（公共管理专业论文）我国税收执法环境优化研究：基于行政生态学的视角.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 当前，我国的税收执法环境与前些年相比已经有了很大的改善，但与建设社会 主义市场经济体制所要求的良好的税收执法环境的目标还有很大差距，税收执法环 境存在执法难、执法水平低下和执法质量不高等诸多的问题。以往对我国税收执法 环境的问题缺乏深入地研究，没有跳出头痛医头、脚痛医脚的巢臼。 加入w t 0 后，我国税收执法所面临的挑战和竞争比以往更加激烈。因此，以行 政生态学的理论视角，研究分析影响税收执法环境的因素，找出制约和影响税收执 法活动不利因素的根源，寻求和制定优化税收执法环境因素的有效途径和方法，即 营造一个与市场经济相适应，符合国际通则，法治、公平、效率的税收执法环境， 具有十分重要的理论意义和实践意义。 本文运用管理学、行政学、法学、经济学、社会学等学科的相关知识，主要采 用文献法与实际调查研究相结合的研究方法，以文献法为主。其中对行政生态学理 论的分析，主要采用文献法；对我国税收执法环境的现状的分析，结合相关文献， 并采取问卷调查等调查方法。 本文提出如下观点： 一、从行政生态学的角度界定了税收执法环境的定义。税收执法环境是指与税 收执法活动相关的，影响税收执法活动的一种生态环境，这种生态环境包括经济要 素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治构架、国际环境等要素。 二、从行政生态学的角度指出了我国税收执法所面临的六大主要困境。重点指 出了经济要素困境和符号系统困境。经济要素困境具体表现在经济发展不平衡、市 场化程度不高制约了税收执法、地区间不良税收竞争引起税收执法“内耗”、财政 预算体制的缺陷干扰了“应收尽收 等方面。符号系统困境具体表现在市场需要的 制度供给不足，“权威性差 、税收政策的法律级次较低，“稳定性差 、现行税 收法律的“操作性差、税务稽查遭遇“五难刀等方面。 三、从行政生态学的角度对我国税收执法困境的成因进行了剖析，找出制约和 影响税收执法的六大原因。重点分析了市场经济不完善和税收法制不健全。市场经 济不完善包括经济结构的多重影响、分税制缺乏科学性、地方保护主义作祟，使税 收计划管理与税收执法产生矛盾等方面。税收法制不健全包括税收立法形式不合 理、税负不公且税负重，有“劫贫济富的味道、税收司法保障体系不完善等方面。 四、从行政生态学的角度提出了优化我国税收执法环境的对策。重点提出了促 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 进税收经济协调和完善税收法制体系。促进税收经济协调包括树立税收经济观念， 走从经济到税收的良性发展之路、树立正确的财富观，突破“三种观念 ，增强税 收负担能力、更新政府理财观念，规范税收竞争等。完善税收法制体系包括完善税 收立法体系，使税务机关有法可依、简化税制，降低税率，公平税负、完善税收司 法保障体系等。 关键词：税收；税收执法；税收执法环境；行政生态学 n o w ，c h i n a s t i l 锄e v e r ，b u th a s a b s t r a c t e n v i r o 砌e n tf o re x e c u t i n gt a xl a w h a da l r e a d ym o r ei m p r 0 v e m e n t ag r e a td i s p a r i t yi nt h eg o a jw h i c hr e q u e s t e dw i t l lt l l ec o n s t n l c t i o n s y s t e m t h ee n v i r o i 珊e n tf o re x e c u t i n gt a xl a wh 勰m a l l yq u e s t i o n s ， s u c ha sd i 舔c u l t l yo fe n f o r c i n gt h el a w ，t h el e v e l 锄dq u a l i t yo fe x e c u t i n gt a xl a wa r el o w t h e p r e v i o u s r e s e a r c ho nt 1 1 ee n v i r o 姗e n tf o re x e c u t i n gt a ) 【l a wl a c k sm o r o u g h l ya i l d h 嬲n o tj 啪p e do u tt l l en e s tw h i c hm eh e a d a c h ec u r eh e a d ，t h ef o o tp a i nc u r ef o o t