（公共管理专业论文）温州市瓯海区行政事业单位国有资产管理问题研究.pdf

摘要 摘要 行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，是政府部门和社会团体行使 职能及各项事业发展的物质基础，管好用好这部分资产对于加强国家政权建设， 促进社会各项事业的健康快速发展有着重要的意义。但是，在我国经济体制的市 场化进程中，人们更多地将注意力集中在经营性国有资产管理上，而在行政事业 单位国有资产管理上存在着政府职能缺位的现象。本研究以政府角色理论、公共 选择理论等公共管理理论为指导，在总结借鉴国内外行政事业单位国有资产管理 最新经验的基础上，对市场经济制度下政府管理行政事业单位国有资产的职能进 行了研究，并分析了行政事业单位国有资产管理的重要性以及国有资产从形成、 使用、处置的运行过程。本文旨在以温州市瓯海区行政事业单位国有资产管理现 状为考察对象，通过分析该区行政事业单位国有资产管理存在的问题及相关的深 层次原因，提出了系列相应的改进建议和措施，为提高我国行政事业单位国有资 产管理水平作了积极的探索。本文特别强调，行政事业单位国有资产的管理是一 个系统的工程，短期内解决好所有问题是困难的，要改变温州市瓯海区乃至全国 的国有资产管理落后局面，至少要重视以下几个方面：一是在市场经济条件下， 政府要切实履行好行政事业单位国有资产管理职能，做到既不越位，又不缺位。 二是要充分重视监督机制的建设，引入强有力的监督力量，形成环环相扣的约束 机制，实现行政事业单位国有资产管理信息的公开、透明。三是要充分运用现代 化的信息技术，加强行政事业单位国有资产的全过程监管，为管理提供实时的、 高质量的决策支持服务，实现行政事业单位管理手段上质的飞跃。 关键词：行政事业单位，国有资产，管理 a b s t r a c t a b s t r a c t a st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t so fn a f i o n a la s s e t s ，a s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n sa r et h e s u b s t a n c eb a s e sf o rg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n st op e r f o r mt h e i rf u n c t i o n sa n d f o r t h ed e v e l o p m e n to fv a r i o u si n d u s t r i e s a d m i n i s t r a t i n ga n du s i n gt h e s ea s s e t ss u c c e s s f u l l yi so f g r e a ts i g n i f i c a n c et os t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fn a t i o n a lr e g i i n ea n dp r o m o t i n gh e a l t h ya n d r a p i dd e v e l o p m e n to f v a r i o u si n d u s t r i e si nt h es o c i e t y h o w e v e r , d u r i n gt h em a r k e t - o r i e n t e dp r o g r e s s o fn a t i o n a le c o n o m i cs y s t e m ，m o r ea t t e n t i o n sa r ep a i do nt h ea d m i n i s t r a t i o no fm a n a g i n gn a t i o n a l a s s e t s ，w h i l ed u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i o no fn a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s ，t h ev a c a n c y o fg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n so c c b i s u n d e rt h eg u i d a n c eo fg o v e r n m e n t a lr o l et h e o r ya n dp u b l i c s e l e c t i o nt h e o r ye t c t h e o r i e so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，o nt h eb a s i so fs u m m a r i z i n ga n dr e f e n i n