（公共管理专业论文）我国税收征管问题研究.pdf

摘要 随着我国改革开放的不断深入和经济建设的快速发展，税收工作的地位越来 越重要，税收征管也越来越繁重复杂。对此，从2 0 世纪8 0 年代起，全国各级税 务机关和理论界就在研究、探讨或尝试着各种形式和内容的征管改革，但由于少 数地区对改革的指导思想没有真正理解，对改革的最终目的不是很明确，误认为 征管改革就是没罱“征收服务厅”、配备计算机等，从而出现了一些盲目、浪费 等不正常现象。本文在评述了国内外税收征管理论发展的基础上，从我国税收征 管模式的发展历程入手，在环境、政治和税收结构等方面分析了征管方式变革的 原因；并分析了在征管模式发展和变革的过程中税收征管存在的若干问题，对比 和借鉴了国外先进经验，在税收征管模式、税收信息化建设、税收征管操作规程、 税收征纳人员素质以及税收环境等方面提出了相应的对策。 本文主要分为以下四部分内容。第一章阐述了税收征管的理论基础；第二章 对我国税收征管的发展历程、现状及存在的问题进行了详细分析；第三章借鉴了 国际税收征管的经验；第四章对我国健全和完善税收征管制度提出了对策。 关键词：税收征管；改革；信息化建设；征管模式；税收环境 a b s t r a c t w 珧t l l eq u i c kd e v e l o p m e n to fr e f o 册i n ga 1 1 do p e m n gu po fc h i l l a ，t 戤 c o l l e c t i o ng e t sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n ta n da d m i m s t f a t i o no ft 觚c o l l e c t i o na l s o m o r ec o m p l i c a t e s i n c el9 8 0 s ，t h er e f | o mo ft a xc o l l e “o na n da 渤越s t r a t i o nh a s b e e nd i s c u s s e da n dp e 怕m l e di nd i f ! f e r e n tt a xa u t h o r i t i e sa n dt h e o r yh o r i z o n b u t b e c a u s eo ft h em i s u n d e r s t a l l d i n go fm er e f o r mi 1 1s o m er e g i o n s ，t h e r ew e r es om u c h p h e n o m e n a a st ow a s t es u c ha sb u i l d i n g “t a xs e n ，i c eh a l l ”a n dp u r c h a s i n gc o m p u t e r s t h ed i s s e 北l t i o nf i r s t l yr e v i e w st h et h e o r ya b o u tt a xc o l l e c t i o na n da 出n i m s t r a t i o nb o t h a th o m ea n da b r o a d t h e nt h ed e v e l o p i n g h i s t o r ya n dt h er e f o r n l i n go fc h i n at a x c o l l e c t i o na n da d i n i n i s 住a t i o na r ed i s c u s s e df r o mt h ev i e wo fe n v i r o n m e n t ，p 0 1 i t i c sa i l d t a xs t r u c t u r e ，a n dt h ep r o b l e m si nt h ep r o c e s sa r ec o n s e q u e n t l ya n d l y z e d f 泌a l l 弘 c o m p a r i n gw i t ht h ee ) 巾e r i e n c eo fs o m ed e v e l o p e dc o u n t e s ，t 1 1 ed i s s e r t a t i o np u t s f o 刑a r dw i t l ls o m e s u g g e s t i o n s o nt h ep a t t e m ， i 1 1 f o r m a t i o n i z a t i o n ， o p e r a t i o n r e g u l a t i o n ，p e r s o n n e lq 谢i 锣砒1 de n v i r o n m e n ta n ds oo no ft a x c o l l e c t i o na 芏l d a d m i m s t r a t i o n 1 k sd i s s e 删i o ni n c l u d e s 吐l r e ec h 印t e