（公共管理专业论文）论区域性电子政务建设策略.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 随着信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，电子政务已成为 信息化的最重要的应用领域之一。电子政务实质上是利用信息技术及其它相关技 术，来构造更适合信息时代的政府结构和运行方式。区域性电子政务建设受到行 政生态环境变化及地方政府约束条件的制约，并要在全面改革开放的环境下，适 应全球化，新经济发展的要求，根据本地区经济、文化基础进行适应性的创新工 作，成为地方政府行政体制改革的有效手段和推动力量，在地方政府行政体制变 革的过程中发挥关键性的作用。要在复杂变化的行政生态环境中完成电子政务建 设的各项任务，建设策略的选择是十分重要且关键的。 本文在探索区域性电子政务建设中体现的政治、经济、文化的影响，以及与 电子政务建设相关的行政管理理论应用的基础上，把握了区域性电子政务建设的 行政生态环境，提出了区域性电子政务建设的主体任务及应用模型，提炼出了区 域性电子政务建设的环境适应性及建设指导性策略。 主题词：区域性电子政务策略 里堕型主垫查盔主婴至生堕堂筐堡塞 a b s t r a c t a 1 0 n g w i t ht h es w i f t d e v e l o p m e n t o fi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g i e s ， e s p e c i a l l y w i t ht h ei n t e r n e tt e c h n o l o g y sp o p u l a r i z a t i o n a n d a p p l i c a t i o n ，e - g o v e r n m e n ta f f a i r h a sa l r e a d yb e e nt h em o s ti m p o r t a n t r e a l mo ft h ei n f o n m i z a t i o n t h ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g i e sa n do t h e r r e l e v a n tt e c h n o l o g i e sa r eu s e db y e - g o v e r n m e n t a f f a i r a c t u a l l y t o c o n s t r u c tt h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ，w h i c hi s m o r e a d a p t i v e t ot h e i n f o r m a t i o na g e t h et e r r i t o r i a le - g o v e r n m e n ta f f a i r c o n s t r u c t i o ni s r e s t r i c t e db ya d m i n i s t r a t i v ee c o s y s t e mc h a n g e sa n dt e r r i t o r i a lc o n d i t i o n ， a n di ts h o u l db ea d a p t e dt ot h er e q u i r e m e n to ft h eg l o b en e we c o n o m i c d e v e l o p m e n t w h i c hi su n d e r t h ea l l a r o u n dr e f o r ma n do p e n i n ge n v i r o n m e n t b a s e do nt h ef o u n d a t i o no ft h el o c a le c o n o m i ca n dc u l t u r e ，e - g o v e r n m e n t a f f a i rc a nc a r r yt h r o u g ht h ea p p l i c a b l ei n n o v a t i v ew o r k s ，a n db et h e e f f e c t i v ei n s t r u m e n ta n dt h ed r i v e nf o r c ef o rt h el o c a lf o rr e s t r u c t u r i n g t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m s ，e x e r t i n gt h ek e yf u n c t i o ni nt h ep r o c e s so f t h el o c a l g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i r es y s t e mr e f o r m t oa c c o m p l i s ht h e d i v e r s i f i e dt a s k su n d e rt h ec o m p l e xa n dc h a n g i n ga d m i n i s t r a t i v ee c o s y s t e