 责日常的应急管理工作，二是紧急状态下的具体协调工作。概括地讲就是 全面负责突发事件的准备、阻止、回应、重建和舒缓。应急管理机构在隶 属关系上，一般遵照效率原则，直接对行政首长负责。配备有充足的编制， 有行政经费和专项预算。地方政府中也有专门的应急管理部门或专门负责 应急管理的官员。从功能上看，这些中央应急管理机构是协调性机构，协 调相关的中央机构和资源，依一定的程序向地方提供中央的帮助。地方 政府为操作主体，强调多方协作。发达国家中，地方政府是应急管理的操 作主体，实施具体的应急任务。鉴于突发事件的无边界和不确定的特征， 发达国家的应急管理是依靠多方的协作。每当回应突发事件所需的资源超 出地方政府的能力范围时，就要求上一级政府，直至中央政府的支持；甚至 争取联合国、世界卫生组织等国际组织的援助。常设的应急管理专门机构 的首要任务是协调，而非独立地应对所有的突发事件。因此跨部门、跨地 区的协作是有效应对突发事件的保证。例如美国国土安全部部长的责任中 就明确规定要与美国联邦部门和机构协调应对突发事件。在发达国家，社 区、公民团体、志愿者组织等n g o 组织和团体，乃至家庭都是应急管理 的重要力量。强调全过程的应急管理，突出预防的重要性。发达国家的 应急管理不仅仅是突发事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管 理。应急管理通常包括了：阻止、准备、应对、重建和舒缓。应急准备在于 提高政府和个人应对突发事件的能力，如开展演练和培训。阻止行动在于 发现潜在的威胁时，制止突发事件的发生。舒缓行动从更广阔的视野审视 突发事件，目的在于减少和最小化紧急事件对人和财产造成的损失。同时 考虑突发事件的长期和间接的影响，如恢复公民的信心和社会稳定。发达 国家的应急管理当前的发展趋势是越来越注重预防，突出“未雨绸缪，防 患未然 的应急管理理念，针对薄弱环节采取相应的预防措施，减少发生 灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失。建立健全应急管理的法律和 制度，实施标准化的应急管理。发达国家的应急管理行动和措施严格按照 法律和制度实施。发达国家建立了应急管理的各个层次的法律和制度，为 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 应急管理提供全方位的制度保障。法律和法规一般会明确规定应急管理机 构的组织与权限、职责与任务。同时还有可操作性的指南和手册。发达国 家应急管理法律体系，保障了实施标准化应急管理的科学性和可行性。 共担的责任机制。在城市危机管理中，不仅政府积极参与，市民也通过 n g o 等组织介入管理，形成政府、n g o 、市民责任共担的城市危机管理 体系。政府的责任是提供法律和协调，指导危机管理，为危机社会提供秩 序和法律，市民则在国家公民责任的范围内参与，这个责任主要是危机中 的守法，而不是乘机制造混乱，同时通过各种n g o 渠道组成自救、贩灾 等组织，担当一个公民参与公共事务并发挥作用的责任。 、 1 3 研究方法和创新点 1 3 1 研究方法 本文通过文献检索的方法检索相关文献和资料，对国内相关学术论 著、论文；政府法律文件及相关文件进行合理的搜集与应用，对涉台突发 事件的界定、特征和涉台突发事件应急管理的相关内容包括界定及特征、 原则和程序等进行了全面的概述。本文通过调查研究的方法，以事实为依 据，在真实的全面的概括的基础上，进行问题分析、理论研究，最终提出 解决问题的对策。本文通过查阅大量的相关资料，在依据大量的调查研究 所取得基础资料的基础上，详细阐述了涉台突发事件应急管理现状、存在 的问题及原因分析，通过实证研究的方法，本文分析了国内涉台突发事件 应急管理的具体实践，提出了可供借鉴和参考的成功经验，并据此提出完 善涉台突发事件应急管理的对策。本文选定千岛湖事件和林滴娟事件作实 证研究，分析涉台突发事件应急管理经验和教训。 1 3 2 创新点 结合工作实际，创造性地界定了涉台突发事件和涉台突发事件应急管 理的概念。 