gt o t h el a t e s t p e t i e l l o ef r o mh o m ea n da b r o a di na d m i n i s t r a t i n gn a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v e i n s t i t u t i o n s ，t h i st h e s i sh a sm a d er e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n so fg o v e r n m e n tt on a t i o n a l a s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n su n d e rm a r k e te c o n o m ys y s t e m , a n dh a sa n a l r z a dt h ei m p o r t a n c e o fa d m i n i s t r a t i o no f n a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n sa sw e l la st h eo p e r a t i n gp r o c e d u r e s s u c ha sf o r m a t i o n ，u s ea n dd i s p o s a lo f n a t i o n a la s s e t s b yt a k i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f a d m i n i s t r a t i o no f n a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s o fo u h a ld i s t r i c ti nw e n z h o uc i t ya st h ei n v e s t i g a t i o no b j e c t ，t h r o u g ha n a l y z i n gt h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n dr e l e v a n td e e p - r o o t e dr e a s o n sd u r i n gt h ea d m i n i s t r a t i o n o fn a t i o n a la s s e t si n a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n si nt h i sd i s t r i c t ，t h i st h e s i sa i m st ob r i n gf o r w a r ds e r i e so fi m p r o v i n g s u g g e s t i o n sa n dm e a s g - c o r r e s p o n d i n g l y , a n dp r o v i d ea c t i v ee x p l o r a t i o nf o rt h ei m p r o v e m e n to f a d m i n i s t r a t i o nl e v e lo f n a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n si nt h ec o u n t r y t h et h e s i sg i v e ss p e c i a le m p h a s i st h a tt h ea d m i n i s t r a t i o no fn a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v e i n s t i t u t i o n si sas y s t e m i cp r o j e c t ，a l lp r o b l e m so fw h i c hc a n tb ee a s i l ys o l v e di ns h o r tt e r m t o c h a n g e t h e b a c k w a r ds i t u a t i o n o f a d m i n i s t r a t i o n o f n a t i o n a la s s e t so f o u h a i d i s t r i c t i n w e n z h o u c i t y e v e ni nt h ec o u n t r y , t h ef o l l o w i n gi t e m ss h a l lb ef o c u s e do n ：f i r s t l y , u n d e rm a r k e te c o t l o m y c o n d