r s c h a p t e rif i r s t l yr e v i e w st l l et h e o r yo f t a xc o l l e c t i o na i l da d m i l l i s t r a t i o n ；n l e nc h 哪e ri ia n a l y z e si nd e t a i lt h ec 眦e n t s i t u a t i o na n dp r o b l e m si nc h i l l at a ) 【c o l l e c t i o na i l da d m i n j s t i a t i o n ；f i n a l l y ，c h 印t e ri i i l e a n l sf r o mt h ef o r e i g ne x p e r i e n c ea n dp u t sf o 刑硼s o m er e l a t e ds u g g e s t i o n so n c o l p l e t i r 培t h er e g u l a t i o na m dp o l i c yo fc 1 1 i n a t a xc o u e c t i o na r l da 蛳1 1 i s 衄t i o n k e yw o r d s ：a d i n i i l i s 仃a t i o no ft a xc 0 1 l e c t i o n ；r e f o m ；1 1 1 f o n n a t i o l l i z a t i o n ； p a l t e mo f1 极c o l l e c t i o na n da d m i n i s t l 嘶o n ：t 奴e i i r o i n e n t i l 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：数 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 税收作为一个国家的国家收入主要来源，其征管水平的高低，既决定着一个 国家的财力水平，也反映了一个国家的法制水平。一个国家的税收制度由税制结 构和税收征管( 简称税收征管) 构成。合理的税收制度能够促进社会经济的发展， 否则会阻碍生产力的发展，甚至破坏社会经济，税收制度的优劣与国民关系颇为 重大。税收征管是国家及其税务机关依法对征纳税过程进行计划、组织、指挥、 协调、监督、检查等一系列工作总结。税收征管的基本要求是依法治税，是根据 各个实体法的要求把税收及时足额地收入国库。加强税收征管是为了缩小潜在税 收与实际税收之间的差距，保证国家税收及时、足额入库，从而实现成本最小化。 我国税收征管在近几年取得了令世人瞩目的成绩，税收环境得到了改善、偷 漏逃税现象大为减少，税务执法中的不正之风在一定程度上得到了遏制，征管质 量和效率有了较大的提高，税收征管逐步从粗放型向集约型转变。但是，我国目 前的税收征管还存在很多问题，如：征管改革缺乏坚实的理论基础；片面追求税 收征管模式的统一化；征管职责界定不明，征、管、查工作相互脱节；税收征管 缺乏科学合理的绩效考评指标体系；依靠扩张税收征管成本换取税收征管效率； 征管改革与机构设置、职责划分、人员配备等整个税务管理不合理；计算机单项 软件开发过多，功能不联网，资源信息不共享，监控制约不严密等。中国的税制 改革几经完善，但仍然存在缺陷，与中国经济的快速发展不相适应，研究如何建 立符合中国国情的合理有效的税制具有重要的意义。 以往学术界对税收政策的研究较多，税收征管是税收政策的执行环节，如何 完善税收征管，建立有效的税收征管模式等问题成为各方关注的焦点。本文试图 采用文献阅读、对比研究等方法，针对目自i 税收征管改革中存在的问题，借鉴国 际经验，对税收征管改革的最终目标、征管模式、组织体系、征管手段、征管制 度、稽查制度、税收征管的效益等方面进行一些研究与探索，为进一步完善我国 税收征管制度提出相应的对策。 东北师范大学硕士学位论文 1 税收征管的理论基础 1 1 税收征管的基本内涵和意义 1 1 1 税收征管的基本内涵 对于税收征管的概念，目前学术界表述不一。国家税务总局税收征管业务 规程( 修订本) 将税收征管业务的主要内容分为五部分：管理服务、征收监控、 税务稽查、税收法制、税务执行。在这里，税收征管可以概括为以下几层涵义： ( 1 ) 税收征管的主体是各级税务机关。各级税务机关代表国家行使征税权 力，进行税款征收活动。 ( 2 ) 税收征管的对象是纳税单位和个人及征纳双方的征纳活动过程。 ( 3 ) 税收征管的目的是保证税收职能的实现。税收最基本的职能是财政职 能，只有通过税款征收、组织入库，才能保证财政收入，从而满足社会公共需要， 补偿社会费用，使社会再生产得以正常运行。 ( 4 ) 税收征管的依据是税收法律、法规，它包括各税种的税法、条例及其 实施细则，税收征管法及其实施细则等。税收的征收管理，要坚持依法办事，税 收法律、法规是征纳双方都必须共同遵守的准绳。 总之，税收征管就其实质而言属于一种国家行政行为。具体地说，税收征管 是税务机关按照国家税法实施的各种具有法律效力的税务行政行为。