a r e r e 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sm a i l a g e m e n t ，a d m i n i s 仃a t i o n ，l e g 甜，e c o n o m i c ，s o c i o l o g ye t c r e l a t i n gk n o w l e d g e ，m a i n l yu s e sm el i t e r a t u r ea 1 1 dt h em o r o u g hi n v e s t i g a t i o nr e s e a r c h u i l i f i e s a n a l y z i n gt h et l l e o r yo fa d m i n i s 乜a t i v ee c o l o g ym a i l l l yu s e st h el i t e i i a n 盯e ； a n a l y z i n gc 1 1 i n a se n v i r o 姗e n tf o re x e c u t i n gt a ) 【l a wr e f e r sr e l a t i r 唱l i t e r a t u r e 锄da d o p t s i n v e s t i g a t i o nm e t h o d ss u c h 嬲t h eq u e s t i o 衄a i r es u n ，e y 1 1 1 i sa n i c l ep r o p o s e st h ef o l l o w i n gv i e w p o i m ： f i r s t l y ，m i sa n i c l ed e f i i l i t e st h ee n v i r 0 i 姐e n tf o re x e c u t i n gt a xl a wf 如mm ea 1 1 9 l eo f a d m i i l i s t m t i v ee c o l o g y t h ee n v i r 0 砌e mf o re x e c u t i n gt a xl a wr e f e r st 0e c o l o g i c a l e r w i r 0 i m l e n to fr e l a t i n g 、) l ，i t l le x e c u t i n gt a xl a w a n di m p a c t i n ge x e c u t i n gt a xl a w ：t h e e c o l o 西c a l e n v i r o n m e n ti n c l u d e se c o n o m i c a l f i a c t o r s ， s o c i a lf a c t o r ，c o 衄m 血c a t i o n n e t 、 ，o r k ，s y m b o l i s m ，p o l i t i c a ls k e l e t o n ，l n l i l l 锄r e s o u r c e s ，a 1 1 di n t e m a t i o n a le n v i r 0 衄e n t a n ds 0 0 n s e c o n d l y ， t 1 1 i sa n i c l ep o i n t so u ts i xm a i np l i 酉l t so fe x e c u t i n gt a ) 【l a wf 而mm e t l l e o d ，o fa d m i n i s t r a l t i v ee c o l o g y i th i g l l l i g h t st l l ep l i g h to fu 1 ee c o n o m i c a lf a c t o ra n dt l 坨 p l i g h to ft h es y h l b o l i s ms y s t e m t 1 1 ep l i g h to ft h ee c o n o m i c 2 l lf i a c t o ri n c l u d e sn l e 硕士学位论文 m a s t e r st he s l s e c o n o m i c a ld e v e l o p m e mn o tb a l a n c e d 锄dt h em a r k e t a b i l i t ) rd e g r e en o tl l i g l lr e s t r i c tt a x l a we n f o r c e m e n t ；t h ea r e ah 嬲n o tg o o dt a xc o m