i t i o n t h eg o v e r n m e n ts h a up e r f o r mt h ea d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n st on a t i o n a la s s e t si n a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n st om a k e8 1 1 1 ot h a tn e i t h e ro f f s i d en o rv a c a n c ye x i s t s s e c o n d l y , t h e g o v e r n m e n ts h a l lp a ym u c ha t t e n t i o nt ot h ec o n s t r u c t i o no fs u p e r v i s i n gm e c h a n i s ma n di n t r o d u c e p o w e r f u ls u p e r v i s i n gs 咖g t ht of o r mc l o s e l yl i n k e dr e s t r i c t i o nm e c h a n i s ma n dr e a l i z et h ep u b l i c i t y a n dt r a n s p e a v a o yo fa d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o no fn a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s t h i r d l y , t h eg o v e a n m a n ts h a l lm a k ef u l lu s eo fm o d e r ni n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ya n de n h a n c et h e w h o l e - c o u r s es u p e r v i s i o nt on a t i o n a la s s e t si na d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s ，i no r d e rt op r o v i d e l i a b s t r a c t r e a l - t i m ea n dh i g hq u a l i t ys t r a t e g i cs u p p o r t i n gs e r v i c ef o ra d m i n i s t r a t i o na n dr e a l i z eq u a l i t a t i v el e a p i nt h ea d m i n i s t r a t i o nm e a s u r c so f a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s ，n a t i o n a la s s e t s ，a d m i n i s t r a t i o n h i 目录 表目录 表5 12 0 0 5 年浙江省温州市瓯海区部门决算报表汇总( 固定资产情况表) 2 0 表5 2 瓯海区审计局、发展计划局、财政局公车配置情况2 4 表5 32 0 0 5 - 2 0 0 6 年瓯海区购车审批明细( 部分) 2 5 表5 4 瓯海区镇( 街道) 办公大楼情况比较2 6 表5 52 0 0 5 年瓯海区行政事业单位国有资产调拨2 7 表5 62 0 0 4 年瓯海区对外投资明细表2 9 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本：学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名易锉、 “年8 月孑f 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名： 学位论文作者签名：协蜀慈 年月日 e 7 鸲刍年8 月宇日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 躲如钴 易年汐月引1 日 第1 章导言 第1 章导言 1 1 研究背景 行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，是政府部门和社会团体行使 职能及各项事业发展的物质基础，管好用好这部分资产对于加强国家政权建设， 促进社会各项事业的健康快速发展有着重要的意义。但是，在我国经济体制的市 场化进程中，人们更多地将注意力集中在经营性国有资产管理上，而在行政事业 单位国有资产管理方面存在着政府职能缺位的现象。