m ， i t i sv e r y i m p o r t a n ta n dp i v o t a lw h i c ht h es t r a t e g yc h o o s e s f o rt e r r i t o r i a l e - g o v e r n m e n t a f f a i rc o n s t r u c t i o n ，b a s e d o nt h e e x p l o r a t i o no ft h ei m p a c to fp o l i t i c s ，e c o n o m i c ，e u l t u r e ，a n da p p l i c a t i o n o ft h er e l e v a n ta d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n tt h e o r y ，t h et o p i ch o l d si t s a d m i n i s t r a t i v ee c o s y s t e m ，b r i n g sf o r w a r di t sm a i nt a s ka n da p p l i c a t i o n m o d e l ，a b s t r a c ti t se n v i r o n m e n ta p p l i c a b i l i t ya n dg u i d a n c es t r a t e g ya s w e l l k e yw o r d s ：t e r r i t o r i a l e - g o v e r n m e n ta f f a i r s t r a t e g y 独仓i j 性声明 y 6 7 9 0 3 8 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和赦谢的地方外，论文中不包含其他人已 整发表和撰写遗翡磷究戒栗，也不包合为获缮辫防科学技术大学或其它教育视构的学 位或诞书蘑使耀过的赫辫。与我一竭羔俸的震惠对本磷凳辨敛粒 壬每贾靛璁邑纛论文 中作了明确的说明并袋示谢意。 学位论文题目： 途堕堡蠛电王煎签建遮燕喳 学位论文彳享者签名：! 塑笙嚣翔：j 笋年；月掰 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学农关保馨、使用学位论文的规定，本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查黼和倍阉；可玖祷学位论文昀垒部线部分阿客编入有关数精库进行检索， 可敬慕周影争、缝黟或担接等复裁手段保毒、汇编学缘论文。 ( 保密学位论文在解密后遒用本授权书。) 学位论文题目： 逾壁遗性皂壬丝薤建遮筮喳 学位论文作者签名： 作者指导教烬签名： 日期：矽够年月；甜 霹欺：o 穆年6 茂夕鹜 ， 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 随着信息技术的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，电子政务已成为 信息化的最重要的应用领域之一。根据联合国教科文组织在2 0 0 0 年对6 2 个国家 ( 3 9 个发展中国家、2 3 个发达国家) 所进行的调查，8 9 的国家都在不同程度上 着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。 电子政务的发展之所以受到世界各国的重视，一是因为政府是全社会中最大 的信息拥有者和处理者，有效地利用信息技术，可以极大地提高政府效率和业务 的有效性，建立更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府；另一方面也因为信息 技术确实能够帮助各级政府成为能够更好地为居民和企业服务的政府，能够使公 众更好地参与各项政府决策的政府，从而在整体上促进全社会政治、经济和社会 的进步。 电子政务实质上是对现有的、工业时代的政府形态的一种改造，即利用信息 技术和其它相关技术，来构造更适合信息时代的政府结构和运行方式。随着网络 时代和网络经济的来临，管理正由传统的金字塔模式走向网络模式。政府的组织 形态也有可能由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、水平的网状结构转变。与此 同时，在经济和信息全球化加快发展的情况下，信息化的政府已经成为国家或地 区在全球竞争中的竞争力要素之一，也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济 和社会发展“先机”的关键。 目前我国正在兴起一股电子政务热，这股热潮既是适应时势、推进改革的战 略举措，也是随着信息经济的发展和人们信息意识的增强，要求政府更好的实现 其管理和服务职能的必然选择。在中国已经加入w t o 的大背景下，我国正在通过 电子政务建设，建立一套与时俱进、具有更强的竞争力和活力的新型政府体制， 实现从传统意义上的政府向“电子政府”的积极转变。 我国政府由中央政府和各级地方政府组成，是单一制的国家，中央和各级地 方政府承担的主要职责是各有侧重的，中央政府主要侧重点在于宏观调控、市场 监管，以及国家安全等方面，而各级地方政府则在中央政府的统一管理下，侧重 于培育和发展市场，进行社会管理，提供公共服务，以及中央政府制定的各项方 针政策的执行等方面。