（公共管理专业论文）枣庄市突发公共卫生事件应急医疗救治体系研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 本文采用s w o t 分析方法对枣庄市目前的医疗救治资源进行了深入分析，参考 s a r s 过程中的经验教训，试图通过借鉴国外应急救治体系中先进的组织管理模式， 以公共管理领域中的“公共性理论”和“危机管理理论”为基础，设计了突发公共卫 生事件应急医疗救治体系的组织构架和根据不同种类的突发公共卫生事件的应急医 疗救治启动方案，从政府职能角度对枣庄市突发公共卫生事件应急医疗救治体系的建 立提出了若干政策建议的，从而为枣庄市突发公共卫生事件应急医疗救治体系的建立 抛砖引玉。 随着人类生活方式的转变、生态环境的恶化、传染性疾病的复发以及战争和恐怖 事件的时有发生，在全球范围内突发公共卫生事件屡见不鲜。2 1 3 0 3 年波及世界传染性 呼吸道窘迫症( s a r s ) 的流行为人们敲醒了警钟。建立突发公共卫生事件( p p h a ) 的 应急医疗救治体系可有效预防、及时地控制和消除突发公共卫生事件的发生，对保障 公众的身体健康与生命安全、维护正常的社会秩序具有非常重要的意义。但是，在我 国突发公共卫生事件应急医疗救治体系的建立尚属空白领域，为应对发生率日益提高 的突发公共卫生事件，我们研究如何建立突发公共卫生事件应急医疗救治体系非常重 要。本文仅就在枣庄市范围内如何建立突发公共卫生事件应急医疗救治体系提出没汁 方案。 关键词：突发公共卫生事件 应急医疗救治体系枣庄市 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h i sr e s e a r c h ，w eu s et h es w o tw a yt oa n a l y s et h er e s o u r c eo fz a o z h u a n g s m e d i c a la i d w ea b s o r bt h ee x p e r i e n c ea n dt e a c h i n g so fs a r s ，r e f e rt ot h eo t h e rc o u n t r y s a d v a n c i n go r g a n i z a t i o ns t y l ei nt h em e d i c a la i ds y s t e m ，a n da p p l yt h e “p u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r y a n d “c r i s i sm a n a g e m e n tt h e o r y ”i nt h ef l e i do fp u b l i cm a n a g e m e n t t h r o u g ht h e a n g l eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，w eo f f e rm a n ys u g g e s t i o n so nh o wt o e s t a b l i s ht h e e m e r g e n c ym e d i c a la i ds y s t e mo fp p h a w eh a v ed e s i g n e dt h es y s t e m so r g a n i z a t i o n c o n s t r u c t i o na n dd i f f e r e n tp r a c t i c ew a ya c c o r d i n gt od i f f e r e n tk i n do f p p h a w h a tw eh a v ed o n ei n t h i sr e s e a r c hi sj u s tt oh e l pb u i l d i n gz a o z h u a n g se m e r g e n c y m e d i c a la i do fp p h a w i t hc h a n g eo fp e o p l e sl i f em a n n e r , d e t e r i o r a t i o no fe n v i r o n m e n t ，r e l a p s eo f i n f e c t i o u sd i s e a s e ，a n dg e n e r a t i o no fw a ra n dt e r r o ra c c i d e n s ，p a r o x y s mo fp u b l i ch e a l t h a c c i d e n t ( p p h a ) o f t e nh a p p e ni n t h ew h o l ew o r l d s a r sw h i c hi nt h ew h o l ew o r l di n 2 0 0 3a l a r m su s i t sav e r ym e a n i n g f u lt h i n gt ob u