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本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼夔直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 日期 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 2 内蒙古人学公共管理坝l ：( m p a ) 学位论文 生产领域食品安全监管问题研究 摘要 近年来，我国不断调整食品安全监管体制，以此来加大食品安全 监管力度，但事与愿违，食品安全问题还是层出不穷。食品安全问题 已经成为人民群众高度关注的问题，作为一名生产领域食品监管的执 法人员，食品安全监管也是几年来我的工作重心和一直深入研究的问 题。 7 食品监管的法律和政策从2 0 0 3 年以来，从观念上、监管方式上、 监管领域上发生了重大改变。本文在前人研究的基础上，借鉴国外食 品监管的经验，结合工作中的实际经验，对现阶段食品监管中处在的 一些问题和不足做了阐述，结合工作实际，做出了质量技术监督监管 食品安全的对策研究。 本文的研究工作是对当前质量技术监督食品安全监管工作具有7 一定的指导意义，人民群众也可以通过本文对食品安全监管有一个全 面认识，最重要的是对今后质量技术监督食品监管的政策法律制定具 有借鉴意义。 关键词：食品安全生产领域监管研究 内蒙古人学公共管理颂l ：( m p a ) 学位论文 r e s e a r c h o nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ni nt h e m a n u f a c t u r i n gf i e l d a bs t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，t h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mi nc h i n ah a sb e e n c o n s t a n t l ya d j u s t e d t os t r e n g t h e nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n di n s p e c t i o n h o w e v e r , t h er e s u l td o e s n tt u r no u tt h ew a yi t sw a n t e d a sf o o ds a f e t y p r o b l e m se x p o s e dc o n t i n u o u s l y f o rt h ep u b l i c ，f o o ds a f e t yh a sb e c o m ea h i g h l yc o n c e m e dt o p i c a sal a we n f o r c e m e n to f f i c e ri nt h ef i e l do ff o o d m a n u f a c t u r i n gs u p e r v i s i o n f o o ds a f e t yi st h ef o c u sa n dt h ei n ，d e p t h s t u d i e dt o p i co f m yw o r k s i n c e2 0 0 3 i nt e r m so ft h ev i e w , t h em e a n sa n dt h er a n g eo f s u p e r v i s i o n g r a n dc h a n g e sh a v eb e e ni m p o s e dt ot h el a wa n dp o l i c yf o r f o o ds u p e r v i s i o n b a s e do nt h er e s e a r c ho ft h ep r e d e c e s s o r s b o r r o w i n g f r o mo t h e r n a t i o n s e x p e r i e n c e sa n dc o m b i n e dw i t ht h e f i r s t h a n d e x p e r i e n c e f r o mm y io b ，t h i s a r t i c l ed e s c r i b e st h e p r o b l e m sa n d d e f i c i e n c i e se x i s t i n gi nt h ef o o ds u p e r v i s i o nc o u r s ei nt h ep r e s e n tp e r i o d ； a n d ，c o m b i n e dw i t ht h ew o r kr e a l i