根据1 9 9 5 年原国家国有资产 管理局、财政部制定的行政事业单位国有资产管理办法以及2 0 0 6 年5 月3 0 日财政部第3 5 号、3 6 号令发布的行政单位国有资产管理暂行办法、事业单位 国有资产管理暂行办法，现行的行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政 府分级监管、单位占有和使用”的管理体制，但是现行体制没有很好地解决政府 管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所 有的现象。与此同时，行政事业单位国有资产还存在着配置不科学、使用低效、 流失严重等等问题。这些问题在全国范围内有一定的普遍性，温州市瓯海区作为 一个县级区，在行政事业单位国有资产管理上也存在着同样的困扰。 行政事业单位国有资产管理是政府的职能，也是公共财政建设的一项重要内 容。行政事业单位国有资产管理上的滞后，将会影响到公共财政体制建设的深入 进行和政府职能转交的真正到位。如何实现对行政事业单位国有资产的有效监管， 发挥行政事业单位国有资产使用效益，提高政府履行各项职能的能力，在目前我 国和温州市瓯海区的现实情况下具有重要的实际意义。 1 2 研究的理论基础 本人通过在同济大学经济与管理学院两年来的公共管理教育，学习了新公共 管理、微观经济学、宏观经济学、公共部门经济学、公共政策分析、政治学和组 织行为学等多门课程，较为系统地掌握了公共产品理论、公共选择理论、供给需 求理论、市场与价格理论、生产与成本理论、组织激励理论以及公共政策分析的 基本方法。行政事业单位国有资产管理可归属公共管理的范畴，对此的研究本人 认为可以借鉴以下几项理论： 政府角色理论。党的十六大提出了政府四个职能：经济调节、市场监管、社 第1 章导言 会管理、公共服务1 。这是我国政府在社会主义初级阶段时期的定位。政府的根本 职能就是提供优质的公共服务。政府应改变自己的角色，不直接干预企业正常的 生产经营活动，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境。把政府该管的、 本属于社会公共需要领域的事情真正管好。按照满足社会公共需要的要求去纠正 “错位”、“越位”和“缺位”问题，有所为有所不为，真正实现政府职能的转变和归位。 行政事业单位国有资产是一项公共资产，也是政府提供公共服务的重要物质基础。 对行政事业单位国有资产的管理是我国政府全面履行政府职能的内容，是关系市 场公平和公共服务的重要举措，它应该归属予“市场监管”、“公共服务”两项职 能。 公共财政理论。行政事业性国有资产管理与财政管理是密不可分的。财政管 理工作建立在充分发挥市场机制配置社会资源作用的基础上，优先保证国防、外 交、行政、科学、教育、基础设施、环境保护等公共需要的开支，财政资金分配 范围要逐步从一般竞争性、盈利性行业中退出来。按照公共财政的框架，财政投 资将仅限于提供公共产品和服务的领域，财政投资沉淀下来形成的财产是公共财 产。按照公共财政支出的要求，要合理调整财政支出结构，新增国有资产应集中 投向公共产品领域，以形成行政事业性国有资产。 公共选择理论。公共选择理论是财政学界最近发展的有关公共决策机制如何 运作的理论，它的中心要点在于将经济人的行为引入到对政府制度活动的分析中 来2 。公共选择理论认为，人们必须破除凡是国家政府都会全心全意为公共利益服 务的观念，不应视政府为应公众要求提供公共物品的机器，而要看到政府既是由 个人选出的，也是由个人组成的群体。公共选择理论认为在克服诸如公共物品供 给低效率和政府自我扩张等政府失灵3 方面的措旄应是建立有效的法律制度，从具 体的政治运行过程入手，形成一整套有效的决定、制约和监督政府活动的政治程 序及制衡机制4 。当然，公共选择理论在具体解决行政事业单位国有资产存在着配 置不科学、使用低效、流失严重等问题上也会给我们一些帮助和有益的启示。 本文力图吸收西方公共经济学、制度经济学等理论成果，借鉴国内外的经验， 以温州市瓯海区行政事业单位国有资产管理为考察对象，运用实例和定性相结合 的方法来研究行政事业单位国有资产管理问题。 1 国务院，国务院关于印发国务院工作规则) 的通知，2 0 0 5 ，国发( 2 0 0 5 ) 2 号，第三章 2 毛程连，国有资产管理学，上海复旦大学出版社，2 0 0 5 ，p 4 4 d a v i d w 石m d a i d a n 凡v m i n g , p o l i c y a n a l y s i s ：c o n c e p t sa n d p r a c t i c e t o p o l i c y ( 0 3e d ) ，v a n c o u v 口：p r e n t i c e h a l l 。 1 9 9 9 ，c h a p t e r8 p a u l a s a m u e l s o n w i l l i a m d n o r d h a u s ，e c o n o m i c s ( s i x t e e n t h e d i t i o n ) , n e w y o r k ：m c g r a w - h i l l c o m p a n i e s 。 