（公共管理专业论文）我国税务部门行政监督的现状与发展研究.pdf

中 文 摘 要 税务机关作为国家的行政执法机关，担负着国家管理税收事物的重任,在维护正 常社会公共秩序、促进社会经济协调发展中起着举足轻重的作用。作为国家行政管 理的重要组成部分，税务行政越来越成为社会关注的焦点，依法治税也成为依法治 国、实现行政管理法制化的重要一环。近几年来，我国税收工作贯彻“法治、公平、 文明、效率”的治税思想，坚持依法治税，取得了长足进步。然而从实践运行的角 度看，执法不严、违法不究、超越权限滥用职权或失职、渎职行为的现象，在部分 税务机关和税务执法人员身上不同程度地存在，这些问题严重的制约着我国依法治 税的进程。 税务行政监督是依据国家行政管理体制和行政管理形式的规定，对作为行政主 体的税务机关及其工作人员的行政执法行为进行的一种监督活动，税务行政监督设 立的目的除了保护纳税人的合法权益外，更重要的是以此来约束税务机关的执法行 为，减少执法的随意性，维护税法的尊严。随着我国社会主义民主法制建设的日趋 完善，已建立了一整套对税务机关多层次、多角度、全方位的监督体系，经过几十 年的实践，也取得了一定的成绩，但仍有许多需要完善的地方，司法监督、行政监 督和社会监督都还很不完善。因而，如何寻求一条有效的途径来切实加强税务部门 的行政监督，就成为摆在我们面前的一项严肃的课题。 本文尝试从我国的现状出发，通过对税务部门加强行政监督与依法治税的关系 进行分析和研究，指出税务部门加强行政监督的必要性，结合当前的税收实践，对 我国税务部门行政监督的现状及原因进行分析，根据分析，从完善税法监督体系、 加强税务行政程序立法和深化监督制度改革等方面，提出了对税务部门加强行政监 督的建议，从而提高社会对该领域的认识，促使税务部门严格公正、文明规范地依 法行政，维护纳税人的合法利益，进而更好地发挥其促进经济发展的杠杆作用，同 时也促使国家进一步完善税收立法，推动我国的税法建设和税务行政尽快步入法治 化的轨道。 关键词：税务部门；行政监督；现状；发展 abstract as the national administration machinery, tax office bears the important task that state administrates the tax. it plays an important role in keeping social activities in order and promoting social development. as the important component of national administration management, the tax administration becomes the focus of the society and managing tax in accordance with law also becoming an important part of running country according to law and realizing ruling administration by law. in recent years, chinese government carries out managing thought of taxes of “ruling by law, fare, civilization, efficiency” in tax wok of our country and insists on managing tax in accordance with law； the tax work has made considerable progress. but watching from the aspect of practice, there still exists a phenomenon, that is, tax authorities and staff do not abide by law while conducting behavior, which grievously influences the process of managing tax in accordance with law. administrative supervision of taxation is activities that put tax authorities and staff in some kind of supervision in accordance with national administrative management system and form. it aims not only to protect the taxpayers legitimate rights and interests, but also to restrict levy peoples law enforcement behavior and reduce the random of enforcing the law, safeguard the dignity of the tax law. along with the