（公共管理专业论文）苏州市政务公开与公民参与研究.pdf

摘要 摘要 进入信息社会，政务公开已引起了世界各国的普遍重视。顺应国际发展 的大趋势，政务公开在我国各级政府的积极推动下，也取得了长足的进展， 公民参与的程度得到很大的提高。但目前，我国的政务公开在实践中还存在 一些不容忽视的问题，其中最突出的问题是在我国政府官员和社会公众中缺 乏对政务公开的正确认识：政务公开的制度化和法制化程度不高：实践经验不 足，形式主义不同程度地存在等。 本论文旨在通过对苏州市在政务公开与公民参与的探索和实践研究，对 苏州这方面存在的主要问题及成因分析，作政务公开中加强公民参与有效互 动的对策研究，认为解决上述问题的途径主要有四条：一是促进苏州经济和 社会发展；二是转变观念，创新载体，拓展渠道；三是增强公民的参与意识； 四是加强法治和制度创新，加大监督和责任追究力度。从而在在当前贯彻落 实科学发展观，构建和谐社会，努力实现“两个率先 ，推动苏州又好又快发 展的伟大进程中，将苏州的政务公开工作提升到一个新的更高的水平。 关键词：苏州，政务公开，公民参与 a b s t r a c t a b s t r a c t i n t ot h ei n f o 硼a t i o n s o c i e t y ， t h e9 0 v e m m e n t a la f f a i r sh 弱c a u s e dm ei n t e m a t i o n a l c o m m u n i t yp u b l i c l yw i d e s p r e a dt ov a i u e a d j u s tt h ei n t e m a t i o n a lt h eb i g 仃e n dt h a td e v e l o p ，t h e g o v e m m e n t a la f 份i r su n d e rt h eo u rc o u n t d ，t h eg o v e m m e n t a l 锄dp o s i t i v ep u s hi na 玎i e v e i si s p u b i i c ，a l s om a k i n gt h es u b s t a n t i a lp r o g r e s s ，t h ed e g r e et h a tc i t i z e np a n i c i p a ：t eg e t st h ev e r yb 追 e x a l t a l i o n b u tc u 鹏n t ，o u rc o u n 姆o ft h eg o v e 删n e n t a la 脑i r ss t i l le x s i t si n 如l 卸m e n tp u b l i c l y t h ep r o b l e mt h a ts o m ea l l o wo fn on e g l e c t s ，锄o n gt h e mt h em o s tm i t s t a i l d i n gp r o b l e mi sa t0 u r c o u n t 叮t h ed i f r e r c mf r o ms o c i e t yt h ep u b l i cl a c l ( si n s i d et ot h eg o v e m m e n t a la f r a hp u b i i c l yo f r i g h t i yc o g n i t i o n ；t h eg o v e m m e n 例a f f a i r ss y s t e m i z e sp u b l i c l yw i t hl e g a l i z et i l ed e g 他en o th i g l l l y ； p r a c t i c ee x p e r i e n c es h o r t a g e ，f o n n a l i s md e g r e ei no 踊c i a li ng o v e m m e n t 黟o u n d e x s i t se t c 。 t h et h e s i sw i l l sa n a i y s i st h em a i np r o b i e m sa n dr e a s o n so fs u z t l o uc i t ya n dr e s e a r c ha n d p r a c t i c e 0 nm a k i n gg o v e r n m e n ta 行葡r sp u b l i ct 0d e a lw i t ht l l e p o l i c i e s f o r t h ec i t i z e n s p a n j c i p a t i n ga n di n t e r a c t i o n j nf a c t ，t h e r ea r ef o u ra p p r o a c h e st os o l v et h ep r o b l e m s t h ef i f s ti s t 0c o m p l e t es o c i e t ya n dm a r k e t i n ge c o n o m ya n di m p e