（公共管理专业论文）我国政府信息公开制度研究——以上海市徐汇区为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 i 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 摘 要 随着社会主义民主法制的发展、政治文明建设的渐次推进，以及我国 加入 wto 对政府透明度的要求，建设透明政府，让公众及时而准确地获取 政府信息，成为各级政府工作的追求目标。2003 年出现的 sars 疫情，使信 息公开成为重要话题；2005 年 11 月发生的“松花江水污染”事件，再次引 起我们对政府信息公开制度的反思；2008 年 5 月发生四川大地震，在此事 件上，我国政府信息公开的良性运作使公众感到欣慰。随后的重庆出租车 停运事件、三鹿奶粉事件等许多正反事例都证明：政府信息公开不仅是群 众的热切期盼，也是政府妥善处置各类事件重要抓手。在这样的背景下， 对我国政府信息公开的内涵进行阐述，并以徐汇区为案例，对我国信息公 开的现状进行梳理，总结实践经验，分析存在问题，提出有效对策，对于 推进我国透明政府的建设无疑是有所裨益的。 本文首先对政府信息公开的基本内涵和理论基础进行了阐述，从人民 主权理论、公民知情权理论、公共治理理论和社会诚信理论四个角度提出 了理论依据，并从不同角度阐述了政府信息公开的含义。介绍了政府信息 公开具有宪法权利、公共行政、依托载体和部分例外特征，并阐述了政府 信息公开具有的权利原则、民本原则、告知原则、平衡原则和便民原则。 同时，对我国政府信息公开现状与问题进行了思考和分析。我国政府信息 公开主要有采用地方先行立法模式、行政主导型和利益优先位置等特点。 在此前提下，对我国政府信息公开制度等进行了反思，看到信息公开制度 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 ii 与现有部分法规之间的冲突、要提高政府机关实施信息公开的能力等问题； 分析了目前我国信息公开存在着信息公开存在思想观念障碍、信息公开内 容广度深度不够、各地方政府实施准备不足、政府在信息公开中的利益优 先地位等问题。 在此基础上，对徐汇区政府信息公开案件徐汇区房屋土地管理局 被诉案进行了深入分析。首先，介绍了徐汇区政府信息公开制度推进的六 项举措：政府信息公开保障制度、明确职责分工及工作要求、制定政府信 息公开指南、推进电子政务建设、建立社区服务受理中心、设立政府信息 公开查阅室（点） 。总结了徐汇区政府信息公开所取得的成效主要有：提高 工作效率，推进政府机关转变工作作风、公众参与度提高，促进了政府机 关权力运行监督以及加强信息资源整合，促进政府工作人员能力素质的提 高。阐述了徐汇区在开展此项工作目前的困境主要有：如何进一步提高依 法行政的能力、如何进一步完善公众参与机制、何如进一步建立健全监督 机制等。 在这个背景下，根据以上的阐述、梳理和分析，提出了我国推进政府 信息公开制度的对策：一是要改变观念，营造实现信息公开与透明的社会 氛围。大力宣传政府信息公开的意义，克服官僚意识，强化服务意识；二 是转变政府职能，强化现代公开行政的理念。进一步摆正位置，积极树立 现代公开行政、阳光行政的理念，鼓励公民参与政府的管理和决策事务； 三是大力推进电子政务，进一步拓宽、创新信息公开渠道。积极建设好电 子政务网、强化政府网站的信息服务功能、加强政府工作人员电子信息技 能培训，同时要深入研究信息的分类与定义、技术的快速更新对信息保存 方式的挑战等新问题；四是加强监督工作，建立政府信息公开的监督运行 机制。一方面要强化各级人民代表会议、上级政府部门以及人民法院、人 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 iii 民检院对政府信息公开工作的监督；另一方面要加大新闻媒体的监督力度， 构成严密的监督系统；五是修改相关法律，科学界定公开与保密的界限， 正确处理好公开与保密的关系。要引导公众学会维护自身权利的正确方法 维护自身权利，增强政治参与意识，并逐步达到有序参与公共管理目的。 关键词：信息公开，制度，研究，上海市，徐汇区 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 iv the research of the information publication system of chinas government xuhui district in shanghai as an example abstract with the development of socialist democracy and legal system development and the building of political civilization gradually advancing，and chinas accession to the wto, as well as the demand for transparency of government.to the public timely and accurate access to government information, become a job at all levels of government to pursue goals. in 2003 the sars epidemic appears to be the important topic of public information; happened in november 2005 of the songhua river water pollution incident has once again aroused our open system of