提出了涉台突发事件应急管理的具体对策，比如培养全社会参与涉台 突发事件应急与预防的意识；完善涉台突发事件应急管理的领导和协调机 制；实行以人为本的灵活处置方式；建立涉台突发事件信息报告和新闻发 布制度；提供有效的涉台突发事件应急资源保障等。 - 8 东北大学m p a 专业学位论文第2 章涉台突发事件应急管理概述 第2 章涉台突发事件应急管理概述 2 1 涉台突发事件的概念及其特征 2 1 1 涉台突发事件的概念 有人认为突发事件就是突然爆发的，难以预料的，由必然原因导致的， 后果严重的需要紧急处理的事件【l6 1 。还有学者认为突发事件是指在一定区 域内突然发生的，规模较大且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产 构成严重威胁的事件和灾难【1 7 】。中华人民共和国突发事件应对法中的 定义：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害， 需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和 社会安全事件【1 8 】。综合以上几种说法，本文认为，突发事件是指突然发生 的，后果严重或可能造成严重影响，需要紧急应对的事件、灾难。 而涉台突发事件就是突然发生的，涉及到台湾方面，后果严重或可能 造成严重影响，需要紧急应对的灾难、事件。它是随着两岸关系的发展而 出现的，随着两岸关系的发展，两岸经济交流合作日益热络，两岸人员往 来日益频繁，涉台突发事件会越来越多，类型也会越来越复杂。涉台突发 事件包括涉及台胞、台商生命财产的各类刑事案件、台湾居民在大陆从事 违法犯罪活动的事件、台资企业经贸纠纷处理不发引发的涉台突发事件、 影响我国政治及社会稳定的案事件、涉及台胞的人道救援、救助、求助类 的事件。 2 1 2 涉台突发事件的特征 通过对近年来所发生的涉台突发事件的分析，涉台突发事件具有以下 特征： 特殊性和政治性。特殊性是涉台突发事件的首要特征。涉台突发事件 的产生是两岸关系发展的产物，由于特殊的历史背景和政治环境而形成 的。重大涉台突发事件的发生可能会影响我们国家的政治及社会稳定。 偶发性和不可预测性。涉台突发事件不象其他社会公共突发事件会时 有发生，不是这样的事件就是那样的危机，它的发生存在着偶然性。没有 任何征兆就会发生，各种因素都不确定，这是其重要特征之一。涉台突发 事件的发生不可预测的因素很多，尽管如此，还要为预防其发生做许多努 9 。 予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。综合以 上几种说法，本文认为，突发事件是指突然发生的，后果严重或可能造成 严重影响，需要紧急应对的事件、灾难。所谓突发事件应急管理是指在应 对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的， 基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相 1 0 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章涉台突发事件应急管理概述 关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程【l 9 | 。 涉台突发事件应急管理应属突发事件应急管理中的一类，但又是比较 特殊的一类，就体现在对象的特殊性，也就是“涉台 。能否有效防止和 妥善处理各类涉台突发事件，关系到大陆的社会与政治的安定，事关大陆 的投资环境和台商的投资信心，对稳定和发展两岸关系也有着直接的影 响。因此，涉台突发事件应急管理就提到了议事日程。 涉台突发事件应急管理就是指在处理涉台突发事件的过程中，为了降 低涉台突发事件所带来的严重后果的危害和负面影响，达到优化决策的目 的，基于对涉台突发事件的原因、过程及后果进行深入分析，迅速有效集 成涉台各方面的相关资源，对涉台突发事件进行有效预警、控制和处理的 过程。 涉台突发事件应急管理的特征。突发事件发生之后，政府必须在信息 高度缺失的状态下做出及时、迅速的反应、采取尽可能合理、有效的应对 措施，协同各种资源和机构，并能够根据现场情况，动态调整应对方案， 从而达到有效处置突发事件减少损失的目的。