development of socialism democracy legal system, our country has established a many-angle and all-direction system, which has achieved great progress after several decades. but at the same time, there are also some problems in some fields, such as legal supervision, administrative supervision and social supervision. thus, how to find a valid path to strengthen the supervision of tax office is a becoming serious lesson we are facing. this thesis tries to set out from the present condition of our country, by analyzing the relationship between administrative supervision and managing tax in accordance with law, thus set forth the necessity of strengthen administrative supervision, combining to the practice and then analyze the present condition of administrative supervision and its reasons ,according to which, bring forward some suggestion such as making taxation legal system better, enhancing tax administrative lawmaking procedure and reform the supervisory system. this is firstly helpful for the society to know more about this field, secondly, urges tax authorities to abide to law fairly, third, protects the taxpayers legitimate rights and interests and plays a more important role in developing economic , at the same time ,urges the government to prefect tax lawmaking , thus put tax construction and administration in legal orbit. key words: tax office； administrative supervision； current situation； development 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指 导下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大 学。如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论 文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引 用的文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的成果。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指 导下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大 学。如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论 文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引 用的文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 年 月 日 引 言 1 引 言 当今社会，行政权的膨胀已经成为国家结构中的普遍现象，随着我国社会主义 民主法制建设的日趋完善，经过几十年的实践，已经建立了一整套对税务机关多层 次、多角度、全方位的交叉监督体系，并取得了一定的成绩。但在税收法制建设方 面仍有许多需要不断完善的地方，执法不严、违法不究、超越权限滥用职权或失职、 渎职行为的现象，在部分税务机关和税务执法人员身上不同程度地存在。税务机关 作为国家的一个重要经济执法部门，如何通过有效的行政监督来约束它的扩张就成 为一个重要课题。 