因此，各级地方政府行为构成了我国政府行为的重要组成 部分，并在我国统一的政治、经济、法律体系下，在中央政府的约束下，行之有 效的开展社会管理和公共服务职能。 由此可见，区域性电子政务建设受到行政生态环境变化及地方政府约束条件 的制约，同时要在全面改革开放的环境下，适应全球化，新经济发展的要求，根 据本地区经济、文化基础进行适应性的创新，成为地方政府行政体制改革的有效 手段和推动力量，并在地方政府行政体制变革的过程中发挥关键性的作用。要在 复杂变化的行政生态环境中完成电子政务建设的各项任务，其建设策略的选择是 十分重要且关键的。 第1 页 里堕型兰茎查盔堂竺墅尘堕兰焦笙苎 1 2 国内外电子政务实践及相关研究 1 2 1 电子政务相关概念 1 电子政务的概念 电子政务的概念在1 9 9 3 年被首次提出，在其不同的发展阶段和不同的应用 环境下，都呈现出迥然不同的形式。其概念的研究一直是电子政务理论中备受关 注的一个领域。 电子政务是一个综合性系统工程，它的概念需要涵盖从管理科学、系统工程 乃至心理学等多方面的内容。但是从系统科学的角度来说，仅仅这几方面内容的 加和并不足以构成电子政务的内涵，系统内各个部分相互影响，产生了新的特性， 整体大于部分之和。正是由于电子政务这种内在的整体性，给正确把握电子政务 的概念带来了很大的挑战。人们对于电子政务系统性的不同认识导致了对于电子 政务概念的不同诠释。所以在电子政务建设的初期，出现了很多相互混淆的概念， 如电子政务、办公自动化、政府上网、数字政府等。这种情况的出现往往是因为 对于电子政务的概念认识不够全面，片面的强调了其中某个部分。 电子政务是国家各级政府部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，将其 管理和服务职能进行集成，在网络上实现政府组织结构和工作流程的优化重组， 超越时间、空间与部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管 理和服务，实现公务、政务、商务、事务一体化的管理与运行。 这个定义包含三个方面的含义；第一、电子政务必须借助于信息技术，离不 开信息基础设施和软件技术的发展。第二、电子政务处理的是与政权有关的公共 事务，除了包括政府机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些 公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等。第三、电子政务并不是简单 地将传统的政府管理事务原封不动的搬到网络上，而是要对其进行组织结构的调 整和业务流程的再造。 实际上，电子政务最重要的内涵是运用信息技术打破行政机关的物理组织界 限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及 服务；政府机关之问及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟 通，并依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时间及地点，提供各种不同的 服务选择。 在我国，电子政务既包括各级政府部门的电子政务，也包括执政党以及国家 权力机关、司法机关、政协等机构的电子政务。 2 ，电子政务与传统政务的比较 从电子政务与传统政务比较的角度来看，现有的政府组织形态是工业革命的 产物，与工业化的行政管理需求和技术经济环境相呼应，已经存在了二百年以上。 经过多年的改革和发展，传统政府的政务处理，已经达到了个较为成熟、完善 的高级阶段。 在组织结构上，传统政府采取金字塔式的垂直管理模式；从业务流程上看， 传统政府的业务处理，具有流程周期长，中间环节多，处理方式多元化的特点， 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 往往造成一个完整业务流程被各处理环节割裂的现象。 在信息管理方式上，传统政府部门内部的信息资源主要包括业务数据和各类 业务参考资料。其中，业务数据的管理较为系统，业务数据档案和资料室保管的 业务资料以借阅和调阅方式在部门内部流通。此外，传统政府各部门还经常印刷 大量刊物，在部门内部传阅。这样的方式有两个明显的缺点就是维护不便，使用 不便。 在政务信息发布方式上，在传统的政务系统中，根据对象的不同，主要采取 三种信息发布方式：公众信息发布，业务信息发布，内部刊物发布。其弊端主要 表现为中间环节多，传递速度慢，信息在流转过程中会失去一定的时效性，基层 单位和个人也很难在第一时间获取所需信息；缺乏信息查询机制；一般采用纸质 文件保管方式，既容易破损，难以长期保管，又占用较多的时间和空间，编目、 索引也是十分繁杂。 传统政府的组织结构和业务流程都是由相应的社会环境和技术条件所决定 并与之相适应的。随着信息时代的到来，信息技术尤其是网络技术的发展，给整 个社会带来了深刻的变革，而传统的政务处理方式，也受到了新技术的强大冲击， 遇到了越来越多的新问题。办公条件的网络化，使信息传递和处理的速度与准确 性都得到了极大的提高，各种事务能够快速直接地在部门内部流转，但在金字塔 式的组织结构下，随着基层业务处理能力的大幅提高，上层的决策环节开始逐渐 成为提高政务处理效率的“瓶颈”。随着社会信息化程度的提高，政务处理的速 度大大提高，政务处理的具体流程，成了决定事务办理周期长短和办理质量的关 键。而且随着互联网的普及，信息传递的速度越来越快，政务业务的透明度也会 越来越高，公众对政务事务办理过程中的规范、效率和公平也有越来越高的要求， 此外，对政府自身而言，政府业务系统自动化和业务数据的电子化，也要求有一 个相对规范、清楚的业务流程，传统政务过多的中间环节和多元化的办理方式， 已经成为政务公开和政务处理自动化的障碍。 