（公共管理专业论文）港口安全监管机制研究——以常熟港为例.pdf

上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：石建东 日期：2007 年 5 月 8 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：石建东 指导教师签名：唐兴霖 日期：2007 年 5 月 8 日 日期：2007 年 5 月 18 日 1 港口安全监管机制研究 -以常熟港为例 摘 要 随着中国加入世界贸易组织，我国与世界的经济联系越来越紧 密，促进了作为进出口贸易主要通道的港口的迅速发展。同时，国 家对安全生产工作进一步加强了管理，使得在当今港口发展所呈现 的投资多元化、经营分散化、市场复杂化的情况下，港口安全工作 日益成为一个地方所关注的重点问题。本文认为，加强港口安全监 管工作，应该运用公共安全、系统管理、一体化动态的观点来分析 港口生产和港口监管的关系，揭示出在新的形势下港口安全监管部 门与港口企业生产所展示的矛盾和联系，并提出相应的对策。 常熟港作为一个地方港口，虽然其发展时间较短，但发展速度 很快，发展中所呈现的一些特色既有其个性又具有共性，港口安全 监管工作值得研究。本文从公共安全、系统管理和一体化动态的观 点来分析目前港口安全监管中存在的一些问题，如政府对港口安全 生产的监管缺乏有效手段，港口企业的安全生产工作重视不够，港 口安全监管机制存在体制障碍等主要问题。通过分析，明确了政府 加强港口安全监管工作的必要性和重要性，阐明了当前港口安全监 管工作中存在问题的原因，并结合具体实际，运用系统和动态的安 2 全管理观点，提出了相应的措施办法。通过论证，文章认为，加强 港口安全监管工作，需要通过建立港口安全监管投入机制，建立队 伍教育培训体系，建设信息技术等监管措施体系，建立适应安全要 求和港口发展的港口法执法机制，建立突发公共事件与重大灾害事 故应急救援体系，建立港口安全监管的有效性评估体系，建立港口 各相关监管部门对安全工作职责分明、衔接有序的无缝管理机制等 措施来实现，要切实强化四个关口、两个重点区域和四个主要因素， 来实现港口的长效安全。 本文理论联系实际，借鉴常熟港口安全监管中的一些做法，提 出了在系统管理和动态管理理念的指导下，探索了市场经济条件下 加强港口安全监管的思路，是当今快速变革形势下提高港口安全监 管能力，实现港口安全的有益参考。 关键词：港口，安全，监管机制 3 port safety management system research -chanshu port for example abstract the closer economic relation between china and the world promotes the rapid development of ports which are the main channels of import and export trade. meanwhile, the further strengthening safety management by the state enables the port safety to be an important issue that attracts much attention. this paper considers, to strengthen port safety management, should apply the viewpoints of public safety, systematic management, integrative and dynamic management to the analysis of port production and port supervision, to the revelation of contradiction and relationship between port supervisory departments and port enterprises as well as the proposal of corresponding countermeasures. as a local port ， changshu port develops rapidly although its development time is short, and presents some specific and general characters during its developing process. so its port safety management deserves study. this paper analyzes some problems of the present port safety management, for example, the government lacks