（公共管理专业论文）我国税收信息化与税务组织变革研究.pdf

摘要 我国税收信息化建设已经走过了二十多年的历程，特别是】9 9 6 年以后的十 年来，税收信息化建设飞速发展，渗透到税收领域的方方面面，其意义远远超过 了最初的“工具”、“手段”层面，引起了税务组织全面而深刻的变化，本文采 用理论与实践相结合的方法，着重研究了税收信息化对税务组织变革的具体影 响。 全文共分四个部分。第一部分对税收信息化与税务组织变革进行了概述，分 别阐述了信息化与税收信息化的概念、内涵及意义；组织与税务组织的定义、结 构、功能及变革的必要性：税收信息化与税务组织变革的关系。第二部分对税收 信息化与税务组织变革进行了理论分析。在探讨了信息化与传统科层制组织模式 一般理论的基础上，着重研究了税收信息化对税务组织变革的具体影晌。提出了 税收信息化条件下，税务组织纵向结构的扁平化、横向结构的整合化，组织形态 的网络化、虚拟化，以及税务组织业务流程和工作形式的变化，还提出了税收信 息化引起税务组织权力集中化与分散化并存的观点。第三部分是以贵州省国税系 统的信息化与组织变革为例进行实证分析。第四部分，探讨了税收信息化引起的 税务组织变革的前景，提出了：征收机构的网络化和大型数据处理中心的建立； 以信息化为依托，国、地税两套税务机构最终走向合并；中困一体化电子税务局 必然形成的新趋势。 关键词：税收信息化：税务组织：变革 a b s t r a c t m o r et h a n t w e n t yy e a r s h a v ew i t n e s s e dt h ec o u r s et h a to u rt a x a t i o n i n f o n n a t i o n a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o nh a su n d e r g o n e p a r t i c u l a r l y ，o v e rt h ep a s td e c a d e s i n c e19 9 6 ，t h er a p i dp r o g r e s sh a sb e e nm a d ew i t h i nt h ed o m a i no ft h et a x a t i o n i n f o r m a t i o n a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o nw h i c hp e r v a d e sv a r i o u sa s p e c t so f t h er e v e n u ef i e l d m e a n w h i l e ，i t ss i g n i f i c a n c eh a ss u r p a s s e dt h ep r i m a r y “t o o l o r “m e a n s ”l e v e l ， t r i g g e r i n ga no v e r a l la n dp r o f o u n dc h a n g ei nt h et a x a t i o no r g a n i z a t i o n t h i sa r t i c l e a d o p t sam e t h o do fi n t e g r a t i n gt h e o r yw i t hp r a c t i c e ，f o c u s i n gi t sa t t e n t i o no ns t u d y i n g t h ec o n c r e t ei n f l u e n c et h a tt h et a x a t i o ni n f o r m a t i o n a l i z a t i o ne x e c so v e rt h et a x a t i o n o r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n t h ef u l lt e x tc a l lb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s ：t h ef i r s tp a r ts u m m a r i z e st h e t a x a t i o ni n f o r m a t i o n a l i z a t i o na n dt h et a x a t i o no r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n ，r e s p e c t i v e l y e l a b o r a t i n g o nt h e c o n c e p t s ，c o n n o t a t i o n s a n d s i g n i f i c a n c e o fi n f o r m a t i o n l r a n s f o r m a t i o na n dt a x a t i o ni n f o r m a l i o n a l i z a t i o