（公共管理专业论文）社区自组织在社区治理中的作用——以上海市闸北区临汾路街道为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 社区自组织在社区治理中的作用 i 社区自组织在社区治理中的作用 以上海市闸北区临汾路街道为例 摘 要 随着“单位制”的逐步解体，中国社会结构正处于从国家与市场的 “二元分化”阶段过渡到国家、市场、社区的“三元分化”阶段，在这种 社会结构转型背景下，各种社会功能的社区化发展和社会问题的社区化沉 淀，使社区成为国家和社会进行整合的重要场域。本文通过比较分析我国 社区治理模式的特点，得出由政府组织作为社区惟一主体和以行政主导为 基本特征的社区治理模式存在着社区发展缺乏持续的内生性动力，社区组 织参与不多，社区居民参与不足等问题，因此，需要从目前政府强制推行 的“被组织”治理转向社区利益相关者的“自组织”治理阶段，通过构建 社区自组织，使利益相关的社区成员在面对面的协商对话中取得共识，采 取集体行动或合作行动，自主解决社区共同体的内部事务，最终实现社区 的有效治理。 作为非国家、非市场领域的“社区自组织” ，是近年来学术界研究的前 沿课题。它表达的核心思想是：在非国家、非市场领域，实际存在一种“自 组织” ，它是一种有效的、内生的协调机制，不需要外部具体行政指令的强 制，社区成员通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信 任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我维系”状态。 上海交通大学 mpa 学位论文 社区自组织在社区治理中的作用 ii 社区自组织既是一个具有学术意义的前沿课题,也是当今我国社区建 设中尚未解决的问题。本文以上海市闸北区临汾路街道社区自组织建设情 况为例，列举了社区自组织架构下的社区治理运行机制、权力关系结构、 组织类别和作用及制度四个方面，以期研究了解社区被组织与社区自组织 之间的相互“匹配”、在功能上的相互衔接，最终对社区治理产生的作用。 从中结合我国实际，得出制约社区自组织发展的体制、机制、组织引导与 提升等方面的问题，并提出要从社区外部环境和社区自组织自身能力两个 方面努力，实现社区治理从被组织向自组织的转变。 社区自组织的理论优势有助于跳出既往关于居委会是社区自治唯一组 织的认识误区，重新审视社区内各组织的性状，从而归类出社区自组织角 色，包括社区居委会、社区服务组织、社区活动类组织等，明确了他们在 “应然意义”上作为社区发展的主人翁，社区公益和社区文明的倡导者、 开发和利用社区资源的整合器，实现社区自治的主力军，社区利益矛盾的 协调人等自治功能，为实现社区自治发掘新的组织力量开辟新的途径。 关键词：社区，社区自组织，社区治理 上海交通大学 mpa 学位论文 社区自组织在社区治理中的作用 iii the effect of community self-orgnization in community goverance a case of linfen street of zhabei section shanghai city abstract with the gradual disintegration of unit system ,the structure of chinese society is in the stage from the binary divide phase of nation and market to the “three divid” phase of nation, market and communitiy. under the background of change of society structural, various of social functions about community development and social issues of community-based precipitation, make the community become the key field integration about national and society. in this paper, through the comparative analysis of community governance model, comes to a conclusion that the community governance model of taking the governmental organization as the main and only community-led administration is lack of sustained community development, small participate of community organization, small participate of community residents and other