effective methods to supervise the safety in production, and port enterprises dont pay enough attention to safe production, and there are systematic obstacles to the system of port safety management. this article tells of the necessity and importance of strengthening port safety management by government, and illustrates the causes of the problems in port safety management, and applies the view of systematic and dynamic safety management to the proposal of corresponding measures. this paper thinks it necessary to establish a series of systems to strengthen port safety management, namely the system of investing funds, the system of education and training, the system of supervisory measures as information technology, the system of enforcing the port and harbor law, the system of emergency and salvage, the system of supervisory 4 validity assessment, the system of seamless management of related supervisory departments with distinct responsibilities for port safety. this paper also stresses it necessary to intensify four passes, two important areas and four main factors to achieve the long-lasting port safety. integrating theory with practice, this paper borrows ideas from the safety management of changshu port and proposes the train of thought of strengthening port safety management in market economy under the direction of systematic and dynamic management idea. it is a useful reference to increase supervisory ability of port safety and to achieve port safety in the present fast-changing situation. keywords:port, safety, system of supervision 7 第一章 绪论 第一节 问题的提出 进入新世纪以来，随着我国经济的快速发展和人民生活水平的不断提高， 广大人民群众的观念发生了深刻变化，安全意识已经融入到公众的日常生活当 中，人们更加关爱生命，关注安全，对安全生产的关注已经上升到前所未有的 高度，特别是在当前全面建设小康社会、构建和谐社会的进程中，在全球经济 一体化的趋势下，安全生产在国家经济和社会发展中占据越来越重要的地位。 港口作为国家重要的交通基础设施，随着对外贸易的不断发展，也迎来了前所 未有的良好局面，港口货物吞吐量、集装箱吞吐量持续攀升，围绕港口发展的 经济区域为国家做出了越来越多的贡献。 2002 年按照国务院部署，港口体制进行了改革，交通部直属港口及双重领 导港口下放地方政府管理，港口安全管理由新成立的港口行政管理部门承担 1。 由于新组建的港口行政管理部门工作人员来自不同的行业和渠道，部分人员原 来接触港口较少，对港口生产和管理缺乏了解，与此同时，港口企业的构成日 益呈现国有、私有、外资、股份制等多元化趋势，港口企业已不再是港口体制 改革前几家港务集团公司独大的局面，呈现出港口企业数量众多的形势，大大 增加了管理的幅度和难度。综合港口安全监管体制机制、法规、人员和企业等 多方面因素的影响，从而导致港口安全监管问题也日益突出表现出来，特别是 严重影响了港口安全生产的港口危险货物管理问题。