它是国家行 使政治权力的体现，是对纳税人应纳税额征收入库过程进行组织、计划、指挥、 协调、监督和控制的一种行政管理活动。 1 1 2 税收征管的意义 税收征管是税务管理的核心，在整个税务管理工作中占有十分重要的地位。 加强税收征管，对于完成税收收入计划，保证财政收入和实现对经济运行的调控 及监督，促进我国社会主义市场经济的健康发展，都具有非常重要的意义和作用。 ( 1 ) 税收征管可以使税收法规得到贯彻实施。税收法规不能够自发作用。 一部税收法律和法规，只有通过税务机关的日常税收征管活动，才能使之贯彻到 每一个纳税人。 ( 2 ) 税收征管可以实现税收财政职能。税收法规规定的纳税义务，并不能 自觉实现，它需要经过税务机关的税收管理工作，才能使分散的、零星的税款征 缴入库，从而完成税收任务，保证财政收入，满足国家建设需要。 ( 3 ) 税收征管可以实现税收调控经济的职能。税收政策法规除了财政意义 外，还体现一定调节经济的意图。如在宏观上体现国家产业产品政策，促进产业、 产品结构优化的调控经济的职能等，通过税收征管的具体活动，才能将这一意图 2 东北师范大学硕士学位论文 贯彻落实到各个企业、单位和纳税人。 ( 4 ) 税收征管可以实现税收的监督职能。税收具有促进企业建立健全账簿 凭证，按财务会计制度进行正确的业务处理和成本核算，加强企业经济核算，以 挖掘企业内部潜力，提高经济效益的职能，特别是对于违反税收法规的偷税、抗 税现象依法进行纠正和处罚等等，这些都是属于监督的范围。但税收的这一职能 作用，只有通过大量的事前管理、事中控制、事后检查监督的征收管理活动才能 真正发挥。 ( 5 ) 税收征管可以增强公民的纳税意识、提高纳税的自觉性。从总体来说， 我国公民的纳税观念还很淡薄，纳税的自觉性差，只有通过日常的、大量的税收 征管工作，才能使之进一步地增强和提高。 1 2 国内外税收理论研究评述 1 2 1 国外税收理论评述 西方从2 0 世纪2 0 年代以来，先后形成了三大较具有代表性的理论流派，即最 优税收理论、供给学派的税制优化理论和公共选择学派的税制优化理论。心3 在过 去的2 0 多年中，税制优化理论发展成为一种引人注目的规范税收理论，该理论已 经对政府可应用的税收工具、税收赖以生存的经济结构以及税收政策的目标等方 面提出了观点。 西方关于税制优化问题的研究都是围绕着公平与效率展开的，而且多是在十 分严格的假定条件下，通过精确的数学模型和严谨的数学推导来分析税制优化问 题。如：希克斯、约瑟夫、其格、李特尔等人建立了所得税与商品课税比较分析 模型，哈伯格等人采用数学方法进行了税收额外负担的研究，米尔利斯等人运用 信息经济学建立的所得税制优化的模型等。1 然而，这些方法由于前提条件过于 严格，使其得出的许多结论往往偏离现实，但他们的研究对现行税制的分析和优 化有很大的理论借鉴意义。 税收征管是税制优化的一个重要内容，国外税制优化理论的研究对于税收征 管优化的研究成果并不多，近年来国外学者对税收征管的研究成果主要集中在纳 税遵从理论、具体税收征管的措施以及国别税收征管等方面。伴随着现代信息经 济学、博弈论和委托代理理论等基础理论和研究方法的发展，越来越多的学者开 始尝试从信息不对称角度对纳税人的纳税遵从行为以及征纳双方博弈的策略选 择进行研究。r e i n g a n u m 和w i l d e ( 1 9 8 5 ) 在委托代理的框架下研究了税务稽查中 委托人与代理人之间的关系。 4 1a n d r e o n i ，e r a r d 和f e i n s t e i n ( 1 9 9 8 ) 详细介 绍了优化税收征管与税收遵从理论体系的新进展。b 1 f r a n z o n i ( 2 0 0 4 ) 提出了增 加信息披露、设置激励机制以促进纳税人讲真话的优化税收执行模型。1 由于西 方发达国家以个人所得税为主体税种，因此，国外的文献大多集中探讨个人所得 3 东北师范大学硕士学位论文 税的遵从问题，对其他税种涉及较少。而且，国外学者的研究大多是以西方国家 的国情为既定条件，对现实问题高度抽象后建立数学模型进行统计分析和归纳推 理。由于研究中涉及很多制约纳税人行为的抽象因素，这就导致许多研究成果对 其他国家来说，虽然有理论上的参考价值，但在实践中却很难直接利用。另外， 从现有的文献看，国外学者对中国税收征管问题的研究还比较少。 1 2 2 国内税收理论评述 近年来，我国学者开始尝试运用现代管理学、制度经济学等学科的最新成果 对税收问题尤其是税收征管问题进行重新思考。随着现代经济管理理论的兴起和 被认知，这些理论被广泛地运用到经济管理的各个领域，并为税收征管改革提供 了理论基础和政策选择依据。许多现代经济管理理论一新古典经济学、制度经 济学、信息不对称理论、博弈论、契约理论、税收遵从理论、流程再造理论等都 为税收征管改革开拓了新思路。口们武辉( 2 0 0 7 ) 从制度经济学的家度剖析了我国 税收征管制度存在的问题及其深层次原因。平晓峰、韩毅( 2 0 0 2 ) 从组织管理 学角度分析税务管理的组织结构，认为设计现行税务组织机构必须权衡各种要 求。n 幻葛元力( 2 0 0 3 ) 探讨了流程再造理论对我国进一步深化税收征管改革具有 借鉴意义。1 3 3 不少学者开始运用不对称信息理论来研究税收征管实践中存在的问题。