（公共管理专业论文）我国民间商会和地方政府、民营企业的合作关系研究.pdf

上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的 作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全 意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：应翔 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：应翔 指导教师签名：翟新 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 第 1 页 共 45 页 我国民间商会和地方政府、民营企业的合作关系研究我国民间商会和地方政府、民营企业的合作关系研究 摘 要 随着改革开放的不断深入、市场经济的转制、地方政府职能的转换，使得民间商会 与地方政府之间的关系也发生了微妙的变化：由原先的伙伴关系变为契约关系,由原先 的先建立关系再合作逐渐变为先合作再建立的关系, 这就为二者之间的合作提供了更 为现实基础;民间商会和民营企业之间的关系由原来的二政府转换为合作互盈的关系。 本论文以弄清我国民间商会和地方政府、 民营企业的合作关系为目的， 通过考察民间商 会与地方政府、民营企业关系的现状、存在的问题以及产生的原因，并在此基础上，对 比国内外民间商会的不同发展状况及其原因， 基于民间商会自身建设和进一步规范化的 考量，就构建民间商会和地方政府、民营企业三者理想的连动合作关系提出对策。 关键词关键词 民间商会，地方政府，民营企业，合作关系，非营利组织 第 2 页 共 45 页 research in the relations among non-government chambers of commerce and local governments and private enterprises abstract further economic reform, transformation of market economy and transferring of the function of local government have made some changes in the relations between non-government chambers of commerce and local governments. as the result of the change, 1)traditional fellowship is transferred to contractual connection, reversing the sequence of establishing relations and corporation, which provides a more realistic foundation; 2) the relations between ngcs and private enterprises are converted from governing to mutual benefits. to mutual benefits. to analyze the relations among ngcs and local governments and private enterprises, this file investigates the status existing relations and presented problems and likely reasons; and then compares it with various developing modules of ngcs in different countries. eventually, suggestions are concluded for designing ideal relations among ngcs, local government. and private enterprises. key words non-government chambers of commerce (ngcs), local governments ,private enterprises, collaborative relations, non-profit organization 第 5 页 共 45 页 第一章 绪 论 第一节 第一节 研究的目的研究的目的 当前，我国地方政府正在向“责任本位”和“服务本位”的方向转变，通过树立 公平和效率并重的治政理念， 为社会发展提供最基本的公共产品和公共服务， 这个变化 必将给非营利组织留下了巨大的发展空间， 使得地方政府与 npo 之间的关系发生微妙的 变化， 即由原来的伙伴关系变为契约关系， 由原先的先建立关系再合作转换为先合作再 建立联系的关系，这就为两者之间的合作提供了新的现实基础。