（公共管理专业论文）浅析西方非营利组织发展现状和管理体制对我国的借鉴意义.pdf

r 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得应墓直太堂及 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日 指导教师签名 日期 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 指导教师签名： 期： 浅析西方非营利组织发展现状和管理体制对我国的借鉴意义 摘要 理论和实证研究表明，非营利组织在提供公共服务方面将发挥越来越重要 。的作用。在教育、卫生、文化、科技、社会福利等与人们日常生活密切相关的 j 领域发挥着重要的功能，对于缓解社会矛盾，改善公共服务质量，集中有效利 用社会资源有重要意义。 目前，我国非营利组织方兴未艾，发展空间和可用资源很有限。中国非营 利组织的发展，需要良好的法律政策环境和管理体制的支持。从国外发展的经 验来看，很多国家在公共服务的提供方面有广泛的非营利组织参与，而不是像 我国这样以事业单位为单一的提供机制。非营利组织的发展根植于市场经济和 民主政治体制，欧美发达国家的市场经济有上百年的发展历史，本文从非营利 组织的分类和法律管理体系、政府与非营利组织的关系、内外部监督管理体制 等几个方面，对西方非营利组织的管理体制框架做出梳理，并指出其对中国非 营利组织管理体制改革的借鉴意义，值得我们在实践中结合自己的实际情况加 以利用。 在知识经济和服务经济到来的今天，系统地探讨这两种非营利组织的职能、 i j 特征度其管理，对如何从服务管理的角度，发展和管理我国各种社会机构具有 督 战略性的启示。 关键词：非营利组织，发展，参与，启示 a b s t r a c t t h e o r e t i c a la n de m p i r i c a ls t u d i e sh a v es h o w nt h a tn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n sw i l l p l a ya ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o v i s i o no fp u b l i cs e r v i c e s i tf u n c t i o n sa l o ti na r e a sc l o s e l yr e l a t e dt oe d u c a t i o n ，h e a l t h ，c u l t u r e ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ， s o c i a lw e l f a r ea n dp e o p l e sd a i l yl i v e ，a n di sm e a n i n g f u lt ot h em i t i g a t i o no fs o c i a l c o n f l i c t s ，i m p r o v e m e n to fp u b l i cs e r v i c eq u a l i t y ，a n dt h ee f f e c t i v eu s eo fs o c i a l r e s o u r c e s a tp r e s e n t ，n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n sa r ei nt h e a s c e n d a n t ，b u tt h ea v a i l a b l e d e v e l o p m e n to fs p a c ea n dr e s o u r c e s a r el i m i t e d t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a s n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n si sb a s e do nt h es u p p o r to fl e g a lp o l i c y ，e n v i r o n m e n t ，a n d m a n a g e m e n ts y s t e m f r o m t h e a s p e c t s o ft h ec l a s s i f i c a t i o no f n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sa n dl e g a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n t a n dn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ，i