对行政监督，国内外理论界已有大量研究，大部分学者主要是从社会学和政治 学的角度进行考察研究的，目前国内对这一领域的研究多停留在对税务行政执法的 监督、税收执法权的监督以及税法的监督等方面。1982 年我国宪法正式确认行政立 法，规定国务院有权制定行政法规，国务院部委有权制定部门规章，1989 年行政 诉讼法出台，它是新中国历史上第一部规定行政相对人在认为具体行政行为侵犯 了其合法权益可以向人民法院提起寻求司法救济的法律，为我国行政法制建设奠定 了坚实的基础。之后，相继有 1990 年的行政监察条例和行政复议条例 、1994 年的国家赔偿法 、1996 年的行政处罚法 、1999 年的行政复议法 ，2000 年 的立法法以及 2004 年的行政许可法 ，这些立法，代表着中国行政法制的基 本成就。作为国家行政管理的重要组成部分，税务行政越来越成为社会关注的焦点， 依法治税也成为依法治国、实现行政管理法制化的重要一环，行政监督法制建设的 丰硕成果无疑为加强税务部门的行政监督提供了坚实的基础。改革开放以后，伴随 着经济发展的加快和经济体制改革的深化，我国税收地位逐步提高，作用日益强化， 税收立法的步伐也逐步加快。对如何加强税务部门的行政监督，国家税务总局以及 各省市税务部门都在积极研究并探索一些行之有效的方法，与此相配套，各省、自 治区、直辖市人民政府、国家税务总局先后制定下发了诸如税收执法检查规则 等地方性法规和行政规章， 以及诸如 税务机关及其工作人员执法责任制实施办法 、 税务行政执法程序操作规范 、 税务监察暂行规定等规范性文件，这些都是我 国对税务部门加强行政监督的成果。 本文通过对税务部门的行政监督进行分析和研究，并对我国税务部门行政监督 的现状及原因进行了分析，从完善税法监督体系、加强税务行政程序立法和深化监 督制度改革等方面，提出了对税务部门加强行政监督的建议。文章分三个个部分： 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 2 第一部分是对税务部门行政监督的相关理论进行阐述，重点阐释了依法治税与税务 行政监督密不可分的关系以及加强税务行政监督的现实意义；第二部分主要从税务 行政立法监督、税务行政程序监督以及税务行政行为三个方面对税务部门行政监督 的现状进行了分析研究；第三部分，从三个角度提出了对加强税务部门行政监督的 具体建议。 本文的创新之处在于，本课题的研究是一项在税务部门加强行政监督方面的宏 观研究，根据国家建设民主法制的和谐社会的总体发展趋势与要求，以期在目前税 收法律体系的整体立法层次较低的现实条件下对如何完善税务行政监督体系提供理 论依据，并进而对推进税务部门依法治税进程起到一定的积极作用。 第一章 我国税务部门行政监督的概述 3 第一章 我国税务部门行政监督的概述 胡锦涛同志在十七大报告中明确指出： “完善制约和监督机制，保证人民赋予的 权力始终用来为人民谋利益。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互 协调的权力结构和运行机制。保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职 责.加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。 ”税收作为执行政府 职能的重要手段，税务机关作为国家管理税收事务的重要部门，在大力实施依法治 国的今天，加强行政监督有其自身特殊的内容和意义。 1.1 税务部门行政监督概述 税务行政作为国家行政管理的重要组成部分，越来越成为社会关注的焦点，依 法治税也成为依法治国、实现行政管理法制化的重要一环。近几年来，税收作为执 行政府职能的重要手段，发挥着不可替代的作用，然而从实践运行的角度看，执法 不严、违法不究等现象，在部分税务机关和税务执法人员身上不同程度地存在，这 种现象的存在成为税务行政监督出现的必然。 1.1.1 涵义 管理学中的监督具有多方面的涵义。它既是管理的一种基本职能，也是管理的 一种手段，贯穿于管理的全过程。行政监督，是指党、政府和人民群众对行政机关 及工作人员就其行政行为是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义民主和法 制原则，依法实行自上而下和自下而上的广泛监察和督导、督促。 它是国家行政管 理体系的一个重要组成部分，是使政府职能得以顺利实现的重要手段，也是行政机 关依法行政的重要保证。行政监督在行政管理中具有预防、补救和改进的作用，它 贯穿于行政管理的各个方面和各个活动过程的始终。其根本目的是使国家各级行政 机关及其工作人员在法律、法令、法规所规定的范围内进行行政管理活动，防止和 纠正违法或错误行为，保障公民的合法权益，提高各级行政机关的工作效率。 行政监督的主体是国家机关、社会组织或公民。具体来看，监督主体分为内部 的审计监察等部门和外部的人大、政党、社会组织、人民群众等等。监督的客体是 国家各级行政机关及其公职人员进行的公务活动和公务行为。国家行政机关及其公 职人员的行为,是关系到能否真正实现依法行政的关键,因此,理应成为监督的重点 对象。监督的内容是行政机关及其人员是否依法行政，事实上，行政监督的内容比 郭济主编.中国公共行政学.北京,中国人民大学出版社,2003. 