如： 孙亚( 1 9 9 6 ) 则主要从税收征管实践的角度，强调了税收信息不对称条件下建立激 励机制的重要性，并以某一特定行业的征管措施为例证明其可行性。n 4 1 刘军 ( 2 0 0 3 ) 从解决存在于国家与税收征管人员、国家与纳税人之间的信息不对称问 题入手，主要在委托代理理论的分析框架中讨论如何促进我国的税收征管工作， 并提出了重塑激励机制、重塑监控机制、重塑惩罚机制和重整税收立法等方面的 政策建议。n 朝刘华伟( 2 0 0 6 ) 总结了我国税收征管中三种委托一代理关系，即政 府与纳税人、政府与税收机关以及纳税人与税收机关，指出税收机关与纳税人、 政府之间存在着互相博弈的情形，而设计委托一代理问题的矫正机制，需要着重 解决政府、税收机关和纳税人之间的信息不对称问题。刚 杨抚生( 2 0 0 2 ) 从分析归纳世界各国税收征管改革发展趋势入手，提出了我 国加入w t o 后，在税收改革方向应着重在加强税收征管法制建设，建立现代化的 税收征管体系和优化纳税服务，维护纳税人权益等建议。n 刀林高星( 2 0 0 5 ) 运用 比较分析和实证分析的方法，在对西方发达国家的税收征管战略进行经济分析和 制度分析后，提出了适合中国国情的税收征管战略。叫他们的观点在研究税收征 管方面给我们提供了更多新思路、新视角。 信息化革命为税收征管带来了技术变革的机遇与挑战，刘新兴( 2 0 0 5 ) 在分 析税收分配关系运行特征的基础上提出税收分配新的理论框架，并在此基础上提 出市场经济条件下建立税收征管机制的理论要求，结合新时期税收信息化发展趋 4 东北师范大学硕士学位论文 势，对建立和规范税收征管体系提出一些基本的实务性思考。口町在税收征管的工 作中，信息化建设也成为应用的重点。1 9 9 9 年由国家税务总局委托开发的“中国 税收征管信息系统”( c t a i s ) 已在全国范围内初步建成了税收监控体系和纳税 服务体系，解决了多年来在手工操作条件下无法解决的难题，c t a i s 的规模化应 用有效地促进了我国税收收入的持续增长，据国家税务总局分析，约2 5 的税收 增长得益于税收信息化的推动与支撑。在近三年中，与项目直接相关的销售与服 务收入累计达1 5 3 亿元。心 我国的税收征管改革与我国的经济体制改革一样，已走过了近三十年的历 程，税制从只有几个简单的税种到多税种多次征的复合税制，从不规范的税制到 逐步科学规范的税制。但是，中国的税制几经改革完善，仍然存在着一些缺陷， 存在着诸多与当前中国经济发展不适应之处，如何建立符合中国国情的理想税制 是我国不断探索的重要课题。 本文将对我国现行税收征管中存在的问题进行分析，并通过比较分析和借鉴 发达国家的成功经验，从而对税收征管改革的最终目标、征管模式、组织体系、 征管手段、征管制度、稽查制度、税收征管的效益等方面进行分析，为进一步完 善我国税收征管制度提出相应的对策。 5 东北师范大学硕士学位论文 2 我国税收征管的现状及问题分析 2 1 我国税收征管模式的发展历程 税收征管模式是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互 联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进 行有机结合所形成的规范形式，通常表现为征收、管理、稽查的组合形式。2 1 从我国税收征管模式的发展历史来看，新中国成立迄今，大体经历了三个阶段 2 1 1 建国初期至2 0 世纪8 0 年代初期 这一时期是我国税收专管员制度的形成和完善时期，基本上是征管查一体的 模式，也就是以专管员为核心的模式。它的特点是“一员进户，各税统管”的管 理模式，具体形式表现为驻厂专管制，按经济情况、行业或地域等因素设置税务 工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户实行专查专管， 税款征收方式为税务人员上门催缴，管理的技术手段主要是传统的手工操作。 2 1 22 0 世纪8 0 年代中期至2 0 世纪9 0 年代初期 这一时期是在有计划的商品经济条件下，实行查、管分设或征、管、查分设 模式。国家税务总局在1 9 8 8 一1 9 9 4 年进行了以建立征、管、查分离模式为核心的 税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权 力的分离和制约，同时实行专业化管理，以提高征管效率。各地针对“一员进户， 各税统管”集征、管、查职能于一身造成的权力约束缺位、执法不严、收“人情 税”等弊病，积极探索分权制约的管理办法。由开始实行管户交流、岗位轮换， 到后来实行征收管理与检查两分离或者征收、管理与检查三分离的管理模式。专 业稽查部门或机构的出现，使稽查在税收管理中的地位越来越突出。在管理技术 手段上，计算机开始应用于税收管理的主要环节，如会统核算环节。这一阶段的 改革是对我国专管员制度的第一次否定，改革的主线就是分解专管员的权力，实 行不同形式的分权制约，这是我国税收管理模式发展上的一大进步。但由于片面 地强调内部分责制约，人为地造成了各系列间的内部矛盾，各系列相互掣肘，“内 耗 影响了管理效率，客观上忽视了对纳税人的控管。