n t e m a la n de x t e m a ls u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t s y s t e ma n do t h e r ，w e s t e r ni n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r kf o rt h em a n a g e m e n to fn o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n sa r em a d ec o m b si nt h i sp a p e r b e s i d e s ，t h i sp a p e rp o i n t so u t i t s r e f e r e n c et oc h i n a sn o n - p r o f i to r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m a tp r e s e n t ，n o n p r o f i t o r g a n i z a t i o n s a lei nt h e a s c e n d a n t ，b u tt h ea v a i l a b l e 0 ， l d e v e l o p m e n to fs p a c ea n dr e s o u r c e sa l el i m i t e d t h e ya l ea l s ol a c ko fa p p r o p r i a t e l p o l i c ys u p p o r t ，a n da l ed i f f i c u l tt og e te q u a lf o o t i n gw i t hp u b l i ci n s t i t u t i o n s t h e d e v e l o p m e n te x p e r i e n c ef r o ma b r o a d ，s u c ha sm a n yc o u n t r i e si nt h ep r o v i s i o no f p u b l i cs e r v i c e sh a v ee x t e n s i v en o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n st op a r t i c i p a t ei n ，r a t h e rt h a n t oi n s t i t u t i o n sl i k eo u r st o p r o v i d eas i n g l e m e c h a n i s m t h ed e v e l o p m i v n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n r o o t e di nt h em a r k e te c o n o m ya n dd e m o c r a t i cp o l i t i c a l s y s t e m ，m a r k e te c o n o m y i nd e v e l o p e dc o u n t r i e si ne u r o p ea n da m e r i c ah a sac e 触心 o fh i s t o r y f r o mt h ea s p e c t so ft h ec l a s s i f i c a t i o no fn o n 。p r o f i to r g a n i z a t i o n sa n dl e g a l m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n g o v e r n m e n t a n d n o n 。p r o f i t o r g a n i z a t i o n s ，i n t e r n a la n de x t e r n a lo v e r s i g h tm a n a g e m e n ts y s t e m a n do t h e r ，w e s t e r n i i l s t i t u t i o n a l 仔锄e w o r kf o rt h em a n a g e m e n to fn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n sa l e m a d e c o m b s ，a n dt h i sp a p e ra l s op o i n t so u ti t sr e f e r e n c et h a tw e