p e t i t i o nw h i c hc a u m et a xl a w e n f o r c e m e n t “t h ei m e m a l 衔c t i o n ，；t h ef i s c a lb u d g e ts y s t 锄f l a wd i s t u r b s i i e c e i v 矗b l e h 弱r e c e i v e d ”t h ep l i g h to ft l l e s y m b o l i s ms y s t e mi n c l u d e st h en e e d so ft l l em a r k e t s y s t e mo fs u p p l yl a c k ，“p o o ra u 胁o r i t y ”；t 叙a t i o np o l i c yh 嬲t i l el o w e rt h cl e g a ll e v e l ， 伽o rs t a b i l i t y ”；n l ec u 玎e n tt a ) 【l a wh a s “o p e r a t i o 删g a p ”：n et a xi n s p e c t o rc o n f 硒鹏 “f i v ed i 题c u l t i e s ， t h i r d l y ，t h i sa r t i c l ea 1 1 a l y z e st l l er e a s o nf o ro u rc o 岫t r y se n v i r o n m e n tf o re x e c u t i n g t a xl a wf r o mt l l e a 1 1 9 l eo fa d m i n i s 们t i v ee c o l o g y ，d i s c o v e r ss i xf e s t r i c t i n gr e 嬲o n sf o r e x e c u t i i l gt a xi a w a n a l y s i so fk e yt ：h cm a f k e te c o n o m yi si m p e 疵c ta i l dt h et 懿l e g a l s y s t e mi si m p e r f e c t t h em a r k e te c o n o m yi si m p e r f e c t ，w h i c hi n c l u d e st h em u l t i p l e i m p a c to f t l l ee c o n o m i cs t m c t u r ea i l dl a c ko fs c i t i f i cs y s t c mo f l 瓠d i g t r i b u t i o n ；l o c a l p r o t e c t i o i l i s mc a u s e s 怕u b l es ot l l a tt h et 缸p l a r 塔m 趾a g e m e n t 锄dt a xl a we 碰b r c e m e n t c o n f l i c t t h e 觚l e g a ls y s t e m i s i m p e r f e 鸭w h i c hi n c l u d e st a ) 【l e g i s l a t i o ni s u r l r e a s o n a b l e ；t 戤b u i d e ni sm l f 撕r 锄dt l l et a xb u r d e ni sh e a v y ，a i l dh a st 1 1 es m e l lo f “r o b b i n gt l l ep o o rt ob e n e f i tt l l er i c h ”；t 觚j u d i c i a ls e c 谢t ys y s t e mi s 证辨疵c t f i n a l l y ，t h i sa r t i c l ep r o p o s e s 也ec o u i l t e m e a s u r eo fo p t i m i z i n go u rc o 咖s e n v i r o m n e n tf o re x e c u t i n gt 觚l a w ，w h i c hb a s e do nt h e 也e o 巧o fa d m i n i s 们t i v ee c o l o g y i t1 1 i 创i 曲t st op r o i n o t ec o o 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c u t i n g 觚l a w ； n l ee n v i r o 姗e n tf o re x e c u t i n gt a xi a w ； p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 懈名：译涉 日期：。