i l da ne m e r g e n c ym e d i c a la i ds y s t e mt o d e a lw i t hp p h a t h i ss y s t e mc a ne f f e c t u a l l yp r e v e n tp p h aa n dc o n t r o lp p h ai nt i m e i t c a ne n s u r ep u b il c sh e a l t ha n dl i f e i tc a nr e t a i nt h en o r m a ls o c i a lo r d e li no u rc o u n t r y ，t h i s k i n do fs y s t e mh a sn o tb e e ne s t a b l i s h e d ，s os t u d y i n gh o wt oe s t a b l i s hi ti sv e r yn e c e s s a r y i n t h i sa r t i c l e ，w eb u i l dt h et h es y s t e mi nz a o z h u a n g k e yw o r d s ：p p h ae m e r g e n c ym e d i c a la i ds y s t e m z a o z h u a n g i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文储毖手莎7 良 日期：p ，f 年计月一6 同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在 本论文属于， 不保密町厂 ( 请在以上方框内打“”) 年解密后适用本授权书。 指导教师签名：羟囊亏 f 日期：妒车厂月f 日 ，饭铂乎月 一 一 华中科技大学硕士学位论文 1 引言 1 1 选题背景 随着人类生活行为方式的转变，生态环境逐渐恶化，传染性疾病死灰复燃，局部 战争时刻进行，各种恐怖事件时有发生，自然灾害频繁爆发，突发公共卫生事件 屡见不鲜。如：1 9 9 5 年3 月2 0 日在日本东京发生的沙林毒气事件；2 0 0 1 年9 月11 日 美国纽约的9 1 1 事件；2 0 0 3 年包括我国在内世界3 0 多个国家和地区范围内爆发流 行严重急性呼吸道综合征( s e v e r e a c u t e r e s p r a t o r y s y n d r o m e s a r s ) ，2 0 0 4 年初的禽流 感，2 0 0 4 年1 2 月东南亚印度洋发生强烈地震并引发海啸等，引起了全球性恐慌，严 重影响着人们正常的生活秩序、直接危害人们生命健康安全。 就s a r s 而言，的确是场突如其来的灾难。不过，在应对s a r s 过程中我国暴露 出来的问题，却以放大的方式凸显了公共卫生体系的脆弱性，充分暴露了我国卫生领 域预防、医疗和管理等多方面的诸多问题。首都北京的医疗条件在国内可算首届一指， 但面对s a r s ，它在很长时间里手足无措。当时，真正让人们忧心忡忡的是s a r s 会 不会传播到内地省份和广大农村，因为那里缺乏控制疫情的必要财力、人力和物力。 1 1 目前，虽然s a r s 危机已经消退，但2 0 0 4 年初的禽流感和s a r s 的再现所传出的警 讯却不容忽视。否则，我们光这场灾难付出的沉重代价便白白浪费了。就s a r s 这场 全球性的公共卫生危机来说，对不同国家产生的损害却不尽相同。“世行”驻中国代表 黄育川将中国对s a r s 的早期反应与美国进行了对比。在美国，只是三个不同地点的 散发病例就触发了美国疾病控制系统对这一新型传染病的警报。而在中国，则是整个 系统反应失灵。2 0 0 3 年1 月1 0 日举行的“清华大学a i d s 与s a r s 国际研讨会”上， 著名中国国情研究专家胡鞍钢教授表示，据亚洲开发银行( a d b ) 统计，因受s a r s 影 响，全球在此期间经济总损失额达到5 9 0 亿美元：其中中国内地经济的总损失额为1 7 9 亿，占中国g d p 的1 _ 3 ，中国香港经济的总损失额为1 2 0 亿美元，占香港g d p 的 7 6 。可见突发事件应急系统的建设对经济的影响有多么大的作用。亡羊补牢，为时 未晚。 华中科技大学硕士学位论文 多年来，由于重视不足，财政对公共卫生投入很有限，我们缺乏对p p h a 预警、 应急体系的研究和建设。近年来从事公共卫生研究的人才大量流失，公共卫生研究项 目多以短期限的、能够营利的项目为主导。这使得防御危害的第一道屏障十分薄弱。 我们虽然一贯颦持“预防为主”的卫生方针，但是当真正大面积疫情的爆发时，医疗救 治首当其冲。 为有效预防、及时控制和消除p p h a 的危害，保障公众身体健康和生命安全，国 务院颁布了突发公共卫生事件应急条例f 国务院第3 7 6 号令) ，山东省枣庄市也相 应出台了枣庄市突发公共卫生事件应急办法。根据法规的要求，当务之急是研究 建立枣庄市p p h a 应急处理体系。而应急医疗救治系统是枣庄市p p h a 应急处理体系 中的核心和重要内容。