1 随着经济全球化和科学技术的发展， 越来越多的企业尤其是民营企业开始认识到， 单凭自身的力量很难在竞争激烈的市场环境中求得生存和发展。20 世纪 80 年代以来， 跨国企业迫于强大的竞争压力， 开始对民营企业竞争关系进行战略性的调整， 纷纷从对 立竞争走向大规模的合作竞争， 因此合资、 战略联盟等组织形式成了许多民营企业用来 实现超常规发展的核心战略。 在我国商业流通领域，随着非公有制经济的不断发展，以行业分类建立的民间商 会不断出现，它们在引导民营企业发展、促进社会进步上正发挥着重要的作用,而进一 步作好这类民间商会的工作，使其成为党和地方政府联系民营企业经济的桥梁和纽带， 成为地方政府管理非公有制经济的助手和广大民营企业合法权益的代表， 是一个亟待解 决的重要课题。 在成熟的市场经济国家中， 民间商会、 行业协会组织是国家经济管理体系的重要组 成部分。他们不仅是行业中民营企业利益的代表者，同时也是民营企业行为的规范者、 监督者和制约者。 因此， 民间商会等行业组织应当履行诸如负责该行业的民营企业资格 准入、制定服务质量标准和服务伦理规则、对违规民营企业进行行业内惩戒等职能。与 地方政府对民营企业的直接管理相比， 行业组织对民营企业的管理有以下三种优势： 一 是由于它产生于行业内， 因而对民营企业事务的管理远比地方政府内行； 二是有可能更 好地代表民营企业利益， 促进地方政府对民营企业事务的合理决策； 三是在一定程度上 能更好地对民营企业实施管理和监督， 成为地方政府、 社会公众与企业之间的代理和中 介。所以，行业协会组织在促进国家由低效的“大地方政府”变为高效的“小地方政府” 1陈荣富.公共管理学前沿问题研究m.黑龙江:黑龙江人民出版社.2002 .35 第 6 页 共 45 页 的过程中，将会扮演越来越重要的角色。在我国，行业协会组织在国家经济管理中的功 能尚微弱， 国家对大中小民营企业基本上实施直接管理， 为此地方政府需不断扩大机构 和人员，以应付管理民营企业的大小事务，但这种直接干预的结果往往事与愿违。 本文的研究就是基于以上问题意识和目的， 通过考察民间商会的发展， 对这类组织 和地方政府、民营企业的关系加以探讨，并在找出所存在的主要问题基础上，提出具体 的政策建议。 第二节第二节 选题的意义选题的意义 关于本研究的意义，笔者从理论和现实两个方面，指出以下几点： 第一， 国内的民间商会研究作业大多是对在西方的社会制度和文化背景下形成的理 论体系和方法进行介绍，所以，现在面临的重要课题之一就是将有关理论本土化，即通 过个案研究消化、升华这些理论和方法，本研究通过分析民间商会和地方政府、民营企 业之间的关系，试以为能丰富民间商会研究的理论和拓展该课题的研究领域做一努力。 第二，中国的民间商会兴起与运营时间不长，各区域的发展也很不平衡，本研究通 过揭示宏观政策层面上的不适应与具体运作层面上的不规范等问题， 为解决这些问题提 供对策。 第三，中国地方政府和民间商会之间的关系，既不是上下级关系，也不是指导与被 指导、领导与被领导的关系，而是一种相互依赖、相互合作的关系，这种关系定位决定 了它们行使公共事务管理职能时有着适度的分工， 但在现实中， 由于委托代理关系 的存在， 会员民营企业将管理行业的职能委托给民间商会之后， 民间商会可能在追求行 业利益时，掺杂个人的利益，从而在与地方政府的权力谈判中实施某种妥协。同样，代 表地方政府的官员和公务员， 也会从个人利益或本部门利益出发， 从而偏离地方公共利 益的目标， 本研究将阐述民间商会与地方政府的互动博弈及其机制的形成， 并以温州民 间商会为代表，论述民间商会与地方政府的互动机制形成的条件。 第四，由于民办民间商会尚不规范，会员素质参差不齐，行业民间商会的会长一般 由同业中的龙头民营企业老板担任， 秘书长则聘请行业主管部门的退休领导担任， 遂使 行政性民间商会日益增多， 造成民间商会的功能难以发挥， 最终也影响其获有足够的公 信力，本研究将以温州民间商会为例，研究民间商会如何整合本阶层利益，最终成为企 业家尤其是民营企业家的利益代表和利益表达、 并从民营企业中获得相应的支持的过程 第 7 页 共 45 页 及其机制。 第五， 理清其与地方政府、 民营企业存在的关系， 是建设和谐社会的重要推动力量。 民间商会作为非营利性中介组织， 是以谋求社会公共利益为目的， 以地方政府监督下的 自主行为为准则， 以非官方的民间活动为方式， 具体地为工商业者提供各种服务的市场 中间服务组织。现代市场经济的民间商会可以在增值服务、政企沟通、行业自律、力量 整合、民营企业维权、商业协调、纠纷仲裁、国际交流、推动行业健康发展等方面发挥 重要作用。在市场机制这只“看不见的手”和行政机制这只“看得见的手”双重失灵 时，民间商会将会作为构架于市场和地方政府之间的“第三只手”，发挥其“中观调 节”作用，以弥补市场与地方政府的局限性。 