information on the government of reflection; april 2007, government information open regulations promulgated and formally implemented on may 1, 2008 ; may 12, occurred in sichuan earthquake,the 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 v disaster is the public information the implementation of the ordinance the first test. in the taxi to chongqing after the outage case, wengan case, sanlu milk powder case, many positive and negative incidents have proved that government information publicly not only are eagerly looking forward to the masses, but also important to properly handle the disposal of various types of case. in this context, the government of the connotation of public information for analysis and to xuhui district, for the case of our confidence in the status of a public sort out, sum up practical experience and analysis of existing problems, the study measures, for promoting chinas transparency in the governments building undoubtedly be helpful. this article first open government information and theoretical foundation of the basic content described, from the theory of popular sovereignty, civil right to know the theory, human and social democratic ideas of the good faith theory of the four perspectives of the theoretical basis, and from different perspectives on government information the meaning of open. the government introduced the public has a constitutional right to information, public administration, and some exceptions based on the characteristics of carriers and to explain the government has the right to information disclosure principles, the people of this principle, this principle, the principle of balance between the principles and convenience. at the same time, chinas government information on public issues of the status quo and thinking and analysis. on the one hand, the chinese government information disclosure has been closed - obscurant period of 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 vi confidentiality - an min period, semi-open - independent period, the public - the historical development of the service period, as well as chinas main government information open to the use of local legislative model, the executive-led and interests of the characteristics of priority. on this premise, of our open system of government information, such as a reflection, to see the information part of the open system of laws and regulations with the existing conflict between the government agencies to enhance the capacity of the implementation