problems, therefor, need to change the current passive-organization governance imposed by the government to the self-organization governance by the stakeholders at the 上海交通大学 mpa 学位论文 社区自组织在社区治理中的作用 iv community.through building the community self-organization ,stakeholders at the community can reach a consensus from face-to-face consultation and dialogue , take collective action or cooperative action, self-solve community communitys internal affairs, eventually achieve the effective governance. community self-organization as a non-national, non-market areas in recent years is the forefront of academic research topics. it expresses the core idea that in the non-national, non-market areas, their actual exists self-organization, it is an effective, endogenous coordination mechanisms and no need for external administration of specific mandatory directive.community members through face-to-face consultations reach a consensus to eliminate the differences, resolve conflicts, enhance trust, to govern the community cooperativly.finally,make the community into the stage of self-sustaining. community self-organization is not only a subject of academic significance of the frontier, but also a problem about our country community building that has not yet been resolved until now. in this paper, linfen subdistrict in zhabei district of shanghai street building community self-organization as an example, cites the category of organization and their role , power relations between the structure and systems to research the matching between the community passive- organization and community self-organization, the interface of their function, eventually to take the role of community governance. from the combination of the reality of our country, come to a conclusion that the problems of systems, mechanisms, organizational guidance and raise and so on 上海交通大学 mpa 学位论文 社区自组织在社区治理中的作用 v which restrict developing community self-organizing .to solve the problems need to change the the community external environment and community self-organization capacity to achieve community governance from the passive-organization to the self-organization. the theory of community self-organization is advantage