（公共管理专业论文）我国监狱体制改革中监企分开问题研究.pdf

摘要 监狱是国家的刑罚执行机关，是人民民主专政的工具。长期以来，我国监狱都 是实行“监企合一”的管理体制。从历史来看，监企合一体制与计划经济体制相适 应，符合我国建国以来的国情，在计划经济条件下为我国国民经济和社会的发展做 出了巨大的贡献。但随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立，其弊端也同 益突出和严重。改革成为历史发展的必然。经国务院批准，自2 0 0 3 年1 月开始，我 国陆续在部分省份进行监狱体制改革试点工作。监企分歼是此次改革的重点。 本文从历史和现实相结合的角度，结合体制改革的目标和要求，首先对我国监 企合一体制的历史发展进行阐述，并对我国监狱企业的特殊性和监企合一体制的利 弊进行详细分析，在此基础上结合试点省份的改革经验，重点就实行监企分开中存 在的监狱企业定位、分离后的监企关系、人员安置等几个普遍存在的难点问题进行 分析，提出解决的对策和建议。本文认为，要解决目前存在的问题，除了对监狱企 业进行准确定位外，建立科学的领导体制和运行机制并实行财政经费的全额保障是 决定改革成败的关键。 监狱体制改革是一项非常复杂的系统工程，在没有成功经验和模式可以参照的 情况下，改革作为一种大胆的探索和尝试，还有很长的路要走。改革中的监企分开 只是监狱和监狱企业职能上的分开。针对旧体制而言，目前改革的思路符合我国现 阶段的基本国情。但作者认为，将来的监狱必须纯化职能，和监狱企业实行彻底的 分离。其相关问题还有待于专家、学者和实际工作者进一步研究。 关键词：监狱；体制改革；监企分开；难点；对策 ab s t r a c t f o ral o n gt i m e ，a so n e ju d i c i a la d m i n i s t r a t i o n ，t h ep r i s o nh a sa l w a y sb e e na d o p t i n g t h es y s t e mo f “ah y b r i do fp r i s o na n de n t e r p r i s e ”i nh i sm a n a g e m e n t h i s t o r i c a l l y , t h e h y b r i ds y s t e ma g r e e dw i t ho u rs o c i a l i s t i cp l a n n e d - e c o n o m ys y s t e ma n ds o c i a lc o n d i t i o n s i nt h ei n i t i a lc o n s t r u c t i o n p e r i o d a n dt h eh y b r i d ，u n d e n i a b l y , m a d ea ne n o r m o u s c o n t r i b u t i o nt oo u rs o c i a l d e v e l o p m e n t b u ta l o n gw i t ht h ea p p l i c a t i o no fs o c i a l i s t m a r k e t o r i e n t e de c o n o m ya n dt h ed e e p e n i n go f o p e n i n g - u pp o l i c y , t h ei r r e g u l a r i t yo ft h e h y b r i db e c o m e si n c r e a s i n g l yc o n s p i c u o u sa n ds e r i o u s i ti si n e v i t a b l et or e f o r mt h eh y b r i d s y s t e mi nt h et r a n s i t i o np e r i o d s i n c et h ej a n u a r yi n2 0 0 3 ，t h et r i a l r u n sf o rs e p a r a t i n gt h e e n t e r p r i s ef r o mp r i s o nh a v eb e e nm a d ei ns e v e r a lp r o v i n c e si ns u c c e s s i o nw i t ht h e a p p r o v a lo ft h es t a t ec o u n c i l c o n s i d e r i n gt h eo b j e c t i v e sa n dr e q u i r e m e n t so ft h es y s t e m r e f o r m a t i o n ，t h ea u t h o ro f t h i st h e s i si nt h eb e g i n n i n gt r i e st oe x p o u n dt h eh i s t o r y , t h eo d d i t ya n di r r e g u l a r i t yo ft h e s y s t e