尽管在当时也有对纳税申 报制度的规定，但由于专管员还在扮演企业纳税“保姆”的角色，纳税申报的法 律意义并未引起普遍的重视，征纳双方法律责任不清、偷漏不分的问题仍然比较 普遍。由于这一阶段的改革仍然没有突破专管员管户和上门收税的传统征收管理 模式，国家税务总局1 9 9 4 年又在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查” 三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报、中介机 构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存、相互制约的 6 东北师范大学硕士学位论文 整体。 2 1 3 新税制实施开始到现在 这一时期主要是建立和完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络 为依托，集中征收，重点稽查的税收征管新模式。n 纳税申报制度的全面推广， 专管员由管户向管事的转变，是对专管员管户制度的第二次否定。这一阶段将第 二阶段人与人之间的制约上升为机构间的制约和程序上的制约，从而使分责制约 更加规范有力。在坚持分责制约、分解权力的同时，还将管理权限逐步集中统一。 在管理的技术手段上，把计算机技术由主要环节引入了税收管理的各个环节。同 时，还提出了为纳税人服务的新的管理理念，使税收管理的内涵和领域更加丰富。 2 1 4 税收理论的发展 税收理论发展的状况与一国经济体制模式和税收实践有着密切关系。 在我国，税制优化问题的理论研究不及西方国家。由于划经济体制下并不重视税 收征管，2 0 世纪8 0 年代以前，我国税收征管方面的研究比较薄弱，很多研究成果 都是从我国现行税制存在的问题入手，针对税制的缺陷研究税制优化的具体措 施，具有较强的针对性，而对税收征管优化的研究较少，尤其是关于税收征管理 论的研究更少。适应建国近6 0 年来特别是改革开放近3 0 年来我国政治、经济体制 改革和财政税收变革的实践，税收理论发展大致经历了三个大的阶段瞳盯瞳5 26 | ，即： 1 9 5 2 1 9 7 7 年( 计划经济时期) ，以“非税论”为主导、以简化税制为基础的税 收理论“弱化 阶段；1 9 7 8 1 9 9 1 年( 有计划商品经济时期) ，以强化税收的经 济调控功能为重点、以“两步利改税 和全面重建工商税制为重心的税收理论“宽 化阶段；1 9 9 2 1 9 9 9 年( 社会主义市场经济初期) ，以突出税收的公平和效率， 以全面完善税收的财政、经济和社会发展功能为目标、以1 9 9 4 年工商税制全面改 革为主要标志的税收理论“深化”阶段。 2 1 4 1 弱化阶段 从新中国成立到1 9 5 2 年，我们顺利地完成了三年恢复国民经济的任务，统一 了全国税政，建立了社会主义新税制。这一时期，我国社会主义税收理论的研究 尚处于起步阶段，研究的重点仅限于国民经济恢复时期的税制建设和税收政策问 题。 从1 9 5 2 年起，国家开始对资本主义工商业进行社会主义改造。随着对私有 制改造的完成和计划经济体制的逐步确立，“左”的经济建设指导思想和治税思 想开始居于主导地位。“左”的治税思想在理论上的具体表现，就是所谓的“非 税论”。“非税论”是5 0 年代初期由前苏联传入我国的，是以否定国有经济税 收和社会主义税收必要性为主要内容的一种系统理论，是传统计划经济理论的一 个组成部分。 2 1 4 2 宽化阶段 7 东北师范大学硕士学位论文 1 9 7 8 年底，中共中央召开了具有划时代意义的十一届三中全会，确立了把 党和国家的工作重点转移到经济建设上来的政治路线，作出了改革、开放的战略 决策。在改革初期，全国都在探索经济体制改革的理论和目标模式。1 9 8 4 年1 0 月，党的十二届三中全会通过了中共中央关于经济体制改革的决定，提出了 有计划商品经济的理论，其核心内容是，建立自觉运用价值规律的计划经济体制， 发挥价格、信贷、税收等经济杠杆的作用，大力发展社会主义商品经济。 为了适应改革开放和建立有计划商品经济体制的需要，8 0 年代初期，我国 首先建立了涉外税制体系；1 9 8 3 年对国营企业实行第一步利改税：1 9 8 4 年推行 第二步利改税和工商税制改革；在随后的几年中，又先后出台了对个体户、居民 个人和私营企业征收的所得税，以及若干地方税种。到1 9 9 2 年，我国初步建立 起了一个由2 0 多种税组成、多环节课征、具备多种调节功能、能够基本适应有 计划商品经济发展需要的复税制体系。埋刀 从1 9 7 8 年到1 9 9 1 年的这一时期，既是我国经济由计划经济体制向社会主义 市场经济体制的过渡阶段，以及工商税制的大规模恢复、重建阶段，同时也是我 国税收理论拨乱反正的转折阶段。这一阶段，我国税收理论界围绕着如何建立与 有计划商品经济体制相适应的税制体系这个中心问题，全面反思了“非税论”对 晚收理论发展的消极影响和对税制建设造成的深刻危害，研究了与税收的本质、 积能作用和税制建设有关的重大基础理论问题，并且达成了广泛的共识 当然，在全面、客观地评价这一时期税收理论发展状况时，也应当指出，由 于受当时主、客观因素的制约，整个8 0 年代的税收理论研究也存在着一些明显 约缺陷。