所以，突发事件应急管理具 备以下的特征【2 0 】：及时性和有效性。由于突发事件在一定范围内具有很 大的危害性，并且突发事件自身具有在极短时间内迅速蔓延的特点，所以 如果不能及时采取措施应对，或者采取的应对措施不正确，那必定会造成 事态的恶化和发展，给应对突发事件造成更大困难。因此，突发事件应急 管理最重要的特征就是及时性、有效性。复杂性和网络性。与其它类型 事件的应对和管理不同的是，突发事件应急管理所涉及的任务往往是多专 业、多领域、多层面的，因而是复杂的，所以，必须把不同领域的各类资 源整合、协同起来，在突发事件发生前和发生后，对其进行实时监控和多 方协同应对，形成一个能够快速反应和灵活应对的网络。该网络可以在应 对者与事件之间建立一个互动的关联关系，事件与各种不同的应对系统以 及应急处理者之间的关系形成一个网络。有限性和动态博弈性。突发事 件爆发前往往很少有征兆，爆发后发展的速度非常快，这使得主体应对时 缺乏必要的信息，不得不在继续寻找信息的同时采取措施，这样的措施必 然是有限措施，必须随着事态的发展而不断动态调整应对策略。这使得政 府在某一阶段采取措施和进行资源优化配鼍时，必须考虑到已采取的行动 和使用的资源配置。此外，应急管理在某个时刻后的后续任务是随所完成 子任务的效果和所处环境的状态变化而变化，而这种变化过程是应对阶段 结果和发展趋势的一个博弈过程。事实上，这也是突发事件应急管理的一 个主要难点问题。 管理概述 及时性 有其独 急组织 到非政 是涉台 统一指 指涉台 作、反 密切配 息报告 进行风 中心形 急信息 发布涉 策和早 突发事 。为应 提高涉 能力； ；通过 政府涉 台应急 法实施 状态下 等方面 都有明确的法律界定，为政府实施涉台应急处置提供情供了具有可操作性 的法律依据，同时可以起到限制滥用行政权力的作用。目前，针对涉台突 发事件应急管理法律、法规和政府制度正在不断建立与完善之中。 2 2 2 涉台突发事件应急管理的原则 与一般应急管理遵循的原则有所不同，涉台突发事件应急管理遵循的 原则涉及两岸特殊关系与涉台突发事件处置过程各个环节。总体上讲，加 强涉台突发事件应急管理工作，必须坚持“一个中国；实事求是；公正合 理；以人为本；因势利导；化弊为利 的总体原则，同时还要依据“快速 1 2 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章涉台突发事件应急管理概述 反应，争取主动；统一领导，密切协调；依法办事，情理兼顾；把握原则， 灵活运用”等具体操作原则，做好涉台突发事件应急处理工作。针对涉台 突发事件及其应急管理中的实际状况，总结以下原则： 一个中国原则。处理涉台突发事件是中国内部事务，必须充分体现一 个中国原则，坚决防止任务损害国家利益现象的发生。要坚持“一个中国 原则，贯彻“和平统一，一国两制 的基本方针来处理，从维护两岸同胞 的正当权益，有利于稳定和发展两岸关系出发，灵活处理。及时、公正、 妥善处理涉台突发事件，最大限度地维护两岸同胞的生命财产安全及其合 法权益，避免和减少损失，以维护祖国大陆形象，维护两岸关系大局稳定。 实事求是原则。涉台突发事件的处理以基本的事实情况为出发点，做 到以事实为依据，以法律为准绳，严格按照国家政策和法律法规办事，积 极稳妥地处理涉台突发事件。 公正合理原则。处理涉台突发事件是一项兼具政治性和敏感性的工 作，要做到既公正又合理，守信用，重承诺，建立信誉，让大陆和台湾居 民感受到政府处理这类事务的公正态度和合理处置。 以人为本原则。把保障涉台突发事件中我国国家利益和大陆和台湾居 民的生命安全和身体健康作为应急处理工作的出发点和落脚点，最大限度 地减少涉台突发事件造成的人员伤亡和危害，及时有效地减少和消除危及 生命财产安全的各种不利因素；充分发挥广大人民群众在涉台应急工作中 的重要作用。 因势利导原则。这既是处理涉台突发事件的一个总体原则，同时也是 维护两岸关系必要的策略。在以往处理涉台突发事件过程中，曾有过把涉 台突发事件的应急过程作为契机将形势把握在有利于两岸大局稳定的相 关经验。 化弊为利原则。涉台突发事件的发生可能给两岸关系和祖国大陆在台 湾民众的形象造成一定的负面影响。