占年厂月小 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 导师签名：陨和 日期：。黔厂码1 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。回童诠塞堡銮厦进厦! 旦坐生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名： 日期：绣 导师签名：pg 日期：夕g 年厂 形鹏辱：口6 名 o 签 ：者期 作日 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s ( 一) 问题的提出 引言 唯物辩证法认为，世界上的事物都是联系、发展的，都不是孤立进行的，它们 或多或少地都要受到来自于外部和内部诸多因素的影响和制约，税收和税收执法也 都不例外。随着对税收研究的不断深入，视野日渐开阔，越来越深刻地认识到税收 各种效能能否实现取决于两个方面：一方面税收制度本身是否完善，另一方面税收 制度运行的内外部环境是否匹配和支持。税收制度只有在内在科学性和外在适应性 同时具备，即“内、外双修 时，税制才能取得预期的效果；否则，效果总是难尽 人意。税收对经济调控能力的增强，一方面离不开税收制度的完善，另一方面也离 不开税收执法环境的优化，即有一个有利于税制运转的市场经济秩序，通过税制的 内在协调性和外在适应性来实现税收调控的目标。 我国税制改革的实践恰恰验证了这一结论。无论是2 0 世纪8 0 年代的税制改革， 还是2 0 世纪9 0 年代的税制改革，在前期的理论研究时，酝酿中的新税制有很多的 先进性、优越性、科学性，而在实践中运行起来，却不完全是那么回事，其中原因 既有新税制自身的缺点和不足，但是新税制运行的内外部环境不支持、不匹配也是 一个不容忽视的方面。 税收执法环境对税收管理活动具有直接影响和重要作用，税收管理活动必须依 赖于税收执法环境的支持和保障；良好的税收执法环境又有利于促进税收管理活动 实施，有利于提高税收管理水平和税收管理质量，有利于降低税收管理成本，以便 更好地实现税收管理的目标。总之，税收执法环境的好坏对税收的影响至关重要。 税收执法环境关系到国家税收法律法规的正确实施，关系到政府机关的依法行 政，关系到纳税人的权利与合法利益，影响税收执法的实施过程和执行结果，影响 税收发挥调节经济的重要作用。税收执法环境直接影响税收征管等各方面的活动， 营造良好的税收执法环境有利于税收征管工作的顺利开展。 税收执法环境具有客观依赖性和主观能动性两种属性。一方面，税收执法环境 的优劣，受到生产力和经济发展水平的制约，表现出它的客观依赖性；另一方面， 税收执法环境在税源转化为税收的过程中起着决定性作用，表现出它的主观能动 性。 以往人们对税制内外部运行环境的研究不多，即使研究也是比较零散、不系统。 硕士擘位论文 m a s t e r st h s i s 现在，跳出“就税制研究税制 的思维框框，从行政生态学的理论角度来研究分析 税收执法环境的问题是一种新的尝试。 ( 二) 文献综述 从国内来看，对税收执法环境的研究，一般是对影响我国税收执法环境的一些 因素的罗列与分析，如国家税务总局扬州税务进修学院的彭骥鸣先生指出，税收执 法环境有六大构成因素：政治因素、经济因素、法治因素、文化因素、科技因素、 自然因素，指出我国当前税收法治环境不容乐观，无法可依、有法不依、执法不严、 违法不究的现象普遍存在；税收征纳环境也不容乐观，公民纳税意识薄弱，未认识 到纳税是公民应尽的义务及享受公共服务的前提，税收正义观念淡薄，反而推崇偷 税“能人，税收宣传缺乏力度等问题。 延边大学的李顺花女士、中共延边州委党校的千万修副教授指出，当前我国税 收执法环境中存在纳税人依法纳税的意识淡薄、偷税甚至抗税，税务部门执法不严、 行业内部存在个别腐败现象，权法对冲、政府行为大如天，国税局和地税局两家缺 乏涉税协调机制，税法宣传陷入困境等问题。 国内这些对当前我国税收执法环境的研究分析还比较零散，对税收执法环境深 层次的问题缺乏深入地研究，税收执法面对诸多问题经常陷入头痛医头、脚痛医脚、 纠缠于矛盾之中的局面。 从国外来看，对税收执法环境的研究，主要是研究美国、日本等发达国家在税 收执法的法制环境、体制环境、文化环境等方面的成功经验和做法，比如美国：健 全完善的税收法制环境、发达规范的税务代理业、严密系统的社会化监控体系、广 泛稳定的协税护税网络、现代化的税务信息系统、普遍强烈的照章纳税意识、社会 性全民性参与税收的氛围、注重运用税收调控手段，营造公平效率的税收政策环境 等；又比如日本：税收公示制、税理士制度、税务警察制度、纳税自我申报制度、 税收宣传制度、税法充分强调刑罚的威慑作用等。