1 9 9 8 p 2 8 7 - 2 髓 2 第1 章导言 1 3 研究目标及主要研究内容 本文旨在对行政事业单位国有资产重要性和运行过程的分析，通过对市场经 济制度下政府职能的分析和国内外对行政事业单位国有资产管理研究现状的分 析，特别是针对温州市瓯海区行政事业单位国有资产管理现状问题的解剖，提出 系列改进的措施和建议，进而提高我们对此问题的认识和管理水平。具体地说： 第一，从市场经济制度下政府的角色理论出发探讨政府对行政事业单位国有 资产管理的理论依据。 第二，分析我国行政事业单位国有资产形成、使用、处置的运行过程。 第三，以温州市瓯海区为例研究现阶段行政事业单位国有资产管理的现状和 问题，提出系列改进措施和建议。 全文共分七章。第一章主要是提出问题，阐述选题目的和意义，提出解决问 题的基本思路；第二章对国内外行政事业单位国有资产管理的研究现状进行综述； 第三章分析行政事业单位国有资产管理的重要性；第四章具体论述行政事业单位 国有资产的运行过程规律；第五章研究温州市瓯海区行政事业单位国有资产管理 的现状和存在问题；第六章温州市瓯海区行政事业单位国有资产管理的改进研究： 第七章是总结和进一步研究的展望。 第2 章国内外研究综述 第2 章国内外研究综述 2 1 国内行政事业单位国有资产管理研究现状 行政事业单位国有资产是我国国有资产体系的重要组成部分，在政府公共管 理和公共事业发展中发挥着极为重要的作用。随着经营性国有资产新型管理体制 的初步建立，理论界和实务界开始关注我国行政事业单位国有资产的管理问题， 人们在探讨该问题时，认为当前行政事业单位国有资产存在着配置不科学、使用 效率不高、流失严重等问题，究其原因也是多方面的，这其中包括管理体制、管 理机制、管理制度上的不完善等等，需要引起政府部门的重视并认真加以解决。 当然，理论界和实务界从不同的角度进行了探索和尝试，出现了许多不同的观点 和看法。从解决问题中的政府与市场的介入程度如何来看，可以大致归纳为以下 几种思路：一是引入市场之手，突出市场化运作。在这方面比较有代表性的是“南 宁模式”。南宁市仿照经营性国有资产管理的做法，将行政事业单位国有资产按市 场化运作方式管理。其核心内容是：改革国有资产产权，集中统一管理行政事业 性国有资产，由原来的实物管理转为价值管理；把行政事业性资产企业化，非经 营性资产资本化，办公资源市场化、流动化。通过对经营性资产的市场化运作， 实现资产的安全、完整和保值增值。“南宁模式”给我们的借鉴是行政事业单位国 有资产作为一项资产可咀依据市场规律经营实现增值1 。但是，也有学者对此有异 议，严若森认为，一方面这种相对略显激进的转化在一定程度上将减少必要的行 政事业性国有资产的特定性与公益性使用，并有可能因此弱化政府必要的社会公 共管理职能，另一方面在行政事业性国有资产定位急剧转化的过程，鉴于相关法 律法规制度及政策等约束机制的设计与完善相对滞后，其中某些个人或部门已有 或可能的寻租2 与腐败行为亦不能忽视，处理不好，反而有可能影响改革的成效与 进程3 。二是突出政府的作用。( 1 ) 国资委体制下的行政事业单位国有资产监管模式。 这种观点认为，政府部门一方面作为国有资产出资人要履行资产管理职能，同时 另一方面又兼有社会经济管理职能，这两种职能相互制约，既影响了政权职能的 公正有效行使，也影响了产权职能的正常有效行使。因此将分散在许多政府机构 1 李成威，行政事业单位国资管理国内外经验借鉴，中国公务网l h t t p ：l l w w w , c n - m d a c o m l a 7 4 1 1 6 4 5 a t 0 7 4 a c 6 6 e a a s m , 2 0 0 5 - 5 - - 1 39 ：1 9 2 0 0 6 - 6 - 3 2 a n n e k r e u g c r ，t h e p o l i t i c a l e c o n o m y o f t h e r t - s e e k i n g $ o c i e t y ，a m e r i c a n e c o n o m i c r e n e w , 1 9 7 4 3 严若森，对我国行政事业性国有资产管理体制改革的思考，剑虹评论网： h t t p ：w w w c o m m t - c n n e t d a t a 2 0 0 6 0 6 2 6 a r t l c l e 1 1 1 3 7 p h p ，2 0 0 6 - 6 - 2 6 2 0 0 6 - 6 - 2 8 4 第2 章国内外研究综述 中的国有资产管理职能“集中”起来，“移交”给国有资产专职管理机构( 国资委) ， 其他部门则把职能完全转移到一般社会经济管理方面1 。按照目前经营性国资委的 设置结构，县级没有硬性要求设置独立的国资委机构。事实上，一些地方存在着 财政部门与国资委联合办公的情况。( 2 ) 以财政部门为主导的行政事业单位国有资 产监管模式。在这方面实务界操作中具有代表性的是“深圳模式”、“南海模式” 等等。这种观点认为，根据规范的公共财政理论，行政事业单位国有资产属于公 共产品2 。公共产品具有非竞争性和非排斥性的特征3 ，前一特征表明了社会对于 该类物品或服务是普遍非常需要的；而公共产品的非排斥性特征表明了收费是困 难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模4 。