第三节第三节 研究的思路、方法和资料来源研究的思路、方法和资料来源 本研究试从合作主义等理论的角度， 来分析转型时期我国民间商会与地方政府、 民 营企业的关系。整个研究沿着四条线索展开：第一，对民间商会的有关理论进行梳理和 界定，形成构建本研究的理论基础；第二，探讨民间商会与地方政府、民营企业之间的 关系模式；第三，展开中外民间商会与地方政府、民营企业的关系比较；第四，通过分 析转型时期我国民间商会与地方政府、民营企业的合作的案例，揭示其中存在的问题， 并针对这些问题提出对策建议。 在研究方法上，本研究采取比较分析等方法，在查找资料方面将使用文献收集和 实地调研相结合的做法。 资料主要来源于四个方面： （1） 电子数据库： 中国期刊网等 （2） 英特网相关网站（3）有关图书和期刊（4）实地调查。 第 8 页 共 45 页 第二章 理论框架 第一节第一节 概念界定概念界定 一、非营利组织一、非营利组织 非营利组织（non-profit organization ）一词源于美国的联邦税法，因其内容和 和组织种类繁多，也常被称作社会团体、非地方政府组织、第三部门等。 1.国外对非营利组织的界定国外对非营利组织的界定 在萨拉蒙主持的霍普金斯非营利组织计划中，将非营利组织定义为： 组织性： 有制度化的运作过程、有定期的会议、规范的运作程序和一定程度的组织呈现； 私 人性：它的组织结构完全由民间来组成及运作，是独立于地方政府之外，不属于地方政 府的一部分，也不受其管辖，但可接受地方政府的指导、管理和监督； 非营利分配 性：非营利组织也会赚取利润，作为机构的运作和活动资金，但不分配给机构的拥有者 或工作人员或地方政府部门，非营利组织不以获取利润为优先； 自治性：非营利组 织是自行管理业务不受外部控制； 志愿性：非营利组织的有些事务是由志愿工作来 处理， 董事在某种程度上也可视为志愿工作的一种， 因此非营利组织具有很强的志愿性； 公益性：服务于某些公共目的和为公共奉献。1 非营利组织的成立和活动的开展要获得合法性， 就是要得到地方政府的认可， 其活 动范围在成立之初便由地方政府进行了规定，在运行中也受到法律和各种规章的制约； 非营利组织还是地方政府的合作伙伴,地方政府需要让其来实现福利提供,地方政府则 提供资助。 非营利组织在本质上与营利组织不同，因为从这类组织的目标看，收益或获利期望 是激励投资者给营利民营企业提供资金的主要因素。 因为非营利组织的实质是 “非营利 分配性” ，组织存在和发展的根本目的不是致力于分配利润，而是在正式的国家机构之 外追求公共目标。2 因此，国外一些学者认为：非营利组织、营利组织和地方政府三者之间是“伙伴关 1李亚平,于海.第三域的兴起：西方志愿工作及志愿组织理论文选c.复旦大学出版社.1998.33-35 2林闽钢著：走向全球化的中国社会保障制度改革. m.中国商业出版社.2001.82. 第 9 页 共 45 页 系” ，既密切合作又相互分工和协调的关系。地方政府在推动社会发展方面的职责主要 是制定政策与监控；营利组织的主要职责是提供产品与服务;非营利组织的成长需要地 方政府、营利与非营利组织这三种机构的共同努力。 表 2-1 非营利组织与地方政府、营利组织的区别1 2.我国关于民间商会的概念阐释我国关于民间商会的概念阐释 由于我国正处于从计划经济向市场经济转型时期， 关于非营利组织中民间商会的意 义至今还没有统一的说法。目前，国内部分学者大体上认同萨拉蒙的界定，但这一概念 具体在实践中正面临以下问题： 其一是严格的登记管理体制致使大量组织变为法制意义上的非法组织， 或成为其他 法人组织， 导致民间商会在组织性上存在问题。 中国现行有关民间商会的两个登记管理 条例，即社会团体登记管理条例 （1998 年）和 民办非民营企业登记管理暂行条 1王章佩.民间商会对社会福利资源的整合中国三个个案的研究d.苏州:苏州大学行政管理系，2003. 地方政府 非营利组织 营利组织 哲学基础 公正 慈善 营利 代表 多数 少数 所有者与管理者 服务的基础 权力 赠与 收费的服务 基金的来源 税收 捐赠、收费、辅助顾客给付 功能决定 法律订定 领导者的选择 所有者、领导者的选择 决策权威的来源 立法机构 理事长 所有者或董事会 向谁负责 选民 支持者 所有者 服务范围 广博的 有限的 只限于付费者 行政构架 大：官僚机构小 官僚结构或其他特许运营 结构 服务的行政模式 一致的 变化的 变化的 组织与方案规范 大 小 小至中 第 10 页 共 45 页 例 （1998 年）都体现非竞争原则，并规定了其他成立组织的前提条件。一个民间商会 为了获得登记， 必须找到县级以上的地方政府部门， 经其审查同意并愿意承担业务主管 职责，同时必须设定其业务范围区别于其他任何现存民间商会的业务范围。在实践中， 这两点登记管理作了过严的要求，事实上也就限制了一些组织的合法登记。1 其二是为使地方政府便于对社会的管理，民间商会的私人性、自治性，甚至志愿性 都会受到一定程度的损伤， 尤其是从原计划体制中的正式机构演变而来的组织， 以及由 地方政府主导自上而下设置组织， 在这三个特征方面都受到明显的限制， 于是形成了中 国民间商会独具的“官民二重性” 。