应急医疗救治系统将承担着p p h a 的紧急救治和后续康复等重 要职责。 建立突发公共卫生事件( p p h a ) 的应急医疗救治体系可有效预防、及时地控制 和消除突发公共卫生事件的发生，对保障公众的身体健康与生命安全、维护正常的社 会秩序具有非常重要的意义。但是，在我国突发公共卫生事件应急医疗救治体系的建 立尚属空白领域，为应对发生率同益提高的突发公共卫生事件我们研究如何建立突 发公共卫生事件应急医疗救治体系非常重要。本文仅就在枣庄市范围内如何建立突发 公共卫生事件应急医疗救治体系提出设计方案。 1 2 研究目的与研究意义 本文研究的目的就在于深入贯彻国务院突发公共卫生事件应急条例，建立、 健全枣庄市p p h a 应急医疗救治体系，有效预防、及时控制和消除p p h a 的危害，保 障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序。其理论意义在于，一是通过该 项研究，进一步揭示了公共卫生领域危机常态管理的重要性。无论从自然危机，还是 人为危机，时时刻刻地存在我们身边，作为危机常态管理就是处危不乱，无论何种危 机的来临，从危机管理理论出发，都有一套相对稳定的应对步骤和方案。二是通过该 项研究，进一步明确公共卫生领域公共性的特征。以非竞争性和非排他性为特性的公 共品特征在公共卫生领域充分显现，从而为政府直接管理p p h a 提供理论依据。 华中科技大，学硕士学位论文 其现实意义在于：该项研究可以直接促进枣庄市p p h a 应急医疗救治体系的建立， 为有效预防、及时控制p p h a 的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社 会秩序，巩固国家政权提供有力保障。同时，枣庄市p p h a 应急医疗救治体系的建立 也成为处在苏、鲁、豫、皖四省交界交通枢纽的枣庄市城市发展进程中的又一亮点， 客观地提高了枣庄市城市地位。 华中科技大学硕士学位论文 2p p h a 应急医疗救治体系概述 2 1p p h a 基本概念 p p h a ( p a r o x y s mo fp u b l i ch e a l t ha c c i d e n t 以下简称p p h a ) ，是指突然发生的直接关 系到公众健康和社会安全的公共卫生事件。包括：重大传染病疫情、影响公众健康的自 然灾害、危害严重的中毒事件、影响公共安全的放射性物质泄漏事件、放射性危害事 件、各种危害健康的恐怖袭击事件、群体不明原因疾病，以及其他严重影响健康的事 件等。 其特点在于突发性、公共性、危害性、不确定性。突发性是指危机的来临，难以 预料，时间紧迫，来势迅猛：公共性和危害性是因为危机具有极强的外部性，一点的 触发不仅造成局部损害并可能危害到整个地区的公众健康，甚或波及全国和世界：不 确定性是指危机诱因和根源、传播半径、传播途径难以确定。宋朝苏轼说的天下之患， 莫大于不知其然而然。就是对其不确定性的生动描述。 2 2p p h a 应急处理的基本原则 2 0 0 3 年5 月9 日温家宝总理签署3 7 6 号国务院令，公布实旌( ( p p h a 处理条例 提出应急处理应遵循如下原则：预防为主、常备不懈、统一领导、分级负责、反应及 时、措旌果断、依靠科学、加强合作。 2 2 1 预防为主、常备不懈 提高全社会防范突发事件发生的意识，落实各项防范措施。对各类可能引起突发 事件的情况进行分析、预测、顸警，做到早发现、早报告、早隔离、早治疗。 2 2 2 统一领导、分级负责 突发事件应急处理实行中央和省( 自治区、直辖市) 两级负责。枣庄市实行市、 区县薅级负责。各有关部门要在突发事件应急处理指挥部统一领导和指挥下，按照预 华中科技大学硕士学位论文 案规定的职责开展工作。 2 2 3 反应及时、措施果断 对突发事件做出快速反应，采取有效地控制措施，尽最大努力和可能，最大限度 的减少人员伤亡，减少财产损失和社会影响，尽快恢复社会秩序，保障公众生命健康 与财产安全，维护国家安全和利益。 2 2 4 依靠科学、加强合作 积极开展突发事件防范和处置的相关科学调查工作，及时总结提出应急处理的技 术规范。加强国际间的合作与交流。引进国际应对突发事件的先进技术和方法。 2 3p p h a 应急处理的医学链式理论 现代急救医学经过多年发展，形成了以救治环节为核心的急救链式理念，即院前 急救、医院急诊科救治、综合，c u 救治三个环节。这三个环节，环环相扣，构成了紧 急救援医学体系，成为一条捍卫人类健康的生命链。 急救医疗服务系统，既e m s s ( e m e r g e n c ym e d l c a ls e r v i c es y s t e m ) ，也就是我国 的“1 2 0 ”的院前急救，实施快速奔赴现场进行验伤分类，现场急救，基本生命支持和 止血包扎，固定搬运，然后在监护下快速而安全地将病人送到医院急诊科。 2 1 医院急诊科即第二环，对运来的伤员进一步检查，分类，稳定生命体征，展开进 步救助。需要手术者送手术室，需要进一步稳定生命体征者送重症监护室，需要住 专科病房者住院治疗，各得其所。生命体征不稳定需要进一步生命支持者，在重症监 护室接受重点监测，使伤病员度过危险期，为其进一步治疗刨造条件。 