这些都是从西方的概念和发达国 家的价值标准来分析税收执法环境的构建问题，还没有一个比较适合发展中国家的 税收执法环境的构建方案。 1 9 2 6 年，美国早期杰出的公共行政学家怀特发表行政学导论一书，提出行 政环境思想，行政环境是指围绕行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政 行为以及行政效果的各种因素的总和。从经济环境、政治环境、社会环境、科学 。丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第6 7 页。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 技术环境等方面分析探讨行政环境对公共行政管理的影响；1 9 4 7 年，美国哈佛大学 的高斯教授发表政府生态学一书，提出政府组织与行政行为必须考虑到生态环 境；1 9 6 1 年，美国著名行政学家里格斯发表行政生态学一书，提出三大行政模 式、五大行政生态要素，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题， 他的研究在行政学理论领域发生重大影响，使行政生态学成为一门新的、系统性的 学科，并且标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束。我国学者从2 0 世纪8 0 年代开始，也投身于行政生态学理论研究并结合我国实际出版了一批有影 响的论著，但从所搜集和掌握的文献资料来看，还没有将行政生态学这一理论体系 用于分析我国税收执法方面的问题。 ( 三) 研究方法和论文框架 本文主要采用文献法与实际调查研究相结合的研究方法，以文献法为主。其中 对行政生态学理论的分析，主要采用文献法；对我国税收执法环境的现状的分析， 结合相关文献，并采取问卷调查等调查方法。 全文共分四个部分： 第一部分，税收执法环境的行政生态学诠释。首先主要介绍行政生态学的概念、 三大行政模式、五大行政生态要素、过渡社会公共行政的主要特征等行政生态学的 基本理论并对其进行评价，然后对税收执法环境进行行政生态学解释。 第二部分，行政生态学语境下的我国税收执法困境。运用行政生态学的理论体 系分析指出我国税收执法所面临的六大主要困境：经济要素困境、社会要素困境、 沟通网络困境、符号系统困境、政治构架困境、国际税收困境。 第三部分，我国税收执法困境成因的行政生态学分析。对我国税收执法困境的 形成原因运用行政生态学理论进行剖析，找出制约和影响税收执法的六大原因：市 场经济不完善、社会协作未成合力、沟通网络不畅通、税收法制不健全、政治行政 未分离、国际税收竞争过度性。 第四部分，基于行政生态学的我国税收执法环境优化策略。针对我国税收执法 所面临的主要困境，提出优化税收执法环境的对策。即：促进税收经济协调、加强 相关部门协作、加强税收文化建设、完善税收法制体系、促进政府行为规范、加强 国际税收合作。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s ( 四) 刨新之处 本文的创新之处在于：把理论与实践有机结合起来探讨税收执法环境优化的课 题，不是机械照搬西方的行政生态学理论，而是吸其精华，剔其糟粕，联系实际， 灵活运用，借助物理学“光谱分析 和医学“透视 、“解剖 法作形象说明，充分 体现了研究的鲜活性与严谨性的统一，即运用行政生态学的理论视角，透过“就环 境研究环境 的层层迷雾，对我国税收执法环境的概念进行新的诠释，根据我国国 情并结合作者从事税收工作的实践，对我国税收执法环境的现状进行行政生态学分 析，指出了我国税收执法面临的六大主要困境，分析了我国税收执法困境的六大主 要原因，提出了我国税收执法环境优化的对策。 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、税收执法环境的行政生态学诠释 ( 一) 行政生态学的基本原理及评价 1 行政生态学的概念 行政生态学是运用生态学的理论和方法研究公共行政的结果，它借用生态学研 究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法，来研究行政系统与其社 会环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。公共行政研究中 的生态学方法是由里格斯以前的高斯等人创始的。高斯教授于1 9 3 6 年发表了美 国社会与公共行政，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题；1 9 4 7 年他又发 表了政府生态学，强调了外部生态因素对行政管理的重要性。