t y , i tr e s e a r c h e st h ec o u n t e r - m e a s u r e s t ot h ef o o d s a f e t yp r o b l e m si nr e s p e c t o fq u a l i t ya n dt e c h n i c a l s u p e r v i s i o n t h er e s e a r c hi nt h i sa r t i c l es h o u l dh a v es o m ed i r e c t i n gs i g n i f i c a n c e t ot h ec u r r e n tf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nc o u r s ei nr e s p e c to fq u a l i t ya n d t e c h n i c a l s u p e r v i s i o n ；b yr e a d i n g t h i sa r t i c l e t h e p u b l i c c a n g e t c o m p r e h e n s i v ek n o w l e d g eo f f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ；m o s ti m p o r t a n t l y , i tc a nb eu s e da sar e f e r e n c ef o rt h em a k i n go ff o o ds u p e r v i s i o nl a wa n d p o l i c yi nr e s p e c to fq u a l i t ya n dt e c h n i c a ls u p e r v i s i o n 4 内蒙古人学公共管理顾i ：( m p a ) 学位论文 目录 弓l 言7 一、质蟮技术监督与食品安全概念的界定8 ( 一) 质量技术监督的概念界定。8 ( 二) 食品安全的概念界定一8 二、我国食晶安全监管现状分析9 ( 一) 食品安全问题发生的原冈分析一9 ( ：二) 我国食晶安全监管现状1 2 1 质堵技术监督食品安全监管的法律体系有待完善1 2 2 食品安全标准体系存在不足14 3 食i ! i l 安全认证体系有待加强l5 4 食品检验检测体系有待加强15 5 食品安全诚信体系存在缺陷l5 6 食品安全安全预警体和风险评估体系的问题1 6 7 食品公共卫生突发事1 ，i ：府急制度存在问题- 1 7 三、质鼙技术监督监管食品安全的对策研究1 7 ( 一) 土要发达国家食品安全监管经验的借鉴1 7 ( ) 建立和完善市场准入制度18 1 加强制度建设、强化监管力度19 2 不断完善企业臼律1 9 3 加强检验检测手段的建设1 9 ( 三) 建立和完善法律法规监督体系和标准体系2 0 1 完善法律法规体系2 0 2 监督管理制度的完善j 2 1 3 改革和完善标准管理体制2 l 4 加拯标准制定的前期i ：作_ 一2 l 5 制定覆盖整个供应链的标准2 1 6 强化食品安全标准的实施2 2 7 推动标准的国际化进科2 2 ( 四) 建立食晶安全检验检测监测体系2 2 1 整合现有的检验检测监测机构2 2 2 加强检验检测监测机构的基础建设； i l 能力建设2 2 3 加强食晶企业的臼我监测2 3 4 对食品供府链进行全程监控2 3 ( 五) 建立中国食品安全需要的科技支撑体系2 3 1 发展食品安全检测技术2 3 2 发展食晶安全过程控制技术。2 4 3 发展食源性危害危险性评估技术2 4 4 开展食品安全关键技术麻刚的综合示范2 4 5 加人食品安全研究和科技成果转化的投入力度2 5 ( 入) 建立良好的政府监管外部环境2 5 1 完善食晶安全信用体系2 5 2 充分发挥新闻媒体和消费者的监督作用2 6 5 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 3 发挥行业协会等中介组织的作用2 6 ( 七) 建立健全食品安全信息交流体系2 7 1 食品安全信息交流体系2 7 2 国际交流与合作2 7 致 射3 0 6 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 ji 士 i 石 近年来，我国不断调整食品安全监管体制，以此来加大食品安全监管力度， 但事与愿违，食品安全问题还是层出不穷。这些层出不穷的食品安全事件大部分 是由知情者举报或媒体曝光公诸于世的，从中我们是不是可以得出这样的结论： 我国的食品安全监管体制并没有从根本上解决老百姓的吃饭安全问题。在食品生 产加工领域，滥用食品添加剂，滥用抗生素，非食品原料用于食品生产，药用物 质添加到食品中，食品生产大型企业以企业商业机密为由逃避监督部门的监管， 食品生产小作坊小、散、乱、法律意识和卫生意识淡薄，监管部门无法律法规依 据难以管理，上述问题的存在，严重危害了消费者的营养和健康，影响了城乡居 民的食品消费心理，相当程度上引发了消费者对食品安全的不信任感。 