这样从现场救治到医院急诊科和危重监护病房形成一条生命链，再加上一批训练 有素、技术操作熟练、掌握心肺复苏术、气管插管、人工呼吸机、深静脉穿刺技术及 危重病监测技术的急危重病医护人员，无论在任何时候，任何地点，任何条件下，只 要有重大灾难或突发事件，即启动这一急救系统，可有组织地、迅速地、高效准确地 华中科技大学硕士学位论文 展开救治使人民的生命和财产损失减少到最小程度。 当然，应急救医疗救治不仅限于医院急诊科，还把救治范围扩大到病人出事现场 院前急救以及危重病的生命体征监护危重病医学。总之，要坚持以下原则： 以病人为中心，不论病人在何时、何地；何种情况，医务人员都不能瞻前顾后， 考虑自身或其它因素，不能忘记自己毕业前在“希波克拉底誓言”前的宣誓，要切实履 行好一名医务人员的职责；连续性2 4 小时服务。危机来临的不确定性包括时f n j 的 不确定，所以，作为应急救治的第一反应，必须保证2 4 小时连续服务；立即性服 务。医学的一大特性就是时间性，时间就是生命。病人在危急时，救治的反应速度就 显得特别关键。这是对医务人员和医疗机构最起码的要求；对病人不问断地监测， 评估病情，及时发现有潜在性危及生命的情况；紧急救治病人：给予基本生命支持或 高级生命支持，直到病情稳定；评估病人：对不危及生命的病人可用辅助设备进行检 查评估；根据病情做出恰当的治疗，住院或转院；不限制病人：不限制病人的病 情、人数、身份及费用；突发状况：处理突发的意料之外的情况。 华中科技大学硕士学位论文 3 国内外p p i - i a 应急体系中救治系统综述 在发达国家，作为比较健全的p p h a 应急体系中救治系统的研究，始于2 0 世纪 9 0 年代，脱胎于医疗急救网络的建设。而医疗急救网络的建设起步比较早，美国在 2 0 世纪5 0 年代就己经建立了医疗急救网络。2 0 世纪7 0 年代始美国的急救医学形成 了独立学科，到目前已逐渐完善。 国外的p p h a 应急救治体系形式各异，或独立于行政系统，或作为行政系统的一 个组成部分。下面就几个比较有特色的国家做一简要阐述。 3 1 美国p p i t a 应急体系中的救治系统 美国的p p h a 应急体系组织严密，信息畅通，做到了指挥数字化、决策科学体组 织系统化、保障体化。通过不断充实和完善，目前己经形成全方位、立体化、多层 次和综合性的应急管理网络。新的三级应对体系自上而下包括：c d c ( 联邦疾病控制与 预防系统) 一h r s a ( 地区砂h 医院应急准备系统卜m m r s ( j 也方城市医疗应急系统) 三个子系统。 3 1 美国公共卫生危机管理体系以c d c ( 疾控中心) 为核心，构筑了强大的公共卫生 防护网。其主要职能包括：制定全国性疾病控制和预防战略，公共卫生监测和预警，突 发事件应对，资源整合，公共卫生领域管理者及工作人员的培养。c d c 在国际卫生合 作中同样扮演重要角色，对国际疾病预防和控制的支持也被视为其重要职责。美国的 疾病控制工作主要有国家以地方的卫生机构负责。在出现重大公共卫生危机时，总统 有权视危机的严重程度决定是否需要宣布国家进入“危急状态”，并启动2 0 0 3 年启用 的联邦应急计划( f e d e r a lr e s p o n s ep l a n ) 。但无论是否进入“危急状态”，美国都有一 整套系统，能使各州在面临危机时迅速得到联邦的援助，从而避免各州的危机影响到 全国疾病的监控工作。近年来，美国国家疾病控制系统有两次大显身手的机会：一是自 然爆发的西尼罗河热；另一个是恐怖活动引起的炭疽热。这两次事件便美国有机会检 验并完善其应对紧急公共卫生事件的系统。 美国针对甲、乙类传染病，制定了突发事件应急管理计划，其内容包括：该领域 华中科技大学硕士学位论文 工作准备，调集应急调查队伍：诊断与流行病学的核实；病例与高危人群的鉴别： 风险信息收集；时间段、地点、人物数据列表；实验室分析样本的收集；环 境调查的实施；控制措施的制定；阐明和检验假设；附加系统研究的实施。前 不久，美国纽约市医协会又在研究关于s a r s 的突发公共卫生问题，为我市提供了良 好的借鉴。 美国p p h a 应对系统包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务、科研力量 和第一现场应对人员( 如消防员、救护人员) 等在内的多维度、多领域的综合联动、协 作系统。2 0 世纪9 0 年代以来内容包括了反生物、化学、放射和核恐怖的应急处理体 系等。其组织体系十分健全：设有n d m s ( 国家医学灾害系统) 、m m r s ( 大城市医疗应 急系统) 、n e d s s ( n 家电子疾病监测系统) ；建立了i t s ( 突发事件指挥系统) 、o e p ( 突 发事件准备办公室) 和o e m ( 突发事件管理办公室) ；组建了m m s t ( 大城市医疗突击队) 和d m a t ( 灾害医学救助队) 等。 美国十分重视医学急救。因为只要有好的医疗紧急救援体系和专门的急救医师现 场展开积极救治，止血包扎，固定搬运和基本心肺复苏术和高级心肺复苏术，即可使 病人或伤员得到起死回生的效果。以快速有效地处理国民危重急症、意外伤害直至重 大突发群体事件为基点的美国医疗救援( e m s ) 体系的“龙头”是“9 1 1 ”报警系统中的呼 救应答处理指挥系统，其机构、运作和救援人员具有权威性、专业性和先进性，并获 得法律保障，行政授权，资金支持和技术培训。