n ；d e f i n i t i o n ，s t r u c t u r ea n df i m c t i o no f o r g a n i z a t i o na n dt a x a t i o no r g a n i z a t i o na sw e l la st h en e c e s s i t yo fi n n o v a t i o n ；t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et a x a t i o ni n f o r m a t i o n a l i z a t i o na n dt h et a x a t i o no r g a n i z a t i o n i n n o v a t i o n t h es e c o n dp a r tc o n d u c t st h et h e o r e t i c a la n a l y s i si nt e r m so ft h et a x a t i o n i n f o r m a t i o n a l i z a t i o na n dt h et a x a t i o no r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n o nt h eb a s i so ft h e g e n e r a lt h e o r yp r o b i n gi n t ot h ei n f o r m a t i o nt r a n s f o r m a t i o na n dt r a d i t i o n a ls e c t i o n l e v e ls y s t e ma sao r g a n i z a t i o np a t t e m ，t h i sp a r tc o n c e n t r a t e so nr e s e a r c h i n gt h e c o n c r e t ei n f l u e n c et h a t t h et a x a t i o ni n f o r m a t i o n a l i z a t i o ne x e c so v e rt h et a x a t i o n o r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n ，p u t t i n gf o r w a r dt h a tu n d e rt h ec o n d i t i o no ft h et a x a t i o n i n f o r m a t i o n a l i z a t i o n ，t h ef l a tt r a n s f o r m a t i o nf u rt h et a x a t i o no r g a n i z a t i o n sv e r t i c a l s t r u c t u r ea n dt h ec o n f o r m i t yt r a n s f o r m a t i o nf o rt h eh o r i z o n t a ls t r u c t u r e ，t h en e t w o r k t r a n s f o r m a t i o na n df i c t i t i o u s n e s st r a n s f o r m a t i o no fo r g a n i z a t i o ns h a p ea sw e l la s c h a n g e sf o ro p e r a t i o nf l o wa n dw o r k i n gf o r m a to ft h et a x a t i o no r g a n i z a t i o ns h o u l db e a d v o c a t e d a tt h es a m et i m e ，t h e v i e w p o i n to fc o e x i s t i n g c o n c e n t r a t i o na n d d e c e n t r a l i z a t i o nf o rt h et a x a t i o no r g a n i z a t i o np o w e rb r o u g h ta b o u tb yt h et a x a t i o n i n f o r m a t i o n a l i z a t i o nh a sa l s ob e e np u tf o r w a r d t h et h i r dp a r tc o n d u c t st h er e l e v a n t d e m o n s t r a t i o na n a l y s i so nt h ei n f o r m a t i o nt r a n s f o r m a t i o na n do r g a n i z a t i o nc h a n g ei n g