竺乾威公共行政学 ，复旦大学出版社 2002 年版 第 18 页. 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 4 较宽泛,凡是监督对象的行为是否合法的问题,都是监督的内容,都包括在监督的范 围之内。在行政监督中所发现的一切没有法律依据的行政行为都应依法予以撤销； 对在行政监督中发现的一切滥用职权、贪污腐败的行为要依法严惩。随着政府行政 体制改革的深入,现在的行政监督已不仅仅局限于监督对象行为的合法性,同时也注 重了对行政机关办事效率的监督，这是对行政监督提出的更为严格的、更高层次的 要求。监督方式,通过特定渠道来进行。如政党监督,是通过党的纪律检查委员会来 实现对政府及其工作人员的监督；政府内部的监察部门是靠自身的硬性纪律约束来 实现自律的；新闻媒体靠新闻报道、信息传递、影响舆论来监督政府行为；民众可 以通过人大代表反映自己的建议问题,到政府信访部门上访,也可举报政府非法行为 从而实现监督。 税务部门的行政监督主要是指依据国家行政管理体制和行政管理形式的规定， 对作为行政主体的税务机关及其工作人员的行政执法行为进行的一种监督活动。从 性质上看,税务部门的行政监督是将税务行政管理的现有有状况与应有状况加以比 较,以发现问题和解决问题的一种手段。按照监督主体和内容的不同可分为：国家权 力机关对税务行政执法的监督、司法机关对税务行政执法的监督、政府及有关行政 主管部门对税务行政执法的监督、监察机关对税务行政执法的监督、政治民主(各党 派)对税务行政执法的监督、社会民主(舆论和人民群众)对税务行政执法的监督以及 税务机关内部的行政执法监督等，从而构成了税务行政执法内外监督体系。 1.1.2 对象和范围 随着我国社会主义民主法制建设的日趋完善，就社会的范畴来看，已建立、健 全了一整套对税务机关不同层次、不同角度、全方位的立体交叉的监督体系，这对 税务机关进行税务行政活动时确保依法、规范行政行为，减少执法随意性，防止滥 用权力，严格管理等方面起到了积极的促进和监督作用。 就其监督对象和监督范围 来说，具体包括以下内容： 1.监督对象 一是以抽象的税务行政行为作为监督对象，主要是指税务机关的立法行为和制 定规范性文件的行为，也就是指税务机关制定和发布的税收法律、法规和规范性文 件是否合法，是否与国家税收法律、法规相抵触、相冲突。二是以具体的税务行政 行为作为监督对象。所谓的具体行政行为是指行政主体依法对行政相对人采取的具 来自于 mba 智库百科. 第一章 我国税务部门行政监督的概述 5 有约束力的活动，如税务机关的征税行为、稽查行为、处罚行为等。具体行政行为 的范围包括行政许可、行政确认、行政处罚、行政裁决、行政复议等。就行政监督 来说，主要包括监督做出具体税务行政行为的机关是否具备税收执法的主体资格、 使用的具体法律法规是否正确、做出的具体行政行为是否超越法定的职责和权限， 是否符合法定程序，是否具备了必要的法定条件等。 2监督范围 一是要监督行政法规规定的范围。因为税务机关是具体执行税收法律的国家权 力执行机关，如何有效地保证国家权力机关所制定的各项法律、法规的全面正确实 施，是税务机关履行职责的重要体现，而实施税务行政监督正是税务机关为了确保 法律、法规实施所采取的一个必要手段。税务行政监督的范围，不仅包括税务机关 内部制定的行政法律规范的执行情况，同时也包括国家权力机关制定的法律和地方 性法规的执行情况。二是要监督主体的职能范围，主要包括以下几个方面：即协调 税务机关内部各部门之间的行政执法活动；撤销违法或不当的、侵害纳税人或其他 税务当事人合法权益的税务行政行为；处理监督对象在税务行政执法中越权、滥用 职权或失职、渎职行为；指导监督对象的税务行政执法活动；研究解决行政法律规 范中自身存在问题；依法受理纳税人或者其他税务当事人的复议申请，并做出符合 法律规定的复议决定，以保护纳税人或其他税务当事人的合法权益。 1.1.3 与依法治税的关系 法治是人类文明发展的必然产物，是社会健康发展的根本保障，也是我国政治、 经济和社会发展的必然趋势。 在税收领域坚持法治原则即坚持依法治税不仅是当前 治税的内在需要，也是适应外部挑战，顺应时代潮流，与时俱进的一项战略举措。 在社会主义市场经济快速发展的今天，依法治税已成为税收工作的出发点和归宿点， 但当前税收工作面临的重点和难点恰在规范执法，税务部门有法不依、执法不严等 现象依然存在，因此加强税务部门的行政监督有着十分重要的意义。 1加强税务行政监督是依法治税的前提 税务行政机关的权力存在是不争的事实，而其权力之巨是客观需要所致。巨大 的权力如果专断行使，则整个社会将不堪忍受。故而在给予税务行政机关巨大权力 的同时，应对其加以监督约束，因为有效的监督一方面限制了税务机关及其工作人 员的恣意和专断，维持了法律的稳定性和自我完整性，保护了纳税人的合法权益， 应松年.中国行政法的创制与面临的问题. 邓力平.辩证地看优化服务和依法治税，中国税务，2004，3. 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 6 另一方面也给自由选择一个适当的空间，使法律系统具有更大的可塑性和适应力。 依法治税的宗旨是保证人民对国家税收事务的民主管理与民主监督，税收的一切权 力来自于人民的授权，税权的行使要以人民利益为依归。