它的“网络”是星罗棋布的警察、消防、 医疗救援站及巡逻点，它的“反应”则是灵敏而迅速的，在4 7 分钟内完成。 综观美国整个应急救治体系的形成，我们可以看到：美国十分重视疾病的预防，其 救治体系的建立是以疾病预防和监控体系为依托的。由于它的建设比较早，至今积累 比较丰富的经验。尤其是它以9 1 1 报警网络为基础，不仅节省了资源，而且利用该网 络做到了多个相关部门密切合作，统一协调，反应灵敏。另外，从深层次看，其应急 体系的建立都获得十分坚强的法律保障和行政授权，并得到了强大的资金支持和技术 支持。因此，美国的应急体系具有高度的权威性。 华中科技大学硕士学位论文 3 2 英国p p i t a 应急体系中的救治系统 英国在公共卫生领域灾难频发，疯牛病、口蹄疫、猪瘟、流感等的流行，不仅严 重打击了英国的畜牧业，对公众健康也造成了严重的损害。在处理上述危机的过程中， 英国政府通过不断改进和调整，积累了丰富经验，形成了应付各种严重流行病的机制 和网络。 英国卫生部“突发事件计划协作机构”( e p c u ) 颁布的“国民健康服务系统突发事件 应对计划”构成了英国p p h a 应对体系的综合框架。这一应对体系包括战略层面和执 行层面两部分。战略层面的应对指挥由卫生部及其下设机构负责，还包括地区公共卫 生行政机构和公共卫生应急计划顾问委员会；执行层面的突发事件应对则由国民健康 服务系统( n h s ) 及其委托机构开展。 根据2 0 0 2 年4 月修改的国民健康服务系统突发事件应对计划，英国更多的公共 卫生突发事件应对职能从n h s 系统的卫生局转向基本医疗委托机构( p c t s ) 。新计划 构建了更为完善的公共卫生应对网络，包括p c t s 、卫生局、健康和社会保健理事会 和卫生部门医药官员、执行官员等。 英国并于2 0 0 3 年4 月1 日成立健康保护机构( h p a ) ，隶属于卫生部。其主要职能 是通过提供一个整合的系统，保护国民健康，减少传染病、化学制剂危害，降低生物 病毒及放射性威胁；向公众提供公正权威的信息和专业建议，向政府提供独立的政策 建议；在传染病等领域支持n h s 的运作，监测公共卫生领域的威胁，提供快速应对； 开展研发、教育和培训等活动。需要强调的是，在p p h a 中，公众需要独立、清晰、 有权威、值得信赖的信息，h p a 尽管目前仍作为卫生部的分支机构，但其目标是成为 独立的公共部门。 英国的公共卫生监测防范网络主要由中央和地方两大部分组成。中央一级机构包 括卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责疫情的分析判断、政策制 定、组织协调和信息服务等。地方行政当局和公共卫生部门，包括传染病控制中心分 支机构、国民保健系统所属医院诊所、社区医生等，是整个疫情监测网的基本单元， 主要负责疫情的发现、报告、跟踪和诊断治疗。从近几年的情况看，英国在重大疫情 防范中，比较重视以下几个环节：1 、疫情监测；2 、下发指导纲要；3 、疫情通报；4 、 重视普及防范知识和人员培训。 9 华中科技大学硕士学位论文 3 3 法国p l h a 应急体系中的救治系统 法国目前己经建立了3 7 个国家传染病防治中心，负责监测和申报传染病相关情 况。其职能是：鉴定传染病源、寻找治疗方法、观察疫情变化、及时向卫生部通报对公 众健康有影响的所有情况以及提出预防疾病传染的措旋。 对于那些不属于必须申报疾病系列的传染病，法国建立了以化验实验室和医院为 基础的监测体系，目的是了解这些疾病变化趋势，掌握这些疾病的某些流行特征。针 对每一种特定的传染病，国家卫生检测研究所负责建立一个网络，由地方卫生机构负 责监督执行，然后将相关情况汇总到研究所。 法国的s e n t l n e l l e s 医生网络。则是一个专门针对传染、流行性疾病导致的死亡情 况的监测网络，由国家卫生和艰苦研究所负责协调，目前已有1 5 0 0 成员。这些医生 通过专门的网站，每周至少汇报一次自己的门诊情况，监测结果由上述研究所汇总、 分析、公布。此外，法国为加强医院的消毒工作，避免病人在医院染病( 包括手术感 染、输血感染以及易在医院内部产生的、抗药性较强的一些病菌引起的疾病一院内感 染) 还专门成立了一个监测网络医院交叉感染调查和监测网络。【4 】 2 0 世纪8 0 年代后，法国发生了多次小范围公共卫生危机，如输血感染、疯牛病、 增长激素问题、石棉危害等。为了更好地监测人口健康状况，发现和预警可能发生的 危及公众健康的事件，法国于1 9 9 8 年成立了卫生监测研究所。其主要任务是流行病、 传染病及健康环境的检测和调查，分析人口健康状态及变化，评估流行病的危险，监 测、研究环境( 如污染、食品) 与健康的关系，后来又扩大到工作场所健康、慢性病( 如 癌症1 、日常生活事故分析和医院交叉感染等领域。它负责探测对公共健康构成威胁的 疾病、时间，并对政府提出预警、事件处理建议，提出与社会、环境发展相对应的公 共卫生政策。 3 4 日本p p h a 应急体系中的救治系统 在日本，p p h a 应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建 立并以之为核心。