因此，加强港口安全监管 机制研究，构建良好的监管体制机制及对策措施，全面掌控港口安全形势，成 为港口安全监管工作迫切的任务和现实要求。 第二节 研究现状 安全管理是伴随着工业革命而产生的，安全管理的理论也是不断发展的。 20 世纪初，现代工业兴起并快速发展，重大生产事故和环境污染相继发生，造 成了大量的人员伤亡和巨大的财产损失，给社会带来的极大危害，从而促使一 些企业主加强工人的安全教育，国家也加强安全生产法律法规建设。20 世纪 50 年代，安全管理更多地关注安全与健康。20 世纪末，职业安全卫生问题成为安 全管理的关注焦点。我国则是在 20 世纪 50 年代引入现代安全生产管理理论、 1孙国庆港口安全管理现状分析及对策研究j 中国安全科学学报，2005，15（7） ：40 8 方法和模式，60 年代吸收研究事故致因理论、事故预防理论和现代安全管理理 论，80-90 年代研究企业安全生产风险评价、危险源辨识和监控，并尝试安全 生产风险管理，20 世纪末与世界同步研究职业健康安全管理体系。 国外的安全管理理论， 首先应该提及的是现代安全管理之父-美国工业安全 管理专家“海因里希”提出“序贯模型”理论，该理论认为：引发事故因素就 好比一个个竖立起来按直线排成一行的多米诺骨牌，一件依附于另一件，一件 跟随着另一件，一旦第一块骨牌倾倒，就会促使全部骨牌一一倒下，从而导致 事故的最终发生 1，该理论揭示安全事故发生的引发因素及内在机理。鲍勃菲 尔恩兹”建立的“菲尔恩兹系统模型” ，则从系统的角度分析了导致事故发生的 因素。该模型认为，无论是机械师还是化学家抑或铸造者以及其他人，每位作 业者所执行的工作都是人-机系统网络的一部分。这个系统由机器设备、使用设 备的人及其作业环境三大部分共同组成，作业的结果状况根本上决定于这三个 因素，即人-机的可靠性和环境的有利性 2。 国内在安全管理方面的研究，交通部水运科学研究院的成果较为丰富，它 的研究共分四个方面：一是侧重于港口装卸和船舶运输生产中尘毒危害与粉尘 防爆的研究；二是侧重于以减少、消除港口安全隐患为目的，开展的港口建设 项目劳动安全卫生预评价研究；三是侧重于港口重大事故预防与控制的研究； 四是侧重于港口现代安全管理体系及事故应急救援预案的研究 3。北京交通大学 交通运输学院的黄勇和毛保华提出了港口安全的系统管理理论，他们认为，由 于港口安全生产具有多工种、多环节、多工艺特点，因此，强化港口安全管理 不能采用单项、片面的安全管理技术或方法，应树立系统的、预防的、本质的、 强制的、效益的观点，推行港口安全系统管理的方法，才能真正奏效 4。一体化 动态安全管理理论认为，对于安全体系的研究，不仅要从个别要素出发研究、 分析系统的要素，更要从整体出发研究安全系统的结构关系和运行过程，通过 安全系统工程、人机工程、科学管理等要素来实现安全系统优化的目标，包括 一体化管理对象子系统和一体化管理过程子系统 5。 第三节 研究目的和意义 我国港口正处于较快发展阶段，大量石油化工码头、散货码头、集装箱码 头的建设带来了较大的安全管理压力，机械设备的大型化、自动化趋势对操作 人员提出了更高的技术和管理的要求，受自然条件的影响，台风、风暴潮、雷 电等不良自然条件对港口生产和大型机械设备的安全构成了较大危险，港口生 产经营主体的多元化，从业人员的复杂性，增加了港口安全管理的幅度和难度。 1陈洪根，柴华奇安全管理的理论与模型分析j 人效工程学，2005，11（2） ：49 2陈洪根，柴华奇安全管理的理论与模型分析j 人效工程学，2005，11（2） ：51 3胡平贤，褚家成，朱建华回顾历史，展望未来，再创港口安全研究新辉煌j 水运科学研究，2005， （2） ：2 4黄勇，毛保华港口安全系统管理j 中国安全科学学报，2006，16（1） ：13 5黄浩等一体化动态安全管理j 中国安全科学学报，2006，16（2） ：74 9 主管全国港口安全的交通部提出，“十一五”期间港口安全管理的基本思路， 是要建立健全从政府管理部门到港口企业内部的安全管理体系，形成企业全面 负责、政府依法监管、岗位责任落实、群众参与监督的安全生产新机制 1。因此， 构建一套新型的港口安全管理机制，顺应了港口发展要求，符合国家总体的发 展规划。 研究港口安全管理机制，实现港口安全生产，具有重要意义。港口作为一 个城市对内对外交往的一个平台，来往的船舶、货物、人员流量巨大，尤其以 其外向型的经济特点，使港口成为一个城市的窗口，窥一斑略知全貌，港口的 安全水平影响着一个地区形象的好坏，是社会文明和进步的标志。同时，港口 安全，促进了港口的和谐、可持续发展，是港口企业经营效益和国家经济增长 的重要保证。 第四节 研究思路和方法 本文以常熟港的港口安全管理的现状入手，介绍了当前安全监管机制存在 的问题，通过政府港口安全监管职能的分析，应用公共安全管理理论、系统管 理理论、一体化动态安全管理理论等方法，结合文献研究法和经验总结法，根 据常熟港的发展实际，提出了构建常熟港口安全监管良性运行机制相应的对策 措施。 