但如果把涉台突发事件应急看成是一 次推动两岸关系发展、展现大陆政府“以人为本，执政为民的形象机会， 就会通过快速缜密的调查、公正合理的处理、以及提供各种充满人道和亲 情的服务，使台胞台属从疑虑到信任、满意，从而最大限度地消除因涉台 突发事件而产生的负面影响。 除了上述涉台突发事件应急管理的总体原则，还有以下涉台突发事件 应急管理的具体操作原则： 快速反应，争取主动。涉台突发事件一旦发生，政府涉台部门( 台办) 就应快速反应，第一时间到达现场，了解情况，制定方案，迅速上传下达， 13 。 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章涉台突发事件应急管理概述 力争把负面影响降低到最低限度。 ： 统一领导，密切协调。涉台突发事件的处理，往往需要当地党委、政 府组织多个职能单位和部门通力协作，政府台办在其中应发挥好督促、指 导、协调的职能，各部统一指挥，各司其职，团结协作，顾全大局，力求 最佳效率。 依法办事，情理兼顾。在以事实为依据，以法律为准绳的前提下，依 法处置涉台突发事件。同时兼顾涉台的特殊性，在分清性质和责任的基础 上，从有利于稳定和发展两岸关系角度出发，内外有别，做到有理、有利、 有节，不违背原则的前提下适当做人性化礼让。 把握原则，灵活运用。涉台突发事件类型不一，情况复杂多样，有许 多没有现成的处理条文和参照依据，在处理过程中往往又受到时效制约， 这就要求政府涉台事务部门在掌握好党的对台方针政策的基础上，审时度 势，灵活处置。 2 2 3 涉台突发事件应急管理的程序 涉台突发事件应急管理作为突发事件应急管理中的一部分在面临涉台 突发事件时，既要遵从一般突发事件应急管理的基本程序【2 1 1 ，即迅速启动 涉台突发事件的相关预案，尽快查清事实真相，适时汇报并向公众公布事 件的真相，同时，动员和组织相关公众，引导社会舆论，果断处理各种相 关问题，必要时启动社会保障与社会救助，做好善后工作，最后总结、评 估事件后果。涉台突发事件虽然类型不一，情况多样，变数较多，处置难 度较大，但还是有其自身规律可循。在实践中，各地政府涉台部门总结出 一套处置突发事件的一般程序。根据工作进程通常分为三个阶段：组织准 备、处置实施、结束后的工作。 组织准备阶段。在接到涉台突发事件发生情况后到处置前，这一期间 的工作内容主要是建立组织，商定处置方案。建立涉台突发事件应急指挥 部和涉台突发事件联席会议机制，与下级各指挥部建立通讯网络，保证平 时和应急时通讯畅通，及时沟通联系，快速、稳妥做出反应和处理。基于 涉台案件涉及部门较多，政治敏感性强，为了提高工作效率，加强部门之 间的协调配合，建立由台办、公、检、法、司、安等部门组成的涉台突发 事件联席会议机制，明确各部门分管领导和联络员，建立通信联络网络， 定期召开会议，沟通情况、交流经验、协调立场，共同处理案件【2 2 1 。确保 部门之间联络畅通和协调配合。地方台办具体处置程序是，接到情况报告 后，地方台办根据情况派出指导协调人员赴一线协助工作，同时迅速将情 - _ 1 4 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章涉台突发事件应急管理概述 ：况向上级报告，指导、协调人员到达当地后与基层台办一起了解沟通情况， 研究处置方案，视情建议当地党委、政府组建事件处理组、综合宣传组、 后勤保障组等，确定办公地点，通讯联络方法；分析案情，制定处理预案， 明确职责，并向上报告( 或报批) 。只有做到情况明、任务清，才能使处 理工作有条不紊，紧张有序地进行。 处理实施阶段。是处置事件案件到事件处置完之前的整个过程，这个 阶段是工作进入实质性的阶段，工作重心应放在维护两岸同胞的正当权 益，有利于稳定和发展两岸关系上。主要内容有：以事实为依据，重在取 证；以法律为准绳，重在有法可依，公正合理处理。处理中应有理、有利、 有节，力求做到合法、合情、合理。此外，还有对外宣传报道、接待来访 者和家属、做好善后工作等。这阶段在注意内部搞好协同动作的同时，应 积极取得上级的指导与支持。涉台突发事件发生后，当地政府涉台部门和 公安等相关部门快速反应，