（公共管理专业论文）对我国矿业权市场建设的现状研究和对策建议.pdf

摘要 矿业权市场建设是一个复杂的系统工程，不但包括矿业权市场建设本身，还包括地勘单位、矿 i b 企业的深化改革和整合，本文对矿业权的概念给出了解释；阐述了我国建设矿业权市场的意义， 。仨要包括：培育规范探矿权采矿权市场，是保护和合理利用资源的有效措施、是促进矿产资源勘查 忏发的必然要求、是依法实现矿产资源国家权益的根本途径、是加强矿产资源管理的治本之策、是 促进地区经济发展的重要内容。并对矿业权市场建设中的几个重要关系进行了分析，主要有：矿业 权市场建设的理论依据、矿业权价值构成分析、矿产资源国家所有权益分析、矿业权的收益管理制 度分析、矿业权与土地使用权关系分析等，提出了矿业权市场建设中存在的一些问题，主要有：矿 业权与土地使用权设置上的冲突、探矿权能否全部有偿出让、矿业权所有者收益管理存在的问题、 矿山生态环境保护监管存在的问题等。并对这些问题提出了对策建议。 关键词：矿产权利，资源配置，制度建设 a b s t r a c t t h ec o n s t r u c t i o no f t h em i n i n gr i g h t sm a r k e ti sac o m p l i c a t e ds y s t e m se n g i n e e r i n g i ti n c l u d e sn o to n l y h o wt or e f o r mf u r t h e ra n dc o n f l a t eg e o l o g i c a le x p l o r i n gu n i t s t h ea r t i c l et r i e st og i v e p r e l i m i n a r y e x p l a n a t i o no nt h ec o n c e p to fm i n i n gr i g h t sm a r k e t ，e x p l a n a t i o nm e a n i n go fm i n i n gr i g h t sm a r k e t c o n s t r u c t i o n ，i n c l u d e s ：t ob r i n gu pa n dr e g u l a t et h em a r k e to ft h ep r o s p e c t i n gr i g h ta n dt h em i n i n gr i g h t ； w h i c ha r ct h ee f f e c t i v em e a s u r e so fp r o t e c t i n ga n du t i l i z i n gr e s o u r c e sp r o p e r l y , a n dt h ei n e x o r a b l e r e q u i r e m e n tt oi m p r o v et h ep r o s p e c t i n ga n de x p l o r a t i o no fm i n e r a lr e s o u r c e s ，t h ec a r d i n a lr o u t et or e a l i z e n a t i o n a li n t e r e s to fm i n e r a lr e s o u r c e sb yl a w , a n dt h ep r i n c i p a lp o l i c yt op r o m o t et h em a n a g e m e n to f m i n e r a lr e s o u r c e s ，a n dt h ei m p o r t a n tc o n t e n tt oi m p r o v et h er e g i o n a le c o n o m y a n a l y z es o m ei m p o r t a n t r e l a t i o nf r o mt h e o r yo fm i n i n gr i g h t sm a r k e tc o n s t r u c t i o n i n c l u d e s ：t h et h e o r e t i c a lb a s i sf o rm i n i n g o w n e r s h i pm a r k e tc o n s t r u c t i o n ，a n a l y s i so fc o m p o s e do fm i n i n gr i g h t sv a l u e ，t h ei n t e r e s ta n a l y s i so f n a t i o n a lo w n e r s h i p o f m i n e r a lr e s o u r c e s ，t h e i n g t i t u t i o n a n a l y s i s o f p r o f i t m a n a g e m e