只有通过税务行政监督， 使税收权力在正确、合理的轨道上运行，树立“管理就是服务”的意识，贯彻“执 法为公，行政为民”的理念，才能实现依法治税的宗旨。没有有效的行政监督，权 利义务就如同纸上谈兵，所以说加强行政监督是依法治税的前提条件。 2加强税务行政监督是依法治税的根本保障 行政监督作为规范行政权、实现税务行政权合理运行的制约机制，是实现依法 治税的根本保障。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。” 从现实中看，税收权力运用不规范，尤其是执法不公和执法随意性问题是纳税人反 映比较集中、突出的问题。依法治税是建立在税权尤其是税收执法权的规范、合法、 合理行使的基础上，遵循职权法定、越权无效、法律优先、权责统一、司法救济， 以及违法行政所必须承担相应责任的原则，以指导和规范税务行政权力的取得和行 使。它要求税务机关及其工作人员必须依据宪法、法律和行政管理法规中所规定的 原则、职权、方法、程序等来活动，如果他们在工作中不依法行事，造成了一定损 失，就必须按照有关法律和法规的规定予以处理。依法实行行政监督，能加强税务 机关及其工作人员的法制观念，从而使法制的原则在行政管理中得到贯彻。税务执 法人员是否真正履行执法责任，执法行为是否合法规范，通过行政监督就可以做出 公平、公正、公开的评价，这样就可以促使各级税务机关及其工作人员的行为更加 合理,进而推动税收法制建设，推进依法治税的进程。所以说，加强税务行政监督是 依法治税的根本保障。 3加强税务行政监督是依法治税的重要途径 在税务实践中,税务行政权由于具有强制性、单向性、扩张性,不易被控制,这就 为它种下了膨胀的种子，行政权力需要一定的自由但又容易失范无度，需要控制而 又难以控制，这是依法治税之所以强调行政监督的一个重要原因。行政监督的主要 任务是审查行政机关及其工作人员的行政行为,评价其行政活动的法律后果,因而是 促使依法行政得以实现的重要途径。首先，通过行政监督的预防作用，可以确保税 务行政决策在法律所规定的职权范围内制定。在制定决策时实行监督，能防止偏离 决策目标或应变无法预料的紧急情况，从而保证决策的正确制定和实施。其次，通 孟德斯鸠.论法的精神.商务印书馆,1959,10,10184. 第一章 我国税务部门行政监督的概述 7 过行政监督的补救作用可以防止税务行政管理失去控制。现代税务行政管理的对象 是动态、多变、复杂的社会大系统，不仅决策过程中含有大量的不确定因素，而且 决策执行过程中也会产生许多随机因素，再加上税务机关及其工作人员在思想素质 与业务素质方面都难免存在与工作要求不相适应的情况，通过行政监督，可以及时 发现问题，采取必要的措施予以补救，从而防止行政管理失去控制。最后，通过行 政监督的改进作用可以改进和完善税务行政管理水平。由于主客观的作用，行政管 理工作的失误总是难免的，这就需要通过行政监督查出原因，判明责任，从而吸取 教训，不断提高行政管理水平。总之，依法实施全面、系统的监督,可以有效地解决 税务工作人员的违法乱纪问题,保证行政行为的合法性、正确性和有效性,维护宪法、 法律、法规的权威,所以说，加强税务行政监督是依法治税的重要途径。没有有效的 行政监督，就不可能实现依法治税。 1.2 加强税务部门行政监督的必要性 如前文所述，税务机关作为国家的行政执法机关，担负着国家管理税收的重任, 在维护正常的社会公共秩序、促进社会经济协调发展中起着举足轻重的作用，税务 机关的行政管理活动,直接关系到国家、社会、集体的总体利益和人民群众的合法权 益，税务人员使用权力的不当便可能损害其利益。通过行政监督活动，从一定程度 上对行政权力的行使进行有效的制约，对于实现“依法治国、依法行政”的目标具 有极其重要的意义，它可以规范和制约税务部门合理行使税务执法权，保障纳税人 合法权益、促进税务行政民主化，最终完善市场经济体制。 1.2.1 制约税务行政权 税务行政机关作为国家税收事务的具体管理者，其管理活动并非一切都是天然 合理的，如果缺乏必要的、有效的监督，税务行政权的滥用，损害纳税人利益的情 形是难以完全避免的。因此，必须把税务机关的行政活动、行政权的运用放在一个 “规矩”中，才能促使税务机关履行法定职责并且合理行使税务行政权。 1.税务机关履行法定职责需要有效的行政监督 1.税务机关履行法定职责需要有效的行政监督 现代法治的真正意义在于其在全国范围内的统一实施，全社会依法办事。税务 机关的征税权来源于法律、法规，税务人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权 限，也不能随意放弃法定职责。但在税收实践中却存在一些行政执法主体及其工作 人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不 究的现象，这是对税权统一的极大威胁和损害。 由于税务行政监督的范围包括税务 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 8 机关执法主体的职能履行情况，它既协调税务机关内部各部门之间的行政执法活动， 研究和解决行政法律规范中自身存在的问题，依法受理纳税人或其他涉税当事人的 复议申请，还要指导和纠正税务行政执法活动，撤消行政违法和不当的、侵害纳税 人或其他涉税当事人合法权益的税务行政行为以及处理税务人员在税务行政执法中 越权滥用职权或失职、渎职的行为等。