由此可见，传统政务与电子政务的主要差别表现在办公手段的差异，业务流 程的差异，与公众沟通方式差异，此外还有政府管理成本的差异。电子政务遵循 政务边际成本递减法则，即社会管理的中间成本会随着社会管理范围的扩大而相 对减少，而传统业务反之。 因此，从表象上看电子政务将提高政府工作效率；提高政府决策水平：促进 政府职能转变；降低政府管理和社会服务成本；促进政府廉政建设；推动经济与 社会信息化进程。从深层次来说电子政务则通过信息技术的大量使用，能够实现 政府行政流程的集约化、标准化、高效化，导致政府组织结构向扁平化发展：可 促进政府形态发生了变化，出现一个现实性与虚拟性相结合的政府；可使政府建 立“以客户为中心”的管理模式成为可能；可导致政府部门之间的界限从公众的 视野中消失；可使政府部门之间、政府与公众之间可以进行充分的信息共享；可 以极大地提高工作绩效的可测性和工作流程的可控性。 3 电子政务与电子政府 最易与电子政务在概念上产生混淆的是“电子政府”。“电子政府”的原意是 利用信息技术构建一个“虚拟政府”，从而使公众能够随时随地地享受各类政府 服务。这个“虚拟政府”担当着某些政府角色，代表现实政府履行一定的管理和 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 服务职能，是实现政府在现实世界中运作的部分政务的电子化结果。可以说，现 实政府是“电子政府”建设的主体和模拟的对象，电子政务是现实政务的部分内 容在虚拟空间映射的结果。“电子政府”是信息社会中具有适应性的政府管理模 式，是作为其要素的电子政务的有序性达到一定程度的开放性系统。二者虽然都 基于现实政府及其活动，但二者之间却表现为主体与客体、形式与内容的关系。 简单地将两者等同起来是不对的。 1 2 2 电子政务建设的实践与相关研究 将现代信息技术应用于政府的各项业务，实现政府业务流的计算机化，在发 达国家已经有了近五十年的历史。近五十年来，计算机在政府中的应用从技术上 来说，经历了主机、微机加局域网、互联网三个阶段；从处理内容上来说，由数 据管理、信息管理，逐步走向知识管理；从覆盖的范围来说，由政府内部的管理 职能走向政府外部的服务职能，取得了相当可观的成就。 通过发达国家持续近五十年的信息化的努力，其政府内部的管理信息系统和 各种决策支持系统已经基本完成，随着互联网技术的出现和发展，政府的信息系 统在技术上和功能上向外部延伸，并开始重新构造政府和政府、企业、居民三者 之间的互动关系。因此，当前在世界范围内的电子政务建设有两个主要的特征。 第一是以互联网为基础，构造和发展电子政务。第二是在电子政务建设的内涵方 面，更强调政府服务功能的发挥和完善， 国际上著名的爱森哲( a c c e n t u r e ) 咨询公司，曾就2 0 0 0 年电子政务在2 2 个国家和地区的发展情况傲过调查研究，并将这2 2 个国家和地区按电子政务发 展的成熟程度依序分成四个类别： 创新和领先的国家：加拿大、新加坡、美国； 积极发展的国家：挪威、澳大利亚、芬兰、荷兰、英国； 稳步进展的国家：新西兰、香港( 中国) 、法国、西班牙、爱尔兰、葡萄牙、 德国、比利时； 正在打基础的国家：日本、巴西、马来西亚、南非、意大利、墨西哥。 经过近几年的发展，全球的电子政务正在逐步走向成熟，但从整体上看发展 很不平衡，国与国之间的差距非常明显，国际“数字鸿沟”正在曰益扩大。从电 子政务高度发展的特定国家来看，不同级别的政府机构在开展电子政务方面也存 在着差异，即“级别鸿沟”。 电子政务的发展正在走出相互独立、单独发展的路子，一些国家开始在一个 统一的政府网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下， 根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。信息资源的开发利用也 从单一系统的利用走向资源共享。同时电子政务建设更加重视应用的效率和效 果，与政务活动产生真正的融合和良性的互动。 美国是世界电子政务最为发达的国家，尽管它具有世界最先进的信息网络技 术条件，但是在电子政务战略的具体实施方面，美国仍然是采取分阶段实施的策 略，由简单到复杂，将电子政务划分为四个建设阶段。第一个阶段主要是提供一 般的网上信息、简单的事务处理；第二阶段，发展门户网站和更复杂的事务处理， 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 实现初步的业务协作；第三阶段，重点是实现政府业务的重组，建立集成业务服 务系统以及复杂的技术体系；第四阶段，建立具有适应能力的政务处理系统，实 现政府与企业、公民的交互式业务交流与服务。美国政府网站功能层次分明，前 台后台相互合作，任何企业和公民，通过前台网站，可以找到所有美国政府部门 提供的所有服务。 英国电子政务发展的最大特点是，起步较晚、发展迅速、成效显著。根据( 2 0 0 2 年英国在线年度报告，目前英国政府已经实现政府信息提供的电子化，5 4 的政 府信息已经通过电子方式提供，分散与统一相结合，简单快捷地为社会提供有特 色的网络服务。而发展电子民主是英国政府最引以为豪的举措。 新加坡本身是个人口只有4 0 0 万的城市国家，但是它的电子政务建设却在国 际上独树一帜。到2 0 0 2 底，有1 8 0 0 项政府服务通过网络提供，占新加坡所有政 府服务的9 3 。