n t o f m i n i n gr i g h t a n a l y s i so fr e l a t i o na m o n gm i n i n gr i g h t sa n dl a n du s e dr i g h t s s u g g e s ta b o u ts o m ep r o b l e m sa n d p h e n o m e n o ni nt h ec o u r s eo fm i n i n gr i g h t sm a r k e tc o n s t r u c t i o n ，i n c l u d e s ：c o n t r a d i c t i o no fm i n i n gr i g h t s a n dl a n du s e dr j g h t s ，p r o b l e m sc a u s e db yp r o s p e c t i n gf i g h tc o m p e n s a t e dt r a n s f e r ，t h ep r o b l e mm i n i n g r i g h t so w l l e rp r o e e e d s ，t h ep r o b l e mo fm i n e se n v i r o n m e n t ，t h en u t h e rp u t ss o m ec o u n t e r m e a s u r ea n d a d v i c ef o rt h ec o n s t r u c t i o no f m i n i n g r i g h t sm a r k e ti nc h i n a k e yw o r d s ：m i n i n gn i g h t s ，a l l o c a t i o no f r e s o u r e e s ，s y s t e mc o n s t r u c t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 易民 时间：刁wf 年，月0 j 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师签名： 彩级 时间： 0 厂年，月c ) a 日 时间：p 们，年，月j d e l 第一章绪论 1 1矿业权以及矿业权市场的概念 矿业权从权属的根源来说，矿业权是依矿产资源的国家所有权能分离而产生的，也就是说它是 由矿产资源国家所有权派生出来的他物权，具有不动产物权的某些法律特征，因而它也是财产权的 一种形式。在市场经济体帛4 下，设立矿业权可以使矿产资源所有权与人们对矿产资源进行勘查、开 采的权利相分离，构成相对独立的财产权。 矿业权也称为矿权，包括探矿权和采矿权，探矿权是指在依法取得勘查许可证规定的范围内， 勘查矿产资源的权利。采矿权是指在依法取得采矿许可证规定的范罔内，开采矿产资源和获得所开 采的矿产品的权利。 矿业权市场是矿业权这种商品在交换和价值实现过程中发生的各种经济关系的总和，是广义的 市场范畴。矿业权主体之间因矿业权交易而引发的经济关系总和构成了矿业权市场。在我国探矿权 采矿权市场分为两级：一级市场和二级市场。一级市场即国家有偿、有期限地出让探矿权采矿权的 1 1 丁场。其特征是：矿产资源国家所有、国家垄断经营，由探矿权采矿权主管部门依法直接将探矿权 采矿权出让给探矿权采矿权人。交易主体一方是矿产资源所有者国家，一方是普通矿权人。其 交易在服从矿产资源规划、管理和保护的前提下进行，国家通过授予、招标等方式将探矿权采矿权 m 、吐_ 。二级市场是探矿权采矿权在不同的探矿权采矿权人之间横向依法转让市场。二级市场较一级 市场活跃，市场主体呈多元化，法律关系、经济关系更加复杂。二级市场能够实现生产要素的横向 流动和自由组合，体现了市场经济的一般要求。在二级市场中，探矿权采矿权的获得或转让直接受 价值规律的调节，因可变因素多，易产生投机行为，风险较大。一级市场的运作直接体现了国家的 矿址政策，决定着能否真正建立探矿权采矿权市场；二级市场的发育和规范则是探矿权采矿权市场 健康发展的保证。 矿业权市场是矿产资源勘查开发投资的市场体制建竣的基础。 1 2 研究的目的及意义 随着社会主义市场经济体制的建立，随着我国加入_ h = 界贸易组织，随着国土资源事业的发展， 仝l 面推进探矿权采矿权( 简称矿业权) 市场建设，规范探矿权采矿权市场行为，是新形势f 我国矿 产资源管理面临的紧迫任务。 1 2 1 培育规范探矿权采矿权市场，是保护和合理利用资源的有效措施 矿产资源是现代化工业的“粮食和血液”，是经济社会发展的重要物质基础。包括矿产资源在内 的臼然资源，是实施可持续发展战略的物质保障。新中国成立5 0 多年来，我国矿产资源勘查开发取 得了巨大成就，基本保证了国民经济发展对矿产资源的需求。但随着我国经济社会的快速发展，工 业化、城市化进程的不断推进，经济社会发展对矿产资源的需求呈增长态势，资源保障特别姓稻油 等战略资源可持续的安全供应，已成为社会各界普遍关注的问题。