c a nm a k eu s eo fi nc h i n a s n o n p r o f i to r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e m t o d a y ，w i t ht h ec o m i n g o ft h ek n o w l e d g ee c o n o m ya n ds e r v i c ee c o n o m y , t o e x p l o r et h e f u n c t i o n s ，c h a r a c t e r i s t i c s a n dm a n a g e m e n to ft h e s et w ot y p e so f n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n s i sm e a n i n g f u la n dh a sas t r a t e g i ci n s p i r a t i o no nh o w t 0 d e v e l o pa n dm a n a g eo u rc o u n t r y sv a r i o u ss o c i a li n s t i t u t i o n sf r o m t h ep e r s p e c t i v eo f s e r v l c e k e y w o r d s ：n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，d e v e l o p m e n t ，p a r t i c i p a t i o n ，i n s p i r a t i o n v “ri 目录 引言一”一l 一、相关概念的界定及理论基础3 ( 一) 非营利组织概念的界定及理论基础5 ( 二) 非营利组织概念与其他相关概念的鉴别w 6 1 非政府组织6 2 第三部门和公民社会组织7 3 免税组织7 4 慈善部门和志愿组织7 5 非营利组织的分类体系8 ( 三) “市场失灵 与非营利组织8 1 从信息不对称上来探讨发展非营利组织的必要性8 2 从供需矛盾角度探讨发展非营利组织的必要性9 3 从政府公共物品提供的均衡性角度探讨发展非营利组织的必要性9 4 从提高政府部门的效率角度探讨发展非营利组织的必要性1 0 ( 四) “新公共管理理论 与非营利组织1 0 二、我国非营利组织发展的现状与问题l l 1 独立性不强，组织的行政化倾向明显1 2 2 开展业务不专业1 2 3 政府职能滞后，法律政策不健全一1 3 4 组织自身能力建设不足1 5 5 缺乏内部激励和约束机制1 6 6 缺少监督机制1 7 7 人力资源是困扰我国非营利组织发展的主要障碍1 8 8 资金问题严重影响组织的发展2 0 三、西方非营利组织发展现状和管理体制2 1 ( 一) 美国、加拿大非营利组织管理制度的基本情况o qq qo 00 0 ob0 2 2 1 法律背景2 2 2 注册登记2 2 3 政府扶持2 3 4 监督管理0 00 110 00 2 4 ( 二) 美国，加拿大非营利组织管理制度的主要特点2 5 1 注册登记分类管理0 oo o0gqio a 2 5 2 引进竞争机制2 5 3 重视内部治理的完善和组织自律2 6 4 强调司法渠道的重要性2 7 5 坚持政府监管的有限性2 8 ( 三) 美、加非营利组织管理效果2 8 1 实现了自由与秩序的统一2 8 2 形成了非营利组织综合管理体系2 9 3 做到了与本国整体政治、经济制度及传统的有机结合2 9 四、西方非营利组织发展对我国的启示2 9 ( 一) 根据我国的实际情况，客观地认识非营利组织及其社会功能2 9 ( 二) 政治法律制度对非营利组织发展的影响3 0 ( 三) 政府的支持和规范管理3 1 ( 四) 寻求制度和体制创新，遏制“寻租及腐败3 1 五、完善和发展我国非营利组织的政策建议3 2 ( 一) 适当改革登记管理过程中政府部门的角色3 4 ( 二) 建立人力资源、就业、福利保障等配套措施3 6 ( 三) 政府必须加大对非营利组织的财政支持3 7 ( 四) 建立有效的评估和监督机制3 8 结论“”一一”4 0 参考文献4 1 致谢”4 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 近年来，在世界范围内，对生存于政府与市场之外的形形色色的社会机构， 人们的兴趣明显高涨q e 政府公共部门在世界各国的发展表明，一个由n p o 或n g o 所发动的全球性的社会团体革命正方兴未艾，它对即将到来的2 l 世纪所具有 的意义，也许如同民族国家的兴起对2 0 世纪所具有的意义一样重大。 非营利组织的管理颇具独特性，它们不是靠“利润动机”的驱使，而是依靠 “使命 的凝聚力引导，经由能反映社会需要的使命表述与宣传来获取外部的支 持和捐助，并实现其组织内部的协调运作。