1徐祖远开创我国港口安全管理工作新局面n 中国水运报，2006-2-51（004） 10 第二章 港口安全监管理论概述 第一节 港口安全监管是政府重要职责 一、政府的特点和职责 政府是一个公共组织，是居于社会之上，代表全体居民共同利益的公共事 务机关，具有四个特点。一是公共性和权威性，既体现全体公民的共同利益， 为居民提供服务，又拥有公共权力，行事方式带有强制性；二是行政性，是按 照行政原则和行政程序来运作的；三是非营利性，它是政府运作的重要特征， 也是政府制定政策目标的重要依据；四是分级管理。在市场经济条件下，政府 具有提供公共产品、稳定经济和调节收入分配的职能 1。 脱胎于原来的计划经济体制模式，我国正处于逐步建立和完善社会主义市 场经济体制过程中，政府的主要职能逐步转变为“市场监管、经济调节、社会 管理、公共服务”，政府的“看得见的手”和市场的“看不见的手”各自履行 自己的资源配置职能，努力实现市场的效率和公平。 二、市场失灵 古典经济学理论体系奠基人亚当斯密在其国富论中提出，看似杂乱 无章的自由市场具有自动的调节机制，市场这只“看不见的手”会协调各方利 益，而政府的干预只会降低经济效率 2。然而在现实中，很多问题是市场难以解 决的，1929 年到 1933 年西方资本主义世界爆发持续时间最长、破坏率最大的 经济危机，是市场失灵的最为典型的代表，直接导致了凯恩斯提出的政府干预 经济的凯恩斯理论。导致市场失灵的原因很多，如垄断、公共产品、外部效应、 不完全信息、不完善的市场、经济周期性、失业和通货膨胀、收入分配不公和 非优效品等，它们使得自由市场的竞争的结果缺乏效率，不能使资源达到最有 效率的状态。 外部性是导致市场失灵的重要原因，它是指个体的行为通过非市场的机制 对其他个体起作用，有消费外部性和生产外部性之分。著名的经典案例是价 格理论（theory of price） （斯蒂格勒）提出的环境污染问题，设在一条河的 上游有一钢铁厂，下游有一渔场，钢铁厂排除的污水会影响鱼的生长，导致渔 场产量下降，所以钢铁厂的生产是存在外部性的，它通过非市场机制的作用影 响了渔场的生产 3。在这种情况下，市场的个体行为通过市场配置资源的机制， 1顾建光现代公共管理学m 上海：上海人民出版社，200492-95 2王雪梅，谢实西方经济学简史m 云南：云南人民出版社，20057-8 3莫童公共经济学m 上海：上海交通大学出版社，2005121-122 11 最大化自己利益的同时，却严重损害了社会的利益。 三、港口安全监管必要性 市场失灵，为政府干预经济活动让出了空间，因为，政府对经济的宏观调 控，已经成为现代市场经济体制的有机组成部分。正如著名经济学家、诺贝尔 经济学奖获得者萨缪尔森所说“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复 杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考， 没有什么顾忌。 所以， 要通过政府制定政策， 纠正某些由市场带来的经济缺陷” 1 因此，政府需要针对市场失灵的现象，采取相应的管制制度来调控市场，约束 和规范市场主体的行为，以保证整个社会经济规范有序地运行。 港口规模快速扩大。目前中国外贸进出口额已占国内生产总值的 80.2， 外贸进出口货物的 90通过港口由海运完成。据交通部统计，2005 年底，全国 港口拥有生产用码头泊位 35242 个，其中万吨级及以上泊位 1034 个。2005 年 全国港口完成货物吞吐量48.54亿吨， 全国港口完成集装箱吞吐量7564万teu 2。 安全监管压力增大。 港口规模的快速扩大对港口安全工作带来了新的挑战， 尤其是危险货物吞吐量及种类急剧增加。近年来，危险货物吞吐量以年均 20 的速度增加，2005 年已占到整个港口吞吐量的 13，油气、液体化工品泊位数 量已超过 1100 个 3。国有、私有、外资、股份制等多元化的经济成分日益丰富， 市场经济体制的不断发展，造成了近年来重大特大事故屡屡发生，给人民生命 和财产蒙受重大损失，比如 1999 年 11 月份山东烟大公司“大舜”轮倾覆造成 282 人遇难。造成安全事故的原因是多方面的，其中政府安全监管机制和力度 的薄弱，使得企业在发展过程中，只管攫取利润，忽视安全生产保障，在政府 监管不到位的情形下，导致市场失灵，其外部性效应显而易见。 加强港口安全监管是必要的。面对众多的码头泊位，复杂的港口经营主体， 不断攀升的货物吞吐量，特别是油品、化学品等危险货物吞吐量的不断扩大， 加强港口安全监管成为政府管理的一个工作重点，并纳入到当地政府的宏观调 控目标。政府的调控目标是在港口区域不发生安全事故，尤其是不能发生危险 化学品事故，因此不少地方还以“安全生产目标管理责任状”等诸多形式，把 港口安全监管的职责细化分解到港口行政管理部门，以强化责任机制。 