国土资源部进行的矿产资源储量 套改结果表明，虽然己探明的资源总量很大，但可利用的资源不多，资源形势严峻。不仅要求努力 提高勘查开发能力，充分利用“两种资源，两个市场”，而且更为重要的是必须显化探矿权采矿权的 财产权属性，真正发挥市场对资源配置的基础性作用，通过加快培育和规范探矿权采矿权市场，促 使探矿者、采矿者更加珍惜和节约利用资源，自觉提高资源利用效率和水平，进而提高对经济社会 发展的保障能力。 长期咀来，由于探矿权采矿权特别是采矿权是无偿划拨，采矿者缺少保护和合理利用资源的自 觉性，采富弃贫，乱采滥挖，往往以破坏浪费、过度消耗资源来换取企业的一时效益。为促进采矿 肴台理利用资源，我国以往曾尝试了多种管理措施。实践证明，市场手段是最为有效的，通过市场 有偿获得采矿权的采矿者，对矿区范围内矿产资源就会倍加珍惜。他们知道，如不合理利用矿产资 源，会给自己的利益带来损失。培育规范探矿权采矿权市场，使采矿者有了台理利用资源的利益机 制和内在动力，是保护和合理利用矿产资源的重要而有效的措施。 1 2 2 培育规范探矿权采矿权市场，是促进矿产资源勘查开发的必然要求 探矿权采矿权市场是社会主义市场经济的组成部分，建立社会主义市场经济体制，就是要使市 场对资源配置起基础性作用。长期以来，对矿产资源基本上实行的都是国家行政分配的方式来配置， 市场化程度一直都比较低。深化改革要求我们研究探索资源性资产的市场化途径和实现方式，下决 心推进探矿权采矿权市场建设，真正按照价值规律、供求规律和竞争规律办事，建立适应社会主义 l b 场经济要求的资源管理体制。 随着商业性勘查和矿产资源开采投资主体的多元化，国家在级市场出让探矿权采矿权时，为 j ，体现公开、公平、公正原则上应该采用竞争方式出让。培育规范探矿权采矿权市场为社会资金 进入矿产资源的勘查与开发提供了正常的渠道，这对社会主义市场经济条件f 的矿产资源勘查和开 采的发展具有深刻和长远的意义。 1 2 3 培育规范探矿权采矿权市场，是依法实现矿产资源国家权益的根本途径 宪法规定，矿产资源属于国家所有，在计划经济体制下，矿产资源的勘查开采基本是国家的地 勘单位和国有企业进行。矿产资源国家所有权益问题是隐性的。但随着改革开放，在社会主义市场 经济体制下，勘查开采矿产资源投资主体出现多元化现象，矿产资源的国家所有权益如何实现，就 成为重大的现实问题。1 9 9 6 年修改中华人民共和国矿产资源法( 简称矿产资源法) 时，这个 问题引起了广泛关注。2 0 0 2 年，全国人大常委会组织矿产资源法的执法检查，也十分重视这个 问题。 国家对矿产资源的管理权，主要包括依法履行对矿产资源是否允许使用的决定权、勘查开采的 审批权，对勘查开采过程的监督权，对设置的探矿权采矿权的处置权，由于矿产资源属丁国家所有， 这些管理权由矿产资源法律法规统规定，国家在矿产资源上既有体现所有权的收益权，也有投资 的收益权a 主要包括：一是矿产资源补偿费和资源税，二是探矿权使用费和采矿权使用费，三是探 矿仅采矿权价款。 1 ，2 4 培育规范探矿权采矿权市场，是加强矿产资源管理的治本之策 许多地方的经验证明，探矿权采矿权市场越发育，矿产资源管理秩序就会越来越好，非法勘查 开采矿产资源的现象就越有可能大幅度减少，一旦出现新的问题也越有可能被及时发现和解决。通 过市场机制用竞争性方式出让探矿权采矿权的地方，如果出现了非法勘查开采者，就不仅仅侵犯了 矿户资源的国家权益，同时也是对相关矿区的合法采矿者的侵犯。过去在采矿权无偿获得的情况下， 如果采矿者因违反矿产资源法律法规被吊销采矿许可证，只不过是被取消了其特许权；而现在对于 有偿获得的采矿权，如果因违法被吊销采矿许可证，就不只是取消了勘查开采矿产资源的权利，同 时电剥夺了其相应的财产权。因而，培育规范探矿权采矿权市场，能使非法勘查开采矿产资源的违 法行为受到更好的监督和制约，同时，也加重了行政机关切实保护探矿者和采矿者合法权益的责任。 探矿采矿权市场的建立，特别是竞争性出让探矿权采矿权制度的实施，还将使探矿权、采矿权出让 中的各种复杂的利益关系，在公开、公平、公正的前提下撂以依法处理，有利于遏制行政管理中的 腐败现象。 12 5 培育规范探矿权采矿权市场，是促进地区经济发展的重要内容 近年来，我国市场经济体制的逐步完善和对外开放的不断扩大，特别是我国加入- | ； 界贸易组织， 促使矿产资源勘查开采领域的资本市场开放，投资主体趋予多元化。矿产资源勘查开发活动山由国 家单独投资转变为多元投资，与地方经济利益、各种市场主体的利益关系更为紧密。矿产资源勘查 开发对地方经济发展的影响和支持力度在增加，日益成为地方特别是西部地区经济发展的重要内容。 这同时也对探矿权采矿权进入市场，依法有序地合理流转，实现优化组合和转化增值，提出了新的 要求。推进探矿权、采矿权市场建设，不仅是加快建立与市场经济相适应的矿产资源管理新体制、 新机制的目标任务，也是保障和促进地方经济发展的重要内容。许多地区特别是西部地区的矿产资 源较为丰富，这方面的潜力很大。在抓好矿产资源管理秩序治理整顿的同时，大力培育规范探矿权 采矿权市场，这是创造良好的矿产资源勘查开发投资环境的重要内容。在培育规范探矿权采矿权市 场方面走在前面的地方，已尝到了甜头。