in making up the misunderstanding of that the community neighborhood committee is the only organization, re-examining the characters of community organizations .thus classify the role of self-organization of communities, including community neighborhood committees, community service organizations, community activities and other types of organizations, definited their ought to be the meaning of up as the masters of community development, the exponential of community welfare and community civilization, the integration of development and utilization of community resources, the main force of implementation of community self-governance, the harmony of conflicting the community interests and so on. in order to to explore a new way to develop a new force to achieve community self-governance . key words：community, communityself-organization， community governance 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：范海霞 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：范海霞 指导教师签名：卢汉龙 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 1 第一章 导 论 第一节 选题的意义 随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，单位的社会职能向外转移，城市社会结构、 社会关系日益复杂，城市管理的难度空前加大，也带来了大量市场解决不了、政府又解决不好的问 题，而这些问题又关系到居民的切身利益，我们原来的管理体制和治理结构已经不适应这种变化， 迫切需要新的具有自组织机制和能力的社会载体来承接。近年来的社区建设与发展正是顺应着改革 潮流的这种需要，从基层开始的一种社会治理结构的改革探索。社区本身不是政府的延伸，而是来 自草根社会的区域性“共同体”，是一种民间社会，它需要建立一种自我管理、自我教育、自我服 务、自我约束的有序状态，不需要外部具体行政指令的强制,社区成员能够通过面对面的协商,取得 共识,消除分歧,解决冲突,增进信任,合作治理社区公共事务,并使社区逐步进入“自我维系”状态。 从现有模式和经验来看，我国推进的社区建设主要是一种政府主导的“被组织”行为，这一组 织系统是在外部具体指令强制下,被动的从无序走向有序的过程,包括社区党团组织、街道办事处、 政府职能部门的派出机构。这种政府主导的社区建设模式易见功效，但也存在着社区发展缺乏持续 的内生性动力，社区居民和辖区单位自主参与不足等问题，无法形成“自我管理、自我教育、自我 服务、自我约束”的“自我维系”状态。加强社区建设，把社区作为城市管理的基础和抓手，不是 简单地把党政工作重心从过去的工作“单位”转移到生活“地区”，更不是在街道、社区重新建立 起一个像计划经济时代那样那个单位式的社会体系。社区发展的终极目标是实现社区公共空间的善 治，因此，我们必须确立社区建设的新理念，实现社区治理由以“被组织”为主导向以“自组织” 为基础转变。通过构建社区自组织，使利益相关的社区成员在面对面的协商对话中取得共识，采取 集体行动或合作行动，自主解决社区共同体的内部事务，实现社区的有效治理。 社区自组织的理论优势有助于跳出既往关于社区自治组织的认识误区，重新审视社区内各组织 的性状，从而归类出社区自组织角色，包括社区居民委员会、社区中介组织、社区活动类组织等， 明确了他们在“应然意义”上作为社区发展的主人翁，社区公益和社区文明的倡导者、开发和利用 社区资源的整合器，实现社区自治的主力军，社区利益矛盾的协调人等自治功能，为实现社区自治 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 2 发掘新的组织力量开辟新的途径。