第二节 港口公共安全管理属性 1金太军市场失灵、政府失灵与政府干预j 公共行政，2002， （5） ：15-16 2交通部2005 年公路水路交通行业发展统计公报eb/ol 3国家安监总局监督管理二司全国港口安全暨保安工作会议在烟台召开 eb/ol 2006/05/31 11:00 12 一、公共安全管理理念 港口一旦发生安全生产事故或者恐怖事件，必然导致财产损失，或者人员 伤亡，作为全球物流的一个节点，港口与经济运行秩序紧密相关，不仅影响到 港口企业一家，而且还直接引起与港口生产有上下游关系的外贸进出口企业、 海运公司的连锁反应，因此，港口的安全属于公共安全。 公共安全管理经过几十年的发展，已经逐步走向成熟，基本理论已经系统 化，其基本原则已经成型并被广泛接受。美国是公认的公共安全管理的典范， 其主要理论原则都产生于美国，之后为其他国家效仿，成为西方国家公共安全 管理的主流原则。公共安全管理理论本质的原则是全面紧急事态管理原则。它 的含义是：对各种类型的灾难及其后果实施管理。由此发展成紧急事态管理的 “全危险方法” ，综合紧急事态管理系统，紧急事态管理的生命周期理论，和有 准备的社区理论。全危险方法实质是利用同一套公共安全管理，处理和应对所 有种类的紧急事态、灾难和民防需求。综合紧急事态管理系统是指当紧急事态 发生的时候，需要来自不同的机构、部门和各级政府的代表一起工作、相互配 合，需要迅速做出决策。紧急事态管理的生命周期理论是依据灾难的发生周期， 将紧急事态管理的活动、政策和项目分为四个功能区，即减除、准备、应对、 恢复等四个阶段。有准备的社区理论则强调社区对灾难具有一定的抵抗力，拥 有社区自己的救助力量 1。 二、港口存在威胁公共安全的因素 首先是危险货物。危险货物是港口安全监管的重点，交通部港口危险货 物管理规定把危险货物定义为：列入国家标准 gb12268危险货物品名表 和国际海事组织制定的国际危险货物运输规则 ，具有爆炸、易燃、毒害、腐 蚀、放射性等特性，在水路运输、港口装卸和储存等过程中，容易造成人身伤 亡和财产毁损而需要特别防护的货物。因为，它们一旦发生事故，其破坏力和 影响面较普通货物明显增大。因此，国家对危险货物有一系列的管理规定。危 险货物作业场地上，国家规定“新建、改建、扩建危险货物作业码头、库场、 储罐、锚地等港口设施，应当符合港口总体规划和国家有关建造规范和标准， 经所在地港口行政管理部门批准后，按照国家有关基本建设程序办理审批手 续” 。并规定“危险货物港口作业的码头、库场、储罐、锚地等港口设施投入作 业前，应当按照国家有关规定组织验收。验收合格后，方可交付使用” 。对作业 企业而言，国家规定各港口经营人从事危险货物港口作业，须申领危险货物 港口作业认可证 ，企业从事危险货物港口作业，进行港口装卸、过驳、储存、 包装、集装箱装拆箱等作业，须提前 24 小时申报并获得许可，才能进行作业。 其次是港口设施保安。这是新时期出现的危机事件。港口设施保安工作， 是美国 911 事件发生以来，美国为应对恐怖分子从海上对美国本土进行恐怖袭 击，通过国际海事组织修订有关规则，在全世界港口开展的一个防控体系建设。 其主要的依据是：经修订的1974 年国际海上人命安全公约(以下简称 solas 1夏保成.西方国家公共安全管理的理论与原则刍议j.河南理工大学学报（社会科学版） ， 2006，7（1）:1-5 13 公约)第-2 章， 以及 国际船舶和港口设施保安规则 (以下简称 isps 规则)。 中国作为国际海事组织签约成员单位，履行港口设施保安义务，义不容辞。 港 口设施保安规则2004 年 7 月 1 日实施以来，各开放码头按照交通部的要求， 委托专业单位制定保安计划，开展保安演练，申领港口设施保安符合证书。所 有航行国际航线的船舶和对外开放港口，双方必须交换保安符合证书，那么才 能在世界范围内从事航运活动和港口物流。 三、危机管理方法 公共安全事件同时也是危机事件。危机管理理论认为，危机通常是在决策 者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高 度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇集。能够形成这种情况可能是自然 灾害或认为的，例如地震或不同种族之间的剧烈对抗。其中人为危机可能来源 于技术控制手段的缺失或可以确认的人为错误，当然也包括可能对现有社会政 治体制的蓄意破坏 1。事实上，形成港口安全问题，既有人为、体制因素，也有 天灾因素，应对港口安全问题，提升港口安全监管水平，必须具有现代危机管 理理念，这是现代社会应对诸如紧急事态、重大灾难灾害、局部社会动荡等复 杂问题的综合性有效方法，它包括危机事前、事中、事后所有方面的管理。有 效的危机管理需要做到以下四个方面：一是转移或缩减危机的来源、范围和影 响，二是提高危机初始管理的地位，三是改进危机冲击的反映管理，四是修复 管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。 政府必须在危机管理中扮演主导角色。政府作为公共服务的提供者，公共 政策的制定者，公共事务的管理者，公共权力的行使者，在危机管理中处于更 加重要的地位。世界各国的危机管理工作表明，政府在危机管理中的统一协调 作用是非常重要的。