mo f ah y b r i do fp r i s o na n de n t e r p r i s e ”i na nh i s t o r i c a la n do b je c t i v ep e r s p e c t i v e a f t e r w a r d s ，t h ea u t h o rw i l la n a l y z es u c hp r o b l e m sa s ：t h eq u a l i t yo ft h ee n t e r p r i s e ，t h e r e l a t i o nb e t w e e ne n t e r p r i s ea n dp r i s o n ，t h ep e r s o n n e la r r a n g e m e n ta n de x i s t e n tb a r r i e r s a f t e rt h es e p a r a t i o no ft h ee n t e r p r i s ef r o mp r i s o n a n da l s oi nt h ef i n a lp a r t ，t h ea u t h o rw i l l p r o f f e rs o m er e l e v a n ts u g g e s t i o n sa n ds o l u t i o n sb a s e do nt h ee x p e r i e n c eo fr e f o r m si n s o m ep r o v i n c e s b e s i d e st h ea c c u r a t es p e c i f i c a t i o no ft h eq u a l i t yo f e n t e r p r i s e ，t h ea u t h o r c o n s i d e r st h a ti ti sc r u c i a lt oe s t a b l i s hak i n do fa d v a n c e ds c i e n t i f i cm e c h a n i s ma n dt o p r o v i d ea ne f f i c i e n tf i n a n c i a lg u a r a n t e et oi t t h er e f o r mo fp r i s o na d m i n i s t r a t i n gs y s t e m ， w h i c hi sq u i t ec o m p l i c a t e d ，r e q u i r e sa na u d a c i o u sd i s c o v e r ya n dt e s t i n gs p i r i to fa l lt h e a d m i n i s t r a t o r s ，e s p e c i a l l yw i t h o u tp r e c e d e n t st ob ef o l l o w e d t h es e p a r a t i o no ft h e e n t e r p r i s ef r o mp r i s o n ，s t i l li np r o g r e s s ，o n l ya p p l i e st ob o t hf u n c t i o n sw h i l en o ti nr e a l i t y a tt h em o m e n t b u tt h er e f o r ms t r a t e g ys u i t so u rn a t i o n a lb a s i cc o n d i t i o n s i na u t h o r s v i e w , t h ef u n c t i o no ft h ep r i s o ns h o u l df o l l o wi t so w ns u i t i nt h el o n gr u n ，a n dt h e c o m p l e t es e p a r a t i o no ft h ee n t e r p r i s ef r o mp r i s o nw i l lb ef i n a l l yr e a l i z e d f u r t h e ra d v i c e s a n di m p r o v e m e n t sa r er e q u e s t e df r o me x p e r t s ，s c h o l a r sa n d c o l l e a g u e s k e y w o r d s ：p r i s o n ；s y s t e m ；s e p a r a t i o no fe n t e r p r i s ef r o mp r i s o n ；b a r r i e r s ； s o l u t i o n s 青岛犬学m p a 硕士学馥 a 文 学位论文独创性声明 本人声明，所璺交的学位论文系本入在导簿指警下独立完成的研究成果。