但是，当时高斯 等人的理论和方法并没有引起理论界的重视。里格斯对这个方法作出了与众不同的 贡献，1 9 6 1 年，发表了行政生态学一书。里格斯进一步发展了高斯的理论，在 一个更广泛的范围内分析了行政和经济的、社会的、技术的、政治的以及通讯等因 素之间的关系。 在生态学看来，没有一种生命机体是可以孤立存在的，任何一种有机体都必须 依赖于周围的生物或无生物，都必须同周围环境进行物质交换才能生存。按照高斯 的观点，公共行政生态学包括对人、地区或财产、人所期望的自然和社会技术、思 想、个体和紧急状态的研究。根据这种观点，行政生态学认为，要了解一个国家的 公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统 来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。在这里，行政和它的 环境互相影响，对发生这一过程的动力的认识对于理解行政过程是必要的，这种方 法被称为生态学方法。据此，里格斯把行政生态学定义为“自然以及人类文化环境 与公共政策运行之间的相互影响情形 的科学。因此，行政生态学的研究范围包 括，一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公 共行政。二是探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。具体地说， 当我们研究某一国家的行政时，我们不仅要研究该国行政制度上的特点，更要研究 其行政行为的方式；不仅要从行政本身的观点去研究行政，更要扩大范围，立足于 该行政系统得以产生的社会大系统，从行政与政治制度、意识形态、价值观念、经 济结构、文化心理、历史传统等的相互关系中研究行政。 d 彭文显：行政生态学台北三民书局1 9 8 8 年版，第1 9 页 5 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s l s 2 行政生态学的三大行政模式 里格斯的行政生态学理论建构在其将社会划分三种基本形态的基础上，即传统 的农业社会( 如传统泰国、古代中国) 、过渡社会( 如现代泰国、菲律宾) 和现代工业 化社会( 现代美国、英国、前苏联) 。通过对泰国和菲律宾等国行政行为的研究，里 格斯提出了著名的三大行政模式，并运用社会学“结构功能分析法”和物理学“光 谱分析 概念对此作了形象说明。 ( 1 ) 与农业社会相适应的是融合型行政模式。就像折射前的自然光是一道白光 一样，传统农业社会中的社会结构是混沌的，缺乏明确、细致的社会分工，行政行 为与政治、立法、司法、军事、经济等行为混杂不清，更无专业化的行政机构，行 政效率低下，行政风范带有典型的亲属主义色彩。 ( 2 ) 与工业社会相适应的是衍射型行政模式。犹如白光经过三棱镜的折射后表 现出来的各色光谱一样，整个社会有着明确、细致的分工，行政职能专门化，机构 分工细化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一，追求行政效率与科 学性。民众与政府间沟通渠道广泛，并在不同程度上能够影响政府决策。这时期的 行政风范体现的是平等主义、成就取向。 ( 3 ) 与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。恰似光进入棱柱中的折射情形， 既有融合的白光特性，又含有衍射光的因素，介于农业社会和工业社会之间的过渡 社会形态，也明显地表现其新旧并存、稻稗混杂的特点。行政行为与其他社会行为 虽有区分，但尚未完全分化；已经建立的专业机构功能有限，不能正常运作：行政 制度在实际执行过程中仍受各种传统影响而难以真正起到约束和规范作用，行政效 率不高。 我国是世界上最大的发展中国家，自上个世纪8 0 年代以来，我国的行政生态 系统就开始由传统走向现代化，在这个过渡中，行政生态主要处在了两种情形之下： 一是内部的现代化，二是外部的全球化。内部的现代化主要是农业社会向工业社会 的过渡。外部的全球化主要是经济全球化背景下，随着加入w t 0 ，我国日益融入世 界经济全球化的浪潮中。内部的现代化和外部的全球化是我国当前行政生态的总体 特征。 里格斯认为，“在使用任何理论之前，必须先了解社会究竟属于何种社会形态， 是农业社会、过渡社会还是工业社会，然后才能利用正确的理论达到了解行政行为 的目的。 回 。丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 2 5 页。 6 。 我国当前处于过渡社会，行政模式属于棱柱型行政模式，这是全文分析的基本 点。 