lt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y ； t h e c o n di st ot u mo v e rt h ei d e a l s ，e s t a b l i s h “s e r v et h ep e o p i e ”踟dc r e a t e 觚do p e nt h ec a 丌i e r 锄dt r e n c h ；t t l et h i r di st os t r e n 酉h e ne d u c a t i o n 锄dp a r t i c i p a t i o no ft 1 1 ep e o p l e ；t h ef o u n hi st 0 j u r a l l ye 渤b l i s h i n ga n ds y s t e mc r e a t i n g ，s u p e n ，i s o 叮a n dr e s p o n s i b i l i t yf i n d i n go u t t h e r e b 弘 d w i n g t l l ep e r i o do fc a 州i n go u tt h es c i e n t i f i ca n dd e v e l o p i n gi m oe 位鸭s t r u 【c n l r i n gh a 肌o n i o 峭 s o c i e t ya tp r e s e n t m a k i n gg r e a te 舶n st oc o m et r u eo f “t w oa d v 锄c e d ”锄dt h ep r o c e s so f d e v e l o p m e n to fs uz h o uh e a l t h ya n dq u i c k l y ，t h ew o r ko fs uz h o u 伽m a | ( i n gg o v e m m e n t a f 仫瓶 p u b i i cw i l lb ep r o m o t e dt oah i g hl e v e l k e yw o r d s ：s u z h o u ，t h eg o v e m m e n t a la 腻r so p e n ，n l ec i t i z e np a r t i c i p a t e s i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 学位论文作者签名 9 如磅年月 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适 用本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位 论文的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开 发表的作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的 法律责任由本人承担。 繇细 乡伪艿年t 。月8 日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 问题的提出 现代社会是“信息社会 ，信息成为了重要的社会资源。而现实生活中， 绝大多数社会信息都掌握在政府手中，为了发挥信息的市场作用，公民要求 获得政府所掌握的公共信息。于是，建立在公民知情权基础上的政府信息公 开制度就发展成为一种世界潮流。 在我国，政府信息公开条例于2 0 0 7 年4 月2 4 日发布，并于2 0 0 8 年5 月1 日开始施行，虽然这部条例才刚刚实施，但是在世界各国信息公开潮流 的影响下，我国很多政府部门此前都陆续开展了政府信息公开实践，政府信 息公开制度得到了一定程度的发展。而且近年来，中国政府正在随着社会变 革而不断演变，政府的职能和功能正在发生不断调整变化。在这场大转型的 过程中，走在最前沿的可能是政务公开和政府信息公开化。近几年来，我国 各个省、市、区政府都先后设立了政府新闻发言人，建立起了定期向社会发 布政务信息的制度。这一举动表明，中国政府已向尊重公民的知情权迈出了 第一步，政务公开在我国各级政府的积极推动下，也取得了长足的进展。政 务公开和强调公民知情权与参与权是市场经济新形势下社会向政府提出的新 要求，但是，要想真正做到这一点，并不容易，还有许多事情要做。特别是 要将群众的满意度作为衡量政务公开好坏的一个标准，把公民参与程度作为 政务公开工作成效的一个评判标准。目前，我国的政务公开在实践中还存在 一些不容忽视的问题，其中最突出的问题是在我国政府官员和社会公众中缺 乏对政务公开基本理念的正确认识：政务公开的制度化和法制化程度不高：实 践经验不足，形式主义不同程度地存在着，这都阻碍了群众参与政务公开的 路径，挫伤了公民为政务公开献计献策的积极性。这说明，实行政务公开， 建立透明政府，并不是一蹴而就的事情，不是靠单纯的公开就能解决问题的， 还必须深化理论研究，确立与之相关的配套制度和措施，尤其应该将政务公 开和推进民主政治、建设法治国家的制度建设相联系。 第l 章引言 1 2 研究的方法 本文综合运用理论分析法、实证分析法、案例分析法等对中外政务公开 与公民参与的研究成果和近年来苏州市政务公开的大量资料和数据进行分 析，归纳总结出一些苏州政务公开工作的经验，并就更好地开展这项工作提 出了具有说服力的意见和建议。 