u i z h o up r o v i n c i a ls t a t et a x a t i o ns y s t e ma sac a s e t h ef o u r t hp a r td i s c u s s e st h er o s y p i c t u r e f o rt h et a x a t i o n o r g a n i z a t i o nc h a n g eb r o u g h ta b o u tb y t h et a x a t i o n i n f o r m a t i o n a l i z a t i o n ，a d v a n c i n gt h ee s t a b l i s h m e n to fn e t w o r kt r a n s f o r m a t i o nf o r c o l l e c t i o no r g a n sa n dl a r g e s c a l ed a t ap r o c e s s i n gc e n t e r b yr e l y i n go ni n f o r m a t i o n t r a n s f o r m a t i o n ，b o t hs t a t et a x a t i o na n dl o c a l i t yt a x a t i o no r g a n sw i l lb ec o m b i n e d u l t i m a t e l y ，a n dt h ei n t e g r a t e dc o m p u t e r i z e dt a x a t i o nb u r e a ui nc h i n aw i l li n e v i t a b l y f o r i nan e wt r e n d k 吖w o r d s ：t a x a t i o ni n f o r m a t i o n a l i z a t i o n ；t a x a t i o no r g a n i z a t i o n ；i m a o v a t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：；苏郁；辱 支州乡年文月i 当日 由由 论文指导小组： 罗思东 石牵助 副教授 处长 黄新华副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：；m 鸟 导师签名：警乒够 日期：出。彳锕月，二日 日期彰 每p 月声日 弓离 引言 信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。进入 2 l 世纪，信息化对经济社会发展的影响更加深刻，各行各业包括政府部门都在 加快信息化进程。我国税收信息化建设从简单地使用计算机到广泛深入地应用信 息技术，已经走过了二十多年的历程。但真f 进行大规模的信息化建设，则是自 1 9 9 6 年以后的十年。十年来，我国税收信息化建设经历了从分布到集中、从单 一到复合、从分散到统一的巨大变革，信息网络等基础设施建设快速发展，金税 工程二期全面实施，税收征管信息系统稳步推进，行政管理信息系统逐步推广， 各种单项应用软件全面推幸亍。特别是2 0 0 5 年以后以数据在省级局集中的综合征 管软件和执法管理系统在全国范围内相继推行和增值税管理、综合征管软件、出 口退税三大信息系统的整合，将税收信息化建设推向了“网络化”、“集中化”、 “一体化”建设的新高潮。笔者有幸亲自参与、经历了这一税收信息化变化历程， 深刻感受到：信息技术在税收领域的。+ 泛应用，其意义远远超出了最初的“税票 开票机”、“报表编制器”、“大计算器”、“文字处理器”等“工具”、“手 段”层面，而是引起了税务组织的结构形态、体制机制、业务流程、权力配置、 管理方式深刻而全面的变化。以贵州省国税系统为例，税收信息化所引起的变革， 仅基层税务分局( 税务所) 就从最初的7 3 2 个缩减为现在的2 1 6 个，对基层的定 位己由以前的税务分局转变为县级局。网上办税的丌展、组织流程的再造所引起 的组织内设机构的分分合合、征收机构的网络化无一不与税收信息化密切相关。 税收信息化与税务组织相辅相成，组织驱动技术发展，技术推动组织变革。 虽然我国税收信息化经历了上述巨大的变化，与之相适应的税务组织结构、 职能、运行方式等也不断变革调整，但一直以来，税收信息化与税务组织变革的 研究要么是侧重于税收信息化中的纯技术问题；要么是站在局部地区或个别应用 系统来讨论税收信息化( 其中以单独研究“金税工程”的为多) ；要么是从一般 意义上去单纯研究税务组织，而将税收信息化与税务组织变革联系起来进行研究 的很少。本文采用理论研究和实证研究相结合的方法，先对税收信息化所引起的 税务组织结构、组织形式、工作模式、权力运行机制等进行了理论探讨，然后以 驻囝税收俯息化r ，税务组织变革聊f 究 贵州省田税系统为例进行了税收信息化与税务组织变革的实证研究，最后对税收 信息化与税务组织变革的新趋势进行了理性分析，力图在这一研究领域抛砖引 玉，以期对已经立项启动的金税工程三期这一划时代的税收信息化建设以及与之 相适应的税务组织变革提供些许理论参考。 