从组织生态的角度分析，中国民间商会的这种官民 二重性在转型时期有其合理性。因此，如果以西方普遍接受的定义来衡量，在我国也许 无法找出完成符合其标准的民间商会， 但考虑到我国的具体情况， 本文将民间商会定义 为介于地方政府与民营企业之间的、非营利的、具有合法性的组织，其具体组织形式包 括各种类型的民间商会、社团等。 民间商会的产生，是国家、社会和市场三者博弈的结果，它具有自上而下型民间商 会和自下而上型民间商会两种组织形式， 有的学者根据商会的产生途径而将其概括为体 制内和体制外两种类型。2 一部分民间商会虽名为民间商会， 但并没有开展民间商会的工作， 得不到市场的认 同；一部分民间商会逐渐向独立的民间商会演进，成为提供公共服务的主体之一；而一 部分民间商会则变化不大，仍是国家回应公共事务需求的工具。随着市场经济的发展， 独立的民间商会逐渐表现出比其它两种民间商会更强的生命力和更大的发展空间。但 是，国家对公共事务需求的回应，并不能完全满足市场领域的发展需求。因此，除了自 上而下型的官办民间商会外， 市场领域经过一段时间的发育， 形成了市场机制所需的公 域，其主要组织形式为自下而上型民间商会。 民间商会是独立于地方政府的一种社会中介组织， 是平等的法律主体。 作为民营企 业为维护自身利益而依法设立的非营利性社团法人， 它与地方政府同属公共事务治理体 系中的主体，它不属于地方政府，地方政府也不能干预民间商会的内部事务，但它可以 影响地方政府，它有权力参加地方政府制定行业发展规划、产业政策、行政法规和法律 活动，同时，也有义务协助地方政府贯彻实施这些政策法规：地方政府也可以委托民间 商会完成某种任务。 因此， 民间商会的治理被认为是地方政府和市场以外的第三种治理， 1杨团.中国社区化社会保障于非营利组织j.管理世界.2000,(l),10-12. 2余辉.转型期自治性行业组织的生发机制m.北京:中国社科院工业经济研究所.2002. 第 11 页 共 45 页 并且具有自主治理的性质。 所谓自主治理， 是一部分人群或组织在面临共同的问题时所 寻求的自我解决途径1,由于事实上的有限理性，往往在某些领域同时出现市场失灵与 地方政府失灵的现象， 而自治组织能够最充分地利用地方信息和知识， 从而能够以其独 特的信息优势，在一定范围内解决公共事务问题。另外，有学者从经济学角度，论证民 间商会在市场经济中因具有完整的激励约束机制，从而可作为重要的治理机制独立存 在， 而不应是地方政府的附属机构或者说是地方政府职能在市场管理服务中的单纯延伸 2。当然，民间商会的自主治理必须在一定的宪政、法律框架下进行，前提在于地方 政府能够提供一套保障自主治理有效进行的规则。 因此， 民间商会的自主治理并不意味 着不要地方政府， 只是要求地方政府的制度设计要保障自主治理的权利， 限制地方政府 的过多干预。 二、地方政府二、地方政府 地方政府是政治学和宪法学中的重要范畴，但对地方政府概念的理解却很不一 致。(1)内涵： 国际社会科学百科全书是这样解释地方政府的： “地方政府一般可以 认为是公众的地方政府， 它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治， 它是地区地方 政府或中央地方政府的一个分支机构”3； 美国百科全书则认为： “地方政府，在 单一制国家， 是中央地方政府的分支机构； 在联邦制国家， 是成员地方政府的分支机构” 4；英美学者多认为地方政府的本意即地方自治：法德学者更常用“地方行政”而一 般不用地方政府；日本学者一般用“地方公共团体”表述地方政府5；而中国一般用 “地方国家机构”或“地方政权机关” 。(2)外延：从层级上看，西方学者所用地方政府 系指全国性地方政府的政治分治机构或联邦制国家区域性地方政府的分治机构； 州 （省、 地区）是联邦国家的组成单位，而不是地方政府；从同一层级地方政府组成看，英美国 家地方多采用权力合一制（union of powers ) ，立法、行政等分权不明显，所以，西方 人所用“地方政府”是广义语。而在中国，依照宪法和习惯，地方（人民）地方政府是 指地方国家行政机关，是狭义语。但为论述方便，本文所用地方政府指一般地方国家机 构。 1陈剩勇,汪锦军,马斌,等.组织化、自主治理与民主m.北京:中国社会科学出版社.2004.94. 2张旭昆,秦诗立.民间商会的激励机制n.浙江大学学报,2003-3-2. 3 david encyclopedia of the social sciencem. new york： macmillan.1968.17v. encyclopedia american.:grolier.1997.30v 4任进.地方政府组织与非地方政府组织m.山东:山东人民出版社.2003.178-179. 第 12 页 共 45 页 三、民营企业三、民营企业 关于我国民营企业的界定，从广义上看，民营只与国有、独资民营企业相对，而与 任何非国有独资民营企业是相容的，包括国有持股和控股民营企业。