文中 依法雩| 鬟他人的成粱，均己徽出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义土 已属于能人嚣任何形式的褫究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和焉果。 论文 乍哲签名： 冀期：j 澎，箩年r 弱岁毋囊 学位论文知识产权权属声明 本人在导辉指导下掰完成的学位论文及撩关的职务作品，知识产投烟弱学校。 学校享鸯以任何方式发表、复制、公开阕览、借阗以及申请专刹等权利。本入离校 后发表或使用学位论文或与该论文矗接相关的学术论文域成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密黧，在年解密后适焉予本声明。 不保密瓯 ( 请在以上方框痰打“”) 论文作者签名： 翩潞眵咔 隧期：夕一，莎年，月扫匿 醚期：罗年，嚣声穗 ( 零声明的版权归青岛大学所有，朱经许可，任俺单位及往何个人不褥擅自使膊) 青岛人学m p a 硕十学位论文 1 选题的背景 引言 监狱是国家的刑罚执行机关，是人民民主专政的工具，是国家机器的重要组成 部分。它最基本的任务是惩罚和改造罪犯。新中国成立以来，我国监狱工作取得了 巨大成就，成功地改造了上千万罪犯，为巩固人民民主专政、加强国家政权建设、 维护政治安定和社会稳定、促进经济建设和改革开放发挥了极其重要的作用。长期 以来，我国监狱实行的是“监企合一”的管理体制。在新形势下，这种旧体制暴露 出了种种弊端，严重制约了监狱工作的发展。改革势在必行。2 0 0 3 年1 月，国务院 印发国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知( 国函 2 0 0 3 1 5 号) ，决定在黑龙江、上海等六个省市开展监狱体制改革试点工作。监企分开是 这次监狱体制改革的重点。经过两年多的试点，改革取得了阶段性的成效。为确保 改革的成功，2 0 0 4 年8 月司法部又决定在辽宁、吉林等8 省区扩大改革试点工作。 2 0 0 7 年3 月，司法部在北京召开第四次监狱体制改革部际联席会议，总结了近年来 的监狱体制改革试点工作的进展情况，要求深入推进改革试点工作，不断创造和积 累改革经验，争取2 0 0 8 年在全国全面推开。 2 选题的意义 马克思主义理论认为，监狱是国家机器的重要组成部分，是实现阶级统治的工 具。列宁指出：“监狱是构成国家权力的物质的附属物，国家力量的概念主要是指 拥有监狱等特殊的武装队伍。n 。监狱作为国家实现社会管理的一个十分重要的机 关，越来越为世界各国统治者所重视。究其原因，一方面监狱作为国家司法体系的 一个基本环节，在整合社会的过程中发挥着重要职能；另一方面，监狱的管理状况 直接体现着国家和社会的政治文明程度和法治化程度。在我国社会转型的过程中， 犯罪人数不断上升，监狱作为社会同犯罪现象作斗争的前沿阵地，在刑事司法机制 乃至国家整个刑事司法系统中的地位和作用受到越来越多的关注，维护监狱的安全 稳定也变得越来越重要。 监狱体制改革，是国家司法体制和工作机制改革的重要组成部分，是惩治和改 造犯罪分子、维护国家安全和社会稳定的现实需要，是贯彻落实科学发展观、构建 和谐社会、建设中国特色社会主义的客观需要。监狱工作是国家政权建设中的一项 【1 】列j 。选集 北京：人民出版社1 9 7 2 ，3 ：2 5 i 引言 重要工作，监狱工作能否持续健康发展，起基础性作用的在于它的运行机制是否科 学合理。监狱体制改革，实质上是要建立起全新的监狱工作运行机制，也可以说是 监狱工作运行机制的转轨变型和体制性重构。由于我国的现实国情，决定了新的监 狱工作运行机制，既要突破旧的运行机制，又不能移植照搬国外的现成模式。因此， 在无前例可循、无模式可循的条件下，加强监狱体制改革问题研究，对解决改革中 遇到或将要遇到的问题具有现实意义，对促进监狱体制改革的顺利进行和监狱工作 的发展也具有十分重要的意义。 3 拟解决的问题 我国监狱一直实行监企合一的管理体制。随着我国政治、经济体制改革的深入 和社会主义市场经济制度的建立，这种体制所存在的种种弊端也随之暴露出来，己 严重阻碍了监狱事业的发展和社会的进步。改革监企一体化制度，实行监企分开， 既是突出监狱刑罚执行功能的要求，也是为监狱企业解负，使企业更有效地参与市 场竞争的需要。监狱体制改革是一项非常复杂的系统工程，也是一个新的课题，我 国没有成功的经验和模式可以参照。1 4 个改革试点省份作为体制改革的铺路者，在 实践中结合实际工作进行了艰难的、积极有益的探索。改革取得了不小的成绩，但 面临的一系列问题也需要认真加以分析解决。本文结合体制改革的目标和要求，通 过对监企合一体制的分析，就实行监企分开中存在的监狱企业定位、分离后的监企 关系、人员安置等几个普遍存在的重点难点问题进行研究分析，并提出解决的对策 和建议，为我国监狱体制改革的顺利进行提供理论指导。 4 研究思路及方法 本文研究的内容主要是监狱体制改革试点的相关理论问题和实践问题。全文除 引言和结束语外，主体部分共分三章： 第一章是我国监企合一体制的历史形成及利弊分析。主要阐述我国监狱监企合 一体制的历史形成及发展现状，并对监狱企业的特殊性和监企合一体制的利弊进行 分析。 第二章是对我国监狱体制改革试点过程中，实行监企分开普遍存在的几个重点 难点问题进行分析阐述。 第三章是就实行监企分开存在的实际问题提出相应的对策和建议，为监狱体制 改革的顺利进行和监狱工作的发展提供参考。 