7 内蒙古人学公共管理颀i j ( m p a ) 学位论义 一、质量技术监督与食品安全概念的界定 ( 一) 质量技术监督的概念界定 质量技术监督是以法律法规为准绳，以标准为依据，以技术检验、计量 检测为手段，对产品质量进行规范和监督管理的行政活动。质量技术监督工 作是项重要的、综合性的基础工作，其覆盖范围广泛，涉及到工农业生产、 工程建设、科学研究、文化教育、医药卫生、环境保护、核安全、国内外贸 易、服务行业等国民经济和社会发展的各个领域，人民生活的各个方面。质 量技术监督包括标准化、计量、质量等方面内容，各有其独立性，但又相互 联系。标准是质量的依据，计量是质量的保证，没有高标准，没有准确一致 的计量保证，便没有高质量。 质量技术监督与经济监督、政纪监督一样，是国家行政监督体系的重要 组成部分。新中国成立特别是改革丌放以来，我国的质量技术监督工作取得 了显著成绩，建立起比较完整的包括行政管理、法律法规、技术保障和中介 服务等方面的质量技术监督体系。随着社会主义市场经济的发展，质量技术 监督工作将在“提高质量、净化市场、加强技术基础、推进与国际惯例接轨” 等方面，发挥“规范市场、扶优治劣、引导消费、服务企业”的重要作用。 食品安全的监管只是质量技术监督的一方面工作，随着市场的发展和人民生 活水品的提高，食品安全的监管越来越成为质量技术监督工作的重中之重。 ( 二) 食品安全的概念界定 1 9 9 6 年，世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、 食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保 ，将食品卫生界定为“为确保食 品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。食品质量 则是指食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性。从目前的研究情况来看， 在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成如下共识： 首先，食品安全是个综合概念。作为一种概念，食品安全包括食品卫生、食 品质量、食品营养等相关方面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包装、 贮臧、运输、销售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品质量、食品营 养等( 通常被理解为部门概念或者行业概念) ，均无法涵盖上述全部内容和全部 环节。食品卫生、食品质量、食品营养等在内涵和外延上存在许多交叉，由此造 成食品安全的重复监管。 其次，食品安全是个社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同， 食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问 题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展 所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全所 侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非 法生产经营。我国的食品安全问题则包括上述全部内容。 再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安 内蒙古人学公共管理颂i ：( m p a ) 学位论文 全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧 密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品 质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡 导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的 概念，更加突显了食品安全的政治责任。 第四，食品安全是个法律概念。自二十世纪八十年代以来，一些国家以及有 关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫 生、质量、营养等要素立法。1 9 9 0 年，英国颁布了食品安全法；2 0 0 0 年，欧 盟发表了具有指导意义的食品安全白皮书；2 0 0 3 年，r 本制定了食品安全 基本法；部分发展中国家也制定了食品安全法。综合型的食品安全法逐 步替代要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反映了时代 发展的要求。