在这样的两难处 境下，政府机制的介入是解决问题的惟一途径。因此，要有一个全局性的议事机 构来沟通和协调不同部门、不同性质资产管理之间的平衡问题5 。财政部门作为政 府理财部门，在资产管理方面具有明显的优势。自2 0 0 6 年7 月1 日起旌行行政 单位国有资产管理暂行办法、事业单位国有资产管理暂行办法明确了行政事 业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、 资产使用、资产处置等各个环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、 使用到处置全过程的有效监管体系6 。加强监督管理是当前行政事业单位国有资产 管理的核心，其重点是要强化使用管理、加强处置管理、完善收入管理，并规范 配置程序。建立和完善监督管理体制已成为各级财政部门及主管部门面临的重要 任务1 。此外，“南海模式”在管理技术上实现了一次创新，通过建立“南海市行 政事业性国有资产信息管理系统”，比较成功地发挥了“新经济”条件下信息化建 设的强大效能，为政府决策提供基础数据和有效依据s 。 理论的探索永不会停止。对行政事业单位国有资产管理体制的思考是研究国 1 国务院目资委“非经营性国有资产监督管理研究”课题组，非经营性国有资产监督管理研究，经济研究参考， 2 0 0 5 3 g - 1 ：2 2 2 2 毛程连，论公共财政理论视角下的国有赍产管理，中华财会网：w w w e 5 2 1c o n l ，2 0 0 4 - 0 1 - 0 9 2 0 0 6 - 6 - 2 8 d a v i d m h y m a n ，p u b l i c f i a a m z ：a c 册咖p o r a r y a 剞i 五o f h m r y t o p o l i o , ( 0 6 e d n e w y o r k ： h a c c “l r 1 9 9 9 ，p 1 2 4 h a r v e y s r o m a ，p u b l i c f i n a n c e , n e w y o r k ：m c g r a w - h i l l c o m p a n i e s ，2 0 0 2 ，p 5 5 - 7 6 5 支彪炯，浅谈行政事业单位国资管理，图书馆技术部：h t t p ：l m z j d x g o v c n z d n e w “v i e w a s p ? i d = 7 2 3 ，2 0 0 5 - 8 - 2 6 1 4 ：3 8 ：3 6 2 0 0 6 - - 6 - 2 8 6 财政都，事业单位国有资产管理暂行办法行政单位国有资产管理暂行办法，预算管理与会计，2 0 0 6 , 1 7 9 , ( 7 ) ： 4 4 4 8 7 侠名，行政事业单位国资改革从何处入手，四川机构信息网：h t t p ：w w w s e j g r x g o v e n d e t a i l a s p ? a r t l e l e i d - - 4 1 9 8 ， 2 0 0 6 - 6 - 2 1 2 0 0 6 - 6 - 2 8 8 广东省财政科学研究所联合课题组，公若部门资产管理改革：南海的案例，中国财经信息资料，2 0 0 3 ，3 2 ： 1 0 1 9 第2 章国内外研究综述 有资产管理问题不可回避的内容。当然，在明确此前提下，理论界也从产权理论1 、 委托代理理论( p 血d p a la g e n tt h o o 啪2 等角度对国有资产管理制度、资产配置改 革、法制化建设提出了相关的建议，也为我们比较系统的解决行政事业单位国有 资产管理问题提供了有益的借鉴。 2 2 国外行政事业单位国有资产管理研究现状 从严格意义上来讲，国外没有与我国行政事业单位国有资产完全对等的资产 范畴3 ，究其原因是国外的n g 0 4 ( 非政府组织) 的发展比较成熟，但许多成熟市 场经济国家的政府财产范畴与我国的行政事业单位国有资产有许多类似之处，分 析它们的管理经验对我国行政事业单位国有资产管理水平的提高具有很好的借鉴 意义。总的来说，当前国外政府公共资产管理体制主要有三种模式：一是日韩模 式，由财政部直接负责政府公共资产的管理。二是美加模式，管理制度、资产预 算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责。三是欧洲和澳洲模式， 由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理5 。各国行政事业资产管理 体制各具特色，但大都是由财政部门主导政府公共资产的管理。归纳一下，外国 政府在政府财产管理方面有以下几点原则：一是政府财产不参与市场竞争。在市 场经济发达的国家，政府是社会管理者，它凌驾于全社会的经济组织和个人之上， 依靠其拥有的政治权力去规范企业和个人的市场行为和活动过程。因此，在发达 市场经济国家，政府般不介入市场竞争领域，只有那些不盈利的、而社会又十 分需要的公益公共性领域才由政府投资。发达市场经济国家对政府财产的使用领 域都有严格的规定，只用于履行行政职能与提供公共公益性服务等市场失效的领 域。