通过培育规范探矿权采矿权市场，增加了对外资和社会资 金的吸引力，推进了矿产资源勘查开发和当地群众就业，有利于变资源优势为经济优势，有利于促 进地方经济发展。 1 3 文献综述及国内外发展状况 13 1 国内发展状况 探矿权、采矿权市场在我国是新生事物，市场“游戏规则”尚不健全，所以文献资料较少， j ? 要是近三年的资料中才有较多出现，现把一些主要的文献资料分述如f ： 中国地质经济学会理事长张文驹认为，我国探矿权采矿权市场之所以起步晚而且发展慢，既有 1 作上的失误，也有大环境的影响，有台乎市场发展规律的一面。一个完整的市场体系，应当包括 3 商品市场和要素市场两大部分。探矿权采矿权市场属于要素市场。1 9 9 4 年，福建龙海县迈出了有偿 出让采矿权的第一步，河南、辽宁、广西等地也都进行了类似的尝试。受此启发，海南省还开始酝 酿制订采矿权有偿出让的地方性法规。可惜的是这些行动都被当作是“出卖矿产资源”的“违法行 为”，受到严厉批评，并且被主管部门明令禁止，使那一年在这一方面的改革探索中途夭折。在各方 面努力下，1 9 9 6 年修改后的中华人民共和国矿产资源法在第五条加进了“国家实行探矿权、采 付权有偿取得的制度”这一款。1 9 9 8 年，国务院发布的矿产资源勘查区块登记管理办法和矿 ，m 资源开采登记管理办法，分别规定了探矿权和采矿权“可以通过招标方式取得”的条款。1 9 9 9 年，海南省东方金矿探矿权成功地进行了招标投标，这已经是5 年前的事了。张文驹认为矿业权市 场建设必须要首先搞清楚矿业权市场的交易客体，其次要搞清矿业权属性以及市场参与者的身份和 笑系。但其并未对这种关系作理论分析。 清华大学胡乃武教授提出了三点政策性建议：第一，要十分重视借鉴西方发达国家在探矿权、 采矿权市场建设方面积累的成功经验。第二，要正确处理矿产资源开发中中央与地方之间的利益关 系使各方面的利益得到兼顾，各得其所，相得益彰。第三，要处理好市场调节与政府宏观调控的 天采。 北京科技大学袁怀雨教授认为，应在探矿权采矿权市场建设中搞清下列问题：第一，探矿权采 矿权价值的来源和构成。第二，明确探矿权采矿权的归属。第三，探矿权采矿权评估鹿科学化。 中国国土资源经济研究院副研究员方敏等认为，目前我国探矿权采矿权市场建设刚刚起步，在 运行和管理中还存在下列问题； 1 ) 认识不到位，法伟4 不健全，影响了探矿权采矿权市场的发展。( 2 ) 探矿权采矿权非法转让比较普遍。( 3 ) 探矿权采矿权市场管理存在较大难度。( 4 ) 探矿采矿权市场建设 的外部环境亟待解决。( 5 ) 资产化管理不到位造成市场发育缺少动力”1 。 国务院发展中心社会研究部林家彬研究员认为，探矿投资的回报如何实现是一个非常重要的问 题。只有探矿投资，特别是商业勘探能够得到合理的回报，才能有助于解决探矿的供给不足问题。 l 体做法他认为，应该是获得采矿权的主体应当为之支付代价。支付标准的确定应当是使探矿人 获得不低于社会平均利润率的回报，探矿投资的风险极高，成功率只有5 - l o ，这样的话，对于成 功r 的探矿项目而言就必须设定充分高的回报水平，这个水平应当是在弥补了以统计失败率计算出 的损失后，能够与社会的平均投资回报率持平。笔者对这种观点有不同看法，在后面的章节中有专 j 论述。 国土资源经济研究院院长关风峻提出以下几点建议，第一，严格限制探矿权采矿权审批方式， 第：二，出让收益分配要明晰，第三，出让底价确定要规范，第四，简化减少税、费款，第五，规范 评估业务行为“1 。 国土资源部咨询中心研究员王希凯研究员在探矿权采矿权运作一文中对探矿权采矿权的价 值基础、探矿权采矿权的市场交易、探矿权采矿权的价值补偿等方面进行了论述，他认为，探矿权 采矿权从权属的根源上说，探矿权采矿权是依矿产资源的国家所有权权能分离而产生的，也就是说 它怂由矿产资源国家所有权派生出来的他物权，具有不动产物权的某些法律特征，因而它也是财产 权的一种形式。在市场经济体制下，设立探矿权采矿权可以使矿产资源所有权与人们对矿产资源进 行勘商、开采的权利相分离，构成相对独立的财产权。探矿权采矿权的价值并不是矿产资源本身的 份值，从理论上说，矿产资源补偿费才是矿产资源价值在经济上的体现，所以国家在拍卖探矿权采 矿权后，还要收取矿产资源补偿费。探矿权采矿权价值根据不同情况大致有两个来源：( 1 ) 对那些需 棼经过勘查才能确定其数量、质量和产状的矿产，探矿权采矿权的价值是由地质勘查投入形成的， 准投入谁就拥有探矿权采矿权。( 2 ) 那些不需要勘查或经过简单勘查就能确定其数量、质景和产状的 矿产，那些地质成矿条件特别好，多方争相登记勘查权的地段，其探矿权的价值是矿产资源级差收 盗形成的其财产权应当归矿产资源所有者。同时他对探矿权的拍卖方式提出了质疑，但没有具体 论证。 中国地质大学的殷皴博士认为，国家既是自然资源的管理者，也是自然资源的所有者，一方面 圜家通过法律法规实施对资源的管理，保证自然资源的合理、有效、永续使用，维护自然、社会、 经济的协调、有序：另一方面国家作为所有者，享有对自然资源资产的占全权、使用权、处置权、 收益权。