要真正提高社区的自治能力，必须从新的角度考察社区内存在的 各类组织，分析它们目前的生存现状，对社区中现存或潜在的自治组织主体重新归类，并进一步明 确它们在实现社区自治中担负的自治功能和重要使命，从根本上提高社区的自治能力和自治水平的 有效途径。 第二节 核心概念的界定 一、社区概念 社区是社会的细胞，是城市基层治理的基本单位。根据学术界的研究，“社区”这个概念最初 是由德国社会学家斐迪南滕尼斯(fcrdinand tonnics)在 1887 年的共同体与社会 （这里最好有 出版引文注解）中使用，滕尼斯认为，“共同体是一种持久的和真正的共同生活，而社会只不过是 一种暂时的和表面的共同生活。”共同体的本质是“关系本身即结合”，而社会则是一种“思想的 或机械的形态”，并且“共同体是古老的，而社会是新的”。而社区是指那些由具有共同价值取向 的同质人口组成的、关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会团 体。在滕尼斯的视野中，社区的涵义十分广泛，社区不仅包括地域共同体，还包括血缘共同体和精 神共同体，人与人之间形成的共同文化意识以及亲密无间的关系是社区的精髓。 1 费孝通先生在社会学概论中对社区的界定是:“社区是若干社会群体(家庭、民族)或社会组 织(机关、团体)聚集在一地域里，形成一个在生活上相互关联的大集体。” 2它不仅是人的共同体， 也是资源的集合体，包括着资金、权力等各种有形和无形的资源，认为社区的基本涵义是指地域性 的社会生活共同体。 1986 年,民政部提出了开展“社区服务”的要求,并第一次提出了“社区”这一概念。到 90 年 代,在社区服务广泛开展的基础上,政府有关部门借鉴国外社区发展的基本理念,结合我国的实际情 况,提出了社区建设的思路,并随之在全国确定了若干城市进行试点。 2000 年 12 月,中共中央办公厅、 国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见(“两办”23 号文件),这是指 导我国城市社区建设的纲领性文件。该文件指出： “社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的 社会生活共同体” 。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会 辖区。 综上所述，笔者认为无论是理论传统还是政策界定上社区概念都应当认定为是一个以一定地域 1 斐迪南滕尼斯.共同体与社会（林荣远译）m.上海：商务印书馆，1999：54-95. 2 费孝通.社会学概论m.天津：天津人民出版社，1984. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 3 为基础、以共同利益和共同需求为纽带、具有一定认同感和归属感的互动的人群的公共空间。社区 的基本内涵包括如下四个方面：(l)社区是以一定地域为基础的。但在政策定位上中国这种地域性不 完全是自然形成的，而是以行政管理区划为基础的，这就与滕尼斯所言的社区不完全相同。上海社 区的地域性是指上海城市街道辖区的层面，这是上海与其他许多地方将社区定位在居委会层面有所 不同的地方。(2)社区是一个以私人生活为基础的公共空间。社区作为居民“家”的所在地，它首先 是一个私人生活的领域，但人的交往需求使社区日渐成为一个人们互动的公共空间。人们在共同的 经济、政治、文化活动和日常生活中，形成各种互动关系和共同体生活，无论是邻里交往还是社区 活动的展开，都是社区公共空间的呈现。(3)社区是以共同的利益和共同的需求为纽带的。共同的利 益和需求是人们互动行为产生的前提，是人们形成特定的行为规范、生活方式和共同社区意识的纽 带。(4)社区是以认同感与归属感为链接的。社区公共空间的呈现，逐渐成为社区居民具有特殊意义 的共同意象和场所，并使居民逐渐产生认同感，进而把社区作为归属地，使社区成为居民“公共栖 居”的家园。 二、社区治理与善治的概念 “治理”的概念来自英文 governance 的新含义，这是上世纪 90 年代以来，国际上流行使用的 形容公共政治和社会事务管理的一个专用词汇，这个词原意是“控制”和“引导”和“操纵” ，长期 以来，它和我们熟悉的“统治”和“政府”一词混用。如今，将它突出单独使用，目的就是要将现 代政治与社会事务的管理和传统的政府“统治”区分开来，治理概念的提出主要是因为，各国在处 理社会与政治事务中既看到了市场经营的失败，又看到了政府管理的失败，所以它强调的不是单纯 的政府自上而下的权威 “统治” ， 而是上下互动的管理过程， 它的核心含义是政府的职能要从 “划船” 向“掌舵”转变，更多的公共事务管理职能要从政府转移到其它社会部门，形成政府、私营企业、 非营利组织、公民个体等共同参与的治理过程。英国学者格里斯托克概括过关于治理的 5 个主要观 点： （1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。 （2）治理意味着现 代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会。 （3）治理明确肯定了在涉及集体行为 的各类社会组织之间存在着权力依赖。 （4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。与政府 在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。 （5）治理意味着办好事情的能力不仅限于政 府的权力，不限于政府的发号施令或者运用权威。 3 社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同自觉的管理社区公共事务， 持续推进社区发展的活动。它体现的是社区范围内不同主体依托各自资源而发生的相互作用。城市 社区治理四方面的内涵： （1）社区治理的主体是多元的，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机 3 格里斯托克.作为理论的治理：五个论点j.北京：国际社会科学(中文版),1999（2）. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 4 构（包括社区居民、社区组织）只要得到公众的认可，都可能形成各个不同层面和不同意义社会的 权力中心。 （2）是社区治理反映的是参与主体之间相互协作和依赖关系。国家把原先由政府承担的 责任逐步转移给公民社会，即各种私人部门和公民团体。强调国家与市民社会合作的过程中，不再 坚持国家职能的专属性和排它性，而是强调国家与社会组织间的相互依赖关系。 （3）社区治理是一 个上下互动的管理过程，这个过程强调参与者各方持续互动。 （4）社区治理是参与者自觉、自愿的 行动。社区治理不仅强调政府与市场的协调合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合 作，寻求一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。 从治理的概念中引申出的“善治”理论，认为良好的治理就是处于一种协商、合作基础上的“善 治” ，善治理论是商业逻辑、政治逻辑和公民社会逻辑有机结合的产物，处于公共管理理论的前沿。 善治的基本涵义是在最大限度地增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系，它 的本质是政府与公民社会对公共事务的合作管理。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理到 位的理念，而是强调公民自治和对政治的有序参与。在社区层面是最能直接感受到善治的这种理念 导向的。因为在社区层面，最能体会到政府不是万能的，也正是在社区层面，人们对切身需求和贴 身公共事务最有发言权，最能形成自我解决的办法。所以，社区是培养公众民主习惯和治理能力的 学校，是城市善治的起点。社区建设的目的不能简单地理解为地区性的经济与社会方面的建设，也 不是单纯的城市建设和政府管理单元的健全。它更重要的是营造一个善治的结构，取得城市建设与 社会管理实效。 三、社区自组织的概念 （一）自组织的概念 作为非国家、非市场领域的“自组织治理” ，是近年来学术界研究的前沿课题。它表达的核心思 想是：在非国家、非市场领域，实际存在一种“自组织” ，它是一种有效的、内生的协调机制，即“自 组织”优于“被组织” 。目前，自组织有三种不同的定义： 1、 生物进化论上的自组织 20 世纪 70 年代,西方自然科学领域兴起的“耗散结构论”、“协同学”、“突变论”、“超循 环论”、“分形理论”等一批前沿学科描述了一种共同的现象，即事物是非线性的复杂系统,或非线 性的复杂的自组织形成过程。德国哲学家康德首先提出了“自组织”概念，他认为自组织的自然事 物具有这样的一些特征：其各部分既是由其他部分的作用而存在,又是为了其他部分、为了整体而存 在;各部分相互作用,彼此产生,并由于它们间的因果联结而形成了整体,只有在这些条件下而且按照 这些规定,一个产生物才能是一个有组织的并且是自组织的物,而作为这样的物,才称为一个自然目 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 5 的。 4普里戈金(i.prigogine)在他的“耗散结构论”中用“自组织”这个概念描述了那些自发出现 或形成有序结构的过程，认为所谓“自组织系统是指无需外界特定指令而能自行组织、自行创生、 自行演化,能够自主地从无序走向有序,形成有结构的系统。”而与之性质相对的另一类系统则被称 为“被组织”,即“不能自行组织、自行演化、不能自主地从无序走向有序,只能依靠外界的特定指 令来推动组织向有序演化。” 5协同学的创始人哈根(h.haken)认为： “如果一个体系在获得空间的、 时间的或功能的结构过程中,没有外界的特定干涉,我们便说该体系是自组织的。这里特定一词 是指那种结构或功能并非外界强加给体系的,而外界是以非特定的方式作用于体系的。” 6 自组织理论揭示了宏观事物运动、演化、发展的内在动力和机制,“自组织”是通过事物自己的 自发、自主的走向组织的一种过程或结果， “被组织”是指从事物自身看，它的组织化，不是它自身 的自发、自主过程，而是被外部动力驱动的过程或结果。 