1 3 研究的思路 本文将运用公众参与的相关理论，分析苏州市政府在政务公开与公众参 与方面所作的有益的尝试和实践，指出政务公开是保证政府在“阳光”下管 理地方的有效方式。针对目前地方政府政务公开工作中公民参与的现状，提 出进一步完善政务公开与公民参与相互促进的对策措施，具有较强的现实意 义。 技术路线：现状问题一理论模型建立一影响原因及因素分析一对策建议 一结论提出。 实施方案：( 1 ) 从苏州市政务公开的现状着手，提出政务公开具体实践 中实现公众参与的不足和问题；( 2 ) 运用理论知识，提出解决问题的方法和 思路；( 3 ) 对苏州市政府在打造“阳光政府”，实施政务公开，加强公民参与 方面的实践进行实证研究。本文的研究框架，如图1 1 。 问题的提出 上 国内外促进公民参与的经验借鉴 上 苏州政务公开中公民参与的实践与探索 上 影响苏州政务公开与公民参与问题分析 0 i 对苏州政务公开与公民参与有效进行的对策建议 上 结论与展望 图1 1 研究框架示意图 2 第l 章引言 1 4 研究的目的 本文利用公共管理公民参与的相关知识，对打造“阳光政府，促进政务 公开与公众参与进行分析，指出政务公开是建设现代政府的必备条件，是发 展民主政治有效方式。同时，针对目前苏州市政务公开中公民参与现状分析， 借鉴国内外经验，提出通过进一步推进公民参与来完善政务公开工作的对策 建议。 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 2 1 政务公开的有关概念界定 2 1 1 政务公开的涵义 由于各国的政务范围不同，也由于各国对公开的定位不同，还由于每个 国家在各个阶段对公开的认识不同，再加之学者们研究政务公开的角度和目 标各不相同，导致在政务公开的概念界定方面出现很大的差异性1 。但是，将 一定事项向民众公开，这一点应该是所有谈及政务公开的概念所具有的一个 共同要素。本文所指的政务公开是区别于既包括政府部门的公开，也包括执 政党的党务公开、人大立法活动的公开，以及法院的审判公开、检察院的检 务公开，是狭义上的政务公开2 。总结国内外学者的诠释，结合我国政务公开 的理念，可以对其做如下归纳界定： 所谓政务公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的 组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政 事务的事项向社会公众或特定的个人公开，使其参与讨论和决定国家事务、 社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督的原则或制度。 上述定义可以从如下几个层面来理解： 1 、政务公开主体是国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组 织。在论述政务公开时，必须强调的一点是：不应将政务公开主体和行政主 体概念相混淆。在我国，行政主体是指享有国家行政权，能够以自己的名义 行使行政权，并能够独立承担因此而产生的一切法律责任的组织。可见，行 政主体既包括国家行政机关，又包括法律、法规授权的组织。而政务公开主 体不应该限定于这个范围。一般说来，除了各级国家行政机关和法律、法规 从目前国内有关政务公开的报道可以发现，人们在谈到政务公开或其他各种公开时，都有自己的概念 界定，人们存谈到政务公开时，首先考虑的是“公开了什么”。而不是“什么是公开”。这实际上告诉 我们，探讨概念，不町以和内容相分离。我们应该更加注重对政务公开内容的探讨，并结合内容来理 解其概念。当然。对概念的研究，也具有引导人们认识、确认和发现政务公开的内容，有利于进一步 完善政务公开的制度体系 中共中央纪委办公厅政务公开m 北京：中国方正出版社，2 0 0 4 4 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 明确授权的组织以外，基于规章的授权或委托的组织甚至个人，都可以成为 政务公开主体1 。这种扩大解释在外延上，可以与审判机关的审务公开和检察 机关的检务公开相对应。 2 、政务公开的背景是在行使国家行政管理权的过程中。这里首先强调的 是有国家行政管理权的存在，否则，就不是政务公开。其次，必须注意的是， 政务公开指的是在行使国家行政管理权的整个过程中的公开，而不是仅指某 一点或者某一方面。这是现代行政过程论特别强调的，也是政务公开的重要 特色之一。 3 、政务公开的内容是有关行政事务的事项。这些行政事务，就性质而言， 既包括行政行为，又包括行政事实行为；就过程而言，既包括行政事务的决 策，又包括行政事务的执行和结果。与前面的过程特点相呼应，这里强调的 是全方位的公开，不仅指行政事务本身，还包括与行政事务相关联的其他信 息。 4 、政务公开同样必须依法进行。政务公开是现代政府的一项职责和义务， 不过，在相当长的时期内，它仅是一项努力义务。基本上可以这样说，从社 会主义国家性质的角度看，向社会公众或特定的个人公开有关行政事务的事 项，应该是越彻底、越全面越好。但是，涉及到法律禁止公开的内容，涉及 到国家机密、商业秘密或个人隐私等，政务公开便遇到了界限2 。