但是，由于长期对自然资源无价、无偿、无限的错误认识和对其资产属性认识不足，导致 所育权人、使用权人和社会管理者对于自然资源资产管理的职能交叉，表现为所有者代表缺位、使 用权入越位、社会管理不到位，使矿产资源所有权事实上被分解为部门所有、地区所有、单位所有， 链至个人所有，导致自然资产收益主体多元化，国家应有的权益没能在经济上得到完全、充分实现， 矿杈人的利益也没有得到有效保护。必须按照改革和发展的要求，加强宏观调控，加强资源性资产 管理，维护国家资源性资产权益”。 我国长期处于计划经济体制条件下，所以一直没有把资源的所有权和使用权分开。国家出资成 立地质队，地质队无偿申请登记勘查区块，并由国家投资找矿后把矿无偿划拨给国有矿山企业进行 阡采，采完矿后再给国家。因此，在当时计划经济体质下，不可能、也不应该有矿业权制度，所以 没有探矿权采矿权市场，随着市场经济制度的建立，私营、个体、外商等多元化主体进入矿业活动 以屙，继续维持以往的无偿使用制度，不仅使国家出资勘查形成的矿产资源流失，还严重侵害了国 家利益。为此1 9 9 6 年修改了矿产资源法明确规定探矿权采矿权可依法转让，我国的矿业权市 场从此起步，虽然我国的矿业权市场起步晚。但起点高，发展快，目前我国的探矿权采矿权大多是 通过招拍挂的形式流转的。但总体看来我国探矿权采矿权市场尚不发育和完善主要原因在于我国 探矿权采矿权的具体所有者不明确。 13 2 国外发展状况 国外的资源立法开展较早，大约从二十世纪初就开始了，到现在已发展得较为完善了，从形式 上看，国外矿业权的运作主要包括四个部分：探矿权( 勘探许可证) 的取得、探矿权的转让( 交易) 、 采矿权( 采矿租约) 的取得、采矿权的转让( 交易) 。 ( 探矿权、采矿权及二者之间的关系 ( 1 ) 探矿权 袭1 给出的是不同国家矿法中的探矿权比较。 在勘查阶段，投资商要在明确的、可预测的条件下获得矿业权，并有足够的期间测定其勘查区 内是否蕴藏有经济意义的矿床。因为对于投资商来说，灵活机动地决定在何时何地勘查、何时从发 现阶段转向商业运行阶段至关重要。 与此相对照，政府特别关心的是使其矿产资源尽早得到勘查、评估和开发。如果授予了排他性 救利，政府的主要兴趣在于及时地进行勘查工作，或者是尽快将十地让与另一勘查者作进一步的勘 髓。为了推动勘查工作的积极开展，常常会执行“实施或者失去”的政策，避免某些区域未实施任 何勘查行为就停滞的现象发生。 不同国家矿法中的探矿权比较 表1 国家探矿权 初始期限续展和放弃义务过渡到采矿阶段 埋西哥勘探特许 2 燕1 2 年1 2 区块年贽自动 年费 智利勘探特许 5 拄没有自动 勘探开采一 秘鲁不确定不采用年费不采用 体许可 勘探开采一 破利维弧不确定不采用年费不采用 体许可 勘探开采一技术、融资、环境可行 爱内瑞拉 3 年1 1 年+ 1 年自动 体许可性研究 普查、勘查许 知l 纳1 年一3 年 2 年 资金来源，工作计划获得采矿租赁的资格 可 拙纂尼亚勘察许可2 年或3 年1 2 区块上2 年 年费+ 晟低费用投入有资格获得采矿许可 勘查( 免费登 2 2 年 装古 记后获得) 勘 3 年 年费自动 自愿放弃 探许可 h 本 探矿权 1 年2 x 2 亟 年费有资格获得采矿权 矿业管理局1 年，放弃2 5 刨尼1 年一3 年 年费，费用支出义务采矿权授予的优先权 总调查 2 t 年 注：摘自：李晓妹，李慧矿权间的关系及取得制度中国国士资源经济2 0 0 5 ，( 3 ) ：1 2 2 ) 探矿权与采矿权之间的过渡 在勘查阶段有一个非常重要的问题，即投资商是否有资格开发被发现的有经济价值的矿藏。换 句活说探矿权持有人是否有权继续实施开采的权利。关于勘查和开采的过渡，这里有几种不同的 粥i 鼍， 采矿权自动让与探矿权持有人，智利、阿根廷、玻利维、秘鲁和美国采用此法。 ( 萤探矿权持有人具有采矿的优先权。政府保留有让与其他申请人的权利，但会做出补偿。 政府有将开采权分配给探矿权持有人或其他申请人的自由裁量权。 ( 3 ) 采矿权 一旦有经济价值的矿床被发现，开采权就有了保证，政府通常将此看作是重大优先项目，促使 其尽快开发a 另一方面如果投资商评估认为，该项目有足够的利益可图，就会对投入生产产生很大 6 兴趣。 最近几年，环境与社会责任也成为申请人获得并维持矿权的附加义务和条件，这些责任有的规 定住矿业法规中，有的规定在环境法中，有的规定在矿业法典和协议中。不过在拉丁美洲的一些国 家( 如智利、秘鲁和玻利维亚) ，环境与社会责任和许可是进行矿山经营的先决条件，而不是维持矿 权的条件。 ( 一) 矿业权取得制度 ( 1 ) 矿业权取得机制 私人主体取得矿业权的机制各种各样，但归结起来可分为两类：非协商机制：比如矿区标界制 度，政府机构将矿权授予有潜在经济价值的发现者，采用这一制度的有美国和拉丁美洲一些国家。 协商机制：投资商与政府或矿业管理部门协商，达成获得矿权的协议。 ( 2 ) 矿业权取得方式 矿业权取得方式，各国法律规定不尽相同下面拟以矿业权取得主体为标准，对这些方式做一归 纳： 时间优先方式 “先来先取得”。这是矿业权取得最简单的方法，只要申请人满足最低要求，第一申请人就享有 优先权。这一制度的基本原理就是通过授予矿业权给最先发现者或最先申请人，不需要另设其他条 件，包括技术条件和经济条件，以此激励矿产勘查和开采。 