主要表现在两个机制的制定上，一是危机预警机制，他可 以帮助政府对可能会发生的各种形式的危机事先有一个充分的估计，并做好应 急准备。二是快速反应机制，它可以增强政府在处理危机事件中的能力，可以 在最大限度地维护政府在公共紧急状态时期的合法性和权威性。 第三节 港口安全系统化管理特点 一、港口的特点 由于港口生产的特殊性，一年 365 天 24 小时作业，与其他行业的安全管理 相比，具有明显的差别，主要表现为： （一）整体性。港口生产按照舱底、高空、库场构成了三位一体的作业方 式。各个系统要素，比如人员、车辆、机械、船舶、货物等均按照生产调度指 1薛澜，张强，钟开斌危机管理m 北京：清华大学出版社，200525 14 挥信息体系有序运作，形成了一个整体。 （二）层次性。现代化港口生产作业的组织方式，是按照逐级递阶分解原 理进行了，码头公司可分为公司、部门、班组、个人等层次，生产指挥系统则 有商务部门、调度部门、值班调度、现场指挥等。 （三）协调性。港口企业的各种规章制度、标准化作业体系，与政府监管 部门的管制要求，共同构成了港口生产和监管的协调体系。这种协调性的破坏， 直接影响到港口生产的正常进行，从而造成更大的副作用。 （四）目的性。港口安全管理有很多控制指标，如千人死亡率、重伤率、 轻伤率、火灾事故、安全培训合格率、“三同时”达标率、应急预案制定率、 整治合格率、事故的当年处结率等，皆有明确的规定，安全管理所要达到的指 标非常明确。 （五）长期性。安全没有终点，只有起点；安全没有句号，安全的需求是 与时俱进的。过去的安全生产成绩，只能代表历史，新的一年又将从零开始。 安全管理不能靠抓一时一事，需要常抓不懈、永不停息。 （六）教育性。安全是需要全员参与的，良好的安全运行状况，取决于政 府的监管、企业的落实和员工的参与。在安全生产和安全监督过程中，人应该 是最为重要的因素，必须通过各种培训和教育方式，用多样形式的宣传教育， 提高政府监管工作人员的安全监管水平，增强港口企业员工的安全科技文化素 质，规范员工安全行为，养成遵章守纪、珍爱生命的意识，培养安全科学的精 神。 （七）关联性。港口是物流链中的一个重要节点，它的安全还与水路安全、 公路安全、铁路安全等紧密相关，一旦港口安全发生问题，必将影响到整个物 流链的正常运转，影响到与港口密切相关的经济体的发展。 二、系统角度的港口安全事故原因 影响港口安全的因素有多种，从港口安全事故发生时间、工龄、致害方式 等多种情况分析，可以总结为以下几种主要情况。 （一）从人的生理机能影响看，白天的 12 点到 14 点，深夜的 2 点到早上 6 点，是属于人的生理疲劳时断，作业人员容易操作失误或者错误，发生安全 事故。 （二）从作业人员影响因素来看，事故发生的群体主要来自接触港口生产 时间不长的员工，对港口安全生产特点还没有明确把握的群体，容易发生事故。 （三）从工种来看，装卸工事故发生的概率较大，直接原因是他们与危险 源接触较多，并且存在自身文化素质相对较低、安全意识和安全技能较差的不 足。 （四）从港口生产流程来看，由于有些港口企业在设计工作流程时，对货 流、人员流动等空间考虑不全面，造成货物、车辆、人员、设施设备等不适当 交叉，造成安全事故隐患，容易引发港口安全事故。 当然，事故的发生，还受到机械设备和货物种类的影响。通常，事故易发 生在“舱底、起吊、甲板、舷梯、码头、车辆运输、堆场、仓库”这样一条作 业线上。 15 三、系统管理的体系分析 海因里希法则认为：一起严重伤害事故，往往伴随着 29 起轻微伤害事故， 300 起险兆事故，1000 处事故隐患。港口生产有多工种、多环节、多工艺组成， 在安全管理系统中，由于某一个或者某些个干扰因素的异常达到一定的程度， 将使得港口生产系统失控，处于失效状态而发生事故。因此，加强港口安全管 理，不能仅仅采用单项的、片面的安全管理技术或者方法，应该树立系统的、 预防的、本质的、强制的观点，推行港口安全的系统管理方法，才能真正奏效。 因此，必须全面考虑港口安全的系统管理体系，系统安全管理理论提出要建立 以下 12 个管理体系： （一）安全管理组织保证体系。包括决策系统、辅助系统、专职系统、执 行系统等 （二）安全生产责任状体系。通过层层签订安全生产责任状，是确保安全 指标分解到位、强化安全意识、提供责任追究依据等的重要举措。 （三）安全生产目标管理体系。每年要根据上级部门要求，结合港口安全 生产发展实际，实行安全生产目标管理，制定出安全生产管理的方针、目标管 理和目标实施要求等，明确责任部门、协助部门以及完成时间。 （四）安全教育培训体系。采取各种培训手段，如集中授课、现场讲解、 事故诊断、参观学习等，有计划、有步骤地开展全港安全教育培训。 （五）安全质量标准化体系。推行安全生产的标准化管理，让每一个港口 企业员工都能按照安全质量标准和规则制度办事，从而达到管理规范、操作规 范、行为规范、技术规范，实现消除隐患，控制危险源，避免发生事故。 （六）作业现场控制和实时监控体系。