尽管非营利组织不是以追求利润最大 化为目标，而是作为公共商品供应者来获得社会效益，但其运作与管理也要讲效 率、重成果，还应大力吸取各种先进的服务管理方法和经验，这样才能使非营利 组织的管理迈入精细化和战略化的新阶段面对这一新的服务管理趋势，我国管理 学者应迅速行动起来追踪国际管理实践与学术的新发展，拓宽服务管理视野， 加强对非营利组织及其管理的研究。这不仅有利于为我国当前以及未来的社会机 构( 非营利组织) 的演进和管理提供更为有效的指导，甚至还可以为我国企业( 营 利组织) 管理的发展提供新的思想和方法，使其摆脱某些低效高耗的短期攫利 观超越单纯的利润最大化目标而逐步成熟起来，并以一种新的带有“非营利化 倾向的“营利 实现方式或强化内部的企业文化、或塑造外部的公益形象 来向持续高效运作的层面跃升总之，开展非营利组织及其管理的研究，对我国 在市场经济成熟阶段，从“非营利 和“服务”的高度上来进一步规范政府组织 的行为，并从服务战略的角度建立和管理私人非营利组织，以及以某些非营利管 理的智慧来构筑和强化我国企业的长期营利能力等，都是很有裨益的。 本文立足于公共管理的视角，通过分析西方国家非营利组织的发展概况、西 方国家非营利组织发展过程中的特点、相比西方国家而言我国的非营利组织不足 等几个问题，对西方非营利组织发展的成功经验和管理体制做出梳理。在此基础 上，指出中国非营利组织的发展首先需要根据我国的实际情况，客观地认识非营 利组织及其社会功能，同时需要良好的政治法律环境，特别是政府的有力支持和 规范管理。 本文试图通过对非营利组织产生的意义、社会结构中的特定角色定位、发展 l 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 历史沿革的回顾，借鉴西方国家发展和管理体制的借鉴，以及从本人十余年非营 利机构管理实践经验上，来探讨研究如何完善我国非营利组织的管理体制，探索 我国非营利组织的健康繁荣发展之路。在研究方法上把历史沿革和国内外的最新 发展改革动态同时加以运用，提出政府是非营利组织最重要的外部利益相关者， 政府对非营利组织的态度是影响非营利组织生存和发展的关键要素；而不足之处 是没有更清晰的提出适合中国特色的社会主义市场经济下的战略改革思路。 本文先对非营利组织概念的界定及理论基础进行了阐述，对我国非营利组织 发展的现状与问题从8 个方面进行了列举和说明，接着以美国加拿大为例对国外 非营利组织管理体制和发展现状从基本情况、特点和效果方面进行了分析，进而 找国外非营利组织发展对我国的启示，最后提出了大力发展我国非营利组织的政 策建议。 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、非营利组织概念的界定及理论基础 非营利组织( n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n ，n p o ) 的概念在不同国家、同一国不 同研究领域有着不同的解释。业界对非营利组织的关注起源于2 0 世纪8 0 年代， 9 0 年代左右我国出现了关注类似非营利组织的学者。学术界认为在二战以后出 现了现代意义上的非营利组织。同时，它表现出的实体形式也是多种多样的，其 是在不同的国家，这些实体表现出广泛的多样性和普遍的差异性。然而这些都具 有某些重要的共性，正是这些共性使它们被区分为一类社会部门，即这是在国家 体系之外运作的组织，它们不分配利润，公民自由加入或者不是为了追求利益而 加入。 由于各国的历史发展进程和国情不同以及研究的需要差异，对n p o 的定义也 不统一，在美国把n p o 多称作第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) ，英国和印度译为 志愿组织，法国称为社会经济，而东亚国家的称谓是社团，对于那些转型国家多 叫做公民社会组织，发展中国家一般把n p o 称作非政府组织，另外还有其他的叫 法，比如慈善组织，独立部门，基金会和免税部门等等。这些概念涵盖的都是处 于政府与企业之间的那块制度空间，分别从不同的侧面论述民间组织的特征与功 能。各种称谓由于外延和内涵的不同各有侧重，慈善组织强调的是为了救济那些 弱势群体而提供的慈善服务，志愿组织强调组织成员的志愿性，独立部门侧重于 其独立的特性和对社会的独特贡献，第三部门则主张其是第三种力量j 非政府组 织强调其区别于政府组织的特征，免税部门强调的是其享有的税收优惠地位。为 了研究的方便，在本论文中对n o n - p r o f i to r g a n i z a t i o n 统一称作非营利组织或 者采用其英文缩写n p o 而不采用其他国家的叫法。 目前对非营利组织的定义，较为流行的是莱斯特萨拉蒙( l e s t e rs a l a m o n ) 教授提出的五特征说，也就是通过规范n p o 的特征来对其进行定义，根据他的观 点，n p o 的五个特征包括：1 ) 组织性：2 ) 非政府性；3 ) 非营利性；4 ) 自治性： 和5 ) 志愿性1 ：日本学者重富真一根据亚洲国家的国情，对萨拉蒙教授的定义做 了修正，并且总结出非营利组织的六个特征：1 ) 非政府性：2 ) 非营利性：3 ) 自发性；4 ) 持续性形式性；5 ) 利他性；和6 ) 慈善性。