本文采用对比分析和实证分析的方法，对监狱体制改革中监企分开问题进行综 2 青岛人学m p a 硕士学位论文 合研究，并就试点过程中面临的难点问题进行分析，研究提出解决的措施和对策。 5 我国监狱管理体制的问题与改革 ( 1 ) 我国监狱管理体制存在的问题 公共行政学认为，行政机关的管理体制是国家制定的关于机构设置和管理权限 划分的制度。监狱管理体制包括国家对监狱的领导体制和监狱内部管理组织结构。 我国现行的监狱体制是在新中国成立后，在马克思主义理论的正确指引下，通过长 期艰苦曲折的探索形成的。这体制基本上能够适应从建国之初到改革开放之前这 一段特定历史时期的社会条件，在实践中取得了举世瞩目的成就，也积累了许多宝 贵经验。但是，这种在高度集中的计划经济体制和强有力的社会控制环境下形成的 监狱管理体制具有很大的局限性。在社会主义市场经济体制不断完善的新形势下， 社会政治、经济、法治、文化等各个领域都发生了深刻的历史性变革，我国传统监 狱体制的弊端也逐渐突现出来，有些矛盾己经非常尖锐。体制上的问题对实际工作 的影响是十分严重的，具体表现为：国家对监狱的领导体制不顺，监狱工作在国家 刑事司法体系中地位太低且得不到应有的重视，监狱经费得不到保障，基层警力严 重不足，基层必要的投入缺乏，等等。这些问题在物质形态上的表现就是各种监管 安全硬件落后，警戒设施简陋陈旧；罪犯生活文化设施严重缺乏：财政保障不足， 警察工资欠发，从优待警政策得不到体现；监狱企业经营陷入困境；监狱地理位置 偏僻，交通闭塞，监狱警察的生活与社会严重隔离。由此的直接后果是监狱安全稳 定无法保障，监狱警察队伍不稳定，出现司法腐败问题，监狱刑罚执行功能被削弱， 罪犯难以有效转化为守法公民。刑满释放人员回归社会后重新犯罪率持续升高，甚 至出现恶性报复社会的现象。 近年来，我国监狱系统接连发生的大连监狱事件、湖南邵东监狱事件等多起严 重事件，引起了党中央、国务院的高度重视，在严肃查处的同时，也引发了中央高 层决策层对我国监狱工作体制、机制的深层次思考。2 0 0 3 年1 月，国务院批转司法 部在黑龙江、上海等六个省市开展监狱体制改革试点工作。中国监狱有史以来最大 的一次改革就此拉开了序幕。 ( 2 ) 监狱体制改革的目标 探索符合中国特色社会主义监狱制度，采取监狱刑罚执行管理和生产经营管理、 执法经费支出和监狱生产收入分开的运行机制，实行“全额保障、监企分开、收支 分开、规范运行”，建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制。 ( 3 ) 监狱体制改革的基本思路 监狱体制改革的整体思路是：实施监企分开、纯化监狱职能，分离经济职能， 引言 建立监狱执法经费支出与企业生产收入分开、监狱刑法执行管理与企业生产经营管 理分开的运行机制，使监狱和企业的资产、机构、人员相互独立，监狱经费、监狱 人民警察的收入与生产收入脱钩，逐步实现“全额保障、监企分开、收支分丁f 、规 范运行”的目标，建立公正、廉洁、文明、高效的新型监狱体制。 ( 4 ) 监狱体制改革的主要任务 根据国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知( 国函 【2 0 0 3 】1 5 号文件) ，此次监狱体制改革的主要任务是： 第一、建立新的监狱管理体制和机制。严格按照中华人民共和国监狱法及 其他有关法律法规，强化监狱刑罚执行、监管改造、教育改造、劳动改造、生活卫 生管理功能和警察队伍建设，推进依法治监、增强监管能力，努力提高罪犯教育改 造质量，预防和减少重新犯罪，充分发挥人民民主专政的职能作用。新的监狱体制 建立后，国家保障监狱经费的足额到位，监狱不再承担监狱企业的经营风险和盈亏 责任。 第二，建立新的监狱企业管理体制和机制。省监狱管理局成立企业集团公司， 负责监狱企业国有资产的管理、运营工作，各监狱成立隶属集团公司的子公司或分 公司。集团公司和子公司的主要任务是：公司作为改造罪犯工作的组成部分，负责 为监狱改造罪犯提供劳动岗位和技能培训，负责生产计划、原料供应、产品营销、 技术指导、市场开发等工作，逐步建立和完善为改造罪犯服务的特殊企业运行机制。 企业的性质为： “监狱国有独资公司及其子公司是改造罪犯工作的组成部分，主要 任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社 会企业，但也要讲效益。”n 1 i 资料米源：国务院批转司法部关丁监狱体制改革试点工作指导意见的通知( 国函 2 0 0 3 1 5 号文件) 4 青岛人学m p a 硕七学位论文 第1 章监企合一体制的历史形成及利弊分析 1 1 监企合一体制的历史形成和发展 1 1 1 改革开放前监企合一体制的形成 新中国的监狱自诞生之同起，就面对着双重目标( 社会目标和经济目标) 的任 务。监狱一方面要履行惩罚和改造罪犯的职能，实现其必需的社会目标，一方面又 要搞监狱生产，追求经济效益，在财政保障不足的情况下为监狱的正常运转提供必 要的经费，实现其经济目标。应当说，新中国5 8 年来的监狱史，很大程度上也就是 劳改工厂、劳改农场和监狱生产的发展史。劳动改造使我们的监狱同时是农场、工 厂和企业，监狱生产在为劳动改造罪犯提供服务的基础上不断发展，也为国家节约 了大量的监狱执法成本，并在不同的历史阶段对国民经济的发展做出了积极的贡献。 