of information disclosure and other issues; an analysis of the existence of information disclosure in china the existence of an information disclosure ideas obstacles, the breadth of depth of the content of information disclosure is not enough to implement the local government to make adequate preparations, the government information disclosure in the issues of priority interest. on this basis, to open the first case of government information - bureau of land management, xuhui district, sued the housing authority conducted an in-depth analysis of the case. first of all, xuhui district, the government introduced a system of information disclosure to promote the six initiatives: an open government information security system, a clear division of responsibilities and job requirements, the development of guidelines for government information public, and promote e-government and establishing the admissibility of community service centers, the establishment of the government information disclosure search room (points). xuhui district, 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 vii summed up by the government to obtain information on the effectiveness of the public are: to improve the efficiency of government agencies to promote change in the style of work, increased public participation, and promote the exercise of power by government agencies and the strengthening of supervision and integration of information resources. xuhui district, described the work in carrying out the present difficulties are: how to further enhance the ability of administration according to law, how to further improve the mechanism for public participation, he further establish and perfect the supervision mechanism. in this context, the government put forward information to promote the open system approach: first, to change the concept of information to create an open and transparent social atmosphere; second is the transformation of government functions, strengthening the concept of modern public administration; third, vigorously promote electronic government, to further expand and innovative channels for information disclosure; the fourth is to strengthen the supervisory work, the establishment of public oversight of government information operation mechanism. fifth, to amend the relevant legal, scientific definition of the limits of openness and secrecy; six is to strengthen education and improve the work of the governments ability to staff and the quality of the public. key words： research,information publication,system,xuhui district,shanghai 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：万 原 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：万 原 指导教师签名：唐兴霖 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 1 第一章 绪 论 第一节 研究背景与意义 一、研究背景 伴随着市场经济体制的逐步确立， 社会主义民主法制的发展和政治文明建设的渐次 推进,以及我国加入 wto 对政府透明度的要求，建设透明政府和服务型政府，让公众及 时准确地获取政府信息，成为各级政府工作的追求目标。