由于对n p o 的称谓不 1 i 美】莱斯特m 萨拉蒙等，贾西津，魏玉等译，全球公民社会，社会科学文献出版社，2 0 0 2 年，第5 页 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 同，学术界也很难对n p o 的定义达成一个共识：中国很多学者从不同方面对非营 利组织进行了研究和探讨，因此他们也提出不同向度的定义。比如康晓光教授认 为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性的要 求，具有不同程度的独立性和自治性，都可以成为“中国的非政府组织 。这个 定义在一定程度上提出了中国的非营利组织的定义，但是不适合那些基于底层的 非营利组织的特征，因为有些草根的非营利组织并没有注册，但是却在从事着非 营利活动，在研究中国的非营利组织的过程中，并不能把这些没有注册的草根非 营利组织排除在外。而李珍刚则认为，非营利组织是不以营利为目的、介于政府 和社会个体之间向社会或集体提供社会服务的组织。此定义强调了非营利组织不 以营利为目的的特征，但是在中国有些非营利组织官办性很强，比如一些协会， 在某种程度上是“二政府 ，但是也应该看作是中国的非营利组织；蔡磊将非营 利组织定义为，非营利组织是指在政府体系之外的、具有公共服务宗旨或促进社 会福利发展，不分配盈余，享有免税优待或享有减税优惠的依法成立的组织。他 强调了非营利组织的非政府性、非营利性等特征，但是容易把我国那些工商注册 的并不享有税收方面优惠政策却在从事非营利性活动的组织排除掉。王名教授也 提出了自己的看法，非营利组织是“不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公 益或互益活动的非政府的社会组织1 。 另外，一些国际性的组织也提出了对非营利组织的不同见解和看法。例如世 界银行把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人利益，保护环境， 提供基本社会服务或促进社区发展的，都称为n g o 。而根据联合国宪章第7 l 条 的定义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组 织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协 会、经营者协会等等。 本文认为，非营利组织可以定义为：根据自治的意愿而成立的为公众或者特 殊人员提供各种服务的，不以营利为目的的介于政府和企业之间的社会组织。无 论从哪个角度进行定义，都应该满足以下的特征：1 ) 非政府性；2 ) 非营利性； 3 ) 志愿性：4 ) 公益共益性；5 ) 组织性；和6 ) 自治性。基于以上的分析，对 王名。贾西津，中国非营利组织：定义。发展与政策建议，上海人民出版社，2 0 0 3 年版。第2 6 3 - 2 7 9 页 4 内蒙吉大学公共管理硕士( i v i p a ) 学位论文 于非营利组织的界定主要从其特点入手，以区别它与其他相关概念，如政府组织、 第三部门和公民社会组织、免税组织、慈善部门和志愿组织等的区另i j 。 ( 一) 非营利组织概念的界定及理论基础 美国约翰霍普金斯大学公民社会研究中心的莱斯特萨拉蒙( l e s t e r s a l a m o n ) 教授将非营利组织的特征归纳为五点的定义被用于萨拉蒙教授持的涉 及全球4 2 个国家的非营利部门国际比较研究项目，这些国家分布西欧、亚洲、 拉丁美洲和北美洲。因此上述关于非营利组织特征的概括是目前较流行的对非营 利组织的定义，也为多数学者所认同并引用。日本的重富真一提出结合亚洲国家 的国情，可以将上述定义修正强调将利他性作为一个重要指标，以区别那些以相 互扶助为目的的社区非营利组织：具有利他目的的非营利组织，其开展活动资金 不能来自受益者，而是应该主要来源于社会捐赠和受益者之外的其他主体。总之， 是否属于非营利组织的另一个重要标准，是看其资金是否来自受益者缴之外的其 他来源，即慈善性。这一定义的标准比通行的非营利组织定义严格1 。 客观地说，国外学者对非营利组织的定义，并不能很好地概括中国目前实践 中非营利组织真实状况。萨拉蒙教授是从组织的结构与运作上对非营利组织进行 定义的，目前在中国如果严格按照该定义，那么绝大部分组织都将被排除在非营 利组外。而根据重富真一提出的非营利组织的概念，可以视为狭义的非营利组织 营利公益组织的概念。实践中，目前中国大量存在的非营利组织包括了行业、商 会、职业团体、同学会、同乡会等等民间互助团体，这些都被排除在了重富真一 所定义的概念之外。 目前，我国非营利机构方兴未艾，我国学术界关于非营利组织的界定尚未形 成共识。王绍光将非营利组织定义为：组织性、民间性、非营利性、志愿性、自 治性2 。