因此，归纳民营企 业的概念就是：非国有、独资民营企业均为民营企业。 从狭义上看， “民营企业”仅指私营民营企业和以私营民营企业为主体的联营民营企 业。“私营民营企业”这个概念由于历史原因不易摆脱歧视色彩，无论是私营民营企业的 投资者、经营者、雇员或者有意推动私营民营企业发展的社会工作者，都倾向于使用中 性的“民营企业”这个名称，这就使“民营企业”在许多情况下成为私营民营企业的别称。 本文关于民营企业的界定主要取其狭义的解释。 第二节第二节 本研究的理论基础本研究的理论基础 一、合作主义的理论研究一、合作主义的理论研究 菲力普 施密特把合作主义（corporatism）定义为一个利益代表系统。它的作 用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中1。它的重心在集团和控 制。按照地方政府与社会力量对比的差异，区分了国家合作主义和社会合作主义。前者 指明一种自上而下的组织合作关系，后者则使用自下渝上的组织合作2。这两种类型 的区分，源于控制权力在国家和社会组织间的分布差异3。两种类型的具体区别可以 从下表来认识。 1李略.市民社会与社团主义-国家与社会关系分析模式a.中国社会科学季刊,1999.春季号.总第 25 期.136-138. 2张静.合作主义理论的中心问题j.社会学研究,1996,(5):15-20. 3李略.市民社会与社团主义-国家与社会关系分析模式a.中国社会科学季刊,1999.春季号.总第 25 期.136-138. 第 13 页 共 45 页 表 2-2 国家合作主义与社会合作主义的区别1 类别 数量 限制 唯一性 强制性 竞争性 层级 秩序 功能 分化 代表性 地位 监护者 控制 类别 数量 限制 唯一性 强制性 竞争性 层级 秩序 功能 分化 代表性 地位 监护者 控制 国家合 作主义 有限 一个代 表机构 国家 安排 低 分明 边界 清楚 绝对 受国家 保护 国家控 制 社会合 作主义 众多 多个代 表机构 自由 高 不分明 边界不 清楚 不绝对 不受国 家保护 与国家 无关 随着经济的发展， 社会进一步的分工和利益主体的日益多元化， 催生为维护自身利 益的各种类型的行业组织。同时，现代社会的决策由于种种原因而变得越来越困难，这 使得一个组织或单凭国家很难承担。 它需要社会各方面对公共事务承担责任， 需要既代 表“公”利，又代表“私”利的组织共同参与决策过程。而且“私”利组织的自治性和 权利得到认可，它们有合法代表参与决策咨询，它们对公共事务负有责任，它们与国家 体制之间建立了常规的联系和沟通渠道。 合作中最关注的问题是社会不同利益如何得到 有序的集中、传输、协调和组织，用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程常规性 地吸收社会需求，将社会冲突降低到保持整合的限度2，减少冲突和控制冲突是合作 主义竭力张扬的价值主张。 二、民间商会研究二、民间商会研究 中国民间商会研究兴起于 20 世纪 90 年代，主要围绕三条线索展开：第一是对国 外民间商会的研究体系与成果， 以及运营管理模式的引入与介绍； 第二是根据中国的传 统、文化、政治经济制度对于缘起于西方语境下的概念理论进行本土化阐释，构建自己 的研究路径；第三是对中国民间商会兴起的经济、社会背景的分析，并回应实践运行与 管理中提出的问题。 中国民间商会的研究， 主要涉及民间商会的界定3， 合法性问题4， 官民二重性问题5，功能角色研究6等等。合法性问题是中国民间商会的研究基础， 1张静.合作主义理论的中心问题j.社会学研究,1996,(5):15-20. 2张静.合作主义理论的中心问题j.社会学研究,1996,(5):15-20. 3林闽钢,王章佩.福利多元化视野中的非营利组织研究j.社会科学研究,2001,(6):25-30. 4高丙中.社会团体的合法性问题. j中国社会科学,2000（2） 5林闽钢.我国行业性中介组织治理的公共政策j科学学研究,2005,(2) 6林闽钢,纪中华.苏州行业民间商会功能与作用r. 苏州:苏州市科学技术局,2003. 第 14 页 共 45 页 在“探讨中国的第三部门问题时，人们会直接切入一个主题：合法性问题，因为这是关 系到第三部门存在和发展的重要前提”1。有学者论述了民间商会获得合法性的 途径， 我国民间商会合法性的获得问题上， 政治合法性是中国的民间商会获得认可的首 要条件，但他们的生存和发展除了这一前提外，还要受到法律和行政机制的约束。2 在具体运作中， 社团的运营通常是利用局部合法性得以兴起， 谋求充分的合法性以利发 展。 有些学者对民间商会的角色功能做了专门的研究。 卡门拉勒和克莱蒙勒认为民间商 会一般有五种角色：服务的前瞻者、价值的维护者、改革者与倡导者、公众教育者和服 务提供者。台湾学者冯燕将民间商会的角色分为三类，即目的角色、手段角色和功能发 挥角色。