2、社会结构论上的自组织 随着研究的深入和实践的发展,自组织理论被广泛应用到社会科学领域以探讨人类社会现象,并 逐步形成了社会结构自组织理论，具体是指社会结构中的子系统处于一种自我调节的运行状态。社 会结构自组织理论为征服改革和建立新公共管理模式提供了理论依据。英国学者雷纳特梅因茨认为 政府“统治失败”缘于统治对象的变化,“统治活动的客体有一种自律式的存在， 也就是说在没有外 在力量介入的情况下,客体本身会按照自己的方式进一步发展。换句话说,客体自成一个系统” 。统治 对象不再被认为是特殊种类的个人、家庭或组织，而是社会子系统，如经济、科学、健康等。托布 纳和威克认为，“被区分开来的社会子系统的自我参照和内在动力使得传统法律方式的集权政治控制 越来越难”。 7法国学者让拉特里尔认说： “技术领域，正如科学领域，就其将自身组织成一个相对 自主的由相互依赖的部分的系统组成的网络，就这一网络自身能够逐渐提高组织化和综合化的水平 而言，看来正沿着自我导向目标的方向进化。 ” 8 社会结构自组织理论认为： （1）社会结构是一个由政治、经济、文化等多个子系统所组成的开 放、自主的系统,各子系统的自主演化以及它们之间所发生的能量转换,推动着社会结构系统由无序 走向有序,从低层次的有序状态走向高层次的有序状态。 （2） 社会发展过程不是线性的， 而是多元的、 复杂的、动态的，任何单一权力中心和单一制度规则都无法适应社会结构子系统自组织发展的需要， 只有多元权力中心和多样化的制度规则才能适应社会发展需要。 4 kant.critique of teleological judgment, by werner s.pluhar,reprinted from the english edition by hackett publishing company,1987：253. 5 吴彤.自组织方法论研究m.北京：清华大学出版社，2001：6. 6 h.haken information and self-orgnaization:a macroscopic approach to complex systems,spring-verlag,1988：11 7 俞可平.治理与善治m.北京:社会科学文献出版社，2000：204. 8 让拉特里尔.科学和技术对文化的挑战m.北京:商务印书馆，1997:47. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 6 3、人类关系协调论上的自组织 具体是指不同于行政命令机制和等价交换机制的另一种人类关系协调机制。其潜在的假设是： 在市场、国家不占主导的领域，实际存在另一种人类关系的协调机制即自组织治理机制。正是基于 以上的理解，在关于社会治理问题的探讨中,英国的鲍勃杰索普认为，治理可以指诸多方式中任何 一种独立活动的协商方式,包括“市场机制”、“国家机制”、 “自组织网络”,而狭义上的治理是指 “自组织网络”。j frances认为，“自主不仅意味着自由,还意味着自我负责。自主的体现有更大 程度的自我治理的自由。解除管制、政府撤出以及间接调控，表达的都是政府要更少直接管制和控 制的意思，这些变化给社会制度带来的是更大的自主和自治。” 9 （二）社区自组织概念 （二）社区自组织概念 自组织是自然界和人类社会长期演化选择而形成的复杂系统的进化方式。系统演化中的自组织 特征极为普遍,而且与人类关系极为密切。自组织理论产生后,就被用来研究社会系统，社会的存在和 发展,不仅要与外部自然界进行物质、能量、信息的交换,而且依赖内部众多共同体在物质、能量、信 息的交换基础上的协同作用。家庭、社区、各种组织、民族等都是一个个相对独立的社会共同体,都 具有自组织的机制或能力。大多数西方学者认为， “自组织治理”适用于社区领域，社区领域实际存 在大量的“自组织治理”状态，只不过这一现象长期未受到学术界的重视。杰索普认为， “尽管存在 这种社会上必要的最低限度的自组织实践，自组织只是晚近才成为科学探讨的焦点，它们实际上并 未消失，只是在理论上和政治上并置于边缘地位。乃至 70 年代，人们对国家的作用不再抱幻想，到 90 年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重新唤起人们对这种从未真正消失的事物的兴趣。 ”青 木昌彦认为,“传统经济学的观点一直认为市场和政府互为替代品，最终有一方负责提供公共产品， 而没有给介于其中的自愿组织和市民组织留下任何空间。随着技术进步带来的通讯便利和市民责任 意识的不断增强，这些自愿组织正变得越来越活跃。在社区生活中有两种基本元制度 ：习俗性产 权和社区规范,习俗性产权不依赖界定和实施所有权的法律规则而自组织； 社区规范是联结 博弈的一种内生性结果,而不是把他们看作是从社会系统之外给定的外生性约束”,它创造一种共同 的自组织秩序。 10埃莉诺奥斯特洛姆等人在研究解决“公地悲剧”时得出的结论是：自主治理是一 种低成本而收益大的制度选择。 也就是不需要通过中央政权强制将产权国有化或者干脆私有化,而是 倾向于通过社区自组织治理来解决公共资源困境。