2003 年出现的 sars 疫情，使 信息公开成为重要话题，政府信息公开是现代法治政府的价值取向，也是现代行政的基 本发展趋势,此后，各省、市相继制定保障信息公开的规章制度，使信息公开得到长足 发展。但 2005 年 11 月发生的“松花江水污染”事件，再次引起我们对政府信息公开制 度的反思。 2007年4月，政府信息公开条例 颁布， 并于2008年5月1日起正式施行。 仅 仅颁布十多天后，就发生了四川大地震，这始料未及的灾难堪称对信息公开条例实施的 第一场考验，之后政府信息公开的良性运作使公众普遍感到欣慰。在此之后的重庆出租 车停运事件、瓮安事件、三鹿奶粉事件，许多正反事例都证明：政府信息公开不仅是群 众的热切期盼，也是政府妥善处置各类事件的不二法宝，更是加强政府自身建设的重要 抓手。 2007 年 10 月， 胡锦涛在中共十七大报告中强调： 要健全民主制度， 丰富民主形式， 拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情 权、参与权、表达权、监督权；要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持 系统， 增强决策透明度和公众参与度， 制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策， 原则上要公开听取意见；要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力 1。笔 者在总结政府信息公开的内涵，并以徐汇区政府信息公开案例为切入点，基于政府信息 公开的理论研究与实践现状，总结取得的成效，分析存在的问题，探讨完善我国政府信 息公开制度的对策，以期对完善我国的信息公开制度有所裨益。 二、研究意义 1胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗m,人民出出版社,2007:23-33. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 2 建立和完善政府信息公开制度是世界民主政治发展的必然趋势。确认公民的知情 权，并明确规定行政机关具有公开公共信息的义务具有十分重要的意义，具体表现为： （一）有利于预防腐败，打造阳光政府 推进政府信息公开是民主政治和廉政建设的要求。公开是最好的防腐剂，就公开本 身来说是民主政治的需要，将政府各部门及公务员置于有效的监督之下，公民通过事前 询问、事中参与、事后监督这几种手段，来规范政府行为，使公民权利免受侵害，使国 家权力不易被滥用而保持其公正和廉洁。要从源头上根治腐败，建设廉洁政府，就要将 行政权力的运行过程都暴露在公众面前。信息不公开，行政不透明，就给营私舞弊者以 可乘之机，腐化堕落，贪赃枉法的不正之风就容易滋生蔓延。加强社会主义民主政治建 设，需要让公众更多地了解国家和地方的各方面情况，尤其要让公众知晓有关其切身利 益的政府工作情况，取得对政府工作的理解、支持和谅解，为他们参政议政创造条件， 将有效促进政府工作的民主化和科学化。 （二）有利于公民知情权的保护和实现。知情权是公民、法人和其他社会组织依法 享有的对国家行政机关及其工作人员有关行政行为、管理活动、工作程序进行了解和获 取有关信息的权利。 我国宪法第 2 条明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民” ， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务。 ”人民是国家的主人，知情 权是人民行使一切民主权利的重要前提，政府有义务和责任向公众提供政府信息。没有 知情权，公民的选举权和参政权无法实现，知情权是监督政府、防止政府滥用权力的重 要手段， 能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信 息公开制度。确认知情权为一项普遍的民主和社会权利，为政府信息公开奠定了基础， 能够有效地制约政府管理方面存在的暗箱操作的弊端。 （三）有利于公民参与国家管理和决策。公民参与政府建立和管理，完善政府信息 公开制度是世界民主政治发展的必然趋势， 进一步规范推进政府信息公开有利于公民直 接参与国家事务的管理。经济全球化时代的政府管理方式已逐渐由过去单纯的政治统 治，转向公共管理和社会服务。实行政府信息公开，可以改变公民仅能通过选举制度等 方式间接参政的传统方式，为公民直接参与国家事务的管理提供了新的途径，为民众直 接行使参政权创造了条件。 （四）有利于规范市场经济秩序。政府信息公开是科学决策，促进市场经济健康、 有序发展的手段。信息在工作和生活中发挥着重要的作用，信用缺失、市场秩序混乱、 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 3 交易成本过高，一直是制约我国经济发展的一个重要因素。