、税收信息化，j 税务组织变革概述 一、税收信息化与税务组织变革概述 ( 一) 税收信息化的概念、内容及意义 1 信息化与税收信息化 信息是在一定条件下，经过认识、选择、命名、分类等加工处理，能够如实 反映客观世界的“事实”的集合。信息技术是能够用来扩展人的信息功能的技术。 信息资源是各种可供人们直接或间接开发与利用的信息集合的总称。而信息化的 概念，则是日本人在1 9 6 6 年首先提出，即“从有形的物质产品创造价值的社会 向无形的信息创造价值的社会的转变过程”。对“信息化”的内涵，国内早期 有代表性的看法主要有三种：第一种，认为信息化就是信息技术的推广与应用过 程，着重于强调信息技术的扩散传播；第二种，认为信息化是信息资源的开发和 利用过程，这是从知识的生产和发展方面来理解的，着重于强调知识化、智能化； 第三种，认为信息化是信息产业的成长与发展过程，着重于强调信息产业在经济 结构巾的比例不断提高。国外有代表性的观点则是，所谓信息化就是在国民经 济和社会生活的各个领域中广泛而深入地使用现代信息技术和信息科学的方法 来开发和利用各种各样的信息资源，并以此为手段进一步丌发和有效地利用自然 资源和人力资源，从而形成一种先进的社会生产力以及相应的生活方式，推动社 会进一步前进的过程。 总体而言，信息化是人类从工业社会向信息社会演进的过程。在这个社会进 化的过程中，信息技术在经济和社会中的全面广泛的应用是推动剂，信息资源的 开发和利用、知识的积累和创新是主要内容。信息化涵盖了整个信息过程，包括 信息技术的推广应用、信息资源的开发利用、信息产业的发展壮大等等，最终归 结到经济的、社会的变化，即经济的发展阶段由l j 业经济向信息经济演进，社会 由工业社会向信息社会演进。信息化一词就是用来描述这种信息产业获得长足发 展并逐步取得支配地位的社会变革过程。 “ 1 伊藤阳一：| 奉信息化概念与研究的埘史 文献i | ；牡1 9 9 4 年版，第3 页。 ”亨l fk 学等： 田内外“信息化”概念及发展趋势 载李京文等编：信息化与经济发展，十l ：会科学 小代晴搬，1 9 9 6 年笫5 期。 我国税收能岜化_ 税务组织变革研究 就税收而言，税收信息化是信息化这历史进程在税收管理中的具体体现， 就是在税收领域，充分利用现代计算机网络以及通信技术，实现税收信息的收集、 整理、分类、储存、检索、传输、统计分析、应用的系统化、网络化。在具体实 践中，税收信息化就是指在税务工作的各个方面运用现代信息技术，深入开发、 广泛利用税收与经济信息资源，加速税务现代化的进程。它包括信息技术在税收 执法领域、税收服务领域、内部行政管理领域的推广应用，各种税收数据资源的 开发应用，以及由此引起的税务组织体制及其运行方式、税务组织结构、税务管 理人员的思想观念等许多方面的变化。对税务组织的信息化而言，其出发点是在 税务组织中利用和丌发基于现代信息技术的各种信息资源，目的是通过信息技术 手段实现对税务组织的全新改造，以提高工作效率、规范税收执法、优化纳税服 务、提高队伍素质，实现科学化、精细化管理的要求。由于税收信息化问题涉及 到很多方面，本文讨论的仅仅是税收信息化所引起的税务组织变革方面的内容。 2 税收信息化的内容 税收信息化以计算机技术、通讯技术、管理科学等现代信息技术在税务活动 中的普及应用为主，充分开发应用税收管理信息系统，使税务活动由传统纸质、 手工方式向现代电子、网络方式转变，实现税收信息资源深度丌发利用，为税收 管理决策提供支持。税收信息化的内容主要包含：( 1 ) 服务于各项信息管理系 统的计算机硬件、网络等基础设施建设；( 2 ) 以税收征管、行政管理、决策支 持、外部交换和服务为主要内容的信息管理系统建设；( 3 ) 税收信息技术人才 的培养、开发与使用，对广大税务干部信息技术知识的培训、普及和推广应用： ( 4 ) 税收信息化网络标准、硬件配罨标准、软件平台标准、应用系统结构标准、 数据交换平台标准、数据标准、外部数据接口标准等的标准规范体系建设，设备 管理层、软件平台层、应用系统层的安全体系建设。 3 税收信息化的意义 税收信息化，可以使税收的征收、管理、服务、决策等税务活动与现代信息 技术接轨，形成现代化的税务活动模式。其重要意义存于：第 ，通过信息网络 和管理信息系统转变工作方式，开展网上办税，提高工作效率；第二，为税务机 关全面、高效地掌握和临控税源的分布与现状、税源的构成与特点、税负的高低 4 、税收信息化j 税务组织变革概述 与变化提供技术手段，强化税源管理；第三，可以进一步上收、分解、制约、规 范税收执法权，保证税收政策、执法口径、业务流程、操作程序的规范和统一， 增强税收征管透明度，以“无情的电脑”来制约“有情的人脑”，以规范税收执 法行为；第四，可以实现税收业务流程统一、涉税事项办理时限统一、执法口径 统一、报送资料统一等“四个统一”，优化纳税服务；第五，可以优化税收决策、 降低征纳成本，强化队伍建设，提高征管质量和效率。 更为重要的是，税收信息化是税务管理改革与信息技术运用相互结合和互 相促进的过程。税收信息化是个技术创新的过程，同时也是个管理创新的过程， 必将引发一场管理变革，推动建立与之相适应的组织模式、体制机制、业务流程、 管理方式和组织文化变革。