并且，公开 的范围往往也要受到行政管理的先例、社会文化背景和经济发展水平等诸多 因素的制约，从法律上确立政府公开信息的努力义务，根据各部门、各地区 的不同情况和特点，循序渐进、扎实有效地推进，更有助于监督行政、服务 行政和民主行政的建立和巩固。这里的“依法进行 ，还要求遵守有关程序法 规定，既要采取一定的方式，遵守一定的时限，又要兼顾灵活性，方便群众， 便于监督，利于参与，以确保行之有效等。 5 、政务公开的客体是社会公众或特定的个人。政务公开的客体取决于公 开的特定行政事务的性质。有些事务是向全社会公开的，而有些事务只是向 相关的特定的个人公开( 如行政相对人、利害关系人等) 。当然，无论是自然 人，还是法人或其他组织，都可以成为这里所说的“特定的个人 。一般说来， 。例如，北京市委办公厅和北京市人民政府办公厅联合发布的关于在北京市各级行政机关进一步推行 政务公开的意见规定，“凡属本市各级行政机关及其派出机构以及法律法规授权的、行政机关委托的 具有管理公共事务职能的组织，都要实行政务公开。” 2 关于这一点，参照后述“政务公开的内容”部分 5 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 有关抽象行政行为的事项，首先是向全社会公开，然后是在个案中告知或教 示特定的当事人；有关具体行政行为的事项，首先是对当事人公开，其次是 对社会公开。因此，对于不同的事项，应该确立不同的公开程序和标准等。 6 、政务公开的目的在于使承受信息者参与讨论和决定国家事务、社会公 共事务和公益事业，对行政权实行监督，实现其参与权。公开本身不是目的， 而只是一种手段和形式，通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管理和 民主监督，推进民主与法制建设，维护个人的合法权益和公共利益，这应是 公开的出发点和最终归宿。在这个意义上讲，仅仅将有关信息予以公布，根 本不考虑承受信息者的意见反馈，不去创造条件使其参与讨论和决定有关事 项的所谓“政务公开 ，只不过是进行了政务公开的前期工作而已，离实现真 正意义上的政务公开，还有很长的路程。 7 、政务公开既可以是原则，也可以是制度，最终应该以制度加以确定。 从理想的角度出发，政务公开当然应该是制度。但是，和任何事情都有层次 性和阶段性一样，政务公开原则和政务公开制度是不同层次的两个概念，也 是不同的两个阶段。我们强调制度的重要性，也不应该忽视原则的必要作用。 从单纯的原则到坚实的制度，需要一个过程1 。尤其是在城乡发展极不平衡， 各地情况参差不齐的情况下，对政务公开概念的理解，宜于进行个案分析和 实证调查，而不应过分强调“全国统一 。 2 1 2 政务公开的内容 从世界各国来看，政务公开的一个突出特点是其内容的不断扩展性和极 其广泛性。在建立了政务公开制度的国家，一般对政务公开内容采取排除性 的规定方式，即规定不属于政务公开范围( 一般为涉及到国家机密、商业秘 密和个人隐私) 的内容，除此之外都是政务公开的范围。随着社会的发展， 政务公开的内容将会越来越来具体，越来越广泛，这与民主化潮流的扩大是 一致的。尽管每个国家的政务公开内容，以及一个国家不同阶段的政务公开 内容，都难免存在一定的差异性，但是，必须强调的是，政务公开的内容或 范围，应该尽量从整个行政过程的角度来把握。 从理论上讲，行政管理过程中的有关行政事务的事项，只要不涉及国家 。有资料显示，由于没有法律、法规的保障，基于文件要求的自上而下的村务公开活动有冷却趋势这 种现象佐证了建立制度的重要性，应当引起学界和有关部门的高度重视。 6 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 机密、商业秘密和个人隐私，都应该向社会公众或特定的个人公开。很显然， 政务公开包含一对矛盾：一个侧面是尽量地将有关信息向社会或特定的个人 公布；另一方面则必须敏锐而准确地把握公开的界限。从行政过程论的角度 来分析政务公开的内容，可以细化为如下几个方面：- ( 1 ) 本机关、组织及其所属工作部门的机构设置、管理权限和主要职责 的公开； ( 2 ) 有关行政事务所依据的法律、法规、规章及具体操作标准的公开； ( 3 ) 本机关、组织制定的具体办事制度、办法和要求，以及办事的步骤、 时限等程序性规定的公开； ( 4 ) 办理结果和有关理由的公开： ( 5 ) 有关工作纪律及公众举报、投诉的途径和方法的公开。 一般说来，政务公开主体在对涉及公共利益的事务作出决策时，应该将 决策过程和结果公开( 决策公开) 。例如，美国阳光下的政府法第2 款规 定：合议制行政机关必须符合该法的规定，一切会议除符合该法规定的免除 公开举行的条件外，必须公开举行，允许公众观察，确立了公众出席、旁听 和观看的权利。根据该法的规定，合议制行政机关还必须履行相应的程序， 否则将会引起个人或组织提起的诉讼。在现代国家，个人或组织在不危及国 家安全和妨碍个人隐私权的前提下，有权取得行政主体及其他行政管理实施 者的文件、档案和其他信息资料( 信息公开) 。因此，政务公开不仅限于作出 具体行政行为，而且还包括抽象行政行为以及行政事实行为的产生和实施等， 甚至网罗了高级官员的财产公开、伦理纪律规则等，它是立体的、动态的、 开放的概念。 另一方面，隐私权的保护也是各国探讨政务公开问题时所必须考虑的重 要内容。