这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。日本p p l r a 应急管 理体系覆盖面很广，包括由厚生劳动省、8 个派驻地区分局、1 3 家检疫所、4 7 所国立 华中科技大学硕士学位论文 大学医学系和附属医院、6 2 家国立医院、1 2 5 家国立疗养所、5 家国立研究所构成的 独立的国家p p h a 应急管理系统；由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县 立医院、市村盯及保健中心组成地方管理系统。这三级政府两大系统，通过纵向行业 系统管理和分地区管理的衔接，形成全国的p p h a 应急管理网络。根据地方自治制度 及传染病新法和健康保险法的相关规定，国家、地方政府及国民在应对p p h a 时有明 确的义务和责任。需要强调的是，在日本突发公共卫生应急处理系统中，消防( 急救) 、 警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自 的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。中央主管机构p p h a 应急管理的最主要 职责是收集信息并制定和实施应急对策。平时，国立传染病研究所感染信息中心进行 法定的传染病发生动向跟踪监视调查，每周五前上报上周情况并在网上公开。 日本历来重视预防工作。在预防工作上起主导作用的是分布于全国各地的“保健 所”。日本与1 9 4 7 年公布实施保健所法，并于1 9 9 2 年修订改名为地域保健法。 该法规定，在都道府县的各个市、区必须设立保健所，其管线范围包含日本本土和所 有国民。这些保健所在普及地域保健、人口动态统计、改善食品及食品卫生、保持住 宅环境卫生、维护公共卫生和公共医疗、预防传染病以及保障居民健康等方面起到决 定性作用。保健所定期深入居民区、学校等地或发布通知，进行日常的疾病预防工作， 教育儿童养成和保持良好的生活习惯和卫生习惯。日本之所以少发生或不发生传染 病，平时的预防工作是重要的保证。 日本战后至今没有发生过新型感染症病例。1 0 年前，日本政府隐瞒了血液制品感 染艾滋病的情况，后被媒体揭露，引起轩然大波，由此引起的法律诉讼现在还在进行。 4 年前，日本公布了情报公开法，改变了隐瞒问题的做法。特别是在有关大规模传 染性疾病发生时，政府可以通过包括行政命令在内的一切手段向国民公布、说明情 况。其中包括：通过都道府县的保健所向国民发出通知，通过厚生劳动省网站发布信息 以及通过媒体发出通知，政府还有权向媒体发出命令。 这一连串的措施，便日本在发生大规模传染病及遭受生物武器袭击时，能够最大 限度发挥政府的领导能力，使损失减少到最小范围。 f 1 本的急救医疗系统主要由以下机构组成：定点急救医疗机构( 医院、门诊部1 、急 华中科技大学硕士学位论文 救站、假日与夜间急诊站，急救医疗机构、急救中1 5 , 等。1 9 7 7 年，日本厚生省对全国 急救医疗体制进行全面整顿，把急救医疗分为一、二、三级。一级急救医疗主要收治 相对较轻的急诊病人，只需门诊治疗后即可回家，实行2 4 小时服务制药厂；二级急 救医疗收治需短期住院的急诊病人，要求配备麻醉科、脑神经外科和心血管科等，可 随时接纳一级急救医疗机构转送的急诊病人，需经政府正式批准的急诊定点医院；三 级急救医疗机构可随时接收二级或一级急救医疗机构转送的严重急诊病人，是当地的 急救中，1 5 , ，要求设有脑血管病中心、一1 5 , 脏病中心等特殊医疗服务。 3 5 国内其他城市p p h a 应急体系中的教治系统 我国的应急反应系统早在唐山大地震、上海甲肝流行、安徽洪水等灾难中发挥了 重要作用。但该系统只是临时组建，至今没有形成专门的完整的危机应急处理体系。 真正提到体系研究是在s a r s 以后，p p h a 的应急医疗救治体系研究尚属空白，北京、 广东、上海最近刚刚出台预案。但我国急救医疗网络建设在急救医学的学科带动下己 有不定规模。因为p p h a 的应急医疗救治系统大多以急救医疗网络为依托，所以，我 国p p h a 的应急医疗救治系统的研究建设具有了一定的基础。 s a r s 后，全国各地都在加快医疗资源调整的基础上，改造“1 2 0 ”急救指挥系统健 全应急救治的网络建设。举例如下： 深圳市加强医疗救治体系的建设。全面改造1 2 0 急救指挥系统，提升指挥调度能 力：加强全市急救网点建设，提高医疗救护水平；重建深圳市第三人民医院即现深圳 市东湖医院，将其建设成为布局合理、功能完善、符合现代传染病院建设观念、适应 未来应对突发疫情需要的专科医院；新建深圳市滨海医院，将其建设成为能满足我市 中西部地区医疗服务需求，并具有明显专科特色的综合性数字化医院；改建扩建深圳 市人民医院，通过全面整合资源，打造集团式医院，将其建设成为全市具有科研、教 学、远程医疗等临床医疗中心功能的龙头医院。 北京市s a r s 以后，重点是在完善了新建的作为传染病救治基地的小汤山医院的 各项基础建设，并着重整合了坐落在北京市的各项医疗资源，尤其是整合了卫生部直 属、部队直属及北京市属的医疗机构。