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、 加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在 可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及 其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包 括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。 二、我国食品安全监管现状分析 ( 一) 食品安全问题发生的原因分析 三聚氰胺事件回顾食品安全谁来保证 自2 0 0 8 年9 月丌始的三聚氰胺奶粉事件，将三聚氰胺的使用范围从粉未状 的奶粉蔓延到了液态的鲜奶，而后又在固态的大白兔奶糖和阿尔卑斯早面发现。 然后在武侠小说中被评为最不可能被“下毒”的鸡蛋中都检查出了超标三聚氰胺， 而今媒体义爆出鱼类饲料样本被验出含三聚氰胺。从奶粉到奶糖到冷饮到鸡蛋到 鱼，下一个会被三聚氰胺污染的又是什么呢? 三聚氰胺事件回顾： 牛奶：质检总局：2 0 家乳品企业普通奶粉检出三聚氰胺 2 0 0 8 年9 月底，国家质检总局在完成婴幼儿奶粉和液念奶的三聚氰胺专项 检查以后，又组织对普通奶粉和其他配方奶粉进行了三聚氰胺专项检测。检测结 果显示，市场上大部分普通奶粉和其他配方奶粉是安全的，现将抽检结果通报如 下： 目前，全国约有290 家普通奶粉和其他配方奶粉尘产企业，这次共抽检1 54 家企业( 合计市场占有率达70 以上) ，有l34 家企业未检出三聚氰胺， 占87 0 ；共抽检9 月l4 同前生产的265 个批次产品，有234 个批次 产品没有检出三聚氰胺，占88 3 。 鸡蛋：香港检出含三聚氰胺鸡蛋或与饲料有关 一 羊城晚报l o 月2 6 同报道三聚氰胺污染蔓延至非奶类及非加工的食品。香 港食物安全中心昨同宣布，首次在本港百佳超市出售的某品牌新鲜鸡蛋中，验出 超标8 8 的三聚氰胺。这些鸡蛋由大连韩伟养鸡有限公司生产，养殖场是该公司 的蛋鸡三场。 。 9 内蒙古人学公共管理颀l ：( m p a ) 学位论义 香港食物及卫生局局长周一岳称，已暂停进口此类鸡蛋。专家指出，此事揭 露家禽例料极有可能混入三聚氰胺，令鸡只以及所生的鸡蛋也带毒性详细 香港4 渔场“海马牌”饲料惊现三聚氰胺 含三聚氰胺的毒鱼粮现身香港养鱼场! 前晚，香港食物安全中心化验显示，香 港至少有4 个海鱼养殖场选用了“海马牌”饲料，该饲料含有6 6 p p m ( 百力- 分之 6 6 ) 三聚氰胺，是参考安全指标2 5 p p m 的2 6 倍。 香港食物安全中心和渔护署合作检验鱼类饲料样本，检验的4 款样本分别来 自内地、台湾两地，以及法国和r 本两国。其中，3 个及格，不及格样本由福州海 马饲料有限公司出品。使用该款饲料的养殖户张居仔说，他自行从内地采购鱼饲 料，再运回香港，饲养的鱼没有供应给酒楼，但会卖给街市。渔护署进一步追查资 料，发现大屿山长沙湾另外两个海鱼养殖场和芦荻湾一个海鱼养殖场也使用过 “海马牌”饲料。但是，食环署没有化验这3 个鱼场的鱼粮是否也含三聚氰胺。 此外，食坏署从4 个养殖场抽取了8 个海鱼样本化验，包括红鲔、细鳞、红鱼、青 斑、鱼仲、石蚌和两个黄鱼立样本，三聚氰胺含量均无超标 2 0 0 9 年的最后一天，来自上海市食品安全联席会议办公室的消息，让“三 聚氰胺 的字眼再次拨动了公众的神经：一家位于上海的乳品有限公司因涉嫌生 产、销售三聚氰胺超过国家标准的- 孚l s j j 品，被监管部门依法查处。 此时已经距离发生在2 0 0 8 年9 月的全国性的三聚氰胺事件一年有余，中国 乳业已经全面复苏。由中经产业景气指数研究中心和国家统计局中国经济景气监 测中心联合发布的数据显示，2 0 0 9 年前三季度，国内乳品产量累计高达1 4 2 3 万 吨，同比增长3 4 2 ，乳业产品销售率整体超过9 5 ，行业景气指数为9 5 5 点， 距离最高点仅差4 5 点。 然而，这家名为上海熊猫乳品有限公司( 下称“上海熊猫”) 的企业却让外 界再次感受到三聚氰胺幽灵飘荡的丝丝寒意。就在2 0 多天前，位于陕西的会桥 乳业有限公司也被查出5 2 5 吨问题奶粉，其中l l 袋2 7 5 公斤奶粉三聚氰胺超标。 从生产者角度出发分析。 食品生产加工是个复杂的过程，食品安全问题可能源自整个食物链，也可能 源自农田、加工：包装、贮藏、运输、销售以及消费者自己的加工环节，即“从 阳头到餐桌”的各个环节构成了影响食品安全的基本因素。农产品生产过程中， 如农业生产环境的污染，违规使用农药、兽药，滥用植物激素都可能造成食品安 全隐患；食品加工处理过程中，不法生产厂家为降低成本，滥用食品添加剂、化 学成分，使用劣质原料。如生产白酒用工业酒精勾兑，违禁使用工业盐腌制泡菜， 色素勾兑碳酸饮料，生产奶粉添加三聚氰胺等；食品的流通过程中，经营企业因 贪图私利，蓄意出售过期或变质食品，或者对变质腐败食品进行再加工以欺骗消 费者。如南京冠生园用陈年月饼做汤圆等。 目前，我国企业进入食品生产部门的经济门槛较低，食品加工企业多为小而 散的作坊式加工企业，企业经营规模小，生产条件简陋，使用设备陈旧，人员素 质偏低。