例如，美国隐私权法明确而严格地规定行政机关对个人信息的 搜集、利用和传播必须遵守一系列规则，个人记录必须对本人公开以及对第 三者限制公开的原则等。从这个意义上讲，隐私权法属于政务公开法律的 范畴。但它和该国的信息自由法不一样，前者只适用于个人的记录，后 1 参见关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公开的意见( 京办发( 1 9 9 9 ) 5 5 号) 。世贸规则对 政务公开提出了一系列要求规定r 广泛的领域。其中，促进公平竞争原则强调不得造成不必要的贸 易障碍，应该建立国家信息咨询点，确寺设置或变更许町程序的通告规则，并提供有关许町证申请审 查的指导信息，有关法律、规章、程序和行为必须是透明的、公开的，以避免l i 公平竞争。世贸规则 的要求，实际上揭示了行政行为依据和具体操作规程的公开之重要性，也基本上全面涉及，应该公开 的内容 7 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 者则适用于全部政府记录文件；前者着重保护公民个人的隐私权，后者则着 重保护社会公众的了解权。1 2 1 3 政务公开的目的和意义 政务公开的目的政务公开的目的在于行使权力者接受监督和民众参与 权力行使的过程。“阳光是最好的防腐剂，政府的权力运行过程公开透明就会 大大地降低腐败发生的几率。 2 在现代法治国家，公开的原则几乎被适用于 所有领域。无论是审务公开，还是检务公开，或者是警务公开，乃至村务公 开、校务公开、厂务公开，等等，都有一个共同的目的，就是为了使行使权 力者接受监督，使民众参与权力行使的过程。政务公开当然也不例外，它是 现代国家实行民主监督和民主政治的一个重要的前提条件。实行政务公开， 有利于维护个人的合法权益，吸收个人参与讨论和决定有关事项，强化民主 监督。可以说，没有公开，就无从谈起监督；没有监督，权力就要被滥用， 就要腐败。这是万古不易的经验。在我国，长期缺乏公开而有效的监督，被 认为是吏治腐败、司法腐败等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因3 。因此， 人们在强调建立公开而有效的监督机制的过程中，更加注重政务公开的必要 性和重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的途径之一。 政务公开是方式、手段、途径，而决不是目的。如前所述，政务公开的 目的在于为形成监督行政和参与型行政提供不可或缺的基础条件，因而其本 身并不是目的。作为方式、手段、途径的政务公开，一旦作为原则甚至制度 确立下来，就能够发挥其确保监督、促进民主、限制权力滥用、保障权利实 现的巨大作用。是否能够贯彻和实施公开的原则，并进一步确立公开机制， 直接关系到一个国家各项工作是否能够顺利推行，各个领域的公正、公平和 平等是否能够实现。鉴于目前各国反腐败斗争的艰巨性、复杂性和长期性， 将公开的原则置于勤政廉政、反腐倡廉的机制建设中来理解的话，则更能够 凸现出该原则的重大意义。 政务公开的意义政务公开是中国发展的必然趋势。中国要和世界同步发 展，要履行好w t o 规则，要实现依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目 标，在很大程度上仰赖于政务公开机制的确立。 千名扬美国行政法中国法制出版社，1 9 9 5 年版，第1 0 5 8 页。 2 国务院法制办副主任张穹如在2 0 0 7 年4 月2 4 日国务院新闻办新闻发森会上所说 3 盂德斯鸠著张雁深译论法的精神商务印书馆，1 9 9 7 年版，第1 5 4 页 8 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 1 政务公开是民主建设的需要。在现代民主国家，国民主权或者人民主 权成为国家的基本原理。在这种基本原理之下，作为主权的享有者，人民当 然享有广泛的知情权。在政务公开层面的知情权，意味着个人有权知道有关 行政事务的所有信息，而国家应最大限度地确认和保护个人知悉、获取相关 信息的这种权利。确保个人相对于政府的知情权，政务公开是最为重要的民 主形式之一。这种形式体现了开放政府、参与制民主等理念，为个人自治和 参与行政提供了基础。个人对政府的了解程度以及参与行政的程度，在很大 程度上取决于政府公开化的程度。政府信息的全面公开，有助于个人对行使 行政权的整个过程予以全面监督和客观评判，有助于激发个人积极参与行政 的热情，从而实现真正意义上的民主行政和互动型行政。民主社会的基本原 理既然确认了人民作为主权者的地位，那么，个人不仅需要对事关自己利益 的信息和决策知情，更需要在知情中获得自己的发展机会，需要积极地参与 政策的形成和行政权的运作。因此，从制度层面看，知情权需要有信息公开 法等法律制度的保障，有一系列民主制度与之相配套。从观念方面看，政务 公开应该坚持全心全意为人民服务的宗旨，以维护人民群众利益为出发点和 最终归宿，简化行政手续，规范行政行为，方便群众办事，增强政务活动的 透明度和行政权力运作的公开性，保证人民群众通过多种渠道和途径，参与 管理国家事务和社会事务。1 2 政务公开是现代行政法基本理念的必然要求。现代行政法是规制行政 主体行为、保障相对人合法权益的规范和原则的总称。它是具体化了的宪法， 承担着确保权力真正属于人民，全心全意为人民服务的使命。