新中国成立之初，为了巩固新生的人民政权，清除旧社会遗留的残渣余孽，党 和政府大张旗鼓地开展了镇压反革命运动和打击刑事犯罪活动的斗争，使监狱机关 的押犯数量急剧增加，全国监狱“人满为患”。为了“争取把绝大多数罪犯改造成 为拥护社会主义制度的守法公民和对社会主义建设的有用之材”，1 9 5 1 年5 月，中 央公安部召开第三次全国公安工作会议，会议决议指出： “大批应判徒刑的罪犯， 是一个很大的劳动力，为了改造他们，为了解决监狱的困难，为了不让判处徒刑的 反革命分子坐吃闲饭，必须立即着手组织劳动改造工作。”( 即：“三个为了”) 遵 照这个决议，监狱机关本着因地制宜、因陋就简、就地取材、自力更生、由小到大 的原则，开始了大规模的组织劳动改造工作。根据国家的需要，纷纷建立了劳改工 厂、农场、矿山和水利、建筑工程队，到1 9 5 3 年投入生产的罪犯己达全国在押犯的 8 3 6 7 ，全国共建有大小不等的劳改生产单位4 6 7 1 个。这样不仅解决了关押场所紧 张和罪犯坐吃闲饭的问题，而且为后来监狱生产的发展提供了坚实的物质基础。监 狱生产的发展不仅解决了监狱的困难，为监狱的发展提供了坚实的物质和财力支持， 而且在国民经济中也日益显示出其重要地位。 1 9 5 2 年，第一次全国监狱工作会议决议提出：“劳改生产，从政治上看，是属 于改造罪犯成为新人的一项重要政策：但从经济上看则是属于国营经济性质的特殊 企业，应列入国家生产建设总计划内，在各级财委的统一领导下进行。”1 9 5 4 年9 月7 日政务院颁布实施的中华人民共和国劳动改造条例进一步规定：劳动改造 生产的发展方向是：由省、市集中经营，大力推进农业生产；进行有发展前途的工、 矿、窑业生产；组织水利、筑路等建设工程的生产。在党和国家的高度重视下，监 第1 章监企合一体制的历史形成及利弊分析 狱生产全面展开，生产场所不断扩大，并形成了发展大生产的物质技术条件，经济 效益明显提高。监狱走上了生产性劳动的道路，监狱企业的雏形也从此开始形成。 到1 9 5 6 年，监狱生产己形成了农业、工业、矿山、建筑、商业、运输等门类比较齐 全的经济格局，而且其生产、流通、分配、消费等环节己与国民经济相衔接，逐步 纳入了国民经济发展体系，从而得到飞速发展，成为国家计划经济体制中的特殊的 经济部门，监狱生产就以监狱企业的形式参与了国家经济建设。 1 9 5 7 年以后，党和国家进一步加强了对监狱企业的组织领导，中央成立了由薄 一波为主任的劳改生产管理委员会，劳改生产划归地方经营管理。以后，地方财委 从财力、技术等方面给予了积极扶持，劳改机关大胆使用在押罪犯中的科技人才， 从而使监狱经济得到了较大发展，物质基础也大大增强。到1 9 5 8 年，全国监狱企业 经济发展斐然，工业总产值达1 7 亿元，粮食总产量达1 4 亿斤。尽管其后“大跃进” 对监狱企业经济造成重大影响，但总体富足有余，在保障监狱经费开支和正常发展 下，有力的支援了国家建设。由此，劳动改造罪犯成为我国监狱改造罪犯的三大手 段之首要手段，成为了我国监狱的特色。监企合一的体制亦至此歼始形成。 1 1 2 改革开放后的发展状况 改革开放以来，我国监狱工作认真贯彻党的十一届三中全会精神，根据中央提 出的“调整、改革、整顿、提高”的方针，采取积极措施，恢复和整顿监狱经济。 从8 0 年代中期到1 9 9 3 年以前，是国民经济体制由计划经济向市场经济全面过渡时 期，同时也是监狱企业经济形式的大转折时期。在新旧体制转轨过程中，监狱经济 坚持改革歼放，从抓内部机制的转换入手，积极推行承包责任制，扩大企业生产经 营自主权，加强横向经济联合，开拓多元化市场，有力地促进了监狱生产的发展。 1 9 9 4 年1 2 月2 9 同第八届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的中华 人民共和国监狱法，明确了监狱生产的地位和作用，对于推进我国监狱工作法制 化和发展监狱经济提供了法律依据，我国监狱企业发展进入到一个新阶段。 但是随着国家经济体制改革的逐步深入，监狱企业的弊端也日益暴露出来，与 社会企业的差距越拉越大，经济效益不断下降。二十世纪八十年代，全国有半数以 上的监狱企业无利润上交，监狱企业出现全系统亏损。1 9 9 4 年，全国监狱工业生产 亏损额达1 5 亿元，全国监狱企业总亏损达4 4 6 亿元，比1 9 9 3 年增亏6 2 6 亿元， 监狱生产陷入了困境之中。截至2 0 0 5 年，我国监狱系统共有1 2 8 0 户企业，共有资 产5 1 9 5 亿元，负债3 9 8 2 亿元，其中银行贷款1 7 8 7 亿元。 1 王水旺试论国家财政保障与发展监狱经济 j 监狱经济，2 0 0 3 ( 2 ) ：1 5 6 青岛人学m p a 硕十学位论文 1 2 我国监狱企业的特殊性 1 2 1 监狱企业管理与一般企业管理 企业是指从事产品生产、流通或服务性活动，为满足社会需要和取得盈利，进 行自主经营、实现独立核算、自负盈亏的组织。企业管理是企业为实现预定目标， 以生产经营活动所进行的计划、组织、指挥、监督和调节的总称。主要包括经营计 划管理、生产和技术管理、物资供应和销售管理、成本和财务管理、人事行政管理、 思想政治工作等。企业管理具有二重性，它既有同生产力、社会化大生产相联系的 自然属性，又具有同生产关系、社会制度相联系的社会属性。