3 行政生态学的五大行政生态要素 里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是多种多样的，但其中最主要的有 五大要素，即：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架。 里格斯把经济要素列为影响一国行政的第一位要素，认为一个国家的行政模式 基本上由该国的经济结构决定。他把社会经济结构依社会类型分为三种：传统农业 社会中的“互惠一重配 结构，过渡社会中的“集市一有限市场 结构与现代化工 业社会中的“市场一企业”结构。这三种经济结构的市场化程度不同，因此对行政 所造成的影响也就不同，市场化程度越高，行政管理中受传统事物制约的程度就越 低。 第二个要素是社会要素。里格斯注意到社会组织在不同社会形态中的不同作 用。他把社会组织分为两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、 家族等；另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会 等，通称为“社团 。在农业社会和过渡社会中，家庭和家族在行政过程中发挥重 要的作用，而在现代化工业社会中，社团则对政府和行政起着重要的作用。在棱柱 型行政模式的社会里，存在行政封闭、效率不高的状况。 第三个要素是沟通网络。沟通网络包括社会的文化水平、使用语言的状况、社 会舆论的力量、以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段。里格斯认为 沟通网络的状况直接影响到一个社会的“动员性”和“同化性”。所谓动员性，指 全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度；所谓同化性则指全社会人口对周一价值 体系与目标等的认可程度。根据这两个变项，他将社会分为一元化社会和多元化社 会。现代工业化国家的高度动员、高度同化的社会是一元化社会，而传统的低动员、 低同化的社会是多元化社会。显然，一个社会的沟通水平高，则容易在更多的问题 上更快地达成共识。反之，政府在行政过程中就面临着比较多的麻烦和不同意见。 第四个要素是符号系统。符号系统是指包括政治神话、政治准则和政治法典在 内的一整套政治符号系统。这些实际上就是关于政治意识和政治游戏规则的影响。 里格斯认为政治神话中包含一些直接影响着人民的政治意识，如在西方国家的政治 传说中更多的包含了主权在民、人生而平等、天赋人权等观念，而在东方政治神话 中更多的包含了君权神授等观念。“政治准则 是指一套决定政府结构以及统治者 $ 丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国入民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 3 0 页 7 顾士学位论文 m a s t e r st h e s l s 的选择方式及其应承担职责等的规则。如规定实行两院制、总统制、普选制等政治 结构的美国宪法、法国的独立宣言就属于“政治准则 。“政治法典 则是指将 政治准则进一步具体化、规范化的各种法律制度。由符号系统所提供的“共同意识 是形成行政权威所不可缺少的东西。 第五个要素是政治构架。秉承古德诺的政治行政两分思想，里格斯认为政 治与行政应该是分离的，政治领导行政，而行政则实现着政治的目标，这种“功能 依存关系” 决定了政治构架也是影响行政生态的一个重要因素。 里格斯最后总结道，以上这几种要素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互 相影响的，因此在实际考察中，情形是错综复杂的，既要注意单个分析这些重要因 素，又要注意到彼此之间的互动性。 4 过渡社会公共行政的主要特征 里格斯对过渡社会公共行政的研究是其行政生态学理论的核心内容，这起因子 他对西方行政学者在研究发展中国家的行政问题时以西方发达国家的行政环境为 前提的怀疑和否定。在重点分析了现代泰国、菲律宾的公共行政基础上，他着重探 讨并总结出了过渡社会( 棱柱社会) 公共行政还有三个重要的独特的特征，即：异 质性、形式性和重叠性。 ( 1 ) 异质性。高度异质性的存在是棱柱社会主要的独特特征。异质性是指极 为不同的体制、习俗和观点同时存在。由于一个正好相反的观点和习俗的平行共处， 因而棱柱社会的社会变革将是不协调的、不完善的，也是无反应的。异质性存在于 棱柱社会生活的各个方面，于是社会就呈现出一种自相矛盾的画面，缺乏一体化是 棱柱社会的一个基本特征。在生活几乎所有方面的所有这些不同、分化不仅影响了 行政系统的作用，制约了它的行动，而且给行政带来了许多问题。里格斯认为，统 治阶级将一如既往地努力保护“有钱人 的利益，而不顾“穷人 的利益，这将在 社会里产生革命的气氛。 ( 2 ) 形式性。