2 1 世纪的行政 法的基本理念应当是服务行政。从根本上说，政务公开的终极目的就是为人 民服务，而为人民服务恰恰就是现代行政法的出发点和价值归宿。要确立服 务行政的理念，就要提高行政的透明度，建立政务公开制度，使得行政主体 等行使行政权的行为处于社会公众的有效监督之下，促使其依法行政，提高 行政效率，减少腐败。 3 政务公开有利于提高行政效率，促进依法行政。现代行政程序理念不 仅重视程序的公正性，而且必须考虑效率性和效益性。在推行政务公开的初 期阶段，曾有人担心强调政务公开的广泛性和个人参与性，有可能造成实际 操作上的困难，影响行政效率。但是，各国的实践经验和理论研究都一再证 1 参见中华人民共和国宪法第2 条 9 第2 章政务公开与公民参与理论阐述 明，实行政务公开，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政机关的办 事方式适应市场经济的客观要求。实行政务公开，有利于促进依法行政，促 使各级行政机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，按照法定程序 办事，防止滥用权力，消除执法违法、徇私枉法等腐败现象。在国家行政机 关及有关组织实行政务公开，是深入贯彻依法治国基本方略，全面推进依法 行政、从严治政，从源头上预防和治理腐败，建设廉洁、勤政、务实、高效 政府的重要举措。1 4 政务公开是世界性的潮流，是w t o 规则的要求。政务公开是w t o 对其成员国政府管理行为提出的要求之一。在w t o 法律体系框架的主要规则 中，一个重要规则就是行政透明和可预见原则。w t o 法律体系框架要求成员 国尽可能地明确和公开各自的贸易政策、法规、措施和程序等，w t o 成员国 有义务接受争端解决机制( d s b ) 的审议，并将自己的贸易政策等变动情况通 告w t o ，一般情况下，不遇紧急状态不得变动。如技术性贸易壁垒协议 规定，为了使各国出口商都能获得关于技术规章、标准及评定程序方面的必 要信息，各成员国政府都要建立国家信息咨询点。2 这就必然导致我国原有的封闭性行政管理体系受到巨大的冲击，w t o 法 律体系要求政府行政管理行为应当公开进行。政府行政管理法规、规章、政 策以及行政管理部门作出的影响管理相对人的权利、义务、行为的标准、工 作程序等，除依法保密的事项外，都应当依法公布。 2 1 4 我国政务公开实践历程的简要回顾 公元前5 3 6 年，郑国的子产将法律条文铸在鼎上公布于众，史称“铸刑 鼎 。此举改变了春秋末期以前“刑不可知，则威不可测”的旧法律形态， 变秘密为公开，标志着成文法的诞生，也拉开了中华法系的序幕。可见，公 开之于民主法治的实现意义深远。我国政务公开实践是改革开放之后的事情， 历史还很短暂，只有十多年的时间。这十多年的政务公开实践大致可以划分 为三个阶段。 参见关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公开的意见( 京办发( 1 9 9 9 ) 5 5 号) 2 杜钢建入世后麻建移信息公开制度 化工项目迁址异地建设。从2 0 0 4 年2 月国务院批准立项，到2 0 0 7 年3 月1 0 5 名政协委员建议项目迁址，厦门 p x 事件进入公众视野，及至厦门市政府宣布暂停工程，p x 事件的进展牵动着 公众眼球；从二次环评、公众投票，到座谈会以及可能迁建的消息，地方政 府与公民百姓，从博弈到妥协，再到充分合作，地方政府在事件后期与民意 的良性互动，走过了一条民主增量之路。 3 3 小结 从以上中外的实践来看，公众参与政务公开的力量虽然不大，但仍然有 其特殊的价值，因为在这里公众个体可以区分为两种情况。一种是个体出于 无私的对公共事务的关注而愿意为国家的政务作出贡献。在任何社会中，这 种公益心强的公众都是大量存在的，尤其在我国这样崇尚国家观念和集体主 义精神的国家，关注国家大事一直是一种传统。在这种情况下，公众参与社 会发展的综合决策，虽然力量不大，却拥有较广泛的社会基础，在决策中增 强了社会公正和正义的份量。另一种情况是个人由于自身利益相关而参加决 策过程，这时他是作为一种制衡力量而发挥作用的，其作用大小取决于他所 涉及的利益问题的严重程度，即个人所受到的利益损害越是超出社会正常伦 理价值观念所能接受的范围，则越能获得社会的同情，这时个人的力量也会 变成一股社会性的力量，从而对决策的结果产生影响。这方面的典型例子是 污染受害者的情形。以厦门p x 事件来看，一般性的污染影响不会产生大的影 响力，但重大的污染事故却会震动当地决策者，在这种事故中的受害者，尽 管是个体，也能影响甚至改变原有的决策结果。 目前，政务公开中公民参与已经成为大势所趋。无论是西方发达国家， 还是一些走在前列的发展中国家，都在国家治理中大力发展民主政治，积极 拓展公民参与的渠道，我国许多地方也在政务公开中尊重公民意愿和选择， 很好地发挥了公民参与在国家治理中的作用。美国政务公开的发展历程提醒 我们，对政务公开，不能操之过急，对这个问题的艰巨性和复杂性应有清醒 第3 章国内外促进公民参与与政务公开的经验和借鉴 的认识，应加强对国外政务公开发展历程的研究，加强对与政务公开相关的 具体问题的研究，脚踏实地，稳步而有实效地推进我们的政务公开制度。另 外从政务公开的救济途径来看，日本的信息公开法规定的比较清晰。