其主要特征是：( 1 ) 研究领域比较窄，主要集中在税收概念、税收特征、 说收存在的必要性、税收的职能作用等最基本的、基础性的税收理论方面。突出 基础理论方面的研究在当时虽然是必要的、合理的，但是，这在客观上又相对削 泻了对税制结构、税收负担、依法治税等战略性税收问题的研究力度。而解决这 鲞宏观性、战略性的税收问题，正是8 0 年代的税制改革所需要的。( 2 ) 在批判“非 觉论 、“税收无用论”的过程中，没有从理论上解决好税收在社会主义有计划 萄品经济中的合理定位问题。主要表现在过份夸大税收的功能和作用，把税收视 勾解决改革中出现的种种问题的“灵丹妙药”。“税收万能论”的必然结果是， 兑种越来越多，税制越来越繁复。( 3 ) 在引进、吸收西方税收理论和征税办法的 立程中，出现了脱离国情，甚至“食洋不化”的倾向。在我国建立适合有计划商 晶经济发展要求的税收制度，需要对外开放，学习和借鉴西方国家科学的税收理 仑和实践经验，但是，这种学习和借鉴必须同我国的基本国情结合起来。这一时 劣理论研究在很大程度上忽视了这项重要原则。最典型的例证是，盲目引进和吸 复供应学派的税收理论和减税政策，而不考虑它与我国经济结构、经济体制、运 行机制的相关性如何，因而给国家财政分配格局造成了长期、消极的影响。( 4 ) 从总体上看，这一时期的税收理论研究缺乏必要的深度。主要表现在：就事论事 8 东北师范大学硕士学位论文 的表面文章多，针对税收问题的制度性、体制性研究少；就税收论税收的多，进 行经济、财政、税收综合分析的少；翻译、引进的多，真正消化、吸收的少；经 验性、实证性分析多，规范性分析少。造成这种状况的主要原因有两个：一是有 计划商品经济模式仍未完全跳出传统计划经济体制的窠臼，从而束缚了税收理论 研究的思路；二是在改革初期，许多矛盾尚未充分暴露，税收理论研究又处于起 步、恢复阶段，研究的经验不足。 2 1 4 3 深化阶段 1 9 9 2 年邓小平同志视察南方谈话，同年召开的党的十四大，决定把建立社 会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。以此为标志，我国税收理论 研究进入一个新的、更加繁荣的阶段。 市场经济与“商品经济”不同，它是与计划经济相对立的概念，是资源配置 由市场导向的经济运行方式。瞳阳在我国，建立社会主义市场经济体制的重要目标， 是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为了实现这一目标所进 行的各项经济改革，对治税思想、税收政策、税收制度、税收征管方法等提出了 一系列需要从理论上回答和解决的新问题。这些问题在计划经济体制或“有计划 商品经济”模式下，通常是不可能设想的。这就为税收理论研究提出了全新的课 题。 新中国成立5 0 年来，税收理论探索的历程是曲折的，但理论研究的成果是 辉煌的，其突出贡献主要表现在：( 1 ) 建立社会主义市场经济体制及其与之相适 应的税制体系，在中国是前无古人的全新事业，8 年来的开创性探索，为1 9 9 4 年的税制改革以及其后的税制改革和建设，奠定了理论基础。( 2 ) 与8 0 年代的税 收理论研究相比，近8 年的研究领域更加宽阔，理论探讨更有深度，借鉴国外的 经验更加开放，研究成果也更加切合我国实际，为建立我国社会主义市场经济下 的税收理论体系提供了充分的条件。( 3 ) 在过去的8 年中，我国初步实现了由计 划经济向市场经济的历史性转轨，税收理论也初步实现了由“非税论 向社会主 义市场经济条件下的税收理论的历史性跨越，其中的成功与曲折、经验与教训， 为税收理论的进一步探新和发展，指明了前进的路径。 2 2 税收征管模式变革原因分析 税收征管模式的发展过程是税收政策执行模式的变迁过程，是在影响政策执 行的多种因素下综合作用下改变的，其中起主导作用的是征管环境因素和税收制 度因素。 2 1 1 税收征管环境因素分析 税收征管体系与其所处的环境系统要有较强的适应性，才能形成稳定的组织 形式，保持良好的运行状态。 9 东北师范大学硕士学位论文 2 1 1 1 政治经济环境因素 政治经济环境的改变促进税收征管模式的改革和优化。改变过程大体经历 了四个阶段。 第一阶段是征管模式改革的动因形成阶段。当外部环境发生变化时，税收征 管模式的适应性降低，稳定性也随着降低，促使税收征管模式的变化和改变； 第二阶段是征管模式改革的初始阶段。征管体系内部因素重新组合，适应性 和稳定性仍然较差； 第三阶段是征管模式改革的深化阶段。适应性虽然逐步提高，但由于组织结 构是新生和脆弱的，其稳定性有待进一步增强； 第四阶段是征管模式的理想优化阶段。该阶段的适应性和稳定性都较强。 综上所述，在外部环境发生变化后，征管模式的完善需经历一个由不适应到 逐步适应、不稳定到逐步稳定的过程。税收征管模式的适应性主要表现在两个方 面：一是与社会经济大环境的适应性；二是与税收体系小环境的适应性。从我国 税收征管模式的发展历史来看，新中国成立后至8 0 年代中期，基本上是征管查一 体化的模式，这种模式与当时落后的生产力水平、单一的公有制经济形式和简单 的税制结构是基本相适应的。