投标方式 这一形式的变体是种“竞标制度”，授权机构通过招标选择申请人。法国矿业法1 9 9 4 年修正 察和适用于法国海外地区矿业活动的法律都采取了竞争性程序授予矿业权，明示技术、金融方面的 资质。采矿权的授予以先前授予的探矿权为基础的除外。 总体来看，大多数国家采用探矿权无偿取得、采矿权有偿取得方式。 当今我国正处在社会主义市场经济得转轨阶段，亟待建立和完善一套适合我国国情和适麻社会 _ | _ = _ 艾市场经济的矿业体制。为我国工业化提供强有力的保障。西方矿业体制是在市场经济条件下的 一套比较完善、符合地质矿产工作特点的运行机制和管理机制。虽然在社会制度、经济结构以及自 然条件等方面与我国有所不同，但其中仍有许多共性的东西值得我们借鉴。 1 4 研究目标、内容和方法 1 4 1 研究目标 经过几年的努力，“在我国要培育探矿权采矿权市场”的观念己初步形成，并且有不少入致力 1 谤造探矿权采矿权市场的良好环境，进行探矿权采矿权市场的积极探索，特别是2 0 0 3 年6 月探 矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法( 试行) ( 下面简称办法) 颁布以后，更受到有关备方的广泛 芙注，一方面办法的实施直接涉及矿产资源勘查、开发活动中各方利益关系的调整，包括维护 翻家对矿产资源所有者的权益和保护探矿权人、采矿权入的合法权益；另一方面该办法的实施 将订利于建立全国统一、高效的探矿权采矿权市场，规范了探矿权采矿权市场的进入退出机制。但 是，对实际情况进行冷静的思考，还是发现许多值得探讨和思考的现象。 7 本文试探性地研究我国目前探矿权采矿权市场中的一些现象，诸如探矿权采矿权价值的来源和 构成、探矿权采矿权收益分配的理论依据、矿山环境监管等问题，并试图给出一个合理的解释，以 促进我国探矿权采矿权市场建设的稳步推进。 4 2 研究内容 探矿权采矿权市场的相关理论分析 矿业权市场建设的理论依据 矿产资源国家所有权益分析 矿业权的价值构成分析 矿业权的收益管理制度分析 矿业权与士地使用权的关系分析 ( 二) 探矿权采矿权市场建设中出现的主要问题 矿业权与土地使用权设置上的冲突 探矿权全部有偿出让引发的问题 矿业权收益分配管理存在的主要问题 矿山环境监管存在的主要问题 把矿业权分割为探矿权和采矿权引发的问题 解决问题的对策与建议 矿业用地应对抗原土地使用权 探矿权不能全部有偿出让 矿业权收益分配的具体做法 矿山环境监管主要以强化法律约束、政策引导等为主 探矿权应自动过渡到采矿权 1 4 2 采取的研究方法 资料取得方法 ( 1 ) 文字性资料：查阅相关书籍、报刊、杂志；网上查阅、搜集国家或者政府制定的相关法律、 法规。 ( 2 ) 数字性资料：收集有关统计资料，主要是各级国土资源管理部门的统计资料，或采用典型调 卉方法取得资料。 分析方法 ( 1 ) l l 较分析法。主要是对国外和国内的矿业权市场发展的备类文献资料进行综台研究，并作横 向比较分析。 ( 2 ) 典型案例分析法。对具有代表性的由于矿业权市场不健全而发生的案例进行剖析。 圆规范与实证相结合的分析方法 本文运用规范研究与实证研究相结台的方法，对我国矿业权市场存在的问题作了较为细致的探 8 讨，充分吸收了国内外相关经验，并在此基础上，提出了一系列改革和完善我国矿业权市场的对策 建议。 9 第二章矿业权市场的相关理论分析 2 1矿业权市场建设的理论依据 矿产勘查活动是矿产开采的前期工作，从找矿勘探到开发利用是一个睡周期，并非一个公司从 找矿到开发利用全部由自己完成，而是存在社会分工。因此，通过矿业权市场，将矿产勘查和矿业 l = 芨联系起来，实现矿业资源的优化配置。矿产勘奁阶段的投资，通过矿业权的形式沉淀下来，矿 业权资产以定出资比例进入矿产开发投资( 股本) 。矿业权市场自序运作的前提条仆是理顺市场主 体的经济关系。在矿产勘查、开发过程中，矿产资源所有者凭借其资捅所有权得到财产收益矿产 l i l 矗投资者得到投资收益，勘察、开发的工程承包者得到相应的报酬。按照市场规则，以经济效益 为动机，通过矿业权纽带吸日i 各种要素投入矿业生产。 计划经济体制下，矿产资源产业通过高度计划手段联系在一起，完成地质勘查一矿产开发的 再仁产循还。即：地质勘盎成果通过无偿划拨的方式供矿山企业使川，地勘队伍和矿山企、i k 之问缺 少矿业权巾场这桥粱联系。其后果是：地质勘查力量不能与矿山企业很好结合，方面，地勘队 伍形成了自己勘查、自己开发的低水平简单再生产；另一方面，很多有生产能力的矿山企业，由于 矿产资灞的消耗得不到高效补偿而难以维持两牛产。由丁矿业权市场和矿业资本市场尚不健全，地 质t 作和矿业企业的有效联系没有建立起来，二者处于举步维艰的困境。硅立和完善矿业权市场， 地勘企业、矿i i i 企业通过矿业权市场纽带，顺利完成矿业再生产循环， 建立和完善矿业权市场，也是适应国际彤势发展的需要。经济全球化、贸易自由化以全球市场 为敢托。中国必须加速建立和完善矿业权市场，通过矿业权市场，实现与国际市场接轨，在全球范 鬲优化资源配置，分享经济全球化的利益。 22 矿业权的价值构成分析 2 21 基本观点 目前关丁矿业权的价值构成有很多观点。