食品生产许可证制度实行8 年以来，在趋于完善的过程中不可避免的出 现一些f 空地带，例如小作坊的监管，属于三不管地带。我国人口众多，各地特 色食品非常繁多，如何分类监管也是一项重大的研究课题。由于不安全食品链本 身具有较强的价值链增值能力，众多的小企业趋向于选择生产劣质食品，以降低、 经营成本，最大限度扩大利润。同时，作坊式加工企业对资金的要求不太高，使 之具有较为灵活的进退机制，这也使得政府监管部门难于对其进行监管。 从消费者角度出发分析。 1 0 内蒙古人学公共管埋倾f j ( m p a ) 学位论文 一方面，由于消费者知识的有限性以及信息优势方对信息的垄断，导致市场 失灵现象发生。市场失灵的经济学本质是信息不对称，在食品安全问题上，生产 者和销售者对食品质量所捐j 有的信息要远远多于消费者，消费者只可能熟知自己 经常接触的几种品牌，而对市场上大多数食品品牌的质量安全则完全无知或知之 甚少，有限的了解大部分来源于铺天盖地的广告宣传。消费者要了解某类食品的 质量状况，就必须进行大量的实地调查或委托中介机构进行调查，而这样就需要 花费高昂的成本，作为个人来讲也是不肯能实现的。因此，构成了交易者搜寻市 场信息的障碍。 另一方面，理论上由于食品安全具有较高的收入弹性( s w i n b a n k ，1 9 9 3 ) ，随 着我国人民生活水平的提高，消费者同益注重食品安全。但是，当前我国大部分 居民生活水平并不高，受个人收入水平和“绿色食品”不菲的价格水平的制约， 庞大的中低收入消费群体对廉价食品有着巨大的市场需求。厂商往往通过价格而 不是质量取胜，低质的食品相对价格较低，厂商能够据此形成自己的竞争优势， 消费者对不安全食品偏低的抵御防范和责任追究能力会导致市场“用脚投票”机 制失灵，进而进入“劣币驱逐良币 的“格雷欣法则”恶性循环之中。 从政府监督者角度出发分析。 政府作为食品安全法律以及食品安全标准的制定者、监督执行者，对食品市 场起着监管、积极引导的作用。由于消费者与食品生产企业的信息不对称，导致 了市场失灵现象的发生，公众不能够有效发挥监督作用，政府团体的监督就显得 尤其重要。但是，由于种种原因导致的政府失灵，即政府不能有效及时发挥其监 督作用时，食品安全问题就可能发生。食品安全监管中政府失灵有以下几种原因： 法律法规、标准缺乏完整性。食品质量的法律、法规、标准是政府监督的基 石。中国未颁御食品安全法( 草案) 之前的法律体系，包括食品卫生法、质 量安全法工业产品生产许可证管理条例并非以食品安全为目的构建而成， 其中并未包括为各国一致认可的确保食品安全的法律原则和制度。中华人民共 和国食品安全法2 0 0 9 年6 月丌始施行，但是其中的细节要求各个省市人大自 己制定，其完善需要不短的时问。例如，风险分析原则、预防性原则、可追溯制 度、召回制度等，法律法规缺乏完整性。这些都可能造成监管过程中的职能缺失。 食品质量的检测体系、认证体系不完善。一方面，我国有关食品安全的标准 太老太少，未与国际接轨。如我国食品卫生法制定于1 9 9 5 年，其中仅规定了2 9 1 条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了2 4 3 9 条农药残留标准，食品添 加剂使用卫生标准g b 2 7 6 0 - 2 0 0 7 ，未能涵盖现今所有的添加剂。另一方面，我 国食品标准又制定方各自为政，国家标准、地区标准、行业标准、企业标准等， 标准间有重复交叉。科学、统一、权威的食品安全标准体系，是保障食品安全奠 定坚实基础，缺乏统一的食品安全标准体系又容易导致各个执法部门法出多门、 各自为政现象的发生。 多头管理，职能交叉，权责不统一，地方政府监管不作为。食品监管的多头 管理指的是，药品与食品监督管理部门、农业部门、质检部门、工商部门、卫生 部门等都依据各自不同的标准对食品的生产加工、流通等环节进行监管。职能交 叉是指监督管理体制上存在多部门间的模糊地带。多头管理和职能模糊交叉使得 部门与部门之问的职责不明确，权力责任不统一，造成遇到问题又无人管理的混 乱局面。地方政府的监管不作为表现为地方保护主义，由于地方政府有权制定自 己的规章和标准，而地方的食品安全管制机构都是地方财政供给，使其更可能关 注本地区利益而不是国家利益，地方各级管制机构在实际操作中难以协调统一， 内蒙古人学公共管理烦i j ( m p a ) 学位论文 跨地域食品安全管理职能缺失。 缺少知识全面的监督管理队伍。中国食品安全的监督管理已有5 0 多年的历 程，现有的卫生监督以及相关的技术人员很多，但名副其实的专业技术人员却寥 寥无几，甚至是缺乏，特别是缺乏县一级的执行卫生标准的专业技术人员。这就 导致许多技术问题的处理过于简单，监督力度不够。 ( 二) 我国食品安全监管现状 我国的食品安全监管体系主要由质监、工商、卫生、农业、畜牧、商业、出 入境检验检疫等部门组成，而其据我们初步统计，1 9 4 9 年至今，我国部级以上 机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性 文件等多达8 4 0 篇。