进一步完善了1 2 0 急救中心的网络建值得一提 华中科技大学硕士学位论文 的是北京市1 2 0 急救中心。它是集院前急救、急诊科抢救、危重症监护为一体的三级 甲等中心。它不仅有现代化的应急呼救网络，更难得的是有一批国内知名的医疗专家。 其脑外科在全国比较知名。 海南省海口市急救中心在借鉴国外的一些医疗机构推行1 s 0 9 0 0 0 质量管理体系 基础上，于2 0 0 1 年2 月，率先在城市急救中心中推行这一管理体系，并于2 0 0 1 年 1 2 月1 3 日顺利通过英国摩迪国际认证有限公司的外部认证，成为我国首家通过 i s 0 9 0 0 1 ：2 0 0 0 质量管理体系( q m s ) 认证的城市急救中心。l s o 是国际标准化组织的英 文缩写。1 s o1 9 7 9 年成立了质量管理和质量保证委员会，负责制定质量管理和质量保 证标准。9 0 0 0 版1 s 0 9 0 0 0 族标准的首要目标是将现代质量管理理论和组织持续改进、 不断获得顾客满意等实际过程和活动联系起来。i s 0 9 0 0 1 就是9 0 0 0 族标准中有关“质 量管理体系要求”的部分，用于证实一个组织具有提供满足顾客要求和适用法规要求 的产品( 急诊医疗服务) 的能力，目的在于增进顾客的满意度。8 项质量管理原则：以 顾客为关注焦点；领导作用：全员参与：过程方法管理的系统方法：持续 改进；基于事实的决策方法与供方互利的关系。 5 1 海口市急救中心建立了标准的 文件化管理，其1 s o 文件的分类共分为：管理手册、程序文件、质量计划、作业文件、 记录文件。院前急救、院内急救、中心i c u 救治、高压氧等所辖部门的所有的行为均 在此文件规范之列。共计1 5 万字。确保再现性和可追溯性；提供客观证据：评价质 量管理体系的有效性。通过i s 0 9 0 0 1 ：2 0 0 0 质量管理体系( q m s ) 认证，使急救中心运作 按国际程序操作规范服务质量管理，避免人为事故因素产生的根源，改进了服务观念， 树立了为顾客服务的意识与责任，使顾客得到最大最完美的服务。质量管理体系不但 强调制度的贯彻实施，尤其强调持续改进的能力。通过工作的不断改进和完善达到质 量的不断提高。海口市1 2 0 ( 急救中心贯彻实旄i s 0 9 0 0 1 质量管理体系，院前、院内急 诊危重病抢救成功率= 8 0 ：急、门诊病历书写合格率要= 9 0 ；门诊处方合格率要 = 9 5 ；医疗事故发生次数：o ；平均出车时间= 2 秒；完成指令性任务l o o ( 含抢救、 保健等) 。中心c u 治愈好转率7 0 ；3 日确诊率9 8 ；诊断符合率9 0 ；医疗事故o ： 甲级病案率9 5 ：处方合格率9 6 ：抢救成功率5 5 。高压氧舱使用过程中机械完好 率1 0 0 ：医疗事故o ；会诊率1 0 0 ；护理工作满意度9 5 。这样，最大限度地避 免差错事故，完善了工作程序，提高了工作质量。 华中科技大学硕士学位论文 3 6 启示与借鉴 综观国外p p h a 的医疗救治体系，有如下特点可供我们借鉴： 十分重视疾病的预防，p p h a 救治体系的建立是以疾病预防和监控体系为依托 的。p p h a 的医疗救治体系是整个p p h a 应急处理体系的一个子系统。它运行必须是 在大系统环境下运行的。其功能的发挥电必须在得到其它予系统的支持与配合的前提 下才能够得以实现。就医疗救治来说也必须建立在疾病预防监控的基础之上，否则再 强大的应急医疗救治体系也难以应对，而且也失去了应急启动的意义。 p p h a 救治体系建设早于整个应急体系，多脱胎于急救网络建设，至今积累比 较丰富的急救经验。有疾病就有救治，疾病越早治疗疗效越满意。因此无论就常见非 传染病还是p p h a 的救治工作，都体现了一个“急”字，这样急救网络就应运而生。它 从简单的救助运输到现代化的院前急救、急诊科抢救、i c u 监护，工作质量直接体现 了该地区政府人本管理的意识强弱。 都有统一的指挥机构，网络建设比较完备，多个相关部门密切合作，统一协调， 反应灵敏。指挥系统是大脑，信息网络是神经。医疗救治工作每一动作的完成都必须 受大脑、神经指令来支配，也必然在其它系统的配合、支持下才能完成。 国外所有应急体系的建立都获得十分坚强的法律保障和行政授权，政府首脑兼 任应急体系的总指挥，具有高度的权威性。法律是一个国家文明程度的直接体现。公 民、组织的切行为都应在法律规范下实施。因此，p p h a 救治体系的建立必须有坚 强的法律保障。而因p p h a 的不可确定性带来的紧急应对手段和专业性极强的应对方 式也必须得到法律和政府的充分授权。但要做到统一指挥、协调管理。 都得到了强大的资金支持和现代化的技术保障。医疗救治本身具有极强的技术 性，需要各种现代化手段的支持。而所有现代化技术设备的运行、维护又需要大量资 金作后盾。因此，p p h a 救治体系建设需要强大的资金、技术支持是毋庸置疑的。 规范、科学的管理。p p h a 救治体系建设是一个庞大的系统工程。舰范、科学 的管理是它的客观需要。 华中科技大学硕士学位论文 发达国家和地区在强大经济作后盾的基础上，建立了现代化的应急救治体系。我 们在借鉴其先进经验的基础上，必须根据我市的实际情况，因地制宜，因时制宜建立 具有枣庄特色的p p h a 救治体系。 