税收信息化的核心在于有效利用信息资源：只有广泛 采集和积累信息，迅速流通和加工信息，有效利用和繁衍信息，才能通过信息资 源开发提高管理、监控、服务效能。税收信息化是以实现税务管理现代化为目标， 它既是实现管理现代化的强大动力，又是管理现代化有机的组成部分。 ( - - ) 税务组织的涵义及变革的必要性 1 组织及税务组织 现代社会呈现高度组织化的趋势，但对于组织的定义和理解，却因为角度不 同而极难达成共识。有学者强调组织的共同目的，认为组织是人类为了实现共同 目的而结成的一种形式；有学者强调组织的层次隶属关系，认为组织是由层层授 权而联结起来的相互关联的职位模式；有学者则从人们的协作关系出发解释组织 的含义，认为组织就是结构性和整体性的活动，即在相互依存的关系中人们共同 工作或协作；还有学者认为组织就是这样个系统，它包括“( 1 ) 是社会实 体；( 2 ) 有确定的目标；( 3 ) 有精心设计的结构和协调的活动系统；( 4 ) 与 外部环境相联系”。一般而言，组织是人们为了追求一定的目标而组成的团体， 它具备以下几个条件：组织是人的集合体：组织有一定的目标：组织内部有一定 的结构和分工等等。 “+ 全国公共管理硕j ：( m p a ) 专业学位教育指导委员会 南中国人民大学版礼2 0 0 4 年版，第5 2 页。 。美 理盘德l 达夹特：组织理论弓世汁精要 5 仝圈公共管理硕士o , i p a ) 专业学位联考考试指 村l 械t 业版礼2 0 0 3 年版，第5 页。 我国税收信息化j 税务组织变革研究 税务组织是为执行国家税收法律法规、组织税收收入，将从事税收工作的人 员通过一系列的规章制度，按照相应的职责权限和任务分配而结成的组织机构， 它是国家行政组织不可或缺的组成部分，是国家参与国民收入分配的具体执行部 门。财政职能是税务组织的首要职能，调节经济和调节分配是税务组织的另一重 要职能。税务组织除具有政治性、社会性、权威性、法制性、系统性等行政组织 的一般特征外，还具发展性和内部效应外部化两个显著特征。发展性是指税务组 织为适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会行为的特征。税务组织的发 展性包括两点：第一，动态性。动态性指税务组织永远处在动态之中，静态是相 对的，动态是绝对的。随着外部环境的变化和社会的进步，税务行政组织机构和 人员的调整，决策力的增强，行政职能的扩展，信息技术的广泛应用等等，都是 动态性的具体反映。第二，适应性。适应性与动态性相联系，指税务组织适应外 部环境，即本国当时、当地的社会综合因素和总体发展水平，建立相应的行政组 织模式的特征。啦内部效应外部化，是指税务组织执法行为的规范程度、纳税服 务水平的高低、税务干部素质的优劣等等，都与纳税人的切身利益密切相关，这 些内部管理效应必然最大限度地转化为对外管理效应。 2 税务组织的结构及功能 我国目前设立了国家税务局和地方税务局两套税务组织机构。国家税务局系 统设四级机构，即国家税务总局，省、市、自治区国家税务局，地、市、州、盟 国家税务局，县、市、区、旗国家税务局。国家税务局系统的税务所( 税务分局) 按经济区划设置，是县级国家税务局的派出机构。国家税务局系统实行国家税务 总局垂直领导体制，在机构、编制、经费、领导干部职务的任命上按照下管一级 的原则进行垂直管理。其征管范围主要是负责增值税、消费税、车辆购置税、个 人储蓄存款利息所得税、中央企业及外商投资企业和外国企业所得税、2 0 0 2 年1 月1 日以后新设立企业的企业所得税等主体税种的征收管理。地方税务局系统按 行政区划设置，实行地方人民政府和国家税务总局双重领导、以地方政府领导为 主的管理体制，省级以下地方税务局系统实行经费、编制、人员和干部任免四垂 直管理体制。其征管范围主要是负责营业税、个人所得税、土地增值税、2 0 0 2 o 川敏、彭骥呜：税务”政管理学，社会列学文献出版社2 0 0 5 年版，第6 卜6 2 页。 6 、税收信息化与税务组织变革概述 年1 月1 日以前设立企业的企业所得税、印花税、车船使用牌照税、城市维护建 设税、城市房地产税等的征收管理。 就税务组织的结构而言，税务组织的结构属于典型的直线职能制结构，国、 地税大同小异。以国家税务局系统为例，国家税务总局内设1 2 个职能司，每个 司下设若干个处室。1 2 个职能司是：办公厅、政策法规司、流转税管理司、所 得税管理司、地方税收管理司、国际税务司、进出口税收管理司、征收管理司、 计划统计司、财务管理司、人事司。稽查局为直属机构，监察局为监察部派驻机 构。此外，另设教育中心、机关服务中心、信息中心、注册税务师管理中心、税 收科学研究所、中国税务杂志社、中国税务报社、扬州税务进修学院等直属事业 单位。省级国家税务局是本地区主管税收! 工作的职能部门，负责贯彻执行国家的 有关税收法律、法规和规章，并结合本地区的实际情况制定具体实施办法，其职 能结构主要参照国家税务总局设置相应的对口处室，但自2 0 0 5 年以后，处室下 不再设科。地州市级国家税务局内设机构在参照省局的情况下，将流转税、所得 税、进出口、国际税务等专业税政部门进行合并，统一设置税政科。县区级国家 税务局内设机构在参照地级局的情况下，将税政部门与法规部门合并设立综合管 理股，另专设税源管理股，并将财务股合并到办公室。 税务组织的功能主要体现在管理职能和服务职能上。