其中基本法律法规1 0 7 篇、专项法律法规6 8 3 篇、相关法律 法规5 0 篇；文革自订( 1 9 6 6 年5 月f j i f ) 7 篇、改革丌放自i ( 1 9 7 8 年1 2 月自订) 1 篇、改革丌放后( 1 9 7 8 年1 2 月后) 8 3 2 篇。国务院于1 9 7 9 年8 月2 8 同发命了 中华人民共和国食品卫生管理条例( 现己失效) ，全国人大常委会于1 9 8 2 年 11 月1 9 同发布了中华人民共和国食品卫生法( 试行) ( 现已失效) ，全国人 大常委会于1 9 9 5 年1 0 月3 0r 发布了现行有效的中华人民共和国食品卫生法、 中华人民共和国产品质量法2 0 0 9 年中华人民共和国食品安全法，这几个 法律规定从法律层面上相继构成了我国改革丌放后食品安全法律体系的核心，对 我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。但随着经济社会及科学技术的 快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国目前的食品安全法律体系 有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。总观我国的食品安全监管 现状，存在以下几个方面的问题： 1 质量技术监督食品安全监管的法律体系有待完善 食品安全是指与人民生命健康安全密切相关的食品的安全控制措施和手段。 食品安全与人类的生产生活密切相关，它关系到人民群众的身体健康和生命安 全，关系到健康发展和社会的和谐稳定，因此说它是一个庞大的体系，整个体系 运行涉及的食品加工、生产销售、进出口、卫生监管、国家干预等各环节，同时 也代表了一个国家的经济实力和对人民生命健康的重视程度。而食品安全法律体 系是指有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法 规、规范性文件构成的有机体系。从我国食品安全的法律现状来看，0 7 年以前 由食品卫生法为主导，生产许可证管理条例食品卫生行政处罚法、食 品卫生监督程序等数部有关食品安全的法律以及诸如消费者权益保护法、 传染病防治法、中华人民共和国刑法等法律中有关食品安全的相关规定构 成的法律形态，是我国食品安全法律体系框架的现实，0 8 年为全面提高我幽的 食品安全水平，国家发布了特别规定，0 9 年食品安全法的公布，更是为 食品的安全发挥了重要作用。 现行的食品安全法律体系不够完整，存在有一定的缺陷，主要有以下几点： 1 ) 消费者的权益无法得到充分保证 相对于生产商和销售商而言，消费者处于弱势，他们几乎无法预见到食品潜 在损害发生的可能性和范围，更无权处罚生产商或销售商。目前，我国有产品 1 2 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 质量法和消费者权益保护法等法律法规来规范管理生产商和销售商的行为。 但是，这些法律法规有时不能很好地保证消费者的权益，比如2 0 0 5 年的苏丹红 事件，遵从消费者权益诉讼案“举证责任倒置”的原则，消费者只有举证出因食 用涉“红”产品导致其人身受到了相应的损害，才能得到赔偿。但是，消费者很 难举出因食用涉“红产品而产生的具体人身损害，因为每个人同常食物的品种 相当复杂。无法举证损害事实，法院也就很难支持消费者的诉求： 又如食品卫生法规定，对造成食品中毒后果的，应追究相应的刑事责任 和民事赔偿责任。但很多不合格食品不是食用后马上就有中毒现象，而在更多的 情况下是长期食用才显现危害，这时再去追究造假者的责任，有可能为时己晚， 最终造成追讨无门。目前法律规定只对实际损失进行赔偿，缺乏单独的惩罚性赔 偿制度。也就是在确定具体赔偿数额时，仍是按照被害人的实际损失，包括物质 损失和精神损失来的，这种损害赔偿制度并不能真f 补偿受害方的全部损失。 食品安全法的出台从一定程度上解决了一些问题，但是从细节上，完善 还需要很长的一段时间，例如，产品召凹制度，有害产品销毁制度，损害权益的 赔偿制度，例如0 9 年毒奶粉重现事件从一个方面显现出法律的不完善。 2 ) 存在“真空 和“交叉”地带 根据调查，部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律法规规章，包括 已失效的规定在内共计8 0 0 多篇，涉及的政府部门包括已撤销合并的近3 0 个。 总体上，食品安全管理方面政出多门，导致有的方面管理依据相互矛盾或者监管 职能交叉，而另外一些方面却是监管的真空。食品安全领域存在的诸多问题，使 政府监管方面也存在不少制约因素，不能完全监管到位，法律法规的不配套，是 食品安全执法的首要障碍。部门职能交叉、职责不清则削弱了执法的力度；对于 一些效益好的食品企业，多个监管部门重复管理，增加了企业负担：而对群众反 映的食品安全难点问题，很多部门又互相推诿。部分场所执法受行政干预过多； 一些地方对丌发区、区等特殊场所出台“保护”政策，限制执法人员执法；监管 队伍严重不足、经费短缺也是执法不能完全到位的重要原因。同时，在与其他非 食品安全专项法律，如行政处罚法、刑法等法律的衔接上也不统一，甚至 违背其原则，弱化了法律的惩处力度，导致违法现象屡禁不止。在法律法规方面 还存在着一些盲区，比如仍没有针对批发市场的法规。