事实上，社会上种种虚假现 象的产生，在很大程度上是由政府信息不公开造成的。政府信息公开和自由流动有利于 社会资源合理优化配置，更能够降低市场交易成本，便于营造平等竞争、有序发展的经 济环境。一旦民众有权通过一定的渠道和程序获得有关真实的信息，各种欺诈现象也就 没有遁形之处。因此，政府信息公开有利于规范社会的市场经济秩序。 第二节 相关研究文献综述 权力统治类型有三种:合法型统治、传统型统治和魅力型统治。其中，传统型统治 和魅力型统治的权威来源于“上天的命令” 、 “君权神授”及个人的特质，这足以说明传 统政府就是一种非常神秘的政府。但是，进入近代工业社会以来，一种新的价值理念形 成了，那就是透明是好的，秘密是坏的。人们都希望把政府的秘密减少到最小化。普遍 认为，民主政府的权利来源于人民，应该对人民负责，政府的各项制度和信息应该保持 透明。尽管存在一些例外，但这些例外尽可能小地把政府秘密保持在最小的限度之内。 至今以来，围绕政府信息公开这一主题展开的研究还是比较多的，涉及这一问题的研究 成果也比较丰富。但是，通过实证研究的方法，对我国信息公开政府建设情况进行研究 的论述并不多见。 关于研究建设透明政府的相关著作比较多见，研究的内容主要表现在以下几个方 面: 一是政府信息公开制度研究及外国政府信息公开制度比较研究。如吕艳滨， （英） 卡特编著的中欧政府信息公开制度比较研究 ，该书对欧盟政府信息公开法制作简要 概述，介绍了政府信息公开的体制结构，讨论了有关实施政府信息公开之前和之后都需 要开展的培训的模式，以及政府信息公开法制的实施问题，最后对中国政府信息公开 条例做了进一步评论，周汉华编著的外国政府信息公开制度比较研究(中国法制 出版社，2003 年版)一书中介绍了一些主要发达国家信息公开制度建立的情况。政府信 息的公开是公民言论与表达自由的前提，而信息公开制度则是人权的一种制度保障。向 佐群著的政府信息公开制度研究(知识产权出版社，2007 年版)一书，对政府信息公 开制度进行了概述，对国外政府信息公开制度的历史发展情况进行了归纳，并对我国政 府信息公开制度进行了检视，进而提出了我国政府信息公开制度的立法结构。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 4 二是我国透明政府建设研究。王勇著的透明政府 （国家行政学院出版社，2005 年版）均对透明政府与政府信息公开之间的关系进行了系统的阐述，并对透明建设理论 基础、基本原则和政府信息公开的基本制度进行了分析，以此为基础提出了我国建设透 明政府的建议。 目前，从不同侧面、不同角度研究透明政府建设的文章还是比较多的。这些文章的 内容部分涉及到本选题，主要有以下几个方面: 一是研究政府信息公开的起源与发展。如汪永成的试论推进中国行政公开化进程 的策略 （行政论坛，2000 年 1 月）及颜廷锐的透明政府的起源及其在当代的发展 （理论与改革，2003 年 3 月） ，都从透明政府之性质、我国政府透明政府建设、信息公 开进程等方面系统阐述了政府信息公开的起源及其发展。 二是研究外国政府信息公开的理论与实践。 主要从外国政府信息公开制度的制度实 践和政府信息公开制度的理论基础政治体系两个方面入手， 系统阐述了国外政府信息 公开制度的建立以及透明政府的实践。 三是研究我国政府信息公开建设的现状与对策。比如，卢智增的我国政府信息公 开的困境及其对策分析 （图书馆理论与实践，2008 年第 3 期）和吴蜀红的我国政府 信息公开制度研究 （情报科学，2005 年 10 月，第 23 卷第 10 期）等文章，作者从政府 信息公开的要素分析入手，对我国政府信息公开情况进行了汇总分析，并在此基础上提 出了我国政府信息公开的困难和问题，分析了政府透明化的作用、我国政府信息公开建 立缺失的原因以及可能带来的消极后果，并提出了如何走出困境，推进政府信息公开的 建议。 第三节 研究框架与研究方法 一、研究框架一、研究框架 本文主要框架如下： 第一章：绪论。阐述选题的背景和依据，分析研究该课题的研究意义和应用价值， 对现在相关的文献进行了综合叙述。文章的框架结构和研究使用的方法。 第二章：我国政府信息公开的理论基础。对政府信息公开的理论基础和基本内涵进 行了分析。阐述了政府信息公开的涵义、特征和原则，并从人民主权理论、公民知情权 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 5 理论、人本民主思想和社会诚信理论四个方面提出了政府信息公开的理论依据。 第三章：我国政府信息公开现状与问题。介绍了徐汇区政府信息公开的实践情况， 并阐述了我国政府信息公开的历史发展、基本做法和主要特点。同时，结合政府信息公 开第一案， 分析了目前存在着信息公开存在思想观念障碍、 信息公开内容广度深度不够、 各地方政府实施准备不足、政府在信息公开中的利益优先地位等问题。 第四章：政府信息公开第一案徐汇区房屋土地管理局被诉案分析。在介绍徐汇 区推进政府信息公开制度的探索、取得的成效和目前存在的困难的基础上，介绍政府信 息公开第一案的审理情况，并对此案的焦点问题进行了分析，并就此案折射出徐汇区房 地局信息公开工作存在的问题进行了分析和反思。 第五章： 推进我国政府信息公开的对策。 提出了我国推进政府信息公开制度的对策， 如：应进一步改变理念观念，营造实践信息公开与透明的社会氛围；改变政府职能，强 化现代公开行政的理念； 大力推进电子政务， 进一步拓宽信息公开渠道； 加强监督工作， 建立政府信息公开的监督运行机制；修改相关法律，科学界定公开与保密的界限；加强 教育，提高政府工作人员与公众的能力素质等。 二、研究方法 二、研究方法 从选题来看，涉及政府信息公开的理论研究比较丰富，为系统地研究我国政府信息 公开制度提供了较好的文献参考。笔者在学习掌握相关理论及基础知识，并阅读大量研 究文献，借鉴已有的研究成果，以徐汇区政府的信息公开实践为切入点，详细阐述我国 信息公开制度的理论与实践问题。