其 规定，公开请求人对拒绝公开而请求救济的途径有行政复议和行政诉讼两种， 即公开请求人可以直接提起行政诉讼，也可以先提起复议再提起行政诉讼。 在行政复议方面，日本设立了处于第三者中立地位的信息公开审查委员会， 对有关信息公开的处分不服的案件进行审理。英国的信息公开法也设定了包 括信息专员的决定制度、信息裁判所的裁判制度和法院的上诉制度等救济制 度。 第4 章苏州市政务公开与公l 参与的实践雨l 探索 第4 章苏州市政务公开与公民参与的实践和探索 41 苏州经济社会发展概况 苏州位于长江三角洲中部，东临上海，南接浙江，西抱太湖，北依长江。 全市面积8 4 8 8 平方公旱，其中市区面积1 6 5 0 平方公里。水陆交通f 分便利， 覆盖全市的纵两横一环两射”高速公路网全面形成，通车罩程达4 3 4 公里， 实现了镇镇3 0 分钟上高速和村村通公路。1 9 8 3 年实行市管县体制，1 9 9 3 年 被国务院批准为较大的市。现辖张家港、常熟、太仓、昆山、吴江5 个县级 市吴中、相城、平江、沧浪、会闾5 个区，以及苏州工业园区和苏州高新 区( 虎丘区) 。全巾户籍总人u6 1 56 万人，其中农村人口3 0 0 万。改革开放 以来，苏卅l 经济社会持续快速健康发展。“十托”期怕j ，地区q ：产总值琏续完 破2 0 0 0 亿元、3 0 0 0 亿元和4 0 0 0 亿元大关，具体参见图4 1 。 嘲4 l “十五“时划苏州地区生产总值增长示意幽 资料来源：另，州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 2 0 0 7 年，苏州市完成地区生产总值5 7 0 0 亿兀，地方财政一般预算收入 一罔川u 。 一 繁飘罔川u 卢 一网u 。 一 彳一曩n 。 一 吒门u 。 一 ! 黑门u 第4 章苏州市政务公开与公民参与的实践和探索 5 4 1 8 亿元，全社会固定资产投资达2 3 6 0 亿元，工业总产值达1 9 万亿元，进 出口总额达2 1 3 0 亿美元，其中出口总额1 1 8 0 亿美元，城镇居民人均可支配 收入和农民人均纯收入分别突破2 万元和1 万元，分别增长1 4 7 和1 1 以 上。全市现有5 个国家级开发区、1 1 个省级开发区以及6 个出口加工区。2 0 0 7 年，全市新增注册外资1 8 3 6 3 亿美元，比上年增长1 5 3 ，实际利用外资7 1 6 5 亿美元，比上年增长1 7 4 ，投资苏州的外国和港澳台企业超过1 2 万家，其 中世界5 0 0 强跨国公司1 2 2 家，累计注册外资7 0 0 多亿美元，实际利用外资 超过5 0 0 亿美元。进入新世纪以来，城市化进程明显加快，基本形成由苏州 中心城市、5 个县级市城区和1 0 多个中心镇组成的区域城市框架，城市化率 达到6 5 。苏州所辖张家港、常熟、太仓、昆山、吴江等5 个县级市全部进 入“全国综合实力百强县( 市) ”前1 0 位，其中昆山市连续两年( 2 0 0 5 2 0 0 6 ) 荣列百强县之首。 4 2 苏州市近年来政务公开工作的总体情况 苏州市作为全国政务公开工作的联系点，承担着政务公开工作的试验、 示范和创新的职责。近几年来的许多事实表明，苏州市能把政务公开工作放 到改革、发展、稳定的大局中思考和谋划，精心组织、积极探索和努力实践， 政务公开工作不断向前推进，促进了全市经济社会的协调发展。自2 0 0 3 年以 来，苏州政务公开的经验和做法多次在全国性的会议上交流。人民日报、新 华社、中央电视台、中央人民广播电台等媒体对苏州市政务公开工作进行过 全面采访和报道。目前，苏州市各级政府及所属职能部门全面推行了政务公 开；全市所有街道及行政村全部实行了政务及村务公开；全市1 4 3 家国有、 集体及其控股企业已普遍实行厂务公开；9 9 3 家事业单位已全部推行事务公 开，其中学校6 1 9 家，医院1 7 2 家，科研院所1 6 家，其他1 8 6 家；另有3 3 7 3 家非公企业也实行了厂务公开1 。目前，苏州市又在公共事业单位政务公开和 行政权力公开透明运行等方面进行着创新和尝试。 在每年进行的政风行风评议中，苏州市城调队对抽样调查3 0 0 0 名人员的 问卷结果中，政务公开一项的满意度近年来一直处于高位，如图4 2 1 详见 2 0 0 6 年苏州市政务公开工作总结，苏州市纪委纠风室 2 7 第4 章苏州市政务公开与公k 参与的实践和探索 ； 口 幽42 苏州市社会公众2 0 0 3 年2 6 年政务公开综合满意度 资料来源：苏州市城调队2 0 0 3 年一2 。0 6 年政风行风评议报告 4 3 苏州市公民有效参与政务公开的机制和制度保障 大量的盘践表明，一项工作耍顺利开展并取得实效，必须有一整套行之 有娥的机制和制度与之配套。为了保证苏卅市民能够比较好的参与到政务公 丌z 中去，苏州市委市政府建立健全了 整套政务公丌领导机制和i 作机制。 2 0 0 5 年1 1 月，该市还以市长令发布r 苏州市政府信息公丌规定。该 规定明确除了政府公报、网站等途径，公民还町以采用信函、电报、传真、 电子邮件等形式向掌握浚信息的政府机关申请公开政府信息。该规定的 发布为建立公j f 透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权， 维护其自身合法权益，监督政府机关依法履行职责，推进依法行政，更是为 保障公民合法参与政务公开提供了，鳖实的基础。 