由于生产过于分散，如果 完全靠从生产环节抓食品安全管理，漏洞太多。 0 3 年国务院发布规定，简单将流通和生产领域归口两个部门管理，工商和 质检。但是，国务院发命的规定效力低于法律，一些法律的规定，质检可以管理 生产和流通两个方面，这就造成了如何管理，该不该管的问题。流通的商品都是 生产出来的，流通的管理从某种程度上讲，就是多此一举。 3 ) 企业违法后付出的代价较低 低廉的违法成本是一些食品安全事件出现的一个重要原因。这和现行的处罚 机制有关。一直以来，我们对制假贩假者的处罚较轻，做一次假，能抵得上罚多 次的钱，制假者付出的风险成本很小。以食品安全法律体系的核心食品卫生法 为例，对违反该食品安全法的规定，在食品生产经营过程不符合卫生要求的，责 令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款：拒不改正或者有其他严重情节 的，吊销卫生许可证。然而根据该法，卫生执法部门在执法过程中对非法所得的 认定缺乏手段，那些大量存在的地下食品加工黑窝点，生产成本极低，即便按违 法所得的标准进行处罚，也根本起不到惩罚作用。“情节严重的”，才会被“吊 销卫生许可证”，可那些卫生状况极差的黑户食品生产企业，往往就无证可吊， 内蒙古人学公共管理颂l ：( m p a ) 学位论文 对他们的管理，只能是以罚代管了。就目前对食品安全的相关责任人的处理和处 罚来看，往往是只要不造成恶劣影响甚至酿出命案，相关责任人的刑事责任就很 难得到追究。 食品安全法特别规定中加重了违法的处罚力度，处罚力度有超出了 工商和质检等执法部门的权限。 现行的关于食品安全的法律体系存在的缺陷不只以上这些，在这罩笔者只从 一些侧面进行举例探讨，不可能详述所有。但通过这些我们已经可以看到，我国 的食品卫生法食品安全法有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以 有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民的生命 和健康不受侵害。 2 食品安全标准体系存在不足 标磺l 在食i ；矗， ：产) j h ：t e 、监督检验中起着举足轻蕙的作用，我围的食品标准也 在不断宠善似足就目前的食品标准状况来说，仍然存在着许多的不足，突出表 现为： 采用际标准和阚外先进标准的比例偏低，并且一些标准与幽际标准差距较 大，技术指标落后。某螳巫要食出中有害物质的限甚远远低予嗣际标准或者国外 先进标准的水i f ，彳i 能满足欧盟、r 本、美国等国家时食品安全控制的要求。 食，5 标准滞后严羲。舀：市场经济推动f ，食晶新产品层出不穷，但食品标准 没仃故时配食跟卜造成食品标准严。最滞后。屡次发生的食品安全事件并末能t 我们的食t 强安令标准及时进行调整。以三聚氰胺为例，去年3 月，中国发往荚圈 的蟹自粉宠物食，i f f 被荚凼f d a 森明，其中含有“三聚氰胺”，并导致刁少猫狗宠 物死t ：。试恕，如粜! 鼍时有关部门能敏锐察觉奶制品中可能添加三聚氰胺，借此 提高篮n 质含髓的活，那么，壬抛今的“三鹿事件”恐怕不至于会发展到如此秘霞 难返的地步。m 时，食晶标准滞后已一i 能适应市场经济发展，给食晶的自身质量 控制和食。诮i l i - 峪督执法、榆测：】二作带来很人的困难。 食t 铺标准1 i 够完簿。有些食品及其性能、成分等指标要求，过去认为是安企、 健康的，仍今天已被证明是不安全、不健康的，因此需要对食品的安全性做出补 充的要求和规定。还有许多标准虽然制定，但不能覆盖涉及食品各个种类，不能 满足执法峪督和榆测需要。一些食品标准十几年没备变更，而更多食品标准也只 是年号一 二的变史。我们在h 常工作中，碰到问题最多的，就是在食品添加剂标准 中有询：多种类小涉及，已经远远不能满足需求。 食- u | 标准体系结构设计不够合理。主要体现在基础和管理标准、产晶标准、 方法杯准、行, i k j 6 4 i 准、困家标准的配套互补性筹，且各个标准之1 1 ；j j 不协调，重要 标准短缺，某砦蕈要领域垒今尚未制定困家标准。食晶安全法颁铂i 后，食晶 标准统一l = i ：h ，l i 部l 、j 制定，卫生部l 、j 熟悉和擅长的食晶卫生指标，食品不单单是 阻牛合格就全都合格了，还有其他指标是卫生部门不熟悉的，而饲中困地方食品 种类繁杂数h 繁多，大部分中小食品企q k 都要制定仓业标准，任务非常繁重，例 如内蒙占自治区地方食丢矗标准的制定有卫生厅一个部门的一个人来实施，明显力 量不足。 食品标准实施不足。由于中小型食品企业在我罔食品行业中占有相当大的比 例，普遍存在希人员素质低、食品安全控制技术水平落后、设备设旌老化等问题， 导致无法真限按照柏关标准的要求进行食晶的生产。 1 4 内蒙古人学公共管理顾i ：( m p a ) 学位论文 3 食品安全认证体系有待加强 食品安全管理体系建设在我国是以企业推动为主体的，大中型企业由于在资 会、技术方面的优势，基础设施较好、人员素质较高，在推行食品安全管理体系 方面存在较大的优势。而一些小型企业，由于缺少这些优势，实施认证的积极性 较低。