另一位台湾学者萧新煌将民间商会的角色区分位两种，即积极的提醒、咨询、 监督和消极的制衡、挑战、批判3。实际上，民间商会极少担任一种角色或发挥一种 功能，常常是根据需要（无论是组织内部需要或组织的服务对象需要）而扮演不同的角 色或同时扮演多种角色。 1陈洪波、唐兴霖.论中国非营利组织合法性危机j.四川行政学院学报,2004,(2):15-30. 2熊越根.转型经济国家中的第三部门发展：对中国现实的解释j.社会学研究,.2001.(13):2-3. 3林闽钢.走向全球化的中国社会保障制度改革m.北京：:中国商业出版社.,2001.210-250. 第 15 页 共 45 页 第三章 我国民间商会与地方政府、民营企业的合作模式现状 第一节第一节 民间商会与地方政府的合作模式现状民间商会与地方政府的合作模式现状 一、合作的原因一、合作的原因 从西方福利国家改革的浪潮中可以看出, 一种改革途径福利多元主义强调以 志愿部门来替代或弥补地方政府福利1。 该理论指出, 社会福利不一定要由国家包揽, 民间社会也应该广泛参与。 福利产品的提供可以来自四个方面: 国家、 家庭、 商业部门、 志愿机构。民间社会( 尤其是家庭和民间商会) 的角色是不能被地方政府部门所替代 的。 我国地方政府也同样面临改革原先社会体制的问题。长期以来, 地方政府对民营 企业管理事务包办的做法不仅使得地方政府的负担加重, 而且使得民间社会没有很好 地发育， 地方政府期望npo 为民营企业服务注入新的管理模式, 能够满足民营企业的市 场化的需求。 计划经济体制和市场经济体制下， 地方政府与社会的关系是两种完全不同的架构和 取向。 在一元化的计划经济管理模式下， 各级地方政府通过运用行政和计划手段承担了 组织生产、流通和分配的全部经济职能，包办了许多本来应由社会组织来承担的事务， 结果就形成了“大地方政府、小社会”的格局，社会和民间经济组织的活动空间被压缩 到最低程度，自然也不可能给民间商会、行业协会这类社会中介组织留下活动的空间。 相反，市场经济和 wto 规则的基本要求则是“经济自由” ，是“尊崇市场权力” ，反对 “超经济”的特权和地方政府直接干预，这样，就必然要扩大民营企业和社会中介组织 的权限和活动范围，以最终实现“小地方政府、大社会”的格局。要真正做到实现地方 政府职能转变，就要切实推进政企分开，地方政府完全退出经营性活动，削弱地方政府 对微观主体进行直接行政干预的权力， 将这部分职能逐步交给民营企业、 市场和民间商 会、行业协会等社会中介组织，即实现权力的“让渡”2。 在剧烈变动的形势下,不仅民营企业的竞争压力骤然加大,中国经济整体也面临着 1 r. rose. common goals but different roles: the states contribution to the welfare mixa. the welfare states east and westm. in r.rose and r.shiratorieds. new york:oxford university press, 1986. 2朱镕基.地方政府工作报告r.北京:人民出版社,2002. 第 16 页 共 45 页 巨大的挑战,无论是民营企业还是地方政府,都需要进行调整,寻找新的应对措施。 加入 wto 要求民间商会组织在某种程度上替代地方政府发挥作用， 因为 wto 的自由 竞争原则,使得中国地方政府无法再像过去那样保护本国民营企业，而且近年来中国已 经成为国际反倾销活动的最大受害国,入世后中国与主要贸易国的经济摩擦还会增加， 入世之后,失去关税等贸易保护的中资民营企业将在国内市场上遇到来自外资民营企业 的强有力挑战，对外开放以后,随着大批外企的进入,外国的民间商会也进入了中国市 场。相比之下,因我国民营企业界尚没有建立起强有力的民间商会组织,在与外企竞争、 获取信息和与地方政府对话能力方面已经处于相对弱势。 民营经济的高速发展也需要民间商会的支持和帮助， 因为地方政府职能和管理经济 的方式转变需要民间商会在某种程度上替代地方政府发挥保护本国民营企业利益的作 用,并作为连接民营企业和地方政府的纽带,对地方政府的有关决策提供信息和建议。 在 市场竞争加剧的情况下,地方政府也需要民间商会在加强民营企业自律、 协调竞争行为、 维护市场秩序方面发挥影响力。1 我们相信， 随着市场经济体系的逐步成熟和完善， 民间商会与地方政府之间一定可 以建立起一种“良性互动”的关系。这种“良性互动”是以建立完善的社会主义市场经 济的根本利益为基础的， 同时也是以地方政府和民间组织 （ngo） 间更广泛意义上的 “合 作主义”为理论基础的，这种理性的“合作主义”最终将导向地方政府与民间组织间的 双赢局面，即形成“小地方政府、大社会”的比较合理的格局。 中国完全应该按照 “合作主义” 的原则重建地方政府与民间商会和行业协会的关系， 而不必过分担心由此而造成的失控或利益冲突， 因为我们目前的根本问题是缺乏一个能 支撑市场经济的民间社会和相应的保障条件， 缺乏能让市场起到资源配置基础性手段的 机制， 如目前许多行业协会基本上是形同虚设、 名不符实， 起不到中介组织应起的作用。 