11 社区是与国家、 市场相区别的相对自主的领域,任何一个社区都是一个大社会或一个国家的部分, 9 俞可平.治理与善治m.北京：社会科学文献出版社,2000：53-96. 10 青木昌彦.比较制度分析m.上海：上海远东出版社,2002：35-53. 11 陈伟东.社区自治m.北京：中国社会科学出版社,2004：125. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 7 因此,社区公共管理体系要纳入整个城市和国家政治体制和公共管理体系之中,并服从后者的管理。 12 同时,社区又属于非政府、非市场的领域,还需要自我管理、自我教育、自我服务、自我约束,这就离 不开自组织机制作保障。 如果说秩序是社区共同体良性运行和发展的条件,那么,自组织则是其内在的 实现机制。自组织机制更符合社区共同体的本性。但这并不是意味着社区自组织就是要脱离国家与 政府，倡导社会的自组织也不是取消政府,而是要使政府的宏观管理和微观社会生活领域的自组织机 制各就其位,各司其职。它们相互补充、共同向居民提供秩序、共同调节人们之间的各种关系,它们所 占的比重取决于哪类制度安排的代价更小一些。 13因为从根本上而言，现代政府也是公众选举组织 起来，是更高层面上的“自组织” 。 中国的社会转型必须发挥党的领导和政府在社会管理和公共服务中的职能作用,但社会建设和 管理仅有来自政府的“被组织”是远远不够的。政府的职责是“掌舵”而不是“划船” 。政府不能也 不应该包揽一切,而要有所为(宏观层面上政府的社会管理必须到位而不能缺位),有所不为(微观层面 上社会管理应由社会自我管理,政府不能越位)。从自组织理论的视角考察,政府对社会的管理是一种 凭借国家赋予的强制性权力自上而下的“他律”行为,社会生活微观层面的整合和协调更需要社会自 身的自组织机制来实现。 综上所述，社区自组织是指不需要外部具体行政指令的强制，社区成员通过面对面协商，取得 共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我 维系”状态。 14 12 于显洋.社区概论m.北京：中国人民大学出版社，2006：203. 13 曾峻.公共秩序的制度安排:国家与社会关系的框架及其运用m,上海：学林出版社，2005：93-94. 14 陈伟东.社区自治m.北京：中国社会科学出版社,2004：123. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 8 第二章 社区治理模式比较分析 第一节 当前我国社区治理的主要模式 随着“单位制”逐步解体， 中国社会结构正处于从国家与市场的“二元分化”阶段过渡到国家、 市场、社区的“三元分化”阶段。在这种社会结构转型的背景下，在全国的范围内逐步开展城市社 区建设，推进社区体制改革，由社区替代原来的“单位”，实现有效的社会管理。城市社区建设目 标具有共同性：弥补“企业单位制”解体所留下的社会管理“真空”，重构城市社会管理体制，重 建城市社会秩序。从上个世纪 80 年代以来，各地社区建设研究者和实践者们纷纷设计各种社区治理 模式，在以街道和居委会管理体制改革为核心的城市社区建设过程中，逐步形成了各具特色的社区 治理模式。 一、上海市的“政府主导型治理模式” 1996 年以来，上海提出了“两级政府、三级管理、四级网络”的社区治理模式，以街道办事处 所辖区域为社区范围，建立街道党工委和办事处主导的，社会中介组织、居民委员会、辖区单位、 居民参与的政府主导型的社区治理模式。上海市的“政府主导型社区治理模式”是以街道办事处所 辖行政区划为社区区域，建立行政社区，使街道办事处的行政区划与社区重叠。在权力赋予上，区 政府明确授予街道办事处部分城市规划参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权；在管理体 制上，街道对辖区地区性、社会型、群众性、公益性工作全面责任，区政府职能部门派往街道的工 作机构接受区政府职能部门和街道办事处的双重领导；在行政组织结构上，建立市政委员会、社会 发展委员会、社会综合治理委员会、财政经济委员会和行政办公室，实现街道行政权力的整合。 该模式的特点是强化街道政府的功能，先在街道层面完成行政权力的整合，再培育社区组织。 这种模式下，街道权利的过大挤压了社区组织的生存和发展空间，社区治理行政色彩浓厚。 15 二、武汉市江汉区的“政府推动与社区自治结合的合作型治理模式” “江汉模式”主要是通过转变政府职能，理顺政府组织与社区组织的关系，建立起政府资源与 15 卢汉龙、李骏.中国城市居民委员会的工作比较研究：上海与沈阳j.社会科学战线，2007，6：188-195. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 9 社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理模式。 16其价值取 向和政策主张是强化区政府职能部门功能和社区组织功能，为街道办事处松绑，提高行政效能又发 育社会组织能力。