食品生产许可证只是食品生产加工的及格线，要提高食品质量还是要靠企 业自己实现。同时，由于消费者对h a c c p 认证的认同度不高，造成生产企业不愿 意投入资会进行h a c c p 认证，对广告宣传等市场推广力度不足。 关键控制点的识别。从h a c c p 到i s 0 2 2 0 0 0 ，关键控制点的识别与监控都是 体系管理中最重要的部分。不同产品、不同工艺的产品c c p 不同，c c p 的建立要 认真分析产品的工艺特点，针对每种产品绘出工艺流程图，分析各个工艺可能产 生的食品安全危害。现在国内比较常用的方法是对比组织的工艺流程与成熟公司 的工艺流程，造成关键控制点雷同，控制措施、纠偏相同。 自订提方案及操作性前提方案。影响前提方案最重要的因素是食品加工企业建 筑物的布局，车问内设备设施布局与设备的合理性，人员的食品安全意识等方面。 企业的建筑物布局决定了整个食品生产企业内物料的流向，这需要在食品厂建设 之初就考虑，这些是要在企业设计策划的时候决定的。前提方案中硬件设施的合 理性高可以减少以后人员管理以及设备改造方面的投入。 市场准入与食品安全理解上的一些偏差。现行的食品安全市场准入与 i s 0 2 2 0 0 0 食品安全管理体系的关注点是不同的，食品安全市场准入关注的是食 品生产的基础要求，在其审核细则中已经明确将生产过程中的关键步骤作为关键 过程加以控制，如市场准入中明确将速冻食品的速冻工序作为关键过程进行控 制。而食品安全管理体系只是规定了关键控制点制定的准则，生产企业应依据产 品的工艺过程制定关键控制点，以控制食品中的危害。由于某些人员理解的片面 性，将市场准入的关键过程理解为食品安全管理体系的关键控制点，有不妥当之 处。 、 政府在食品安全管理体系认证方面的宣传。食品安全管理体系是企业为向消 费者表明自己在食品安全控制方面优于其他企业而进行的认证行为。但是国家相 关部门对于食品安全管理体系的宣传不足，这不仅打击了消费者在食品安全方面 的信心，造成许多人谈食品安全色变的地步，同时知名品牌也受到冲击。 4 食品检验检测体系有待加强 我国食品安全检测体系的不完善和发展的不平衡、监测、危险性分析原则还 没有真正作为决策和管理的基础、先进食品安全关键控制技术的使用尚未形成规 模，以及缺少对食品生产新工艺、新技术进行评价和控制的技术能力，成为当前 发展我国食品安全保障体系的科技瓶颈。 5 食品安全诚信体系存在缺陷 生产者诚信治理的核心是责任与利益的对等，也就是激励兼容。企业和经营 者的经济责任与社会法律道德责任的激励兼容，激励企业和经营者诚信守法、创 新技术、改进管理、保障产品安全与社会诚信。现有食品生产者经济责任与利益 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论文 严重不对等，尤其是有限责任公司中企业生产者社会责任治理的缺陷或不足，使 得企业的责任人及利益相关者得不到威慑和惩戒，甚至出现“处罚一个人，富裕 一家人 的现象。这说明经营者存在严重道德风险，暴露的问题是企业和经营者 的经济责任与社会法律道德责任配置不当，经济责任用法律责任和社会道德责任 治理导致了逆向激励，有限的法律社会道德责任与无限的经济利益占有，导致了 严重企业家社会败德问题。简单说，就是由于违法成本低，生产者必然逐利无道， 行业出现“劣币驱逐良币”，导致行业集体社会败德。加之“法不责众 的不良 执法传统，导致食品安全的企业责任事故屡治屡发，一波胜过一波。 6 食品安全安全预警体和风险评估体系的问题 1 ) 加强食品安全预警体系建设，完善以预警机制为基础的食品安全法律法 规体系。食品安全是一个“从嗣野到餐桌”的系统工程，涉及很多部门。我国目 前食品管理机构分散，需要建立统一和协调的预警机制，做到职责分工明确，行 动统一协调有力。并需要进一步完善法律法规体系，加强法律法规体系中的预警 机制建设，使食品安全预警工作具有强有力的保障机制。 2 ) 加强食品预警信息交流和发布机制建设。管理部门应建立和完善覆盖面 宽、时效性强的食品安全预警信息收集、管理、发行制度和监测抽检预警网络系 统，向消费者和有关部门快速通报食品安全预警信息。 3 ) 积极引入先进的预警技术和方法，发展我国风险评估技术，建立食品安 全监控计划。参考美国等发达国家风险分析原则，建立适合我国国情的风险评估 模型和方法。为了评价我国食品安全性，并为风险评估提供有效的数据，需要建 立食品安全监测点进行主动监测，获得我国食品安全状况动态规律，包括本底水 平和我国食品安全危害的区域分布、时问动态和污染水平，建立我国主要食品中 重要危害物监测基本数据库，对食品供应链从生产、加工、包装、储运到销售过 程进行全程监控和溯源。 4 ) 加强食品安全预警科研技术力量。组织科研力量全面分析研究食品安全 风险预警及快速反应体系保障措施，研究制定重大食品安全事件应急处理工作手 册，为建立质检系统各部门之问的长效工作机制，快速高效应对食品安全突发事 件提供保障和工作基础。 5 ) 食品安全预警体系是一个系统工程，需要政府部门、生产者、消费者的 共同努力。需要提高对食品安全预警工作的重视程度，加快宣传工作，提高公众 的食品安全意识，共同推进我国食品安全预警工作的丌展。 目前我国的食品安全状况不断改善，总体