秦辉认为：这种对非营利组织内涵的复杂性作了很有价值的分析，其所概 括的“五性 也反这一部门的基本特征，不足之处在于没有把握三个部门之间关 系的基本逻辑，有反映三部门的划分与现代社会、后现代问题的关系3 。他从为， 非营利组织是以志愿求公益的组织，这样它既与以强制求公益的政府部门和以志 愿求私益部门区别开来，又揭示了三者的关联。这一定义比较精确地概括了非营 1 范丽珠，全球化下的社会变迁与非营利组织( n g o ) ，上海人民出版社，2 0 0 3 年版，第2 6 3 页 2 王绍光，多元与统一：第三部门国际比较研究，浙江人民出版社，1 9 9 9 年版 3 秦辉，政府与企业以外的现代化一中国公益史比较研究，浙江人民出版社，1 9 9 9 年版 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 利组织相对于政府部门和市场部门的最主要特征，但却忽视了非营利组织的其他 方特征，还有些学者将非营利组织称为“中介组织 、“志愿者组织”。对此，周 指出。“中介组织”概念不明确，它既指“介于国家和营利部门之间 的第三， 又可指称“政府、单位和个人之间以及单位与单位、个人与个人之间的行政联结 纽带。而“志愿者组织”的界定的缺陷在于许多的第三部门组织中大量的领薪员 工。目前，中国大多数学者都倾向于从推动和促进非营利组织发展的角度出发， 不宜限制的过于严格。比如，康晓光认为，“完全符合西方标准的非政府组织在 中国是不存在的 。但是中国又的确存在一些实质上即不同于政府、又不同于 企业组织。只要它们是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和 公益求，具有不同程度的独立性和自治性，即可成为“中国的非政府组织 。 如果根据不同的定义对非营利组织的数量进行统计可能会得出相差很大的 结果，即使在同一国家内，结果也会大相径庭：国内的义也可谓是见仁见智。学 者们根据研究的需要，分别从不同角度对我国非营利组织的内涵进行了界定，除 上述学者之外，具有代表性的有荆新( 1 9 9 7 ) 、王名( 2 0 0 2 ) 、美东( 2 0 0 4 ) 、毛刚 ( 2 0 0 5 ) 、刘春湘( 2 0 0 5 ) 。综合上述学者的观点，认为目前中国凡是具备非营利性、 非政府性( 有性，民间性) 和组织性( 具有正式的组织形态) 三项核心特征的组织 可视为非营利组织。 ( 二) 非营利组织概念与其他相关概念的鉴别 与非营利组织( n o n - - p r o f i to r g a n i z a t i o n n p o ) 概念相伴而生的词汇还有 “政府组织( n o n - - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n n g o ) 、“第三部门”( t h et h i r d s e c t o r ) 、“公民社会组织”( c i v i ls o c i e t yo r g a n i z a t i o n ) 、“免税组织( t a x e x e m p ts e c t o r ) 、“慈善组织 ( c h a r it a b l es e c t o r ) 、“志愿者组织( v o l u n t a r y s e c t o r ) 等等。这些不同的概念虽然在涵义上具有相通性，但是同语汇在使用领 域、语境和具体描述特征上还是存在一定的差异。 1 非政府组织 “非政府组织 ，不是一个法律名词，我们在使用这个名词时强调的是在一 定法律系统下，该组织不被视为政府部门的部分。与政府部门相比，它是一种独 特的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的体系，组织运作不是按行 1 康晓光，( n g o 扶贫行为研究) ，中国经济出版社，2 0 0 1 年，第2 0 页 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政指令机制，而是扎根于社区、权力流动双向或多向，独立运作的组织。与非政 府组织相比较，非营利组织被正式使用和理解的涵义要正规和严格多。非政府组 织的涵盖范围包括了互益型组织和公益型组织，对两者通常并不门区分，而非营 利组织的划分和界定，则要严格区分以公众利益为宗旨的公益组织和以会员利益 为宗旨的互益型组织，因为对于不是以公益利益为宗旨的组( 如：商会、联谊会、 同乡会等) ，即“互益型”或“内利型”组织，虽然其本享有合法的免税地位， 但是向其捐赠的纳税人不享有税收扣除优惠。 2 第三部门和公民社会组织 “第三部门 和“公民社会组织 是政治学概念，并不指向具体的实体组织 强调的是在政府部门和商业部门之外的部门，即整个社会被分成三个部门，商业 组织( 营利组织) 被视为第一部门，政府机构被视为第二部门，相对于前两者在的 民间社会或公民社会组织即被视为第三种社会力量1 。