管理职能主要体现在严 格依照税收法律法规，进行税源监控、实施税务管理、负责税款征收、开展税务 稽查、实施违法处罚、进行行政复议等。服务职能主要包括三个方面：( 1 ) 税 收信息服务，即向纳税人提供包括税收法规、政策、纳税程序、基本常识等涉税 信息，使之了解自身的权利和义务，有能力自觉、及时、完整地缴纳税款；( 2 ) 纳税程序性服务，即在税收征管流程中提供的征收服务；( 3 ) 纳税人权益服务， 主要是提供行政救济服务，如税务行政复议等。 3 税务组织变革的必要性 近年来信息技术发展的巨大成就已开始广泛地被应用于税务组织中，并改变 了局部的业务流程，然而组织管理原则依旧没有改变。由于不同层次组织间的协 调机制和规范的不一敛，业务流与信息流的不对称，往往使得一个简单的问题要 经历极其复杂的传递过程才能得以解决，难阻发挥信息技术的应有作用，从而束 我国税收信息化与税务组织变革 i 】| = 究 缚了管理效率的大幅度提高。同时，税务管理活动就是通过各种运作方式，通过 税务组织结构中不同部门的不同活动的组合，使系统中的人流、物流和信息流正 常流通，并最终实现组织的目标。其中，组织结构犹如人体的骨架，在管理中起 到支撑性的作用，而管理过程则犹如人体的运动过程及各种状态。组织为实现其 目标所具有的一系列功能，以及为完成这些基本职能所需要进行的一系列活动， 都可以用一系列的业务流程来阐释。为了对上述活动进行有效的协调和控制，就 产生了对税务组织变革的问题。 发展性是税务组织的一个重要特性。外部环境的变化为税务组织变革提供了 现实需水。随着社会环境的变化，市场经济逐步完善，我国已顺利加入w t o ，对 规范执法和优化服务的要求更高，税务组织必须通过变革来适应变化了的环境。 新公共管理运动的兴起，为税务组织变革提供了理论基础。税收信息化的广泛应 用，为税务组织变革提供了技术手段，流程再造理论为税务组织变革提供了方法， 有助于税务部门按“精简、效能、统一”的原则加强税务组织变革。 ( 三) 税收信息化与税务组织变革的关系 在转轨时期以及加入w t o 的背景下，税务部门将税收信息化与组织重建、职 能转变、流程重构和管理方式更新有机地结合起来，税收信息化既是税务组织职 能作用发挥的现实需求和技术支撑，又是税务组织变革的条件和动因。同时，税 务组织变革又为税收信息化的进一步发展、巩固提供了组织保障。 1 新时期税务组织职能作用的发挥需要税收信息化提供支撑 国家税务总局1 9 9 7 年以来就提出了“以申报纳税和优化服务为基础，以计 算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，2 0 0 3 年又提出税务 管理科学化、精细化的要求。在这一指导思想下提出的推进依法治税、优化纳税 服务、完善征管手段、强化税源监控无一不是在强有力的信息化支撑卜- 进行的。 为支持依法治税，推行了税收执法管理信息系统，完善了对税收执法权的监 督制约机制和对纳税人的权利保障机制，建立信息化和专业化相结合的现代税收 征管模式，实现对税收执法权的分解、上收和相互制约，强化对执法行为的全过 程监督，促进税务人员真正做到规范执法、严格执法、文明执法。 、税收信息化，税务纰织变革概述 在优化纳税服务方面，充分利用信息技术，不断创新服务手段，优化服务方 式，拓宽服务内容，提高服务质量。开通1 2 3 6 6 纳税服务热线，建立税务网站， 实行网上办税，实行纳税申报“一窗式”管理、办税事项“一站式”服务等等。 在完善征管手段上，广泛应用税收征管业务信息系统，完善纳税人信息“一 户式”储存管理系统，对税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理、税务稽查 等税收业务实现信息化，逐步取消各类纸质报表、凭证、单据、文书的重复报送、 审批和管理，建设电子缴税入库系统，逐步实现税款入库电子化、税款解缴一体 化和税款征收无纸化，税收征管水平发生了质的飞跃。 在强化税源管理方面，推行税收管理员平台系统和纳税评估软件。一方面促 进了税收管理员制度的全面落实，做到了管户与管事、人管与机管、案头管理与 实地巡查、税源管理与纳税评估、税务检查与纳税服务的有机结合。另一方面使 纳税评估制度得以有效实施，利用纳税评估软件，按照评估选案、调查分析、评 定处理三个阶段，通过案头审核、纳税质询、约谈和实地查验有机结合的方式， 对纳税人的税源情况和纳税情况进行分析和评定。 2 税收信息化的进程必然引起税务组织的全面变革 税收信息化就是运用现代信息技术，不断提高税务管理的质量和效率，努力 降低征税成本。传统的税务组织机构是一种典型的金字塔结构，信息向上传递的 途径必须通过组织中的各个层级汇总上传，上级指示也是层层向下传达贯彻，这 种方式费时费力，同时信息在上传下达的过程还会发生偏差甚至丢失。而在以信 息技术为基础的组织结构中，中间层管理人员所从事的搜集，处理，传递信息等 工作被计算机信息管理系统所取代，大量中层管理人员也将因此被削减，组织呈 现扁平化趋势。著名的管理学家彼得f 德鲁克预测，未来以信息为基础的组 织中管理人员的数目只有现在的1 3 ，组织层次会减少一半。因此，计算机技术 和网络技术在税务组织的广泛应用，必然引发税务组织工作流程和结构的重构。 