本选题主要采取以下三种研究方法: 1、比较研究方法。采取横向比较和纵向比较相结合，动态比较和静态比较相结合， 从世界各国政府信息公开制度的大视野来审视徐汇区政府信息公开建设对我国推进政 府信息公开制度建设的启示。 2、系统研究方法。将政府信息公开的基本理论看作是一个完整的体系，从透明政 府的性质、内容、原则等方面进行分析研究。 3、历史研究方法。坚持历史与逻辑相统一的原则，力求做到论从史出，史论结合。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 6 第二章 政府信息公开的理论基础 信息民主是现代民主的重要组成部分， 政府作为社会的管理者， 在行政管理过程中， 制作、搜集、存储了大量的信息。可以说政府是最为重要的信息源。而只有公开政府信 息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要，因此，信息公开是信 息民主的保障。要将政府信息公开工作机制进一步推向科学化、民主化、规范化，就要 首先确定政府信息公开的涵义，需从内容、特征和原则三个方面加以理解。 第一节 政府信息公开的基本内涵 一、政府信息公开的含义 在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组 织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会 公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度 2。 法律上的政府信息公开可以从广义与 狭义两个方面来理解，狭义上的政府信息公开属于办事制度层面的公开，主要指的是行 政机关公开其行政事务，强调的是公开其执法依据、执法程序和执法结果。广义上的政 府信息公开主要包括政务公开和信息公开，其内涵和外延要比政务公开更为广泛，不仅 要政府事务公开，而且要政府公开其他相关信息。 政府信息公开也可从微观和宏观的角度上理解其涵义。 总的来说宏观意义上的信息 公开是指行政机关在行政管理信息中的一项法律制度， 即行政机关向公众或特定公民提 供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。 3微观意义上的 信息公开是指行政机关依照法定程序向公众或特定的公民提供有关的信息的法律行为。 政府信息公开包括行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程， 公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、 收听、 观看等形式， 依法利用各级政府部门所控制的信息。 政府信息公开包括三个要素： 2刘恒等.政府信息公开制度m.中国社会科学出版社,2004,(5):2. 3卢琳.走出我国信息公开的困境j.行政论坛,2003,(7):16. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 7 一是信息的持有人，二是政府要公开的信息内容和范围，三是信息公开的对象。从目前 的情况来看，政府要公开的信息内容比较广泛，总的来讲，除了涉及到诸如国家安全、 个人隐私、商业利益等有可能给国家、社会或私人带来负面影响的信息，都应是为政府 公开的信息。持有政府信息的是广义上的公务部门，即除了政府的行政机关外，还包括 一切与公共事务的执行、管理相关的机构。 二、政府信息公开的特征 仅仅了解政府信息公开的含义是远远不够的，了解和把握其特征，会加深对政府信 息公开的理解。一般来说，政府信息公开至少具有以下几点特征： 第一、政府信息公开的宪法权利特征。政府信息公开是以民众获得政府信息的权利 为基础的，政府是否应当向民众公开提供信息是由人民的权利决定的，这种权利是一种 宪法权利，而不是由政府的权力决定的。所以，公民个人根据宪法权利和具体的法律规 定，自由地获取政府信息，是公民和公共权力机关之间关系的一项基本原则。 第二、政府信息公开的公共行政特征。政府信息公开和政府信息一样具有行政性， 行政性贯穿始终。一方面，政府信息是与行政行为有关的信息，是行政权力运行过程或 其结果的表现形式，正因为政府行使行政权力，才有公共信息及政府信息公开。另一方 面，政府信息公开需要行政权力的运行，信息的产生和公开都离不开行政权力，有时信 息公开的过程也就是信息产生的过程。 第三、政府信息公开的依托载体特征。政府信息必须通过一定的方式加以体现，也 就是要以载体为依托进行信息传递，其形式是多样的，既可是纸张书面形式，也可是电 子形式，如：可通过政府网站、政府公开刊物等载体把各类信息展现出来。信息公开的 载体特性影响着信息的传递，甚至也直接影响政府信息公开收费标准的确定。 第四、政府信息公开的部分例外特征。基于国家安全的需要，当政府信息的内容涉 及到国家的安全，公开会影响国家的利益时，其公开就会受到严格禁止。 4不是全部的政 府信息都能够予以公开，实际上，相当一部分是不可予以公开的。并且，由于对可以公 开的信息难以一一列举，因而，一般在立法上把例外信息作为研究确定的重点，除此之 外，其它的政府信息均应当公开。 4刘杰.知情权与信息公开法m.清华大学出版社,2005,(12):18-21. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 8 三、政府信息公开的原则 政府信息公开的原则是构筑政府信息公开的基础。到目前为止，在规范性法律文件 中还没有关于政府信息公开基本原则的方向性的指导方针。笔者认为，我国政府信息公 开的具体原则应包括权利原则、民本原则、告知原则、平衡原则、便民原则等五个方面。 权利原则。权利原则是指获得政府信息公开是公民的权利，政府信息公开是实现公 民知情权的必然选择， 体现着对公民知情权的保护。 