只有通过行政监督，才能促使税务机关严格 执行国家制定的法律法规，履行国家赋予的职能，确保国家法律、法规得以顺利实 施，从而规范税务干部的行政执法行为，提高各级税务部门总体的依法行政水平和 效率；才能推进税收执法权和行政管理权的监督进程，推进各级税务机关工作岗位 的细化、工作程序的完备、权力的有效分解、责任制的落实；才能及时发现在税务 机关及其干部队伍建设中存在的问题，防止和纠正税务机关及其工作人员滥用权力 的违法行为，督促其严格依照程序法和实体法办事，使各级税务机关采取更强有力 的、有针对性的措施和办法来避免执法中的随意性，提高执法水平，最终促使税务 机关履行法定职责。 2.税务行政机关合理实施行政职权需要行政监督 2.税务行政机关合理实施行政职权需要行政监督 税务行政权是国家赋予税务机关的、代表国家管理税收事务的一种权力，但在 实践中，税务行政权经常被“异化”，这严重地影响着我国依法治税的进程。只有 加强税务部门的行政监督，才能规范、制约和监督税务机关的行政行为，使税务行 政权力真正置于监督的约束之下，并促使其合理行使行政权。因为税务部门的行政 监督在很大程度上制约着税务机关的活动，给税务机关的行政行为划了一道底线， 促使税务机关严格按照法律规定行使职权，从制度上克服行政任意、行政武断、行 政专横以及行政职权的混乱，保证税务机关合理实施税务行政权。因为只有加强税 务部门的行政监督，才能达到以下目的： 第一，提高税务机关依法行政水平和效率。我国税务行政执法经过几十年的实 践，积累了不少经验，取得了一定的成绩。但在税收法制建设方面仍有许多需要不 断完善的地方，特别是执法不严和违法不究的现象，在部分税务机关和税务执法人 员身上不同程度地存在。在这种情况下，只有通过行政监督，才能保证各级税务机 关及其工作人员严格公正、文明规范地依法行政。 第二，促使税务机关公平实施行政职权。公平作为现代法律所奉行的一种价值， 它必须也只能在法律实施过程中具体而充分地体现出来。只有强化行政监督，才能 促使税务行政机关公平实施行政职权。因为行政职权的运作过程就是法律的实施过 第一章 我国税务部门行政监督的概述 9 程，它要求税务行政行为严格依法进行，作出的行政行为必须是公平的，若税务机 关违法行政，就要承担相应的法律后果。 第三，促使税务机关纠正自身错误。税务行政行为是一个十分复杂的过程，由 于它涉及的对象十分繁杂，且面广量大，难保万无一失，在税收征纳关系中，税务 机关依法征税，纳税人依法纳税，法律地位是平等的。但是，如果用税务机关与纳 税人的力量对比，税务机关是管理者，代表国家的利益，有全部国家机器的支持， 纳税人必须履行纳税义务，处于被管理者的地位，就这个意义而言，与手握公权力 的税务机关相比,纳税人无疑处于相对的弱者地位。 只有有效的行政监督，才能防 止处于强势地位的税务机关侵犯处于弱势群体的纳税人的合法权益，才能促使税务 机关错误的行为得到纠正和排除。 3税收公平和税收合理需要税务行政监督 3税收公平和税收合理需要税务行政监督 税收公平要求每一个纳税义务人都按同样的法律规定纳税，而不应当有地区和 个体的差异。税收作为国家宏观经济调控的重要手段，不仅要体现国家产业政策的 导向，更要维护公平的市场竞争秩序。税收立法要贯彻税收公平和税收合理原则， 税法解释和税收执法也要体现税收公平和税收合理原则。目前我国税法体系中有相 当数量的部委规章，部门立法往往难以突破部门利益，税收公平和税收合理原则在 税法中的体现不足，而税法实际执行中的随意性，更有损于税收公平和税收合理的 原则精神。要实现税收的公平与税收的合理，就需要限制与约束税务机关的权力被 滥用的行为，以防止出现损害纳税人利益的情况发生。因此税收的公平与税收的合 理原则要求建立起一个税务行政监督机制，约束税务机关在税法执行过程中可能产 生的不公平与不合理行为。 1.2.2 保障纳税人合法权益 如果人们把注意力仅仅局限于加强税务行政监督是促进税务机关依法治税的必 要条件上，而忽视行政监督对纳税人一方的必要性的话，实际上是将行政监督简单 地归结为对税务行政权力的控制，其实，就保护税务当事人的合法权益来说，加强 税务部门的行政监督也是非常必要的。 1税收主体地位的平等需要税务行政监督 1税收主体地位的平等需要税务行政监督 要增强纳税人的纳税意识，减少征收成本，就必须建立纳税人的权利观念，确 立纳税人与征税机关的平等地位。在我国传统税法观念中，税务机关的地位高于纳 曾金渊.税务行政法学.安徽大学出版社,2006. 来自于 mba 智库百科 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 10 税人，税收法律关系是一种单向的法律关系，征税机关享有权利而纳税人负有义务， 这是一种对税收的狭隘的理解。 人人平等是现代法制的一个基本理念与立足点，人不分贵贱、企业单位不分大 小，均是平等的。政府机关本身就是由公民与组织组成的，在法律上政府机关与公 民及社会组织在具体法律关系中的地位也是平等的。我国宪法也明确规定中华人民 共和国的一切权力属于人民。政府机关虽然具有管理职能但它是在法律规定的前提 下行使其权力，其法律地位与公民及社会组织仍然是平等的，不能认为政府机关具 有公共管理职能而具有高于公司与社会组织的法律地位。 