一方面，税务领域的许多工作需要借助电脑和网络展开，从而加深了税务组织对 信息技术的依赖程度，这就要求税务组织内部结构进行相应变化与调整，以适应 信息技术的发展；另一方面，信息技术从根本上改变了税务组织的信息输入、转 换、输出的方式和途径，也使税务组织有了更多的选择，以优化其内部结构，从 而建立税务部门之问更为丰富、更具实践意义的和谐关系。 哉田税收信息化，税务组织变革研究 二、税收信息化与税务组织变革的理论分析 ( 一) 信息化与传统科层制组织的一般理论 1 传统科层制组织模式的特点与弊端 传统的行政组织模式最重要的理论指导是韦伯的科层制理论。韦伯认为，有 三种类型的权威：“魅力型”一一个非凡的领导人的吸引力；“传统型”例如 部落酋长的权威；“理性法律型”。前两种基本上是非理性的和超出法律范围 的权威类型。而“理性法律型”是三种形式的权威中效率最高的，成为韦伯科 层制理论的基础。科层制组织模式在形式上是一种金字塔式的层级制组织模式， 组织的决策意志集中于组织的最高层，管理者采用一种自上而下的思考方式。底 层的权力来自于高层的授权，组织的协调一致性高于个体的效率。为了保持一致 性原则，判断与决策只能来自于组织的顶层。中层管理人员的作用是综合来自高 层的信息，指导、监督和控制下属的人员。这种组织模式，以政府垄断为基础， 主要特征是权力高度集中，严格的规章制度，过程取向的控制机制，官吏非人格 化等。科层制在工业社会中，对西方政治、经济的发展作出了卓越的贡献。 随着社会的发展，科层制组织模式暴露出诸多弊端。过于推崇组织结构的科 学性和法律制度化的形式，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，这一体制 在变化迅速、信息丰富、知识密集的时代表现出极大的不适应，难以应付政治、 经济、社会发展的要求，出现机构臃肿、浪费】t = 重、效率低下的情况。官吏非人 格化的特点扼杀了行政人员的个性，使行政人员缺乏主动性和创造精神。现代行 政管理活动的复杂性、行政组织的日益膨胀、管理技术的高度专门化等，使传统 的责任保障机制失灵，公共组织缺乏对公众的责任感。表现出自我为中心、自我 服务、漠视公共需求等倾向。如果说这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工 业生产条件下还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的话，那么在进入 了追求灵活、崇尚个性的现代社会之后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。 、税收信息化与税务组织变革的理论分析 2 信息化对传统科层制组织模式的具体冲击 随着信息时代的来临，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政 治、经济和社会环境，行政组织的生态环境与工业时代相比发生了前所未有的变 化。由于这一变化，使产生于工业社会的科层制行政组织模式受到了强烈的冲击， 具体表现在四个方面： ( 1 ) 对信息控制的冲击。科层制治理实行政治控制的方式之一是通过垄断封 锁那些不利政治稳定或统治的信息，控制媒体，有选择地发布经筛选过的信息以 营造舆论，强化、维持合理性统治。同时下层官僚基于自己的利益，向上传送信 息也经过层层选择，信息的绝大部分滞留于各级官僚之手，导致科层制对社会管 理的严重迟钝，并使得对官僚的监督困难重重。而信息社会，互联网为信息不受 控制地传播提供了可能，每个信息可以经由不同的传输路径，使大众易于接受到 各种信息，加速政治社会化进程，对政府治理的合法性、行为等等形成挑战。 ( 2 ) 对集权的冲击。集权是科层制度的特征。然而在信息社会，信息的“爆 炸”与全球化挑战使得集权的科层制政府无力应付。权力过于集中，使科层制缺 乏灵活性，领导层的决策负担无法解决，权力与责任严重不对称，公共行动严重 地偏离有关公共目标。集权的科层制度无法对各种要求及突发事件做出及时的反 应，从而面临大众的信任危机。组织结构是必须与经济结构、信息系统及文明的 客观存在等特征相适应的，因而集权的科层制组织在信息社会的冲击下，正陷入 泥潭。而信息网络便利了大众的表达，行政组织与公众和员工可建立互动机制， 权力趋于分散化。 ( 3 ) 对非人格化的冲击。在信息社会，以知识为财富，个人价值凸显，需 求多样化，且以变化为常态，多样化与不断变化的信息不断涌入政府日程，机械 的科层制无法应付如此复杂的情况。当社会的复杂性不断提高，知识与革新成为 经济与生态生存的关键之时，社会的竞争取决于人才的竞争，这意味着人才越来 越不可互相替换，个性化的人才将取代科层制流水线作业的人。同时，科层制所 提供的统一的公共物品亦随非群体化、需求多样化趋势的到来而走向末路。 ( 4 ) 对行政价值观的冲击。效率在科层制的行政价值体系中占据重要地位， 它是衡量行政决策科学性、公共服务有效性、行政行为合理性的关键指标。但随 着信息社会的到来，信息技术的进步与通讯网络的发展，为公民、尤其是普通民 我目税收信息化与税务组织变革研究 众参与政治决策和行政活动提供了有利的条件和机逍。信息的开放和透明度的增 强，使公民对政治和行政事物的了解日渐增多，对效率是传统公共行政的核心的 价值观产生挑战，取而代之的是公平正义与行政效率并重的观念，民主行政成为 信息社会行政发展的大势所趋。