8 0 年代中期到9 0 年代中期，在有计划的商品经济条 件下，税收征管改革实行征、管、查分离模式，也是与当时初步形成的以公有制 为主导的多种经济成分、多种经营方式、多种流通渠道和多种分配方式并存以及 多税种、多层次、多环节的复合税制体系基本相适应的。9 0 年代中期以来，随着 社会主义市场经济体制的逐步确立，作为税收征管模式外部环境的经济体制和税 制体系都发生了变革，使原征管模式对外部环境的适应性大大降低，稳定性也就 难以为继，征管改革势在必行。 2 1 1 2 科技环境因素 科学技术发展对税收征管的手段造成了影响。由于工业化进程中专业化程度 的提高，使的税务征收、管理、稽查及税政、法制部门的设置与职能分工日益专 业化，内部的分工也日益明显，如稽查内部选案、审理、检查愈加细化。另外， 科学技术的发展，使得计算机以及计算机网络越来越广泛的被应用到日常工作 中，使税收征管的工作效率不断提高。计算机网络系统的使用使信息的采集与集 中成为可能，使生产、流通过程的资料更加透明，初步形成了一个以计算机系统 网络为依托的现代税收征管体系，从而提高了税收征管的效率。就现实而言，金 税工程二期工程的顺利完成，c t a i s 工程的试点与逐步推行都标志着税收信息 。金税工程足指全国增值税专用发票交叉稽核系统，是按照“科技加管理”的思路建设的增值税监管体系， 概括起来就是一个网络、四个系统。一个嘲络就是建立全国从总局到省、地市、县四级统一的计算机主干 网；四个体系就是建立起覆盖全国增值税一般纳税人的增值税防伪税控开票子系统，以及覆盖全国税务系 统的防伪认证子系统、增值税交叉稽核子系统和发票协查子系统，最终通过计算机网络和相关系统实现税 务机关对增值税一般纳税人专用发票和经营状况的严密监控，以及对涉税违法行为进行及时、有效的查处 l o 东北师范大学硕士学位论文 化建设将进入快车道。 2 1 2 税制结构变化分析 税制结构的变化促使征管方式发生了改变。由简单的实物征收为主、粗放管 理逐转为按对象性质、按行业、按调控目的、按预算方向等多角度的管理。管理 行为制度化、管理内容多层化是管理变革的突出特点。在转型经济国家普遍实行 以间接税为主体的税制，这似乎是由于征管水平的制约及保证税收收入的需要。 一般而言，直接税需要相对较高的税收管理水平，间接税对税收管理水平要求较 低。由于间接税制在转型经济国家的普遍采用，在机构、部门的设计上，重征管、 轻稽查，这是税制的直接影响结果；另一个方面是由于重征管、轻稽查，反过来 又制约着征管水平的提高，主要表现在征管的社会系统管理上面，注重征管的征 收效率，忽略征管的管理效率。这是由于间接税制在管理方面的要求较低的缘故。 因此，税制对管理水平的高低有着直接的需求。当然，为了适应某些“先进的税 制，征管水平也是可以逐步提高的，也就是管理能力的欠缺并不是不可改变的， 如加纳( 1 9 8 6 年一1 9 8 7 年) 、印度尼西亚( 1 9 8 4 年一1 9 8 5 年) 、泰国( 1 9 8 3 年一1 9 8 4 年) 和中国( 1 9 9 3 年一1 9 9 4 年) 心的税制改革伴随着大规模的征管改 革，新的税收征管有力地保证了税制改革方案的成功实施。 综上所述，税制结构的变化是税收征管改革发生和发展的内在动因；社会的 政治、经济、技术水平的变化( 政策执行的外部环境变化) 是税收征管改革发展的 外在动因。 2 3 我国税收征管的主要成绩 1 9 9 4 年实施新税制以来，我国历时1 3 年的税收征管改革成效显著，影响深远， 从理论和实践上都取得了许多突破性的成果。 ( 1 ) 税收收入保持高速稳定增长。1 9 9 4 年税制改革以来，我国工商税收收 入以平均每年l o o o 多亿元的速度增长( 如图1 所示) 。2 0 0 7 年，全国税收收入达到 4 9 4 4 2 7 3 亿元，税收收入占国内生产总值的比重达到2 0 0 5 ，占全国财政收入 和打击。它以计算机为基础，充分发挥现代网络技术和信息采集、处理技术的优势，大大减化了税务系统 采集有关税收信息的难度，提高了信息处理的准确性，因此，它的正式实施将对我国的税收征管起到重要 的推动作用。 中国税收征管信息系统( 英文c h i n at a xa d 皿i j 】i s t r a t i o ni n f o r 皿a t i o ns y s t 鲫缩写为c t a i s ) 。c t a i s 是 以国家税务总局制定的税收征管业务规程、市局级税收征管业务需求和国家税务总局c t a i s 开发 要求概要为基准开发的，它是面向全国各级税务机关的、统一的、大型的应用软件。该系统涉及基层业 务处理、管理监控和辅助决策等各个税收征管环节的业务，提供了管理服务、征收监控、税务稽查、税收 法制及税务执行等五个系列的基层税收征管系统和市局级管理与监控系统。 国内生产总值( g r o s sd o m e s t i cp r o d u 芘简称g d p ) 1 1 东北师范大学硕士学位论文 的9 6 4 ，为经济发展和社会稳定提供了资金保障( 1 9 9 4 2 0 0 7 年全国税收收入占 g d p 和全国财政收入的百分比如图2 所示) 。税收收入的高速增长，一除了经济增 长、规范优惠等因素外，加强税收征管是一个十分重要的因素。 