二是政府财产管理的法制化。法制化是发达市场经济国家管理政府财产的一 个主要特征。政府资产管理法制化既保证了政府资产管理的规范化、制度化、透 明化，又保证了资产管理的连续性、稳定性和权威性，提高了政府资产管理的效 率6 。如美国的政府公司法是一项综合性法规，从总体上规定了与政府公司有 关的规则制度。此外，美国还由国会通过单行法规，对每一个政府公司的设立目 的、董事会组成、经营方式、经营范围、资产管理等做出非常细致的规定。日本 1c o a s er i j , t h e 砌l l o f s o c i a lc o s t ，j o u r n a lo f l a wa n de c o n o m i c s ，1 9 6 0 2 ( 1 ) ：p 1 - 4 4 。c q - o $ s m s f l ，s a n d o h a r t , a na n a l y s i s o f t h e p d n c i p a l 一a g e n t p r o b l e m ，e 咖锄圳5 1 ，1 9 8 3 ，p 7 _ 4 5 3 王宝库构建我国行政事业单位国有资产管理新体制势在必行，财政研究，2 0 0 6 ，2 ；1 2 1 5 h o o d ，c ，a n dj a c k a o n , m ，a d m i n i s t i o n a r g u m e n t ，a l d e r s h o t ，h a n t s ，e n g l a n d ；b r o o k f i c l d ，v t ，u s a ：d a r t m o u t h p u b c o ，1 9 9 1 ，p 1 2 - 1 5 5 李慧莲。政事业资产管理改革迫在眉睫，中国经济时报，2 0 0 5 6 王彦荣，澳大利亚政府资产管理对我国的启示，经济研究参考，2 0 0 6 5 4 ：2 5 2 8 6 第2 章国内外研究综述 的国有财产法明确规定了国有资产的范围、管理及处置国有财产的具体手续、 违反法律的处罚等1 。此外，日本还有许多特别法，如国家公务员宿舍法等， 构成了一个较为完整的政府财产管理的法律体系。三是政府财产管理的专业化。 对部分政府财产实行专业化管理也是发达市场经济国家在政府财产管理中较为普 遍采用的一种方式。如美国联邦政府总务署是政府总务和后勤服务部门，统一管 理联邦政府的行政事业性资产。加拿大联邦政府建设和服务部负责联邦政府的财 产管理、政府采购、办公用房管理、物业管理等。四是严明的监督制度。为了防 止政府财产管理中的渎职行为等腐败现象，许多国家建立了严明的政府财产管理 的监督制度。如美国对使用政府财产的政府公司，设有国会听证会制度、公民监 督制度、政府审计制度等三层监督制度。按照这些监督制度，政府公司如果要想 获得预算拨款，必须将公司的经营状况、资产负债情况等向听证会详细报告，并 接受质询。公民如发现政府公司的“问题”，可直接向政府公司提出质询，并进行 调查。美国对政府公司的审计监督由联邦审计局进行。审计局的工作方式是独立 的，不受任何行政干预，审计结果向国会报告。日本也有较为严格的监督制度， 主要由日本国会、会计检查院等机构负责包括政府财产在内的国有资产的监察工 作。2 五是资产管理的信息化。为了提高资产管理的效率和透明度，发达国家也比 较重视资产管理的信息化，建立了及时的、详细的信息揭露机制。如美国联邦总 务署供应服务中心将车辆种类、品牌、型号、价格等信息显示在车辆购买和租赁 服务的网站上，客户可以浏览联邦车辆标准及他们所订车辆状况、每月里程记录， 还有车辆存货信息3 。六是资产的全过程管理。如澳大利亚财政管理部下设资产采 购局、资产管理局、资产出售局，分别负责政府资产采购、管理和出售，构成了 从形成到处置的资产管理链条4 。 1 阎坤王朝才，日本国有资产法，中国财经信息资料，2 0 0 5 ，1 4 ：4 2 4 9 2 王宝库，构建我国行政事业单位国有资产管理新体制势在必行，财政研究，2 0 0 6 ，2 ：1 4 1 5 5 吴正台，美国联邦政府资产管理体制考察报告，经济日报，2 0 0 5 ，政府采购周刊 4 曾培清，政府资产管理的国际经验与借鉴，中国财经信息资料，2 0 0 5 ，3 0 ：1 9 2 2 第3 章行政事业单位国有资产管理的重要性 第3 章行政事业单位国有资产管理的重要性 3 1 市场经济条件下政府的职熊 市场经济条件下的政府职能主要是弥补“市场失灵”：提供市场机制所不能提 供的公共产品；消除市场中的外部性问题；维护市场竞争秩序；调节收入分配； 稳定宏观经济环境等等1 。目前，我国在市场经济条件下政府的主要职能可概括为 四项内容：经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能、公共服务职能。具体 地说，从政府与市场两者关系的角度来分析，政府在市场经济的运行过程中应坚 持以下几项特征： ( 1 ) 政府具有公共性的特征。政府是公共权力的执掌者，公共权力是凌驾于社 会之上的力量。政府的公共性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益， 解决社会的公共问题。