在电子政务的前台业务流程设置与后台不同政府机构之间的业务 的协调处理上深受人们的称赞，其中最引人注目的是“电子公民中心”和“政府 电子商务中心”。与美国、英国等国家借助于市场机制建设电子政务工程不同， 新加坡的电子政务建设完全是由国家控制，没有私营企业的参与。 我国电子政务建设工作，起步于8 0 年代中后期。主要是进行了金字系列工 程和政府上网工程的建设。在金字系列工程方面，主要有金桥、金关、金卡、金 税、金盾、金保等十二项工程。政府上网建设工程，是由信息产业部和相关部委 信息主管部门菇同组织建设，国家部委和乡级以上政府都设有互联网站点。 国内区域性电子政务建设也取得了明显的进展。1 9 9 8 年4 月，青岛市在互 联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。 2 0 0 1 年以来，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷将电予政务的建设作为 信息化建设的核心内容。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表，如 北京市到2 0 0 5 年底要建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政 务网络体系，最终建成北京市政务系统共建共享的信息资源库，全面开展网上交 互式办公。北京市的电子政务专网己联通远郊1 2 个区县，接入6 4 个委办局( 含 市人大、市政协、首图、中关村管委会等) ，形成了多媒体高速宽带环网。在首 都之窗上开通了在线服务平台，进行电子政务网上审批试点的1 5 个委办局，其 5 7 个审批事项已上网运行。并在全国率先起草、制定并发布北京市信息系统 工程监理管理办法( 试行) ，出台了( 北京市政务与公共服务信息化工程建设 管理办法( 6 7 号令) ) 实施细则，北京市医疗保险信息系统接口软件开发企业 资质评定管理试行办法，起草完成北京市信息安全服务资质管理办法，北 京市遥感数据管理办法等政策、法规。 广东省南海市在社会管理、党务管理和政务运作等方面，努力运用信息网络 技术提高管理效率和服务水平，加强党风廉政建设。建立了公开的农村政务系统 规范农村各项管理，建成了全市统一的电子政务体系，涵盖了党务、政务的各项 管理，包括计划生育管理信息系统，法院的立案、审判流程管理信息系统，党员 管理信息系统，实行网上公开招投标，成为中国电子政务应用示范工程试点市。 其电子政务安全平台通过了国家密码管理委员会的安全性审查。 河北省邯郸市电子政务建设始于1 9 9 6 年，先后建成开通了经济信息网，邯 郸互联网，政务工作网，联通了市委、市人大、市政府、市政协、军分区及1 9 第5 页 个县( 市) 区和1 0 8 个市直部门子系统，并在政务工作网上开通了视频会议系统。 初步实现了非密级文件资料的网上传送、网上公文流转，建设了市长公开电话网 络、政务工作网络、收费、投资项目审批、优化经济环境投诉“五个中心”。市 公安局建立“打防控”公安信息系统、市交通局建立了养路征稽联网系统、公路 养护微机管理系统、市地税局综合业务系统等等。市公安局的11 0 1 1 9 1 2 2 ，市 急救中心的1 2 0 ；市城建局的9 6 1 1 6 等都实现了与政务工作网的互联互通。 从电子政务的应用角度，国际上有专家提出，将政府的业务分为九类( 即居 民服务、司法与公共安全、岁入、国防、教育、行政管理、运输、法规与民主、 及邮政) ，共1 6 5 项，以评估一个国家电子政务的实现程度。 中国杜科院信息化研究中心课题组于2 0 0 3 年5 月完成一份关于电子政务建 设的报告，从行政生态学的角度研究了电子政务发展规律。该报告认为：与其他 国家不同，我国要在转变公共产品和服务的生产方式过程中，建立“双棱柱型” 行政模式，适时全面推进政府流程再造和服务型政府的建立。第一重棱柱是实现 农业组织方式向工业组织方式的过渡；第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组 织方式的过渡。这是由我国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决 定的。不考虑行政环境中的农业社会遗留问题，行政策略选择就会脱离国情；不 考虑行政环境中的信息社会挑战问题，行政策略选择就会丧失机遇；更重要的是， 不考虑工业社会的现实问题，行政策略选择就会失去重心。 1 3 研究内容与论文结构 本文在探索电子政务建设中体现的政治、经济、社会和文化的影响，以及与 电子政务建设相关的行政管理理论应用的基础上，把握电子政务建设的行政生态 环境，提出区域性电子政务建设的主体任务及应用模型，提炼出区域性电子政务 建设的环境适应性及建设指导性策略。其中： 第一章绪论。简介了本文的研究背景，电子政务的相关概念，以及国内外电 子政务建设的发展情况、特点和相关研究，对本文的研究内容，全文各章节进行 了概述。 第二章电子政务建设基础环境的比较研究。对电子政务建设的政治、经济、 文化基础以及电子政务建设的管理体制、当前情况与美国、新加坡等国家进行比 较性的研究，进一步明确我国建设电子政务的基础环境。 第三章区域性电子政务建设的公共管理理论的应用研究。按照公共管理理论 在区域性电子政务建设中的应用框架，系统的归纳了相关公共管理管理理论，并 分析其对区域性电子政务建设的指导作用和借鉴意义 第四章区域性电子政务建设的应用模型及建设策略研究。分析了区域范围内 影响电子政务建设的相关因素及主体间关系，明确了区域范围内电子政务建设的 主体任务，应用模型，从而提炼出区域范围内电子政务建设策略。 