5 0 0 0 0 4 0 0 0 0 1 更3 0 0 0 0 攀2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 o 圉 国 霾 縻i鍪琶 圜圈，圉，囡圉圉_ | | 圈_霞li 震雾 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 81 9 9 9 2 0 0 02 0 0 12 0 0 2 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 2 0 0 7 年份 图11 9 9 4 2 0 0 7 年全国税收收入图 甍萤誊謇晷誊善吾莒孽蓍誊善喜oooo o oo 6 o o 6 年份 + 占g d p 的百分比+ 占财政收入的百分比 图21 9 9 4 2 0 0 7 年全国税收收入占g d p 和财政收入的百分比 ( 2 ) 税收征管方式实现了根本性的转变。即由专管员管户的保姆式、包办 式管理向管事的专业化管理转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由传 统的手工操作向以计算机为主的现代化科学管理转变；由全职能的分散型、粗放 型管理向集约型、规范型管理转变。 ( 3 ) 计算机以及计算机网络的依托作用得到了较好的发挥。全国税务机关 计算机拥有的数量已由1 9 9 4 年的2 5 万台，增加到2 0 0 2 年的4 0 万台，人均计算机 拥有数量从1 9 9 4 年的每千人3 4 台增长到2 0 0 1 年的每千人4 0 4 台( 如图3 所示) 。 目前，全国6 0 以上的县级税务机关、7 5 以上的纳税人、7 5 的税款已纳入计 算机网络管理之中，提高了征管效率。 1 9 9 4 - 2 0 0 7 年全国税收收入占g d p 和全国财政收入的百分比由附录中的数据计算而得。 囝人均拥有计算机数量由附录中的数据计算而得。 1 2 们 加 。 东北师范大学硕士学位论文 年份 图31 9 9 4 2 0 0 1 年人均拥有计算机数量 ( 4 ) 税务稽查和打击力度得到了有效加强。税务稽查机构普遍建立，稽查 人员素质不断提高，各项稽查制度日臻完善，选案、检查、审理、执行相互分离、 相互制约的工作机制逐步形成，使稽查力度不断加大，税务稽查的威慑作用得到 较好发挥，有效地打击了偷逃骗税行为。 ( 5 ) 征管质量和效率有了明显提高。集中征收代替分散征收降低了税收征 收成本，集中征收格局初步形成，多元化申报方式逐步推广，税收政策更加透明 公开，纳税服务进一步规范优化，促进了征管质量和效率不断提高。全国税务系 统逐步建立起了征管质量考核体系，初步实现了从单纯考核收入任务向收入任务 与征管质量双重考核的转变。 ( 6 ) 从依法治税的角度界定和明确了新型征纳关系，为依法治税奠定了广 泛的思想基础和社会基础。在税收管理的理念上，实现了由重管理轻服务到管理 与服务并重的根本性转变。 2 4 我国税收征管存在的主要问题 2 4 1 征管改革缺乏坚实的理论基础 我国十多年来的税收征管改革，先后经历了从“一员进厂，各税统管、“三 分离”、“两分离”、“三位一体 、“以纳税申报和纳税服务为基础，以计算机网络 为依托，集中征收，重点稽查”，到现在加入“强化管理”内容的不断认识过程， 征管模式的改革总体上是靠总结前一阶段的改革经验教训，摸着石头过河，缺乏 预见性，缺乏战略上的总体设计。征管改革过程中，没有充分考虑我国区域经济、 税源总量和分布不均，税收征管队伍素质和纳税人依法纳税意识等具体条件的差 异性，过分强调征管模式外在形式统一，将模式等同于形式化，导致征管模式流 于形式。加之每次改革，势必带来组织机构，人员，办事机构，各种福利待遇等 1 3 o o o o 0 0 o o o 们弘药加坫m 5 么巾够 东北师范大学硕士学位论文 投入的增加，税收成本的组织乘数极大，客观上造成人力，物力，财力的极大浪 费。 2 4 2 片面追求税收征管模式的统一化 确立一个科学的税收征管模式是必要的，可以使改革实践有所遵循，但现行 的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托”的征管模式是以行政 命令的方式自上而下地来推行。忽视了各地区客观实际的特殊性，导致了一些本 不具备条件的地方也盲目跟从，实践效果当然难以令人满意。事实上，对于地区 间差异很大的我国来说，在全国范围内强令推行一种征管模式是注定行不通的。 比如，对于经济极其落后的地区，特别是西部的广大偏远山区来说，显然是难以 推行的。在这些地区，由于居民文化素质的低下以及交通十分不便等原因，“自 行申报纳税”显然是不可能的。相反，依靠税务干部主动上门收税倒也是因地制 宜的较好方法。至于在这些地区建设计算机网络，单不说其实用性，就其税收成 本而言，也是得不偿失。因此，一种税收征管新模式的推行，切不可忽视各地实 际的特殊性而要求高度统一。征管模式的改革应该是一种宏观性的规定，用以 指导各地的征管改革实践，各地区如果能够因地制宜基本符合征管模式的改革内 核，而且在实践中确实可以收到比较理想的成效，那么税收征管模式的改革就应 该称得上是取得了成功。所以税收征管模式改革要从实际出发，遵循多元化原则。 只有在现阶段实施多元化的税收征管改革模