社会公共权力是出于缓和利益矛盾需要才产生的，公共权 力的执掌者政府会必须以成员的根本利益作为其活动的宗旨，这就要求政府 和社会相对脱离，凌驾于社会之上才能真正的履行其公共管理的职能。因此在市 场经济中，政府应该作为市场的管理者、监督者出现，而不能作为市场的参与者。 因为市场参与者本身必须是代表不同利益并且占有不同资源的市场行为主体。政 府作为公共利益的代表如果直接从事市场经济活动就违反了自身公共性的特征， 也就很难提供公平公正的市场交易规则。作为计划经济的产物，我国长期来存在 着各种挂靠政府机关的各种企业，国家机关成了市场的直接参与者。这样这些机 关在制定或者执行政策的时候就会有意无意的向自己下属企业倾斜，这样就违反 了政府公共性的要求，扰乱了市场的公平和效率。自九十年代后期以来，我国不 断要求各种挂靠机关的企业必须和政府机关脱轨，就是为了保证政府的公共性。2 ( 2 ) 政府具有普遍性的特征。作为公共权力的主体，政府的功能涉及到社会的 所有领域和所有个体，从而具有普遍性的特征。一定地域内的各个个体只能在同 一个政府下生息，享有一定的权利履行一定的义务，接受公共权力的管辖。从这 个意义上讲一个政府尽管事实上划分为不同的部门、不同的层级，但是这些部门 和层级都是一个不可分割的整体，在一定国土范围内的政府只能有一个。因此政 府一般应该有大局观念，整体观念，这和市场经济的理念是不符合的。市场经济 1熊俊，正确认识政府职能，中青网：htto：1wwwcvcnetcomzuzhizvwz，fileszvwz20031209dhtm 2 0 0 3 1 2 - 9 2 0 0 6 - 7 - l 2周鸿飞，市场经济条件下的政府职能，文秘屋：htta：www21unwen5eomarticle,eeortomictmoii126h仃】n1 2 0 0 6 - 2 - 眈0 0 6 - 7 - 1 第3 章行政事业单位国有资产管理的重要性 活动主体一般都是单一的、具体的。经济主体参与市场活动的目的是为了尽最大 可能的增加自己的利益，核心的理念是利己。因此市场是一种“个体理性”，会造成 利益差别和利益分化。而政府行为则是一种“整体理性”，关注社会的公平。我国政 府推行的收入再分配政策，如下岗补助、最低生活保障制度等：以及开发大西北， 对西部地区的种种政策优惠等等，都是我国政府从整体、全局出发做出的战略部 署，体现了政府的普遍性。- ( 3 ) 政府具有强制性的特征。政府执行社会公共权力，是以国家暴力机器作为 后盾的，没有了国家暴力的后盾，政府就无法决定社会公共事务，也无法对公共 资源做出权威性分配。只有具备了强制力的政府，才能缓和社会矛盾和冲突，才 能维护正常的社会秩序。强制力和市场经济是格格不入的。市场经济的基本元素 就是商品，商品是天生的平等派2 ，市场经济条件下的商品买卖过程完全以交易双 方的自愿为前提，实行等价交换。在市场经济条件下社会实行高度分工，生产以 交换为目的。交换之所以发生，一方面是因为分工的出现使得大家必须通过相互 交互才能获得自己所需要的产品；另一方面交换双方必须是平等的。只有平等的 双方才会进交换，如果一方是弱者，另一方是拥有暴力的人，那么结果自然是拥 有暴力者利用强权从弱者那里获得自己所需的物品，交换永远也不会发生。在我 国发生过一些钱权交易、以权谋私之类的现象。这些拥有权力的政府官员可以利 用手中的权力使交易的天平严重的向自己倾斜，那么同样如果政府机关可以直接 经营经济实体，参与市场活动，那么市场的交易规则也会遭到破坏。我们国家严 格要求各类企业和挂靠的党政机关脱钩，就是这个道理。3 ( 4 ) 政府具有非赢利性的特点。政府代表公共权力，从事社会的公共管理，政 府行为必须以非赢利性政策目标为依据。也就是说，政府在履行具体的行为职责 时，并不计较也不能计较直接的成本和收益，尽管事实上政府在其整个运作过程 中也有管理的成本和效益问蹶。市场的基本动力就是赢利，消费者追求的是最大 效用，生产者追求的是最大利润，无法想象一个不以赢利为目的的企业能够存在 下去。或者说，企业管理者追求利润，而公共管理者更关注大众福祉，即公众的 利益4 。市场行为可以说是天下熙熙皆为利来，世上攘攘皆为利往。政府却不一样。 首先政府是公共权力的执行者，必须向社会提供公共物品，这样政府的基本行为 周鸿飞，市场经济条件下的政府职能文秘屋 2 0 0 6 - 2 - 6 2 0 0 6 - 7 1 2 马克思，资本论第一卷，北京：人民出版社，1 9 8 6 ，p 1 0 3 3周鸿飞，市场经济条件下的政府职能，文秘屋：httv：www2,lunwcn5,comarficle,cconomic=uoii126html 2 0 0 6 - 2 - 眈0 0 6 7 - l 4 g m v 口s t a r l i n g , m a n a g i i l g t h c p u b l i c s t ，c t o r ( 0 6 。d ) ，n e w y o r k ：h a t c o u r t 2 0 0 2 , c h 掣h 1 9 第3 章行政事业单位国有赍产管理的重要性 取向就不能以赢利为基本特征。其次，政府具有强制性和垄断性的特点，一旦政 府把赢利作为自己的行为取向，那么政府凭借其独特的地位取得经济利益是很容 易的。在