“第三部门 这一概念由 列维特首先提出，即非公非私、既不是国家机构也私营企业的第三类组织，关于 “公民社会，康晓光认为，现代意义上的公会源于黑格尔。黑格尔极为深刻的 看到，随着市场的发展，经济领域从政治中波澜壮阔地独立出来，各种行业协会、 商会以及其它一些专业组织纷纷涌。他所描述的“社会正在从国家中分离出来”， 这里的社会其实就是公民社会。市场变得越来越强大，其影响力和支配地位也越 来越明显。 3 免税组织 在一些国家，对于非营利组织的管理是以税法为主，这些组织往往享有免税， 所以在税法中将其称为“免税组织。比如在美国凡是符合税法5 0 1 ( c ) 条能够享 受免税资格的组织就是是非营利组织。 4 慈善部门和志愿组织 在一些国家非营利组织概念并非广泛使用，而是习惯将从事公益性活动的非 组织称为“慈善部门”、“慈善团体 或“志愿绢织”。比如在英国就习惯使“志 愿团体 、“公益慈善团体 。 邵金荣，非营利组织与免税一民办教育等社会服务机构的免税问题，社会科学文献出版社，2 0 0 3 年版， 第3 页 7 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 5 非营利组织的分类体系 根据非营利组织实体与服务对象( 或受益对象) 之间的关系，可以将非营利组 织分为“公益型 与“互益型 两大类。“公益 是指在社会内部特定多数人利 益，或社会全体的利益：“互益”是指某一特定群体内的互助型利益。 公益型非营利组织的服务对象是团体之外的特殊社会群体，它所提供的是共 物品或称为社会物品。它不代表该团体成员自身的利益，而是代表其服务对象的 利益。而互益型非营利组织的服务对象仅限于其团体内成员，也就是说这种营利 组织是自我服务的，它所提供的是“俱乐部物品”。 公益型非营利组织与互益型非营利组织的意义，首先在于税收政策的制定。 对于公益型非营利组织享有的法定免税优惠待遇包括两项：一是其本身享有的优 惠待遇：二是向其捐赠的纳税人享受税收扣除的优惠待遇，然而，对于以公益利 益为宗旨的组织( 如：商会、联谊会，同乡会等) 。即“互益型 或“内利型 组 织，虽然其本身享有合法的免税地位。但是其捐赠的纳税人不享有扣除优惠。 ( 三) “市场失灵 与非营利组织 中国的非营利组织在发展已经成为理论研究的热点。为在政府和市场之外会 出现非营利组织? “市场失灵 和“政府失灵 理论给提供了非营利组织的生成 依据，“市场失灵”是指完全竞争市场所假定的条件得不到满足，导致市场配置 源是缺乏效率或造成经济波动，以及按市场原则进行收入分配而出现不公平现 象。它涉及的方面较多，与非营利组织相关的主要有两种情形：一般消费者与服 务供者之间的信息不对称，服务提供者掌握着比消费者更多的信息：由于市场的 供给能力或特殊消费者的购买能力限制，导致某些服务供需上的不平衡。市场在 两个方面的失灵使得服务需要出现了得不到满足的可能，只能由非营利组织弥补 来。 1 从信息不对称上来探讨发展非营利组织的必要性 某些公共产品由营利性的企业或公司来提供，会产生信息不对称的问题，费 者处于信息不对称关系中的弱势地位，很可能被营利性的组织欺骗而出现信任危 机。汉斯曼指出1 ，非营利组织的出现是由于在某些物品方面，营利性的生产者 消者之间出现了信任中断，在信任不足而又信息稀缺的时候，如果服务由经营性 1 h a n s m a n n ，h 1 9 8 8 ， t h er o l eo f n o n p r o f i ie n t e r p r i s l ，y a l el a wj o u r n a l ，1 9 8 9 ：8 3 5 - 9 8 页 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 企业公司提供的话，他们很可能利用自己在信息不对称关系中所占据的优势地位 欺骗消费者，谋求自己利润最大化，而作为非营利组织，与营利组织追求资的回 报不同，它们在市场上的功能是为组织成员自己提供利他性服务、令人信任的产 品、以及营利组织在数量和质量上无法满足的产品。 比如，在医疗市场，由于病人不能直接对质量做出判断他们会担心从业者的 营利动机产生不良结果，因而他们更喜欢那些不以自我利益最大化为目标的组 织。而非营利性医院恰恰是我国非营利组织重要的组成部门。根据调查问卷分析， 有2 0 的非营利组织分布在卫生领域，仅次于教育领域位居二位。所以，非营利 组织的出现是解决信息不对称的方式之一。 2 从供需矛盾角度探讨发展非营利组织的必要性 在市场经营中，市场的完美与需求满足的完美并不完全重合，其结果是，部 分特殊群体的需求被忽视，因为这些人或者因为贫穷购买力有限，或者市场围狭 窄，均不能为营利组织提供组织的营利来源，市场的利润导向和特殊清费购买能 力的限制使营利性组织会忽略弱势群体的需求，出现服务供需上的不平衡是在社 会公正性方面，市场常常不能保证满足特定群体的需求，因为不能获得足够的营 利来源。一些特殊的教育领域，如智障儿童教育，孤独症儿童康复等，其需求的 独特性使得他们很难成为营利机构所关注的问题，而只有民间组织来应对这些需 求。