这种理念引伸至税收法律关系，从基本的法律理念分析，税务机关与纳税人的 地位是平等的，税务机关是依法征税，公民与社会组织是依法纳税，二者之间的法 律地位是平等的。在我国税务实践中比较重视税务机关的征税权力而忽视纳税人的 权利。纳税人有对税收缴纳的依据及程序的知情权，有享受政府给予行政服务的权 力，有避免政府滥用征税行政权而使其受到损失的权力，有在受到税务侵权时的申 诉权。虽然我国已有行政复议法及行政诉讼法，但实践中并没有得到很好的利用， 很少有纳税人提起税务行政复议与行政诉讼。这种现象的原因并非是我国的税收征 管已经达到了一个很高的法律水平，以致于纳税人没有不同意见。而更多的是纳税 义务人对税务行政权力的恐惧。这种对税务行政权力恐惧心理的存在就不可能使税 务行政行为得到必要的监督，也就难以使税法得到真正有效的贯彻。因此，要保障 税收主体地位的平等，就必须加强税务行政监督。 2保护纳税人的合法权益 2保护纳税人的合法权益 在行政法律关系中，行政执法主体处于依法实施行政管理权的地位，行政管理 相对人则处于接受管理的地位。 只有加强税务行政监督，才能保障纳税人的合法权 益得到落实。如果对行政执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致行政权力的 滥用，从而产生腐败，侵害行政管理相对人的合法权益。通过强有力的行政监督， 可以防止税务机关及其工作人员超越权限滥用权力等违法现象的发生，促使税务机 关及其工作人员依法进行税收管理活动，从而保护纳税人或其他税务行政相对人的 合法权益不受侵害或受到侵害时能够得到及时、有效的补救。因此，加强税收行政 监督，确保税务人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。 3促进税务行政民主化 3促进税务行政民主化 来自于 mba 智库百科 马志勇.关于加强税收执法监督的思考. 第一章 我国税务部门行政监督的概述 11 税务行政活动，不仅仅是税务机关为实现其行政目的而进行的单方面活动，它 必须有纳税人的参与、配合。税务行政权力作为国家意志的体现，具有强制性与支 配性，因此，在税务行政管理中，税务机关与纳税人的差异是客观存在的，两者之 间的不平等具有绝对性。在依法确立的税务行政法律关系中，纳税人虽然也被认为 是法律主体，但是，由于税务行政管理过程中税务机关与纳税人之间权势实力的显 著差异，事实上主体双方很难处于完全平等的地位，而实施行政监督就实现了他们 对税务行政行为合法性进行有效监督的权利，维护了他们的合法权益免受不法行政 行为的侵犯，缩小他们与税务机关法律地位不对等造成的巨大反差，从而使他们从 单纯的税务行政行为的对象，变成可以依法实施监督来制约税务行政行为的主体。 纳税人的参与在一定程度上促使了税务行政管理的高效率。同时，纳税人参与监督， 就能更好地保证他们的民主权，使他们在各种法定的场合对税务机关的工作提出批 评建议。而税务机关及其工作人员只有置于这种监督之下，才能有效地克服官僚主 义，不断地改进工作，树立宗旨意识和服务意识，通过优质服务，改变过去“管” 与“被管”的角色，建立起平等的征纳关系，提高为纳税人服务的质量，更好地为 纳税人服务，从而促进税务行政民主化。 1.2.3 完善税收法制建设 行政监督不仅是民主政治的要求，也是法治社会的必然诉求。政治社会始终处 于国家权力无限扩张与法治诉求不断强化的互动之中。国家行政机关权力无限扩张 的直接后果是属于行政相对人的权利和自由不断缩小，财产权和经济自由不断受到 侵犯。在这样的背景下，相对人要求加强法治的诉求也必然越来越强烈，以维护自 己的合法权益不受专制政权的践踏。 法治的核心问题是国家与社会的权力均衡和国家内部权力制约机制的设置，只 有进一步强化税务行政监督，才能有效地解决权力制衡问题，从而促进社会主义市 场经济体制的不断完善和发展。因为社会主义市场经济本身就是一种有序的法制经 济，而税务部门又是国家的一个重要经济执法部门,因此，必须加强税务行政监督， 才能促使其更好地发挥促进经济发展的杠杆作用，才能进一步加快完善我国社会主 义市场经济体制，才能保证市场经济的运行有个良好的法制环境和秩序。 1税务行政监督是维护税收法定的必要条件。1税务行政监督是维护税收法定的必要条件。税收法定是税收监督前提，之所 以要税收监督，是由税收法定引伸而来的。税收法定要求税收的开征、税收征收程 陈国权.论政治监督与依法治国的实现. 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 12 序、税收的核算、违反税收的法律处罚必须建立在法律明文规定的基础之上。 宪法 明确规定，公民有依法纳税务义务，这是税收法定也是税收能够存在的法律基础。 在税收征收关系中税收征收机关是行政机关，在整个税收法律关系中处于强势地位， 为保障法律客观真实地实施，以及保护公民与企业利益的需要，均要求税收立法与 税收征管中建立必要的监督与约束机制，否则由于主体之间利益的对立与地位的落 差会导致税法执行过程中被扭曲，损害纳税人的合法利益。 2税收法律关系中主体的利益驱动客观上需要强化税务行政监督。2税收法律关系中主体的利益驱动客观上需要强化税务行政监督。不同的利益 主体在税收法律关系中的地位不同，由于利益驱动导致纳税人、扣缴义务人想方设 法通过财务会计核算，通过各种规避税法等各种手段逃避纳税，达到少缴或不缴税 收的目的。