从矿业权市场即矿业权运动角度考察矿业权的价值构 成，闩纳各种观点，_ ： 之于矿业权的价值构成包括：矿产资源所有者权益、投资者权益、勘查者权益、 矿产发现者权茄和新矿、j e 权人权益。 笔者认为，市场经济实质上是一个由分散的资源( 法律上称为财产) 所有权人决簧推动的经济。 从市场经济和财产权的层面研究矿业权，矿业权实质就是适应市场经济体制要求的从矿产资源所有 权中分离出来的一种财产权，矿业权市场就是矿业人决策推动的矿业权运动矿业权和矿业权村炀 是矿产资源合理开发利用和优化配置的根基。因此，从矿业权市场和财产权层面分析研究矿业扳 的价值构成包括矿产资源所有者权益( 即矿业权初始或静态所有者权益) ，矿业权出资者权盏和新矿 业枞人( 即新出资者) 权盏，不包括矿产资源勘责者和发现者权益。 业权人( 即新出资者) 权益，不包括矿产资源勘蠢者和发现者权益。 第二章矿业权市场的相关理论分析 2 1 矿业权市场建设的理论依据 矿产勘查活动是矿产开采的前期工作，从找矿勘探到开发利用是个长周期，并非一个公司从 找矿到开发利用全部由自己完成，而是存在社会分工。因此，通过矿业权市场，将矿产勘查和矿业 开发联系起来。实现矿业资源的优化配置。矿产勘查阶段的投资，通过矿业权的形式沉淀下来。矿 业权资产以一定出资比例进入矿产开发投资( 股本) 。矿业权市场有序运作的前提条件是理顺市场主 体的经济关系。在矿产勘查、开发过程中，矿产资源所有者凭借其资源所有权得到财产收益，矿产 勘查投资者得到投资收益，勘察、开发的工程承包者得到相应的报酬。按照市场规则，以经济效益 为动机，通过矿业权纽带吸引各种要素投入矿业生产。 计划经济体制卜- ，矿产资源产业通过高度计划手段联系在一起，完成地质勘查矿产开发的 冉生产循还。即：地质勘查成果通过无偿划拨的方式供矿山企业使用，地勘队伍和矿山企业之间缺 少矿业权市场这一桥梁联系。其后果是：地质勘查力量不能与矿山企业很好结合，一方面，地勘队 伍形成了自己勘查、自己开发的低水平简单再生产：另一方面，很多有生产能力的矿山企业，由于 矿产：资源的消耗得不到高效补偿而难以维持再生产。由于矿业权市场和矿业资本市场尚不健全，地 质t ：作和矿业企业的有效联系没有建立起来，二者处于举步维艰的困境。建立和完善矿业权市场， 地勘企业、矿山企业通过矿业权市场纽带，顺利完成矿业再生产循环。 建立和完善矿业权市场，也是适应国际形势发展的需要。经济全球化、贸易自由化以全球市场 为依托。中国必须加速建立和完善矿业权市场，通过矿业权市场，实现与国际市场接轨，在全球范 闱优化资源配置，分享经济全球化的利益。 2 2 矿业权的价值构成分析 22 1 基本观点 目前关于矿业权的价值构成有很多观点。从矿业权市场即矿业权运动角度考察矿业权的价值构 成，归纳各种观点，关于矿业权的价值构成包括：矿产资源所有者权益、投资者权益、勘查者权益、 矿产发现者权益和新矿业权人权益。 笔者认为，市场经济实质上是一个由分散的资源( 法律上称为财产) 所有权人决策推动的经济。 从市场经济和财产权的层面研究矿业权，矿业权实质就是适应市场经济体制要求的从矿产资源所有 权中分离出来的一种财产权，矿业权市场就是矿业人决策推动的矿业权运动，矿业权和矿业权市场 足矿产资源合理开发利j = j i 和优化配置的根基。因此，从矿业权市场和财产权层面分析研究，矿业权 的价值构成包括矿产资源所有者权益( 即矿业权初始或静态所有者权益) 、矿业权出资者权益和新矿 业权人( 即新出资者) 权益，不包括矿产资源勘查者和发现者权益。 o 2 2 2 矿业权的价值构成 矿业权的价值构成包括矿产资源所有者权益、矿业权出资者权益和新矿业权人权益。 ( _ ) 矿产资源所有者权益 矿业权是从矿产资源所有权中分离出来的一种权能，是服从和服务于矿产资源所有权的，是国 家为了获得和实现所有者权益以及实现矿产资源的最优配置和运用而从矿产资源所有权中分离出来 硬置的一种权能。从矿业权价值的形成研究，矿业权的价值很大一部分取决于矿产资源本身。 因此，矿业权的价值构成首先必然包括矿产资源所有者权益。我国矿产资源所有者权益归国家 所有，由国务院及其授权的各级政府行使所有权。 在我国，这种矿业权价值构成中的矿产资源所有者权益实质上就是矿业权初始所有者( 或静态所 订者) 权益。由于矿业权的初始界定是矿产资源最优配置和运用的基本前提，也是矿业权市场建设的 前提和起点，因此我国矿业权的初始界定或静态界定由宪法和矿产资源法确定和保障，即 矿业权的初始所有者( 或静态所有者) 是国家，由国务院及其授权的各级政府行使所有权。由此可知， 矿业权价值构成中的矿产资源所有者权益( 即矿业权初始所有者权益) 只是矿产资源所有者权益的一 仑组成部分，而不是全部组成。 ( 二) 矿业权出资者权益 矿业权出资者投资的目的就是为了发现矿产资源，进而探明、开发利用矿产资源，使矿产资源 片值，形成投资的收益。矿业权的生产有着巨大的不确定性和风险性，这种风险和不确定性都是由 i r 业权出资者承担的。如果找不到矿或只找到利用价值很小的矿，矿业权出资人要承担血本无归和 巨火亏损的风险；如果找到矿并产生了资源升值这种收益理所当然应归矿业权出资人所有。在矿 业议生产过程中的勘查投入和勘查劳务支出也是由矿业权出资人支付的。