第五章长沙市电子政务建设的实证分析。以长沙市电子政务建设为案例对照 本文所提出的建设策略进行了实证分析。 第六章结束语，归纳了本文的要点和进一步研究的工作。 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章电子政务建设基础环境的比较研究 2 1 现状概述 电子政务建设是一个非常重要和长期的课题，是政府管理创新的一种重要模 式，我国的电子政务建设是在缩短工业化中期阶段并跨跃后工业化阶段进入信息 社会的跨跃发展压力和背景下进行的。 从总体上看我国电子政务建设严重滞后西方发达国家。西方发达国家普遍地 已经走完办公自动化和政府协同办公的发展阶段，已经有了完备的政府信息资源 数据库，现在集中于政府服务的电子化。中国至今为止，还没有完成政府办公自 动化的阶段，政府协同办公和电子化服务更是处于起步阶段，信息资源数据库的 建设b3 b jj i 起步，电子化服务没有可以依靠的基础。 从国家的角度而言，电子政务建设的目的是履行现代政府的职能，更好、更 快地增强本国的综合实力，在国际竞争中取得有利的地位。中国作为最大的发展 中国家，经济发展是政府一切工作的中心。由于国内经济发展不均衡，发达地区 和落后地区在政府信息化建设及社会信息基础设施建设方面差距巨大，电子政务 建设多数发端于部分发达地区和某些重要政府职能部门，如海关，税务，公安等， 这些地区和部门办公自动化建设较为完善，人员素质较高，信息化知识与现代政 府管理理念较普及，外界可借用资源较丰富，电子政务的基础较好；而在许多经 济欠发达地区，大量的公文流转，业务处理靠纸质加电话方式进行，不同的政府 机关之间进行信息交流时，仍靠电话传真、传统的邮寄和专人投递，其现代政府 管理理念和信息化知识更是缺乏。 目前我国的政府管理体制仍带有较深的计划经济色彩，加入w t o 后，更要求 中国政府按照国际准则管理国际经济贸易，政府现有的管理体制改革势在必行。 在这种背景下，我国电子政务建设面临双重任务：一是改革政府体制，使其适应 市场经济发展的需要：二是用现代信息技术优化政府的行为方式、管理手段。同 时要注意发挥我国自身制度的优越性，体现政府官员和共产党干部是人民公仆的 本质，注重民主制度建设，致力于建设一个廉洁、民主、高效和现代化的政府。 一方面想要最先进的电子政务，一方面是薄弱的现实基础，两者之间存在的 鸿沟是造成中国电子政务或浮躁、或泄气、或急进、或拖延的主要原因，由于土 壤的酸碱度不同，我国的电子政务基础势必无法移植或者简单效仿发达国家的建 设模式，我们必须科学的分析这种差距，才能客观理性的认识这种差距，从而趋 利避害进行好电子政务建设。 2 2 行政体制基础比较 22 1 行政体制基础 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 首先从政府结构基础来看，政府结构一般从三个方面来分析，即纵向结构、 横向结构和立体结构。纵向结构是指通过层级划分而形成的层级节制关系，在宏 观上形成了各级政府的层级关系，从微观上形成了各层级政府内部工作层次关系 的权力叠加体系；横向结构则由于分工标准多样化呈现不同的职能分工关系。政 府的立体结构分布则是政府按行政区域分布而形成的包括横、纵两个方向的三维 结构。要综合考察政府结构，必须将政府的横向和纵向结构结合起来，并置入行 政区域框架下去进行整体的有机分析。 我国政府结构是单一制的国家，是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。纵 向层级制的行政组织系统由纵向的五个层次构成，首先分为中央政府和地方政 府，地方政府又分为省、市、县、乡政府四级。每一下级层次对上一层次负责。 除最高层外，每一层次依地域行政单位划分为若干板块。层次越低块数越多，层 次越高块数越少，整个系统呈金字塔状。横向职能制的结构由横向的若干部门构 成，每一部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专 门的管理职能，从而使每一部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统，在系 统内部实施垂直领导。中央政府、地方政府，以各级政府的纵向部门之间的权责 划分并不明确。我国的行政体制与政党制度紧密联系，执政党和政府在公菇管理 活动中共同发挥管理主体作用是分析政府结构中必须考虑的特征。 关于行政体制改革，党的十六大报告明确指出要进一步转变政府职能，改进 管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行政规范、运转 协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。而政府职能转变是深化行政体制改 革的核心问题，推行电子政务是实现政府职能转变的有效手段。 美国的政府结构是联邦制国家，美国政府有三个基本级别：一是地方政府； 二是州政府：三是美国联邦政府。全国共有5 0 个州，地方政府的建置、组织及 其职权由各州自行决定。地方及基层管理单位很不统一，相当复杂。从农村基层 管理单位和政权组织来看，典型形式是镇、乡和村，也包括部分县。农村基层组 织与管理的突出特点是政权组织形式复杂多样，职能简单，地方与基层政府之间 不存在严格的行政等级关系，各自依法相对独立，实行高度自治。 由于政府结构的特征，在我国进行电子政务建设是一个巨大的系统整合工 程，不但面临着纵向系统整合，横向系统中并行处理事务的整合，而且各地方政 府在处理横向、纵向系统的协同整合问题的同时，必须考虑本层级难于决定和实 施的党政统一建设及流程重新设计等问题。