再如针对穷人提供的基础教育服务不需要穷人承担高额的教育费用，但因其 于国家的发展具有较大的正外部性。而另外一些民办学校收费可能比公立学高， 但他们能够帮助政府解决部分学生就学问题，使得政府腾出部分力量解决贫穷者 的入学问题，所以也具有公益性。 3 从政府公共物品提供的均衡性角度探讨发展非营利组织的必要性 韦斯布鲁德认为，由市场机制提供公共产品会产生搭便车的问题从而导致 公共物品的供给不足，如果通过政府的强制性介入，能够按照最大多数投票意愿 或者占主导地位的政治集团的意见提供公共物品，这样的提供水平虽然满足中间 需求的选民需要，但由于社会成员的需求状况存在差异，一部分人共物品的需求 基本得不到满足，而另一部分人的个性化需求也得不到满足。，政府政策制定无 法全面覆盖社会的各种问题，它们获得决策所需要的信息、和相关研究的能力有 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 限，因此政府开展服务能够满足大部分社会公众的主流，但会忽略一些特殊群体 的特殊的需求。 与上述市场失灵的论述类似，非营利组织恰恰可以在市场、政府双重失灵的 内找到自己发展的必要性基础，为边缘性的、特殊的、弱势的群体提供这样共物 品和公共服务。 4 从提高政府部门的效率角度探讨发展非营利组织的必要性 由于政府部门一度垄断性地提供公共物品，缺乏市场式的竞争机制，而非营 利组织可以在准市场的环境中运作，通过竞争产生活力。近年来，越来的压力要 求政府退出社会服务领域，以契约的形式交给非营利组织来完成。服务的外包， 可以降低成本，提高质量，还能增加服务资源的配置效率，使其与顾客的需求更 好地匹配。让政府将一些公共服务通过政府采购的方式交给非营利组织的前提是 非营利能够承担起这项责任，这就要求非营利组织具备一定数量和规模，可以提 供多元化的高水平服务，满足不同层次群体的需求使得政府认为把某些服务交 给非营利组织是合理高效的，使享受服务的公众感觉到由提供的服务更能贴近他 们的需求。 服务供需矛盾，克服资源利用低效的不足。非营利组织的介入既是资源的有 效配置也代表体制的进步。 ( 四) “新公共管理理论 与非营利组织 学者毛寿龙对新公共管理的涵义的理解主要是企业化的管理，加强竞争市场 导向，总起来就是政府管理采纳私人企业管理的方法，而不是去努力完善官僚制 度，利用集权、加强监督、加强责任制的方法来改善行政绩效1 。新公共管理在 处理公共管理实践尤其是政府与市场，政府与社会的关系时供了一整套不同于传 统行政学的新思路，在传统公共行政中，政府在很大程上依靠官僚机构或公共企 业，采用内部生产的方式来提供产品和服务。而对官制组织和公共企业效益评估 研究日益表明，在可比较的情况下，官僚制和公企业这两种传统的机制，比私人 部门的制度的绩效都要差2 。新公共管理用偏好外部生产，倡导公共部门改革的 一个主要目标是提高产和服务提供的效率。私人企业的管理方法与公共部门的管 1 毛寿龙，李梅，西方政府的治道变革，中国人民大学出版社，1 9 9 8 年版，第5 5 页 2 b o y n e , 1 9 9 8 ，转引【英】简莱思著，赵成根译，自新公共管理，中国青年出版社，2 0 0 4 年。第3 2 - - 3 5 页 。 l o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 理方法有相同之处，政府管理应该也可以采纳私人企业的管理方法，引入市场机 制和竞争机制，包括供公共服务的多元结构，引入竞争而非单一供给方式，政府 由公共服务的提供转变为公共服务的监督人。因此“没有任何逻辑理由证明公共 服务必须由政府僚机构来提供”，而且己经有越来越大的压力要求政府退出服务 一尤其是社会服务的领域，将服务以契约的形式转交给非营利组织来完成。 新公共管理强调的是结果，而非过程或程序，以促使公共组织更加有效地提 供公共物品。这需要进行政府执政改革，引入竞争机制，提高工作效率、管理平 和服务质量，通过民营化，合同外包，凭单、竞争中标等多途径改革公共部门， 控制政府权力的扩张，而且新公共管理的思想中，体现了客导向、结果导向、绩 效评估、分权等多角度的改革主张，致力于塑造服务型、管理型、引导型政府， 促进其它公共部门和私营部门的参与。 对于促进我国事业单位改革和非营利组织转型的实践。新公共管理的意义在 调打破政府垄断，引入民间力量参与公共服务的提供，与政府建立合作委托系， 与事业单位形成良性竞争关系，以提高公共服务的效率和质量，同时也缓解政府 的财政困难。非营利组织应该具有同事业单位同等的地位和待遇：公平竞争的原 则，获得国家财政的补助和支持。通过竞争以促进非营利组织的可持续发展，提 高资金利用的效率。新公共管理更重视以社会公众满意程度为重要的评价指标， 以顾客和服务为导向。非营利组织处于政府和社中间地带，它们更贴近公众，能 够从实际出发为公众提供更好的服务。 二、我国非营利组织发展的现状与问题 十一届三中全会以来的二十年多间，我国社会团体增加了3 3 倍，可谓“爆 发式增长 。全国性社