江汉区将政府组织与社区自治组织的关系从过去的领导与被领导、命令与服从转 变为指导与协助、服务与监督。区政府职能部门工作重心“下沉”社区，弱化街道办事处的功能。 区街政府部门需要居委会协助工作时，必须得到社区建设指导委员会批准、征得社区组织同意，同 时为社区组织提供必需的权利和经费。同时，社区通过对区政府相关部门、街道办事处、直接介入 社区事务的公务员和“社区干事”进行定期的民主评议来保证社区对政府的监督权。社区的资源投 入以政府投入为主、社会组织投入为辅,并逐渐增加多渠道的资源投入。社区通过吸收、管理与利用 社会资源为社区居民提供高质量的社会服务。 该模式的特点在于为政府与居委会合作治理社区事务创设了相对完备的制度结构，其制度要素 包括双方之间的权利关系界定、责权划分，资源配置、服务承诺、民主监督等，而且各种制度之间 形成了一种互补的关系。 三、沈阳市的“社区主导与政府支持的自治型治理模式” 1999 年，沈阳市第一次明确提出“以人为本、社区自治”的基本原则，并从性质、功能、区域 三者结合的角度对社区作了新的定位：性质上，社区是以共同利益为纽带、以认同感和归属感为核 心的自治共同体；功能上，社区建设的重点是强化社区组织的自治功能；区域上，社区“小于街道 办事处、大于居委会”，不同于上海的街道行政社区，也不同于过去的居委会辖区。在社区组织结 构上，沈阳市形成了社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会，俗称“小 党委、小人大、小政府、小政协”的组织结构，它们之间是垂直式权力关系。2000 年初，沈阳市取 消社区委员会下属的各工作委员会，建立各种居民协会，促使社区领域与国家领域的分离。2000 年 底，沈阳市又明确界定政府组织与社区组织之间的职责，规定了社区组织的自主权：社区组织成员 的选举权与罢免权、社区事务决策权、社区事务管理权、社区财务自主权、不合理摊派拒绝权。 该模式的特点是强化社区组织自主权，赋予了社区组织充分的权利，根据“议行分设”原则来 建立社区组织，通过调整社区范围，将驻区单位纳入社区范畴，充分调动各方资源共同治理社区。 第二节 我国社区治理模式的比较分析 综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式：一是行政型社区政 16 陈伟东.武汉市江汉区社区建设目标模式、特点及可行性j.城市发展研究，2001，1：38-44. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 10 府主导型的治理模式；二是合作型社区政府推动与社区自治结合型的治理模式；三是自治型社 区社区主导与政府支持型的治理模式，而上海模式、江汉模式和沈阳模式可以说是这三种类型 的代表，比较分析其治理内涵，对探索适应我国发展趋势的治理模式有现实的意义。 17 表 2-1 我国社区治理模式比较分析表 社区治理类型 比较内容 政府主导型 合作型 自治型 表 2-1 我国社区治理模式比较分析表 社区治理类型 比较内容 政府主导型 合作型 自治型 社区治理主体 社区治理主体 政府组织为主 政府组织与社区组织 共同治理 社区组织 社区资源的投入 社区资源的投入 政府控制 政府投入为主，社区 组织投入为辅 政府、社区组织共同 提供 政府组织与社区组织 的关系 政府组织与社区组织 的关系 领导和控制 指导、协调与合作 政府提供法律、制度 的保障 社区组织发展情况 社区组织发展情况 发展和自治性受到限 制，服务功能得不到 有效发挥， 大量的社区组织孕育 而生，自治能力得到 提升。 形成灵活的社区组织 网络 社区居民参与性 社区居民参与性 主动性差 参与热情不高 参与热情有所提高 参与范围更加广泛 社区居民实现 自我管理 居委会的定位 居委会的定位 被纳入政府管理体系 中，成为准一级的行 政组织 自治能力逐步 得到加强 回归自治组织本来面 目，成为社区自治的 核心组织 国家与社会的关系 国家与社会的关系 强国家，弱社会 弱社会向强社会的转 变过程 强国家，强社会 制度背景 制度背景 单位制是政府控制社 会及其成员的主要形 式，社区只是辅助性 组织 单位制开始弱化，政 府社会职能向社区转 移 社区取代单位承担起 社会功能 17 魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新m.中国人民大学学报，2003，1. 上海交通大学 mpa 论文 社区自组织在社区治理中的作用 11 第三章 社区自组织对于社区治理的现实意义 第一节 社区自组织对社区治理的意义 从上一章社区建设的几种模式比较分析说明：中国社会结构正处于从国家与市场的“二元分化” 阶段过渡到国家、市场、社区的“三元分化”阶段。国家是以强制为基础，以生产和消费公共产品 为主要功能，以追求社会福利最大化为目标的高级公共领域；市场是以价格竞争和等价交换为基础， 以生产和消费私人产品为主要功能，以追求集体福利最大化为目的初级公共领域。 18国家、市场、 社区在功能上的分化，是市场经济发展的客观需要，是体制改革所带来的“国家一元化结构” 、 “全 能政府管理模式”和“单位制”趋于解体的必然结果。各地在调整政府系