监狱企业是指由监狱 开办的，为罪犯提供劳动场所、劳动手段和劳动对象的企业，是融政治、法律、经 济于一体，体现国家意志，受法律保护的特殊企业。监狱企业具有一般企业的属性， 又具有与一般企业相区别的特殊属性，因而监狱企业管理也不同于一般企业管理。 监狱是国家的刑罚执行机关，监狱管理属于司法行政管理。但监狱从改造罪犯 的需要出发，必须组织罪犯从事生产劳动，而罪犯的生产劳动不是无效劳动，也要 出产品、出效益，为社会创造物质财富。要组织生产就会有计划管理、生产管理、 技术管理、物资供应和产品销售等活动，而这j 下是企业管理的内容。可见，监狱生 产具有一般社会生产的共性，也必须纳入企业管理范围，但也要看到监狱生产不是 一般社会生产，它的主要劳动者是罪犯，监狱生产的任务具有两重性，一是生产社 会所需的商品；二是将罪犯改造成守法公民。这就决定了监狱企业管理的特殊性。 监狱企业是我国监狱在惩罚和改造罪犯过程中形成和发展起来的，它是国有企 业的组成部分，作为独立的商品生产者和经济法人，应参与市场，并占有特殊地位。 监狱企业在市场经济的竞争中没有什么特殊可言，产品必须进入市场，价格必须受 控于市场供求关系的变化。要求得快速发展，必须走自我积累、壮大实力的路子。 但是监狱企业生产目的具有二重性，即除追求利润最大化外，还需服从、服务于改 造罪犯的法律需要，也就是通过提高改造质量，为保卫社会主义市场经济持续健康 发展创造一个良好的社会环境。同时由于监狱企业职能的双重性质，决定了它不可 能完全适应市场经济规律，而必须在政府的特殊政策保护下来取得更好的发展。 1 2 2 监狱企业生产的职能 监狱企业生产的职能是指监狱机关在组织罪犯参加劳动生产这一活动工程中所 具有的功能与作用。监狱企业生产具有以下两种基本职能： 一是惩罚罪犯的职能。 第1 章监企合一体制的历史形成及利弊分析 监狱是国家的刑罚执行机关，是惩罚与改造罪犯的重要场所，其根本任务与目 的就是要把罪犯改造成为守法公民。监狱生产作为实现监狱根本任务的基本手段之 一，其惩罚性主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 劳动的法定性。我国监狱法第六十九条明文规定：“有劳动能力的罪犯， 必须参加劳动”。国家从立法的高度来保证劳动生产这一改造罪犯手段在实践中的 落实。在监狱，如果罪犯有劳动能力而不参加劳动，这不但抗拒劳动改造，与监管 制度所不容，也是一种严重违反法律的行为，必然要受到法律和监规纪律的惩处。 ( 2 ) 纪律的约束性。罪犯参加劳动生产必须无条件的服从监狱机关的安排，听从 管教人员的指挥，严格遵守生产管理制度和劳动纪律，决不允许任何人有私自擅离 劳动岗位的行为，每个罪犯在劳动现场的劳动中，都必须置于监狱警察和互监组的 绝对监督之下。罪犯对工种没有自我选择、自我决定的权利，也绝对不允许以任何 借口和理由私自调换工种或劳动岗位，否则将按相关规定予以惩处。 ( 3 ) 生产任务的确定性。在监狱，每个有劳动能力的罪犯都必须按时、保质保量 地完成所分配的生产任务，在定额任务内，罪犯必须自己亲自完成，不能由他犯代 替，也绝不允许利用自己物质上的优越条件来收买或换取劳动任务，更不允许消极 怠工，抗拒劳动。 ( 4 ) 劳动范围的限制性。在监狱，罪犯的劳动是在严格的管制下进行的，人身自 由和各种权利都受到了严格限制，罪犯不能自己选择服刑场所，劳动现场周围都有 明显的警戒标志，罪犯的一切活动由监狱统一安排，只能在规定的范围内进行。擅 离岗位，或擅自超越活动或警戒范围，是一种严重违反监规纪律的行为，也将受到 严厉惩处。 二是改造罪犯的职能。 罪犯之所以实施犯罪，原因多种多样，但厌恶劳动或缺乏劳动习惯是一个很重 要的原因。因此，在监狱组织罪犯进行劳动生产，对帮助罪犯认罪服法，深挖犯罪 根源，端正改造态度有着积极的作用。 ( 1 ) 矫正犯罪恶习，培养劳动习惯。大多数罪犯之所以走上犯罪道路，与他们有 怕苦怕累、好逸恶劳、贪图享受的思想是分不开的。监狱组织罪犯进行生产劳动， 可以使罪犯认识到劳动成果的来之不易，加深对劳动创造物质财富的切身体验；懂 得幸福的生活只有靠劳动才能致富，只有自己劳动所得所获才能心安理得地享受， 从而端正劳动态度，养成热爱劳动的良好习惯。 ( 2 ) 矫正不良行为，学会谋生技能。罪犯在走上犯罪道路过程中形成的不良行为， 尽管在狱内会有所收敛，但没有从根本上得到消除。监狱通过组织罪犯参加劳动生 产，使罪犯在生产过程中，受到劳动组织、劳动纪律、劳动制度及各种操作规程的 强有力约束，使罪犯的不良行为进一步受到抑制，不良思想、意识得到淡化，从而 青岛人学m p a 硕士! 学位论文 逐渐养成劳动习惯。更重要的是，通过长期的劳动和教育，罪犯学到有用的技能和 特长，为其回归社会后的谋生创造了有利条件。 1 2 3 监狱企业的特殊性 我国的监狱企业生产，是指监狱机关在确保刑罚正确执行的前提下，对罪犯实 施改造的过程中，派生的一种服从和服务于改造罪犯需要，并为监狱发展奠定物质 基础，遵循社会一般经济规律的生产经营活动。监狱企业作为一种特殊的经济组织 形式，与一般社会企业相比较，具有诸多的特殊性。 一是性质上的特殊性改造罪犯的载体 我国的监狱企业和监狱生产是根据劳动改造罪犯的需要，从开发罪犯劳动力资 源出发，为解决罪犯劳动岗位，防止罪犯无事生非和坐吃闲饭的特殊需要而设立的， 是改造罪犯不可或缺的载体。