如果按计划的模式从中央到地方进行 统一建设则又面临信息社会与信息技术本身就带有的个性化特征与大一统模式 的冲突，更难以满足信息社会的公众需要和经济与社会发展的要求，有违电子政 务建设和政府改革的初衷。 从美国的政府结构来看，其进行电子政务本身就没有同我国一样的大一统全 面整合的要求，其政府内部的层级制不存在上下一致，紧密的等级联系，各级政 府之间依法相对独立行使职权。因此美国地方政府的电子政务建设完全是项目制 的市场行为，政府决定需求，其中事务性的需求十分明确，不用考虑过于复杂的 机构间关系及流程冲突，就是有些矛盾和问题，在地方政府或基层政府基本能 够得到解决，联邦政府与州政府的协同建设主要通过在联邦政府下面或自发组织 或由政府及一些公益性团体组织，如州级信息主管联盟、首席信息化小组等承担 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 电子政务所涉及到的各种日常事务。很难出现我国电子政务建设中的牵一发动全 身，几乎所有的电子政务系统建设都会遇到体制障碍的问题。 新加坡是一个城市国家，实行议会制政府。国家机构三权分立，总统为国家 元首，由全民选举产生。总统委任议会多数党领袖为总理。总统有权否决政府财 政预算和公共部门职位任命；可审查政府行使内部安全法令和宗教和谐法令所赋 予的权力以及调查贪污案件。总统和议会共同行使立法权。议会称国会，实行一 院制。人民行动党主宰了新加坡主要的政治舞台，国会成员绝大多数都是该党党 员，两任总理李光耀和吴作栋也都是人民行动党党员。新加坡政府体制似乎更接 近专政统治而不是民主政治。但新加坡的确拥有一个透明、廉洁、高效的政府机 关。以同样的政府管理方式，新加坡的电子政务系统完全是受国家控制，没有私 人的参与。目前其电子政务的发达程度己备受世人瞩目，美国宾夕法尼亚州和加 拿大的一些省都以新加坡为样板来建设自己的电子政府。 2 2 2 电子政务的建设管理体制 在电子政务建设的管理体制上，各国各自依托其行政体制形成了自己独特的 模式。美国电子政务战略计划的日常工作由下列三部分人领导，总统管理委员会 的高级官员、白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任以及其他 工作人员、各机构的首席信息宫、首席财务官、采购总监和人力资源委员会。美 国在联邦政府下面或自发组织或由政府及一些公益性团体组织，共组成1 0 个监 管政府信息化的组织机构，冠以一个总名称一一政府技术推动组。这些机构主要 有：政府信息化促进协会联盟、i t 产业顾问协会、州级信息主管联盟、国家电 信信息管理办公室、政府评估组及首席信息化小组等。政府信息化所涉及到的各 种日常事务均由他们承担。 美国政府已经形成比较完整的政府信息化的组织体系和工作程序。所有联邦 政府机构，都设立了直接向部门主要领导负责的信息主管，设有专门的办事机构。 各个部门必须制定本部门的信息资源管理战略规划，提出每年和5 年的目标 及对资源( 包括资金) 的要求。州政府有的设立信息资源管理部或信息主管，在信 息主管下设一个或几个管理机构。 由此可见，美国的电子政务建设是一种联盟的组织形式，并没有样形成一种 自上而下的管理机构进行统一的规划、指导等，但在地方政府、部门根据需要设 立了执行机构，并通过信息主管制将电子政务建设与部门本身的发展较好的联系 起来，针对组织目标的实施能力很强。 我国的电子政务建设的管理体制经过了复杂的变迁过程，目前也未十分明 确。1 9 8 4 年，国务院批准国家计委成立了信息管理办公室，负责推动国务院有 关部委的信息系统建设工作。1 9 8 6 年，国务院批准成立了国家经济信息系统领 导小组和国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划和建设，各个部委局和地 方省市县相继先后成立了信息中心。9 0 年代以后，我国的电子政务建设进入了 蓬勃发展阶段。1 9 9 3 年，国务院成立了国家经济信息化联系会议，开始实施金 桥、金关、金卡、金税等信息化重大工程。1 9 9 6 年，国务院成立了国务院信息 化工作领导小组，加强了对全国信息化工作的统一领导。2 0 0 1 年8 月，国家信 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 息化工作领导小组成立，国务院总理亲自任领导小组组长。2 0 0 2 年1 月，国务 院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会在京成立了电子政务标准化总体 组，全面启动电子政务标准化工作。其后出台的关于电子政务建设的指导意见， 成为我国进行电子政务建设的纲领性文件。 相比之下我国的电子政务建设从1 9 8 5 年起经历了近二十年的探索，与现行 行政体制上下一致完全不同，在电子政务建设管理方面，各地方政府的综合管理 部门形式各异，名称各异，职责各异，工作流程各异，与实现我国建设电子政务 独特的系统整合要求相距甚远。以至我国电子政务建设自1 9 8 5 年始，时至今日， 未能取得整体上的突破。2 0 0 1 年8 月设立的国务院信息化工作办公室，是我国 电子政务建设过程中一次重大的事件，虽然它只设定为高层的议事协调机构，但 通过它的有效工作，在一定程度上缓解了我国电子政务建设中的诸侯割据，重复 建设等矛盾，并在指导方针上澄清了一些阻碍发展的争论。 2 3 1 经济基础 2 3 经济基础比较 据国际货币基金组织按购买力平价最新公布的计算结果，中国的经济总量已 占世界生产总值的1 2 6 ，排在美国和欧盟之后。