4 31 组织领导机制 另、卅l 市明确歧务公外工作由党委统一领导，政府主抓，人大监督实旋， 纪检监察机关协助督促检查。市和市( 县) 区两级都成立了由政府主要负责 人任组长，党委和政府办公室等业务主管部fj 为成员的政务公开领导小组， 第4 章苏州市政务公开与公民参与的实践和探索 设立了政务公开办公室。同时，各地认将政务公开作为建设廉洁、勤政、务 实、高效政府的一项重要工作，列入了政府的重要议事日程，并每年下发政 务公开工作实施意见和责任分解意见，在全市自上而下形成了一个政务公 开工作组织领导网络。 4 3 2 运行机制 这种运行机制以电子政务为轴心，构建标准统一、功能完善、安全可靠 的基础网络，并探索推行网上审批。2 0 0 5 年1 1 月份，“中国苏州 政府门户 网站进行了第三次重大改版，全面加大了政务公开的份量。包括市和市( 县) 区两级政府的电子公文流转系统、网上审批系统、公务邮件系统和部门办公 自动化等项目正式开通运行。随着电子招标及采购、电子税务、电子报关、 电子报检等大部分行政审批事项开始通过上网实施，公民通过网络办理申请 成为可能。 4 3 3 监督保障机制 除不定期地监督检查外，苏州市还利用每年的党风廉政建设责任制检查 报告会、民主生活会、述职述廉会等形式，对各级政府职能部门推行政务公 开工作情况进行检查，强化监督。坚持在苏州人民广播电台、姑苏晚报、“中 国苏州政府门户网站开设三条热线，制定了热线投诉处理暂行办法，广泛 听取市民意见，接受市民监督。2 0 0 4 年，苏州市在“中国苏州网站开设“回 复率 栏目，每月将各党政机关在“公众监督 栏目的回复情况进行统计、 分析，在“苏州政务 内网网站上进行通报，并对各部门答复群众提问的满 意程度进行排名；每周汇总、整理网站“公众监督 栏目的内容，并上报市 政府领导阅示。目前，市民的咨询投诉回复率均在9 5 以上。各级政府部门普 遍设置意见箱、举报箱，发放意见表，开通市长、区长、局长直线电话以及 2 4 小时监督举报电话等，主动接受社会监督。到2 0 0 5 年1 0 月份，所有市( 县) 全部开通“政风行风热线。张家港市还组织人大代表专题督查各级政府及部 门的政务公开工作。2 0 0 5 年6 月，苏州市成功开发运行了监察部与联合国开 发计划署的国际合作项目苏州市行政审批网上监察系统。该系统依托高 科技手段，对行政审批的运行实施全过程电子监督，已通过专家鉴定投入使 用。 2 9 第4 章苏州市政务公开与公民参与的实践和探索 4 3 4 评价机制 苏州市近年来一直坚持纳税人评议政风行风工作，这是一项对政府部门 工作作风和工作效率考评的措施。苏州市将政务公开作为一项重要内容，纳 入其中。苏州市根据当年社会测评综合满意率、各单位社会测评综合满意率 同比增幅、“公众监督 栏目中的回复率、回复满意率以及各单位政风行风建 设工作情况等，对各单位作出综合评估，并将该结果作为全市机关作风建设、 效能建设及文明行业创建的一项重要考核依据。测评显示，从2 0 0 2 年开始， 纳税人对全市政府部门政务公开的综合满意率一直保持在9 8 以上。此外，苏 州市还将政务公开工作纳入了机关作风建设、效能建设、文明行业创建的考 核之中。 通过以上，我们可以看到，苏州市通过多年政务公开的实践，归纳总结 出来了这一套领导机制和工作机制，并与之配套建立了政务公开工作框架。 这些领导体制和工作机制的建立表明了地方政府对政务公开的决心和信心， 为公民有效参与提供了强大的机制和制度保障。这本身就是地方政府积极参 与政务公开，尊重和顺应民意，努力加强与市民的交流互动的具体表现。 4 4 苏州市政务公开与公民参与的实践 如前所述，政务公开公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，其公 开的出发点和最终归宿应该是通过公开，促进民主选举、民主决策、民主管 理和民主监督，推进民主与法制建设，维护个人的合法权益和公共利益。从 这个层面上讲，如果仅仅将有关信息予以公布，根本不考虑承受信息者的意 见反馈，不去创造条件使其参与讨论和决定有关事项的所谓“政务公开”，只 不过是进行了政务公开的前期工作而已，公民积极参与程度不高，离实现真 正意义上的政务公开，还有很长的路程。 同时，笔者还认为政务公开与公民参与在实际生活中，不仅仅意味着公 民的积极参与，还包括政府在形势需要下与公民的主动沟通，两者在政务公 开中进行全面的合作。这种互动强调政府和公民主体地位的对等，力求打破 传统政策制定中单方面强调政府的主体性，对公民的参与不重视或忽视的局 面，为构健和谐社会打开新局面。 基于本文的撰文目的主要是结合苏州市的实际情况，实证性地研究探讨 第4 章苏州市政务公开与公民参与的实践和探索 政务公开与公民参与的某些问题，因此，在下文中将主要围绕政务公开与公 民参与的辨证关系，阐述两者之间互惠互动、相互促进、共同发展的情况。 在具体讨论苏州市政务公开与公民参与良性互动的实际情况时，笔者认 为任何交互都不能在虚无的时间和空间中进行，因而要体现政务公开与公民 参与的辨证关系，就离不开实实在在的渠道和载体，以下就依据苏州市民可 以参与苏州市政务公开的主要渠道和载体加以介绍两者之间的情况。 4 4 1 市、县两级行政服务中心 2 0 0 2 年以来，苏州市、县( 区) 两级先后建立了行政服务中心。苏州市 行政服务中心于2 0 0