监狱生产作为改造罪犯的重要手段，它服从服务于改 造罪犯的根本任务，它所追求的目标就是矫j 下罪犯恶习，造就更多遵纪守法、自食 其力、有利于社会的守法公民。监狱生产的成果具有特殊性，即监狱通过生产活动， 在向社会提供物质产品、满足人们日常生活需要的同时，更重要的是要向社会输送 “合格公民”这一特殊的公共产品，以满足人们对公共安全的需要。为改造罪犯服 务的监狱企业具有双重属性公共性和企业性。监狱企业组织劳动改造罪犯，减 少和预防犯罪，维护社会公共安全，提供的是一种公共产品或服务。劳动的结果首 先是产生一般的商品或服务，创造物质财富，产生经济效益，从而实现国有资产的 保值增值，弥补监狱部分经费等，更重要的是对于社会来说，它向罪犯提供劳动改 造岗位，提供一种载体，运用法律的强制力，采取强制、激励等方法，管理罪犯的 劳动改造，有助于罪犯身心的健康、恶习的消除、劳动观念的树立、适应市场的劳 动技能的培养。 二是地位上的特殊性 ( 1 ) 政治地位的特殊性 我国的监狱是国家的专政工具，是体现统治阶级意志的暴力机器，是人民民主 专政的专门力量。为劳动改造罪犯服务而开展的监狱生产工作，必然有着很强烈的 政治内涵，它的产生和发展主要体现统治阶级的政治目的和要求，监狱企业担负着 巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业的重大政治和社会责 任，其作用无可替代。监狱生产是监狱工作的组成部分。监狱不仅要惩罚罪犯，而 且要改造罪犯。生产劳动是改造罪犯的三大手段之一。开展监狱生产活动是监狱的 一项重要任务，监狱要借助生产劳动来改造罪犯，罪犯受监狱的直接控制和支配， 罪犯生产劳动现场也有监狱人民警察管理，监狱人民警察对罪犯进行劳动观念、劳 9 第l 章监企合一体制的历史形成及利弊分析 动纪律的教育，这些都是监狱刑罚执行和改造罪犯等政治属性在监狱生产过程中的 体现。 ( 2 ) 经济地位上的特殊性 建国以来，我国一直把监狱企业的收入纳入对监狱的财政管理体制中，相继经 历了建国初期的统收统支管理阶段、1 9 5 4 年的差额管理阶段、1 9 6 3 年后的全额管理 阶段和1 9 8 0 年改革丌放初期的包干管理阶段，直到1 9 9 4 年监狱法公布实施， 才第一次明确了监狱财政体制的法律保障措施。尽管监狱法明确规定了监狱的 财政保障体系，如第8 条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警 察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预 算。”第二款还规定：“国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”但实际 上财政保障并没有落实到位。就全国而言，经费到位一般在3 0 一6 0 ，即使全部到 位，也只能解决温饱问题，与发达国家相比相差太远。当然，这绝对不是说党和政 府不关心监狱事业，而是由我国社会主义初级阶段的基本国情所决定的。在这种情 况下，要想在短期内国家拨付经费全部到位是很困难的。监狱、劳教机关每年实需 经费高达1 5 0 多个亿，国家财力无力支付这么多的经费，只能依靠监狱组织罪犯参 加劳动生产，赚取利润，以弥补经费不足。监狱企业有其他国有企业无法比拟的税 收、低廉的劳动成本及其他一些国家优惠政策，这有利于降低监狱企业生产成本， 减轻企业负担，有利于扩大再生产。近几年来，监狱企业获得较快的发展，其中不 少监狱因企业经济发展，为监狱发挥职能、稳定干警队伍提供了物质支持，有的还 建立了现代企业制度，进入国有大中型企业的先进行列。 ( 3 ) 法律地位上的特殊性 我国的法律、法规均规定组织罪犯劳动改造是监狱的一项重要执法活动，监狱 生产就是为了实施这项执法活动而形成企业化发展的。1 9 5 4 年政务院公布实施的中 华人民共和国劳动改造条例对监狱企业做了如下规定：“劳动改造管教队，应当 组织罪犯有计划地从事农业、工业、建筑工程等生产，并且结合劳动生产，进行政 治教育。”现行的中华人民共和国监狱法第3 条规定：“监狱对罪犯实行惩罚 和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。”第4 条规 定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动， 对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。”第7 0 条规定：“监狱根据罪犯的个 人情况，合理组织劳动，使其矫正恶习，养成劳动习惯，学习生产技能，并为释放 后就业创造条件。”以上规定，充分肯定了劳动在改造罪犯中的地位和作用。监狱 的唯一职能是惩罚和改造罪犯，监狱生产劳动只是改造罪犯的手段，而不是赚取利 润的手段，从而明确了监狱企业的法律属性。 三是管理体制的特殊性 l o 青岛人学m p a 硕士学位论文 监狱是担负刑罚执行职能的国家行政机关，目前的监狱经济管理体制，是监企 合一、政企不分的混合体制，对企业实行的是政府行政化管理而非企业化管理。 我国的监狱企业具有“一体两面”的特点，一面是监狱，一面是监狱企业。监 狱企业拥有双重的目标和任务：一是组织罪犯进行劳动，为监狱改造罪犯提供劳动 改造岗位，把罪犯改造成为具有社会生存能力的、自食其力的守法公民；二是开展 并管理生产经营活动，追求经济效益，保持国有资产的保值增值。