效率必须以公平的社会服务为前提，民主行政要 求公众需要成为行政体系运转的轴心，刮公众的权利或利益应高于政府自身的利 益扩展和利益满足。民主要求广泛和平等的参与机会，在信息社会，普遍地联入 计算机网络已成为实现民主的前提之，信息与网络使民主行政成为可能。 ( 二) 税收信息化引起的税务组织结构的变化 l 。税务组织纵向结构扁平化 层级的扁平化是目前税务组织结构正在进行的变革趋势，它是指随着信息技 术在税收领域广泛而深入的应用，税务组织将会逐渐减少其中问层次，相应地增 加每个组织层次的管理幅度，以促进信息在税务部门内部自出而又迅速地传递与 沟通，提高税务机关的运作效率。中问管理层是信息技术落后的产物，它的存在 既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。税收信息化进程中信息技 术的发展为税务组织管理层次的减少、管理幅度的增宽提供了技术条件和保障。 应用信息技术后，组织上级交给下级的工作和任务逐渐趋于标准化和程式化，下 级对工作的完成情况也能通过网络信息技术系统快速、及时、准确地反馈给上级， 增强了上级对下级的有效控制力度，拓宽了上级的管理幅度，使原来需要多个层 级才能完成的管理任务现在只需较少的层级就可以完成，从而减少了组织的层 级。具体而言，信息技术的迅速发展使得税务组织内部大量的信息传递、沟通工 作由先进的信息技术系统来完成，原来承担这些工作的人员将因此而进行工作任 务或岗位转移。另一方面，信息技术的发展使得管理人员能够比过去管理更多的 下属。从信息沟通角度来看，基于先进的信息技术的组织信息共享、传递和处理 方式扩大了沟通跨度，上层管理者借助先进的信息技术系统花较少的时间和精力 就可以了解下属的状态和意图，与过去相比，管理者能够控制和指挥的下属人员 增多了，传统的管理跨度原理将逐渐失去原有的作用，税务组织的层次：路减少， 加上对承担信息传递工作的人员的精简组织结构逐渐扁平化。 、税收信息化与税务组织变革的理论分析 2 税务组织横向结构整合化 传统的税务组织横向结构一般按职能、专业、税种分设不同的部门，部门问 沟通不畅、不易协调是一个通病。随着经济社会的发展，管理、服务范围的不断 扩大，机构逐渐膨胀臃肿，税收成本提高，资源浪费，机构整体效能趋于退化， 效率低下。具体工作中，各部门只对自己的工作负责，无人对流程负责，这种职 能分割的状况使各部门将工作重心放在个别作业的效益提高上，当职能部门的利 益与整个组织的利益发生冲突时，职能部门的利益与个体的短期利益可能凌驾于 组织发展的目标之上，产生严重的本位主义，整个组织的效能渐趋弱化。 税收信息化的推进，特别是与之相配套的业务重组，将改良原有的组织结构， 使原来讲究分层负责、部门壁垒分明的传统组织结构被横向整合的新组织形态所 取代。税收信息化的价值之一就是通过信息技术手段建立跨部门、跨层级的直接 连接渠道，使原来无法直接连接和沟通的行为者能够实时地、直接地连接和沟通。 基于网络的税收信息化系统是一个跨机构的、一体化的、支持前台和后台无缝集 成的智能化综合系统。这种跨部门的平台整合使得税务组织内部突破各职能部门 之间与地区之间的纵横限制，解决了税收信息化进程中现存的大量“信息孤岛” 问题，实现资源共享与税务系统内部跨部门协同应用，从而打破中间层之洲的界 限，有利于构建灵活的，以需求、任务、项目为核心的政府虚拟组织结构。 3 税务组织中间管理层的变化 中层管理层在各职能部门和单位之问，超合作和协调，使各部门单位以合作 方式达到整体的协调，以实现组织目标。信息技术的使用，使中层管理层在组织 中的作用降低，大量中层管理职能将被取消，或者下放到下一级去。主要原因 是：( 1 ) 信息技术和通讯技术的发展，过去由中层管理层承担的信息上传下达工 作，将由各信息管理系统承担；( 2 ) 信息集成化管理，使得各部门和各单位之间 的冲突，协商协调的工作减少了；( 3 ) 基层工作效率的提高，自动化技术取代大 量过去由人进行的。1 ：作，使基层工作人员数量减少了，即使管理幅度不变，中层 管理人员的数目也应减少；( 4 ) 中层管理所作的决策大多是半结构性决策，如计 划编制、过程控制、具体策略的制定和执行等。决策支持技术的发展，使这类半 结构化问题逐渐变成结构化决策。为提供有利于组织协作的工作环境，就要求中 我围税收信息化与税务组织变毕酬究 层管理层研究自身的职责，以及与其他部门间的关系。总之，中层管理的职位将 趋于多样化，并相对不固定，革新精神和创造性成为他们更重要的管理技能。 ( 三) 税收信息化引起的税务组织形式的变化 1 组织形式趋于网络化 随着税务系统覆盖从总局到省、地、县、乡( 镇) 五级税务机构的计算机网 络的建成，各种信息系统及网络技术的应用，使得各级税务系统、各税务部门之 间，以及领导与职工、职： 与职工之问可以有效迅捷地实现信息的多方向、交互 式流通，收集、传递、处理信息的能力因此有了很大的提高。这种网络化的信息 流通方式促进了原有的税务组织结构的改变，权力高度集中的金字塔式纵向结构 将逐渐转向新的平行的网络式的结构转变。网络化的税务组织结构形态是一种多 中心结构，这种结构没有固定的模式，只有基本的组织原则和总体框架，打破了 原来传统的税务组织的多层等级式结构。它把税务组织