形式性( 或叫形式主义) 是指规定与描述之间，正式的权力与 生效的权力之间，宪法、法律、法规、规章所产生的效果之间，组织、统计资料与 政府和社会的实际、事实之间存在差异的程度。政府所制定的法令和政策不能付诸 实施，形同虚设，徒有虚名。形式和实际之间的差异越大，一个系统内的形式性就 越多。与一个具有高度形式性的棱柱社会相比，融合和衍射社会相对地说来具有高 。丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 3 l 页。 口丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 3 2 页。 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 度的现实主义。在解释形式性的范围时，里格斯也提到了符合宪法的形式性。符合 宪法的形式性是指符合宪法的原则和原则实际被执行之间的差距。宪法正当地把管 理权交给被选举出来的人民代表手中，但事实上，真正的政府权力和势力则是议会 之外的某些个人和集团所拥有。宪法把制定法律的任务交给立法机关的成员，但是 事实上，他们仅花了很少时间制定法律，他们更热衷于政治权力，而置他们的立法 任务于不顾。在棱柱社会里，这就有利于官僚政治在制定法律时起主要作用。由于 执政党或内阁内部拉帮结派，这就使得官僚们组成集团或与各种政治领袖结盟，这 样，形式性就存在于棱柱社会的每一个方面。 ( 3 ) 重叠性。重叠性是指行政机构的重叠现象，行政机构并不一定产生其应 有的功能，在行政系统内，那些被说是行政行为的东西实际上由那些非行政标准主 宰，即由政治的、社会的、宗教的或其他的因素主宰，而不由行政标准所决定。在 融合社会里，传统的结构几乎履行了各种功能，重叠的问题并没有出现，因为在这 样一个社会里，任何正式的内容也就是有效的。然而，在棱柱社会里，虽然建立了 “新的或现代的”社会结构，但是事实上，旧的或未分化的结构继续控制着社会系 统，议会、政府机关、市场、学校等等就履行了各种行政的、政治的和经济的职能。 实际上，他们的行为受到诸如家族、宗教、特权阶层这样一些传统组织的支配和影 响，法律上的“权力”从属于事实上的“控制”，于是，合法的组织成了“影 ， 而非正式组织却成了“形。许多机构以一种专门方式运转，甚至常常违背建立 这种机构的目的。有时，对行政缺乏主要取向的机构与对行政负责的其他具体机构 一起执行行政功能，这种重叠影响了政治家与行政机关之间的关系。 5 行政生态学理论的评价 里格斯的行政生态学理论构成了一个严密的逻辑体系，它在公共行政学科方面 有重大的影响。有关比较公共行政和发展行政的任何研究，无一不与里格斯的观点 有关。传统行政理论主要强调组织原则，而关于行为的理论则集中研究行政组织人 们的行为，然而里格斯的行政生态学理论则强调行政和它的环境的相互作用。在内 容和分析方面，里格斯的生态方法涉及到了较广泛的领域，并采用了行政系统的事 例方法。 里格斯模型可以加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。 在某些方面，棱柱模型可能类似于行政原则。原则不可能是普遍的真理，它们可能 有谚语式的不足，如它们会以矛盾的对子形式出现，但这并不意味着原则是无价值 。丁煌： 西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社2 0 0 5 年版，第2 3 4 页。 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的；实际上，当它们作为描绘和判断行政状况的标准时，它们特别有用。同样地， 里格斯的方法和模型可以被看作是描绘和判断行政状况的更高级的工具，把行政系 统看作一个有机体，注重这个有机体与周围环境的互动性。 各国的行政形态是在特定的环境中发展起来的，环境不同，行政管理所发挥的 作用也就不同，因而里格斯的三种行政模式并不是对所有的体制都同样有用和有 效。但是我们可以吸其精华，剔其糟粕，用里格斯的理论反观我国行政学的研究能 得到很多启示。里格斯运用生态学的理论和研究方法来研究世界各国的行政，得出 了一系列发人深思的结论。虽然在实践中要找出他的行政模型是困难的，但它们的 确有助于我们理解现实，为分析、理解发展中国家的行政系统提供了一个视角，他 的方法和模型有助于我们深入进行建立在生态学方法基础上的研究。2 0 多年来，我 国行政学的研究得到了恢复和发展，但我国行政学研究的理论和方法却是缺乏的。 里格斯提倡的行政生态学的理论和方法正是我国行政学的研究可以借鉴的，尤其对 税收执法环境的研究具有一定的指导意义，本文就从行政生态学的理论视角对我国 税收执法环境的研究来做一次尝试。 不过，我认为里格斯的行政生态环境分析还缺乏完整性、不够全面。他只列举 五种主要行政生态要素加以分析，但还有一