这种双重的组织 目标和任务有主次之分。毛泽东关于“劳动改造罪犯，生产是手段，主要目的是改 造，不要在经济上作许多文章”的指示，以及监狱法“以改造人为宗旨”的规 定，都说明了监狱企业生产是次要的目标和任务，惩罚改造罪犯j 是主要的目标和 任务。监狱执法活动和监狱生产活动的组织者和管理者都是监狱。监狱作为国家刑 罚执法机关，作为监狱生产的管理者，对管理机构、人员、财务及生产活动中的重 大问题具有决定权。 从宏观上看，监狱企业依然是省级监狱管理机构的附属物，他们在很大程度上 掌握监狱企业对重大经营决策的自主权( 如投资、分配制度、用人等方面的自主权) 。 从微观上看，监狱的职能与企业的职能混合在一起，共同作用于监狱生产经营活动 之中，用管理监狱的办法管理企业，使监狱企业的行为发生扭曲，无法适应市场竞 争的需要。由于企业生产管理也是一项执法活动。企业发展在产业、产品选择上不 仅要考虑经济效益和发展规模，更要根据监狱的特殊性，选择有利于劳动改造罪犯、 有利于罪犯刑满释放就业和确保监管安全与生产安全的项目。 四是人力资源上的特殊性 监狱企业经营管理者的主体是监狱人民警察，是代表国家的执法者，企业的主 要劳动力被限制人身自由的罪犯，同时，还有历史形成的参与管理和生产的职工队 伍。 ( 1 ) 人民警察是企业的管理者。监狱企业由国家执法人员监狱人民警察进行 经营管理。因此，监狱人民警察的任务除了执行刑罚、管理监狱、对罪犯进行教育 改造之外，还要组织罪犯参加生产劳动，管理监狱生产，在有效改造罪犯的前提下， 努力提高经济效益。由于监狱生产是一种特殊的生产活动，由监狱警察来充当组织 管理者，是合法的，也是适宜的。但是，从刑罚执行的角度讲，刑罚执行是根本， 监狱生产则是派生的，刑罚执行和监狱生产管理是两种截然不同的活动，它们的运 行轨道是不同的，作为监狱管理者，作为国家执法人员，法律知识、执法能力和经 验的具备，应是根本条件。要求监狱警察同时具备管理两种不同事物所需要的专业 知识和管理爿能，既要成为优秀的执法管教员，又要成为优秀的企业管理者，在实 际工作中有相当大的难度。 ( 2 ) 罪犯是企业的劳动力主体。人是生产力诸要素中最重要的因素。作为监狱企 纂l 章整佥台一体毒的历变形成及嗣弊分誊斤 鼗劳动力主体的罪犯具有以下特点：酋先，罪犯穗身素质辎对低下。嚣犯臻为社会 鹃一个特殊群体，因违法受惩瑟，对社会有种仇视心理，对劳动有较强的抗拒性。 他们不仅政治素质低劣，丽且文化水平不嵩，普遍缺乏应有的劳动技能和工作积极 性。第二，罪犯劳动环境封闭，懿有强制性。监狱生产是大墙内生产，是封闭式管 理。服删人员在与社会隔绝的条件下从事生产，缝们既不能及时得到有关信息，改 进工艺和产品，也不能壹接参与商贸活动。罪犯从事生产劳动，毖须无条件缝服从 监狱的安排，对劳动分工，罪犯必须无条件地接受。监狱缀织罪犯参加生产劳动， 不以罪犯的好恶和意愿为转移，丽是依法严格强制执行。第三，器犯劳动力具有非 选择性、j 流动憔，滚醴钱纯选择。监狱企泣的主要劳动力是罪犯，丽罪犯是接受 愆罚和改造的对缀，当其作为劳动力资源时，唯的去向就是监狱企业，监狱企业 笼法象社会企业那样实行公开招聘，择优聘用，没有选择余地。而监狱企业罪犯劳 动力资源的数量和质量与监狱生产兹需求无关，簸狱只能接受，无衩选择。劳动力 的组合不可熊傲到最大优纯，对服刑人员的使用不可能做到入尽其右，更不可熊象 社会企业那样“择优而用”。加上罪犯刑期的长短各异，刑满罪犯必须无条件释放， 整狱企业始终楚予“收进来徒弟，放走了鄹傅”豹境撼，健得罪犯劳动力资源鹃数 量和矮量得不到缣障。 五是劳动报酬分配的特殊性 交于我遴建立监狱的最终髫的是为了惩罚和改造罪犯，丽不是以企鲎盈希j 者主 要霉豹，医就，就总体两言，篮狱企渡豹势麓生产率较低。特别是曩犯劳动具有立 功赎罪熬性矮，这裁决定了罪犯的劳动报酬形式和金额不同于社会企业工人的工资 制，大多数监狱企业对罪犯实行实物供应加零花钱、加奖金，罪犯的劳动报酬不等 于谴蹶创造躺价傻。这种劳动报酬的分配制度，也极大恐影韵了罪犯的劳动积极撼。 1 。3 监企合一体制的利弊 3 。 鉴企会一体期的积极 繁嗣 从建晷5 8 年来的监狱管理体制产生和发展的历程看，监狱生产在我国整个监狱 工 乍中具有着重簧酶魇史地俄，为蓝狱事业昀发展发挥了积极 乍餍。 是提供了劳动手段，有利于罪犯改造 5 0 年代初，报据中央和毛泽东的指示，我国制定并实施了劳动改造罪犯的政策。 这一政策酶核心，就是结合生产势动，对罪犯进行教育改造，使之成为薪入。新中 嚣监狱职能的变化，是世器监狱行刑制度改革的一个光辉典范。正如荛泽东同志掰 说：“我们的监狱不是过去的监狱，我们的监狱其实是学校，也是工厂和农场。” 1 2 青岛人学m p a 硕士学能论文 通过组织罪犯从事生产劳动，使罪犯认识到劳动的意义和劳动成果的来之不易，加 深对劳动创造物质财富的切身体验。正是由于我们建立了监狱企业，才使得对罪犯 实行劳动改造有了场所，有了现实意义。否则，罪犯只能坐吃闲饭，运用生产劳动 改造罪犯的基本手段就无从做起，只能是空谈。 劳动生产是改造罪犯的基本手段，劳动生产的成果，使大多数罪犯认识到劳动 创造世界的真理。监狱企业的不断发展则使罪犯的劳动实践活动与国家的社会经济 建设紧密相联，打破了历史上把罪犯和社会绝对隔离的状态，而且使罪犯的生产劳 动逐步处在与经济社会息息相关、同步发展的良好状态下，罪犯通过监狱企