而税务机关则经常以完成税收指标任务为目标，利用自由裁量权和行政 强势地位，确保税款的收缴。在实际中产生两种倾向：第一是“放水养鱼”。沿海 经济发达地区，税源相对充足，税务机关以保障本年度的税收指标任务的完成为导 向，有意识、有目的地隐藏税源，决不多收超指标的税，藏税于企业；纳税人应税 未税的行为，也不会被税务机关认定为偷税而受处罚，但客观上违反了税法。第二 种是“寅吃卯粮”，内陆地区和经济欠发达地区由于税源不足往往因完不成本年度 的税收指标任务，千方百计挖掘税源，甚至将纳税人以后年度该缴的税先行征收。 其结果虽然完成了税收指标任务，但损害了税基，客观造成了不同地区企业间的不 平等，税负的不均衡，从而损害统一市场的公平竞争的秩序，从根本上违反税收法 定的原则。该收的税未收或不该收的税收了均是税收征收机关在利益驱动下所为的 有违税法的行为。 3良好的经济发展环境需要强化税务部门的行政监督。3良好的经济发展环境需要强化税务部门的行政监督。加强税务行政监督，对 营造良好的经济发展环境不仅是必要的，而且是极为有利的。因为：首先，通过建 立健全全方位、立体交叉的权力制约机制，可以规范执法行为，杜绝执法过程中的 随意性和不规范行为，从而有效堵塞征管中的漏洞和薄弱环节，进而规范行政执法 行为，推进依法治税，建立法治、公平的税收秩序，为经济发展营造良好的环境。 其次，通过税务行政监督，可以改善税风税纪，促进廉政建设。税风、税纪的好坏 直接影响着税收工作的开展，有效的监督，可以进一步强化勤政为民，扎实苦干的 意识，积极完成上级布置的任务，认真履行自身职责，纠正在少数干部身上存在的 税容税纪不整、办事拖拉、效率低下的现象，促进廉政建设和廉洁自律工作的开展。 来自于 mba 智库百科 第一章 我国税务部门行政监督的概述 13 杜绝以权谋私，以税谋私行为的发生，营造勤政、廉政、务实、高效的环境，从而 以廉洁高效的工作，促进经济发展。 我国税务部门行政监督的现状与发展研究 14 第二章 我国税务部门行政监督的现状分析 我国税务部门的行政监督法制建设得益于上世纪 80 年代法制建设的重建。1982 年我国宪法正式确认行政立法，规定国务院有权制定行政法规，国务院部委有权制 定部门规章，1989 年行政诉讼法出台，它是新中国历史上第一部规定行政相对 人在认为具体行政行为侵犯了其合法权益可以向人民法院提起寻求司法救济的法 律，为我国行政法制建设奠定了坚实的基础。之后，相继有 1990 年的行政监察条 例和行政复议条例 、1994 年的国家赔偿法 、1996 年的行政处罚法 、1999 年的行政复议法 ，2000 年的立法法以及 2004 年的行政许可法 ，这些立法， 代表着中国行政法制的基本成就。 作为国家行政管理的重要组成部分，税务行政越 来越成为社会关注的焦点，依法治税也成为依法治国、实现行政管理法制化的重要 一环，行政监督法制建设的丰硕成果无疑为加强税务部门的行政监督提供了坚实的 基础。改革开放以后，伴随着经济发展的加快和经济体制改革的深化，我国税收地 位逐步提高，作用日益强化，税收立法的步伐也逐步加快。与此相适应，各省、自 治区、直辖市人民政府、国家税务总局先后制定下发了诸如税收执法检查规则 等地方性法规和行政规章， 以及诸如 税务机关及其工作人员执法责任制实施办法 、 税务行政执法程序操作规范等规范性文件。尽管在税务行政监督的建设上，我 国已经建立起基本的监督体系，取得了上述比较可观的成就，但随着市场观念的更 新、各种制度的完善、社会法制化进程的加快，税务行政监督在依法治税和行政监 督方面还存在的严重问题和不足，需要我们认真面对，慎重对待。 2.1 税务行政立法的监督亟须完善 我国税收法治的现状并不乐观，在税收立法方面，既存在着税收规范性文件与 税收法律、法规和规章相抵触，或者同级税收规范性文件之间相互矛盾的现象，同 时又存在着不少漏洞，有些方面尚无法可依，税法监督亟待完善。 2.1.1 税收立法不完善 税收的立法监督、行政监督和司法监督三者之间既相对独立，又密切相关，核 心是税收的立法监督。 目前税收法律体系的整体立法层次较低，虽然宪法关于征税 权的原则规定是税法立法的宪法依据，但税法中除税收征管法、外国企业和外商投 资企业所得税法、个人所得税法是由人大通过的法律外，在整个税收法律体系中占 崔剑仑.论当代中国行政监督.吉林大学，2004. 论我国税法监督体系的完善. 第二章 我国税务部门行政监督的现状分析 15 重要地位的流转税法及其他税收实体法均是行政法规或部门规章。这不仅仅是立法 层次低，影响税法本身的权威性、稳定性，更重要的是关乎整个市场主体和公民财 产权的税法出于部门之手，在缺乏实质性立法监督的情况下，税收行政法规和规章 本身的合法性问题，这是税收法定、税收公平和税收合理的前提。 从国家权力分工的角度看，立法权属于全国人大，行政权属于国务院，司法权 属于法院、检察院。从这个意义上说行政执法权是政府的本职权力，而行政立法和 行政司法则是政府的派生权力，因此针对行政立法、行政执法和行政司法的法律监 督程序和要求不同。国家立法机关负责对行政立法的监督，对行政执法的法律监督 行政复议前置，而对行政司法的法律监督则可以直接进入司法程序。由于抽象行政 行为不属于税务行政复议、税务行政诉讼监督的范畴，因此加强和完善税务行政立 法