港口安全事故，是在货物装卸、运 输、储存和船舶靠离泊等多个环节，随着港口生产的持续开展而发生的，而且 港口生产还存在动态改变情况，造成安全生产不容易控制，因此加强作业现场 控制和实时监控显得尤为重要。 （七）外包作业的事前评估和过程管理体系。港口企业往往比较关注核心 产品的生产，比如码头装卸、仓储等业务，而对于基建维修、装卸劳务等往往 采用外包的形式，一方面可以节约成本，同时也分散了风险。但业务虽然外包 了，并不能放弃港口企业所承担的安全管理职责。要加强他们的管理，侧重于 对外包单位的资质评估，作业过程中要加强过程跟踪和监控，奖励考核标准， 共同做好港口安全工作。 （八）重点危险源管理体系。重点监控好固定的危险源和变动的危险源， 根据港区生产作业的特点，从设备设施本质安全、重点岗位人员素质以及操作 现场管理等方面着手，狠抓危险源的防控建设。 （九）安全投入保证体系。主要投向改善港口企业劳动条件、防止伤亡事 故和职业病为主的劳动保护方面，投向安全设施设备的“三同时”等。 （十） 职业安全健康管理体系。 即 ohsas18000 标准， 其主要内容是由方针、 策划、实施与运行、检查与纠正措施和管理评审等五大功能模块组成，形成相 互联系的有机整体，具备了系统性、先进性、动态性、预防性、全过程控制性、 综合管理一体化、功能性等特征。 （十一）安全信息系统体系。利用信息论、系统论、控制论、管理科学、 计算机技术等科学手段对安全进行管理，结合生产业务管理信息系统、地理信 16 息系统，对重点船舶、重点作业实施过程监控，形成安全信息监控系统。 （十二） 应急预案救援系统。 港口每天都是 24 小时连续作业， 只要有生产， 便会有危险存在。安全是相对的，危险总是存在的，在发生事故时，在如何进 行人员抢救、减少损失、保护事故现场、及时恢复生产等方面制定工作程序， 建立应急预案救援系统是关键。 第四节 一体化动态安全管理理论 一、一体化动态安全管理定义 随着世界经济一体化进程的加快，与生产密切相关的环境、职业健康与安全 问题受到了国际社会的强烈关注，20 世纪 80 年代国际标准化组织（iso）推出 了诸如 iso9000 和 iso14000 等系列管理标准，致力于环境、质量和职业健康的 一体化。20 世纪 90 年代以来，在可持续发展的口号下，社会经济协调发展成 为新的发展观，环境、安全、健康管理体系（es&h）和职业健康安全管理体系 （ohsms）等管理体系标准相继建立。为抢占市场发展的最高点，世界各国都在 发展和完善一体化动态管理体系。 一体化动态安全管理，是控制人、机、环境和管理过程，是协调人、物、 能量、信息的重要工具，其目的是将安全统一到管理和工作实际的各个层面， 定义所有的工作和所有类别的危险，保证员工、公众和环境的安全。 二、一体化动态安全管理体系的构建 一体化动态安全管理体系，是一个“以人为本，以法律、制度以及规范为 基础的可持续发展的全面控制动态体系”。对于现代企业来说，实现零事故是 企业安全生产的最高标准，也是政府监管部门的希望目标。这种安全生产目标 的实现，必须通过系统地提高企业的一体化动态安全管理体系水平，比如规范 不安全行为、降低危险、促进物的安全技术的发展、改善环境才能得以实现。 一体化动态安全管理体系包括微观一体化和宏观一体化两个方面。 （一）微观一体化，一是指对象一体化体系，二是指管理过程一体化。 对象一体化，指的是现代安全管理对象的人、物、环境的一体化。通过对 火灾、爆炸、坍塌、中毒等各类安全事故，以及道路交通事故、飞机失事、火 车相撞等意外事故的分析，揭示出事故发生的规律，不外乎人的不安全行为、 生产或技术系统的不安全状态、作业条件或环境不良。因此，要预防事故的发 生，就必须建立合理而可行的人-机-环境系统的一体化对象系统，最大限度地 分析系统中可能存在的危险因素和事故隐患，以求达到安全、舒适、高效率地 进行生产或工作的目的，保护员工、环境公众的安全，真正实现“以人为本”。 管理过程一体化，其首要目标就是安全的工作，这是核心的功能系统。可 分为五个阶段。第一阶段，清楚定义工作范围，将设想转变成实际工作，包括 任务定义、培训计划、资源分配等。第二阶段，分析危险，即根据常规的检查 17 计划、专家参与、员工自己的认识，对生产过程进行危险分析。第三阶段，确 定和实施危险控制，要求认真查看和研究标准、政策、程序以及要求，确定阻 止和减少危险的控制方法是否能够足以将工作相关的风险降低到可接受的水 平。第四阶段，对所有的工程，进行风险评估。第五阶段，提供反馈信息，提 高反馈质量，持续地提高安全管理水平。 （二）宏观一体化，即管理对象和管理过程的有机结合。 安全管理对象和安全管理过程是“物质”和“运动”的关系，离开任何一 个方面谈安全管理，都是不正确的。两者是紧密地有机结合的统一整体，是一 个相互联系、相互影响、相互制约的有机整体。宏观一体化要求我们，在对人 的活动、物、环境的危险做出分析，识别各分类标准、要求、规程之后，所有 都集中到了辨识和执行人的活动的控制方法，在实行控制之后才能执行工作。 