美国和欧盟分别占世界生产 总值的2 1 1 和1 9 9 。虽然中国的经济总量已在世界排名第三，但中国仍 属发展中国家，因为中国的人口占世界人口的2 0 ，高于占世界生产总值的比 例，而美国和法国的人口分别仅占世界人口的5 和1 ，大大低于占世界生产 总值的比例。 改革开放以来，我国经济体制艰难前行，逐步由计划经济到市场经济转变， 初步建立起社会主义市场经济体制。从社会经济发展阶段看，我国已进入实施“三 步走”第三步战略部署和全面建设小康社会的新阶段。从外部环境看，经济全球 化和科技进步日新月异，我国社会主义市场经济的运行必须适应国际竞争形势。 从现行经济体制看，改革不完善，进展不平衡。国务院发展研究中心的报告指出， 我国的经济体制改革，是在传统二元经济结构向现代经济结构转变、经济增长方 式由数量扩张型向质量效益型转变的进程中展开的。各种经济问题和社会矛盾盘 根错节，巨大的体制障碍，影响着国民经济的健康发展和改革开放的速度和效率。 就利益格局来讲，党的十四届三中全会以来历经l0 年改革，改革初期各方面普 遍受益的局面已转变为大部分受益、小部分受损的复杂局面。计划经济下形成的 传统观念和行为方式仍然有较强的惯性，也消减了改革的动力和成效。由此可见， 我国的经济体制改革取得了一定的成效，但任重而道远。 美国是市场经济体制较为完善的国家，其经济在二十世纪九十年代后半期取 得了快速增长与发展，技术创新和生产率都得到大发展，但它在经济体制上也存 在着一些需要进行重大调整的问题。企业规模与政治影响力联系紧密，公司的治 理结构，会计、审计制度，资本市场上“泡沫”行为的存在等问题，引起美国政 府的重视，美国许多监管机构和行业协会已经行动起来，正在努力探讨应对和调 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 雅措施，可以说美国经济体制目前也在进行自身的调整。 1 9 6 5 年后新加坡经济成长迅速，是新兴的现代化工业国家。工业主要包括 了炼油、化工、造船、电子和机械等，拥有著名的裕廊工业区。国际贸易和金融 业在新加坡经济中扮演重要角色，新加坡目前是继纽约，伦敦和东京之后国际上 第四大步 汇市场交易中心。运输业发达，有全世界最繁忙的港口和机场。人民生 活水平较高，人均国民生产总值超过三万美元，居世界前列。 在经济总量上中国与美国直接进行比较意义不大，就从人均收入的角度而 言，中国与美国、新加坡都有很大的差距。从我国的现实的情况看，经济建设为 中心还是今后相当长的一段时间内我国政府工作的重心，就现在进行的行政体制 改革来说，也主要是要调整上层建筑中不适应经济发展的因素，并解决经济发展 过程中与社会协调发展的问题。 2 3 2 电子政务建设的投入 从对信息技术和电子政务建设的投入来看，尽管我国政府在信息化投入方 面，没有一个权威的统计数据，但资金严重不足确是事实，零打碎敲的基础设旅 投入，难以形成规模，发挥整体效应。美国政府在信息化建设投入上，必要的支 出得到充分的保证。l o 年前，联邦政府i t 年支出为1 8 0 亿美元，现在约为 2 3 0 _ _ 2 5 0 亿美元。据估计，美国联邦政府从1 9 8 1 年到1 9 9 8 年，在信息技术应 用方面共支付了约4 0 0 0 亿美元。州政府的支出视州的大小而不同，德州1 9 9 8 财政年度的预算为1 8 亿美元。如果一般以1 0 亿美元推算，5 0 个卅f 的总开支约 为5 0 0 亿美元。各种地方政府的开支总额，按与州政府持平推算，也是5 0 0 亿。 以上相加，美国政府部门每年在i t 上的开支，约为1 2 0 0 多亿美元。2 0 0 1 年1 0 月，美国联邦预算管理局提出了一个3 年花l 亿美元推广电子政务的计划。2 0 0 1 年年底，美国政府各个部门纷纷拿出高额定单推进自身的电子政务建设：美国教 育部与i t 咨询公司a c c e n t o r 签下总价值2 3 4 亿美元的两个合同；美国国防部 和空军与电子数据系统公司签定了为期5 年的电子政务服务大单；国防部将计算 机培训计划8 6 0 0 万美元的订单交给了计算机科技公司，而在此之前该公司已经 从教育部手里拿到价值2 2 9 亿美元的采购合同。新加坡政府每年要在电子政务 工程上花费大量的资金，如今新加坡已经为未来3 年电子政务的维护预留了8 7 亿美元资金。同时电子政务的实旌也为政府节省了许多办公费用。以目前使用频 率最高的个人所得税的上税服务为例，它每处理一笔非常简单的业务就会节约费 用1 5 4 美元，每年累计可节约3 3 万美元的办公费用。现在，新加坡的电子政务 估计每年可为其政府节省2 3 0 0 万美元，政府希望今后它能够每年节约的资金达 到4 6 0 0 万美元。 在我国，特别是区域性电子建设面临经济基础还十分薄弱的现状，如何发挥 制度的优势，注重整合，较低成本的实现电子政务建设的目标，是值得认真思索 加以解决的问题。 第n 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 4 政治文化基础比较 文化有着强大的聚合力，同样也是抑制社会变化的一个强大阻力，特别是技 术的变革。从本质上说，文化离不开人与自然的关系，人以自己为目的，通过实 践活动使客观世界合乎人的需要。这种以人的存在为轴的物质生产活动是人与自 然关系的核心，是人类文化的根基。 中国的政治文化来源于中国传统的生产和生活方式，其主要影响因素有：小 农自然经济方式，宗法族制的社会构造，国家意识形态化的儒家学说，国家制度 和权力阶层的支配与匡约。它们结成相互依存，相互支持的政治生态系统，成为 育化中国政治文化传统的土壤。其中：小农自