华中科技大学硕士学位论文 4 枣庄市p p h a 医疗救治系统 4 1 枣庄市p p h a 应急体系的组织构架 枣庄市p p h a 应急救治体系是枣庄市p p h a 应急体系的一个子系统。枣庄市p p h a 应急体系包括八大系统：p p h a 应急指挥系统、信息监测与预警系统、预防与控制系 统、应急医疗救治系统、专家咨询顾问系统、后勤保障供应系统、社会宣传系统、社 会治安应急系统等。这八大系统相互联系、相互融合、相互连接，是统一于p p h a 应 急体系的完整的整体，在应对各种p p h a 中起到极其重要的保障作用和支撑这样。其 组织体系见图4 1 。 图4 1p p h a 应急处理体系组织构架 4 1 1p p h a 应急指挥系统 该系统是p p h a 应急体系的核心。主要任务是危机发生以后迅速做出选择和反应， 在很短的时间内找到化解危机的正当途径，权衡得失，当机立断，尽快控制危机局面 的蔓延与发展。我国政府应对公共卫生危机的指挥决策系统长期以来一直都是由卫生 行政主管部门和各级政府共同组成的条块结合的模式。当发生公共卫生危机时，政府 从各相关部门的行政人员和医疗系统的专家中抽调一部分人员成立一个临时性的工 作组作为危机处理的领导机构，由它来协调其他各相关职能部门，分工合作，制定应 急救援方案，居中指挥整个危机处理过程；卫生行政部门进行具体业务操作，进行疫 华中科技大学硕士学位论文 情的调查、分析和医疗安排等工作。根据危机影响的范围和程度，当一级地方政府无 力解决的时候，上一级人民政府再成立相应的工作组进行危机处理的协调工作，必要 的时候国务院才成立：相应的工作组进行工作。这种临时组建的指挥系统无论从认知 水平，还是技术水平存在明显差异，存在着相对磨合，不适应p p h a 的应急指挥。我 们研究建立p p h a 的应急体系的主要任务就是树立危机常发意识，建立统一高效、反 应及时的应急反应系统。因此，p p h a 应急指挥系统必须是独立常设机构，并须赋予 相应的权力，统一协调指挥1 2 0 、1 1 0 ，新闻、消防、医疗、防疫、物资供应等各方面 资源。 4 1 2 信息监测与预警系统 信息监测与预警系统在危机管理体系中承担非常重要的职能，是危机管理系统中 的神经系统，其主要功能是将一切可能导致危机的因素一一列出，确立危机在阿种条 件下可能发生的指标体系，检测人口健康信息、监测与预测疾病流行趋势，建立信息 接受者、提供者以及信息交流与沟通渠道，及时为指挥系统和相关系统提供可靠信息， 实施重点监控。【5 j 重点研究p p h a 的情报信息检测和预警子系统：健全情报信息电子 报病网络；进行预警机制研究，就危机的发生及后果做出预告和警告并制定预案。预 警机制就应当发出警报。预警机制不能仅仅依靠政府机关或者某个单位，而应当有学 术单位和民间机构参加。以确保信息来源的多元化和客观性。预案鉴于出现突发事 件既有人为因素也有非人为因素( 包括不可抗力等自然因素1 ，完全避免突发事件是不 可能的。必须为危机出现做好各方面的准备。要利用预警体系，结合各方面的实际情 况和国内外管理危机的经验教训，制定相应的危机管理战略计划和应急方案。为了确 保危机管理计划和应急方案的可行性，确保危机处理效率、人员素质和设备质量，危 机管理机构应针对可能发生的各种情况，组织模拟演习，锻炼危机管理人员的应变能 力，也可借此研究出最佳处理方案。危机一旦发生，危机管理机制应及时启动预案。 我国现在的公共卫生危机信息监控系统主要由三个子系统组成，包括医疗机构的临床 医疗信息系统、中国疾病预防控制中心的疫情信息系统和政府的信息系统。 华中科技大学硕士学位论文 4 1 3 预防与控制系统 负责疾病检测与确保信息系统的管理，进行病因学和血清学研究，研制开发预防 免疫疫苗，发挥各系统实验室和研究机构的作用。根据提供的情报信息，进行流行病 学侦查与现场调查，提出疾病、突发事件控制的方技术和手段。重点研究各种p p h a 的预防和控制机制、干预措施、实施方案。我市在抗击s a r s 的战斗中，采取监控前 移，即防疫监测人员与医疗临床人员共同工作在接诊前沿，他们分别从各自的信息渠 道上报疫情和鉴定结果，使指挥体系迅速得到正确的疫情信息，为迅速采取防控措施 争取了宝贵时间。该做法作为一条经验，得到国家卫生组织的肯定。 4 1 4 专家咨询顾问系统 组织医学专家和卫生管理专家对p p h a 的预防、医疗和管理工作进行业务指导和 咨询，为指挥系统提供参谋建议和决策依据。组织形成与各种p p h a 专业相关的专家 队伍，对各种p p h a 进行技术指导、业务咨询、危机评估，发挥参谋助手作用。 4 1 5 应急医疗救治系统 负责医疗呼救、院前急救和医院的诊断治疗工作，合理组织和办调各级各类医院 的抢救，救治工作及实验室诊断研究，收集有关标本，确定研究样本，提供检验方 法、技术和手段；全面了解实验室和研究机构的结构、功能、装备水平和研究方向； 客观评价其研究能力和水平：科学整合归并、配置研究资源，合理分配研究任务：形 成应对p p h a 的研究团队。充分发挥医疗救治系统的四大功能，即预防、治疗、伤病 员甄别和后勤保障等。重点研究该系统的功能与结构、运转规则、运行程序与保障机 制。建立呼救子系统急救子系统( 含院前急救、院内急救) 、