然后，对工作之时所作的安全纪录进行分析、交流，通过员工、操作人员的反 馈，分别对人的行为、物的状态、环境做出可行的提高，这样就完成了一个安 全管理的循环。之后，我们进入下一个循环，达到了可持续提高的目的。 三、一体化动态安全管理体系的特点 一体化动态安全管理符合系统论、控制论和信息论等基本理论要求，具有 以下几个重要特点。 （一）一体化动态安全管理的对象系统是以安全的三要素（人、物、环） 作为主要组成部分的，应当以系统的观点来研究它们之间的相互关系和规律。 （二）人既是安全管理的主体，也是安全管理的客体，不论是微观一体化 还是宏观一体化，都是围绕人这一中心来进行的。 （三）一体化动态安全管理过程是遵循典型的 pdca 循环工作法的。 （四）在体系的运行中，过程与对象构成了可持续发展的动态安全管理系 统。 （五）一体化动态安全管理的最大特点在于对安全管理中的因素进行了有 机的一体化。 18 第三章 常熟港口安全监管现状 第一节 基本现状 一、港口规模 常熟港是一个新兴的一类开放口岸，1996 年 11 月起正式对外国籍船舶开 放。经过十年多的开发建设，常熟港目前已建成投用 27 个码头泊位，其中万吨 级以上泊位 14 个，累计年设计吞吐能力 2234.8 万吨，岸线总长度 4093.4 米， 建成各类仓库 11.3 万平方米，堆场 62.8 万平方米，化工储罐总容积 7.1 万立 方米，基本形成港区现代物流园框架,有 18 家仓储物流和港内驳运企业，21 家 船代货代企业，15 家劳动服务公司，7 家船舶服务公司，2 家拖轮服务公司和 2 家外轮理货公司。 常熟港发展历程体现起点高、发展快、质量好的特点，1996 年至今以来， 港口货物吞吐量年年攀升，各项指标全面增长，特别是 2006 年，常熟港完成港 口货物吞吐量 2581 万吨，其中外贸货物吞吐量 556 万吨，集装箱吞吐量 18.5 万标箱，创下开港以来最好纪录。 表 3-1 常熟港历年港口货物吞吐量 全港货物吞吐量 （万吨） 外贸货物吞吐量 （万吨） 集装箱吞吐量 （标箱） 1996 年 46 13 0 1997 年 363 18.8 464 1998 年 405 45.4 3853 1999 年 620 96 16104 2000 年 783 144.6 24704 2001 年 1020 222 20773 2002 年 1234 313 40808 2003 年 1510 482.1 48915 2004 年 1621 372.2 88386 2005 年 2050 480 120000 2006 年 2581 556 185200 19 表 3-2 常熟港码头泊位参数 序 号 港口企业全称 码头泊位名称 服务类 型 主要用途 码头长度 （米） 泊位 个数 靠泊能力 （吨级） 吞吐能力 （万吨） 1 兴华 1# 公用 通用件杂 156 1 5000 2 兴华 2# 公用 多用途 1 35000 3 兴华 3# 公用 多用途 400.8 1 35000 150 4 兴华 4# 公用 通用件杂 1 35000 5 兴华 5# 公用 通用件杂 355.2 1 50000 200 6 兴华 6# 公用 通用件杂 1 50000 7 兴华 7# 公用 通用件杂 1 35000 8 常熟兴华港口有 限公司 兴华 8# 公用 通用件杂 710.4 1 35000 475 9 煤码头 货主 煤炭 235 1 35000 400 10 重件码头 货主 通用散杂 90 1 5000 50 11 江苏常熟发电有 限公司 重油码头 货主 成品油 85 1 5000 3 12 华润码头 货主 189 1 10000 13 常熟华润石油化 工有限公司 华润内档 货主 液化气、 液体 化工品 50 1 500 36 14 多用途泊位 货主 多用途 134 1 7800 35 15 芬欧汇川（常熟） 纸业有限公司 煤炭泊位 货主 煤炭 98 1 3000 60 16 常熟益成特殊钢益成码头 货主 通用件杂 200 1 10000 60 17 华润电力（常熟）华润煤码头 货主 煤炭 267 1 50000 400 18 理文 1 号泊位 货主 煤炭 1 10000 19 江苏理文造纸有 限公司 理文 2 号泊位 货主 通用件杂 296 1 10000 160 20 耀皮玻璃码头 货主 散货 1 10000 21 江苏皮尔金顿耀 皮玻璃有限公司 耀皮玻璃码头 货主 件杂货 303 1 5000 107 22 长春化工码头 货主 煤炭 1 5000 23 长春化工（江苏) 有限公司 长春化工码头 货主 化工品 304 1 5000 98.8 24 汽渡 1#泊位 公用 汽车轮渡 1 1000 25 汽渡 2#泊位 公用 汽车轮渡 1 1000 26 汽渡 3#泊位 公用 汽车轮渡 1 1000 27 常熟通达长江汽 渡有限公司 汽渡 4#泊位 公用 汽车轮渡 220 1 1000 100 万辆 合计 4093.4 27 2234.8 4093.4 27 2234.8 二、港口安全监管机构 常熟港的港口安全监管工作，主要由常熟市港口管理局安全监督科负责，该