5是现代公民知情权权利要求的直接 体现，同时也具有鲜明的现代政治文明的特征，权利原则是一项重要的基本原则，是政 府信息公开的基础和基石。 民本原则。民本原则的核心是人民利益高于一切。确认人民是国家的唯一主体，既 要通过国家意志充分表达人民的愿望， 积极调动所有国家行政人员围绕着人民的利益而 努力，又要限制和制约一切有悖于人民利益的行为，这就是政府信息公开应遵循的人民 主体价值原则。 告知原则。告知原则就是在政府信息公开工作中，除了法律规定不能公开的以外， 都应公开政府信息，都应由行政主体明确告知相对人所享有的知情权的内容。政府信息 公开告知是原则，不公开的是例外。这是全世界各国信息公开应遵循的共同原则。告知 原则是贯穿于政府信息公开的始终的， 是最能体现政府信息公开本质特征的一项基本原 则。 平衡原则。平衡原则就是因政府公开信息引起信息申请人与第三人的隐私权、商业 秘密等权利或利益冲突时， 用来解决这一矛盾的一个基本原则。 6在信息公开的过程中需 要“度”的把握，即要把握住平衡原则的运用，不能公开力度不够，也不能过度公开。 因为涉及他人隐私，活着国防外交等重要的国家利益或社会利益的信息，若不当公开则 很有可能为第三方造成利益的损害，甚至不可弥补。平衡原则，是为了保证更有效地行 使知情权。 便民原则。便民原则是指政府信息公开过程中，要体现方便公民获取政府信息，这 样才能真正体现政府对公民知情权的尊重。 在中国这样一个有着长期官僚专制传统的国 家， 便民原则应作为政府信息公开法律制度的一项重要原则。 7便民原则是政府信息公开 5张杰,耿玉娟,王喜珍,虎岩.政府信息公开制度论m.吉林大学出版,2008,(7):141. 6周健,赖茂生.政府信息开放立法研究与公民知情权j.情报理论与实践,2001,(3):276-281. 7应松年,陈天本.政府信息公开法律制度研究j.国家行政学院学报,2002,(4). 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 9 制度落到实处的重要保证。 第二节 政府信息公开的理论基础 一、人民主权理论 人民主权又称一切权力属于人民， 人民主权理论是目前关于国家和政府起源的主要 理论，最本质的或最基本的含义在于人民是国家的主人，是国家一切权力的主体。 8人民 政府是保障人民实现当家作主的工具，这是人民民主理论的基本观点之一。从行政权力 的来源看，政府作为保障人民实现当家作主的工具，行政机关所享有的地位和职权是通 过宪法和法律所赋予的，均来自于人民的权利和宪法的授权。因此，人民必须通过适当 的方式和途径了解政府是否恰当正确的执行了人民的授权，政府必须公开政府信息，接 受授权者的监督； 从行政权的行使方式看， 政府信息是一种权利资源， 在民主共和国家， 公民是权利的主体，应享有政府信息等权利；从行政权力内容看，政府信息又是一种公 共资源，应当属于主权者人民所有，政府理应向人民公开政府信息，而且行政权力 涉及范围非常广泛，包括国家的政治、文化等组织管理，其广泛性决定了对它监督的重 要性。因此，行政权力必须受到人民的监控，而实现有效监控的前提是人民对行政机关 所掌控的信息有充分的了解。 自法国人权宣言宣誓“主权的本源根本上存在于国民之中”以来，人民主权在 各国民主国家的宪法中已得到普遍认同。我国是人民民主专政的国家，人民主权原则也 是我国宪法的一项基本原则， 宪法第 2 条第 1 款规定： “中华人民共和国的一切权力 属于人民。 ”政府信息公开体现了一切权力属于人民的宪法原则。 9政府信息本身是一种 权力资源， 谁掌握了信息谁就从某种程度上掌握了权力， 政府信息是一种公共权利资源， 应掌握在主权者手中。在我国，人民是主权者，是要以权利主体的身份享有政府信息的 知晓权，政府信息理应向人民公开。 8周健,赖茂生.政府信息开放立法研究与公民知情权j.情报理论与实践,2001,(3):22-23. 9黄志玲.加快政府信息公开制度建设论j.经济与社会发展,2003,(1):30. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国政府信息公开制度研究 以上海市徐汇区为例 10 二、公民知情权理论 是政府信息公开制度理论基础之一，也称为知悉权、得知权或了解权。1945 年，美 国新闻记者肯特库柏针对美国政府消极对待政务信息公开，任意扩大保密权限的问 题，率先使用了“了解权”一词，作为政治上的权利发出了政府信息公开的呼声。知情 权是人民行使一切民主权利的重要前提，对国家机关而言是一种义务，建立以知情权为 基础的政府信息公开制度能够较为有效地监督政府对于各项权力的合理运用。 把知情权 作为一项普遍的民主和社会权利，为政府信息公开奠定了基础。在美国五六十年代兴起 的“知情权运动”中，知情权一词被广泛地运用并很快成为一个具有国际影响的权利概 念。 知情权的概念是近十几年在我国兴起的，我国宪法规定： “中华人民共和国的一切 权利属于人民” ， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济 和文化事业，管理社会事务。 ”在宪政范畴内建立和完善知情制度，以保障公民知情权 是社会向更文明、更民主状态发展的必然，是现代社会民主政治建设的目标框架。10这 些规定说明我国宪法是以法律形式明确规定公民的知情权、参与权，使知情权、参与权 成为我国公民的一项基本权利， 更说明推行行政公开是我国政府机关的一项法定义务和 责任，也是现代法治政府的一项基本内容和要求。 随着人民权利意识的觉醒和政治地位的上升，公民的参政意识不断加强。当公民能 及时知道国家的决策、政府的所作所为，普通公民就能够对政府行为作出评判，有针对 性地发表自己的意见，对有关国家机关及其工作人员提出批评和建议，进而参与对社会 事务的管理。公民不仅通过以选举代表方式予以参政，还要有机会直接参与行政权的运 作，使公民在行政决定的