当然，这种“良性互动”合作关系的重建是一个较长的过程。在这一过程中地方政府方 面需要切实实现工作重心和工作方式的“两个根本转变” ，民间商会与行业协会组织则 需要不断扩展自己的工作领域，推进以民间化为取向的改革。 二、合作的内容二、合作的内容 萨拉蒙指出地方政府与npo的合作方式常常体现在由地方政府出资, npo 提供服务, 借此地方政府可以压低成本， 并且萨拉蒙十分强调双方在功能上的互补作用, “ 彼此知 1 张承惠.地方政府在民间商会问题发展上应有新思路r.上海:上海现代服务业联合会.2006. 第 17 页 共 45 页 道在服务供给的过程中可能会有哪些限制, 而那些限制是可以相互补充, 共同将服务 作得更好的, 而不是竞争”1。地方政府希望npo 可以弥补自身在提供服务上的不足。 当地方政府在看到自身能力不足的同时, 期望能够动员更广泛的社会资源来为社会和 民间商会提供更优良、更专业的服务。 “在权力下放地方政府趋势中, 第三部门的角色 日趋重要, 地方政府通常通过公办民营的方式, 委托npo 进行服务传送工作, 进而建 构公私协力关系的合作模式”2，地方政府与npo 的合作内容可以由契约来约定, 特 别是当两者要达到同一个目标而建立合作关系时。 npo 与地方政府间的契约关系可表现 为地方政府在每一财政年度, 根据社会管理事务和社会服务需求的实际, 通过招标的 形式或谈判的形式向npo 购买服务, 而npo 则通过竞标或谈判的形式获得这些服务项 目, 即提供服务。地方政府采取“地方政府购买服务”的方式对npo进行资助。调动npo 提供民间商会福利服务的积极性, 逐步将地方政府对社团下拨“事业费”、“人头费” 改变为提供“项目经费”, 并且运用“项目经费”这个杠杆来有效地控制npo 的服务内 容和质量。 npo 因为资金上的紧缺而与地方政府签下契约, 从而达到化解组织财政危机 的目的。从长远的角度来说, npo 对地方政府的影响会导致更成功的npo 的发展计划或 方法, 重新塑造有利于地方政府学习和依靠npo 创造力的政治环境3。 三、合作中的监督三、合作中的监督 契约关系让地方政府和民间商会之间在资源、 行政、 法律和组织目标上的互动较有 规范性,可是在一定程度上约束了民间商会的行为，可以防止民间商会发生类似公共资 金的滥用等问题。另一方面，在这种监控过程中，民间商会的自主性也会受到损害。 民间商会等非营利组织在很多方面可以成为地方政府部门的助手， 地方政府部门与 民间商会等非营利组织的合作将会提高社会的福利水平。 如苏州忠信烧鹅王餐饮有限公 司的员工因连续三个月没有领到工资，并被公司管理者赶出宿舍，在走投无路之下，35 名来自河北、湖北、安徽等地的打工者于 2002 年元旦前夜集体来到江南时报反映 情况,报纸报导后,造成不良的社会影响， 地方政府有关部门受理此事并及时采取了相应 的法律措施,而苏州市餐饮业民间商会及时有效介入此事，配合地方政府有关部门，通 过说服教育，帮助解决员工的生活及安排工作等措施，使问题最终得到圆满解决。 又如去年公布并实施的新修订的 药品管理法 规定药品经营企业必须实施 gsp(药 1范丽珠.全球化下的社会变迁与非地方政府组织m.上海: 上海人民出版社, 2003.20-30. 2高丙中.社会团体的合法性问题j.中国社会科学,2000,( 2) : 100- 110. 3王名, 贾西津.中国 ngo 发展分析j.管理世界,2002, (8). 第 18 页 共 45 页 品经营质量管理规范)并按药品监管部门的部署通过资质认证。上海市药监局为了让上 海市药品流通企业从业人员了解与熟悉 gsp,要求行业协会尽快组织相关民营企业对 职工进行岗位培训并以培训合同的形式提供培训经费。 上海医药商业协会立即组成以秘 书长为首的培训工作组,聘请专业老师与业内富有实践经验的专业人士组成讲师团,在 不到三个月的时间里开办培训班27个班次,培训人员达5250余人,几乎使全行业从事药 品经营业务的员工进行了一次全员岗位培训,并经考试合格领到证书,为 gsp 认证工作 奠定了基础。1 第二节第二节 民间商会与民营企业的合作模式现状民间商会与民营企业的合作模式现状 一、合作的原因一、合作的原因 建立社会主义市场经济， 必须培育能够自由竞争的市场空间， 放手让民营企业成为 “自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体，能够独立地对市场供求、 竞争和价格变化做出灵敏的反映。 另外， 为使企业尤其是民营企业能有一个良好的成长 环境，就必须确保市场经济的正常运转，保证市场主体之间权利、地位的平等，作为分 散的民营企业也就需要能有代表自己利益的组织，这种组织即是民间商会等中介组织。 民间商会是民营企业的代表。 