另外从矿业权价值形成研 究矿业权的价值除取决于矿产资源本身因素外，还取决于矿产资源的追加投入，即矿业权出资者 的投资。 因此，矿业权的价值构成还必然包括矿业权出资者权益。特别需要指出的是，正是矿业权出资 者既承担风险，又享受收益，所以出资者收益价值大小取决于矿业权价值大小，而不取决于出资额 人，j 、+ 既可能高出出资额，也可能小于出资颧。 还需特别指出的是在我国传统计划经济体制时期，矿业权出资人都是国家。随着市场经济体制 的建立私完善，矿业权出资人将趋于多元化，包括国家、企业、自然入以及外资。而且国家出资越 来越集中于公益性、基础性、战略性地质工作，商业性矿产勘查主要由企业、自然人及外资承担。 新矿业权人权益 新矿业权人姓从矿业权市场或矿业权动态运动方面提出的。我国矿业权的初始界定或静态界定 m 宪法及其他法律确定和保障，即我国矿业权的起始状态归国家所有。在矿业权市场上和矿业 权运动上，每一矿业权都归属于一个原主体( 一级市场为国家，二级市场为矿业权人) ，同时每一矿 业权又有一个新矿业权入欲获得。 这个新矿业权人就是一个新的矿业权出资者，其出资就是为了获得收益，同时也必然承担风险。 与前述矿业权出资者同理，矿业权价值的构成也必然包括新矿业权人权益。在矿业权一级出让市场 上新矿业权人是欲出资获得矿业权的企业、自然人或国外出资者；在矿业权二级转让市场上，新 矿、权人除此之外，还可能是国家为了调控矿业权市场而收购贮备某些矿业权。 22 3 勘查者权益的实现 矿业权生产过程中的勘查者权益义称地勘成果专有权益。我们认为矿业权价值构成中不应包括 勘查者权益，理由如下：第一；虽然勘查者的劳动数量和效果在矿业权生产中或矿产资源发现中有 瞢重要的作用，但不起决定性作用，起决定作用的是矿产资源本身和矿业权出资者的投资，妇果某 地没有所寻求的矿产资源或虽有矿产资源而没有勘查投资，勘查者是找不到矿或没能力找矿的。第 ：，矿业权形成中的勘查投入和勘查劳务支出是由矿业权出资人支付的，而不是勘查者本身投入的。 勘查者只是为出资者提供劳务服务，获取约定的劳务报酬。劳务服务者虽然在产品形成中有重要作 j j ，但是不享用产品财产权的。第三，在矿韭权的形成过程中，勘查风险是完全由矿业权出资入承 担的，勘查者不承担风险。第四，勘查者的职责和目标任务就是利用自己的智力和劳动去发现和查 明评价矿产资源。 既然矿业产权的价值构成中不包括勘查者权益，那勘查者的权益如何体现呢? 我们认为以如下方 。实现：第一，以劳务收入的方式实现。比如以往所有国家出资形成的矿业权，实质上都是以这 种方式实现的，因为以往的计划经济实质上是由政府推动或政治权利推动的经济，矿产资源的所有、 使峒、配制和管理高度集中于政府一体。第二，以合同约定的方式实现。这是当前和今后勘查者权 菔实现的主要方式，因为随着矿业权投资主体的多元化，勘查者和投资者的权利、义务和责任等都 随以合同约定的方式规定。 22 ，4 矿产发现者权益的实现 矿产发现者权益是指矿业权形成过程中矿产勘查者的特殊脑力劳动和特殊作用的权益。我们认 为虽然在矿业权的形成过程中，发现者的这种发现作用非常重要，但是与前述勘查者权益分析的理 血相同，在矿业权的价值构成中也不应包括这种发现者权益。 矿产发现者权益的实现方式主要有三：第一，以合同约定的方式实现。第二，以劳务报酬的方 式实现。第三，以法律法规规定的方式实现，今后可考虑制定矿产资源勘查和发现奖励条例，规 定矿产发现者权益的实现”1 。 2 3 矿产资源国家所有权益分析 国家对矿产资源拥有天经地义的财产权利，但这种权利以前没有得到根本的落实和有效的体现。 困家对矿产资源产业收取的税费主要包括探矿权和采矿权使用费。资源补偿费和资源税三种，探矿 权羊采矿权使用费的收取是以国土面积和占用时间为变量进行计算的，准确的称谓应是矿业权地租， 其原始意图是对“跑马圈地”行为进行约束，与矿产资源财产的价值并没有直接夫联。除国家投资 形成的矿业权外，国家并不参与两权的增值分配，因而使用费的收取并不能有效的体现矿产资源的 国家所有权益；矿产资源补偿费也未能理想地成为矿产资源所有者权益的实现方式，有很多人将其 理解成地勘费的补偿途径。矿产资源补偿费平均只有1 1 8 ，远不能体现国家对矿产资源的所有权 2 盔，在吸引外资开矿时暴露及为突出；由于税收是国家权利的一种表现，同财产权利在性质上是泾 渭分明的，更与国际上进行的矿产资源税费征收方式相背离，使得资源税的归属长期存在争议，因 丽无法说其是国家财产权实现的一种台理途径。此外，由于一定程度上存在矿产资源所有权、行政 权、经营权三权混淆，国家财产所有者代表的主体地位不突出，造成矿产资源税费收益后支出分散， 使用矿产资源国家财产权利又一轮地处于虚置状态。为此推出探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办 法( 试行) 试图能够更加的确定表现国家对矿产资源的财产权利，也能使财产权益得到充分的回报。 | i _ q 实际上未能做到这一点。 2 4 矿业权的收益管理制度分析 我国矿产资源属国家所有，因此，在探矿权采矿权一级市场上，探矿权采矿权出让的收益应当 门中央政府还是地