一方面， 民营企业需要借助于民间商会和行业协会为其开 拓市场、疏通渠道，搞活经营；另一方面，地方政府在转变职能之后，也需要通过民间 商会和行业协会对民营企业进行宏观调控， 以避免盲目竞争和生产的无序状态。 加入民 间商会能为民营企业的发展营造更好的社会环境， 是民营企业维权的需要。 民间商会能 够团结民营企业， 规范行业竞争， 也能帮助民营企业了解国际市场、 熟悉国际经济规则， 以及国家对相关产品进出口的有关政策， 成为地方政府和民营企业之间的桥梁； 入会也 是民营企业培训的需要， 民间商会可以帮助民营企业开展培训， 使会员民营企业更好利 用资源和展开运作，提高民营企业的竞争力；入会也是民营企业信息交流的需要，民间 商会通过主办论坛邀请业界相关人士参加的方式， 为会员提供更多的交流合作机会。 2 1邹祥英.与政府同步与企业同心-浅论行业协会的办会方针r.海南:中国(海南)中介组织发展高层论 坛.2007. 2张承惠.地方政府在民间商会问题发展上应有新思路r.上海:上海现代服务业联合会.2006. 第 19 页 共 45 页 二、合作的内容二、合作的内容 民营企业与民间商会的合作内容也同样体现在民营企业出资,民间商会提供服务 方面。民间商会应是同业民营企业的总代表 ， 上海市行业协会暂行办法1第十五 条中把“行业代表”列为行业协会的四大基本职能之一，这就表述了民间商会在行业中 所处的地位.作为“行业代表” ，民间商会既要“想民营企业所想，急民营企业所急”, 敢于挺身维护会员民营企业的合法权益;又要从行业总体的、 长远的利益出发考虑问题, 处理事务，这一点尤其对民营小民营企业更为重要。 “民间商会与民营企业同心”,并非 只满足少数民营企业的心愿,只维护部分民营企业的权益。 既然协会是行业代表,就必须 与行业的民营企业总体 “同心” 。 民间商会也是 “民营企业之家” ， 是一个具有丰富内涵、 充满活力、能为行业的发展图谋、成员间和睦共处的大家庭。协会所有成员、民营企业 不分大小、新老和所有制如何,在协会中都得到一视同仁，都能享受公平、公正的待遇。 其次,必须“一碗水端平” 。协会既不能成为一成员侵害另一成员的利益的工具,又要担 当起会员间利害冲突的协调者。民间商会为会员服务要做到“三有”即有问必答、有求 必应、有事必办。 比如,上海市饮料行业协会中当有些会员提出不知如何建立 gsp 内部管理制度之 后,该协会立即组织人员编辑质量管理制度汇编供会员民营企业参考2；温州民间 商会在夹缝中滋生， 然后顽强地壮大并蔓延到全国各地， 成为全国各地的温州商人提供 服务的温州异地民间商会成立后，当地温州人的第一反应便是“我们有娘家了” ，对于 家族观念极重的温州人而言， “娘家”意味着安全、信任与温暖。小到夫妻吵架，大到 巨额合同纠纷，他们都习惯找民间商会出面解决。另一方面，温州人做生意注重信用， 一旦失信即在圈子里站不住脚。 因此民间商会利用这个地域文化传统对会员企业进行管 理， 若发现问题即刻在民间商会内部进行通报， 这个处理常常比地方政府机构的处罚还 要管用。3 三、合作中的监督三、合作中的监督 民营企业对民间商会的监督， 主要通过协会章程来实行而自律也是民间商会和企业 1上海市人民政府. 上海市行业协会暂行办法eb/ol. .2002-1-10 2邹祥英.与政府同步与企业同心-浅论行业协会的办会方针r.海南:中国(海南)中介组织发展高层论 坛.2007. 3郁建兴.在地方政府与民营企业之间以温州民间商会为研究对象m.浙江:浙江人民出版社.2004.24. 第 20 页 共 45 页 合作过程中重要的监督方式之一。自我服务、自我管理、自我教育的自律性，本来是地 方政府对民间商会的基本要求。所谓“自律” ，主要包括：组织制定民间商会章程 、 行规、行约 ，建立行业自律机制，规范行业行为，协调同行业价格争议，保护行业 平等竞争，维护民营企业合法利益；制定、修订各类行业标准，规范行业有序发展。 行业协会可根据具体情况拟订各种行业标准（如技术标准、操作标准、卫生标准等） ， 开展行检、行评工作，规范市场，引导、促进行业的整体发展；统一产品标准，核定 产品售价，协调产销关系，发放本行业产品产地证和生产、经营许可证。在这些方面， 地方政府的职责主要是制定、颁布有关法令法规，创造和维护公平竞争的环境，实施宏 观监控，而有特殊性的具体规则由行业的自律性规范来确立。 第 21 页 共 45 页 第四章 民间商会与地方政府和民营企业合作中的问题 第一节第一节 民间商会和地方政府之间的问题民间商会和地方政府之间的问题 一、机关式的运作一、机关式的运作 由于民间商会对地方政府的依赖， 导致他们缺乏应有的独立性。 我国有的民间商会 带有很强的行政色彩， 甚至就是地方政府机关的附属机构， 具有与资助它们的地方政府 部门相似的组织结构。例如“苏州市工商联餐饮业民间商会”1，其餐饮民间商会的 副秘书长为苏州市工商联的工作人员， 常务副秘书长为民间商会特聘的退休干部。 我国 相当多的民间商会的运行机制及作风还未完全从行政机构的运作方式转变过来， 民间商 会的人员结构也不合理，存在着兼职人员多，专职人员少；领导干部多，一般工