（公共管理专业论文）完善我国土地利用总体规划制度研究.pdf

中文摘要 进入2 1 世纪，我国社会经济飞速发展，人地矛盾日趋严峻。目前我国正 在开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，在社会经济发展形势与上 一轮规划时发生很大变化的情况下，很有必要总结前两轮规划的经验，克 服前两轮规划的不足。本文就规划制度建设问题做一粗浅的探讨，以期对新轮 土地利用总体规划提供制度框架，同时对于有效协调土地利用与社会经济发展 间的紧张局面和保证社会经济与环境资源的可持续发展等方面具有重要的理论 意义和现实意义。本文简要回顾了我国土地利用规划编制的实践和经验，分析了 前两轮土地利用规划存在的问题和原因，对新一轮土地利用总体规划制度问题在 理论上进行了探讨。全文主要内容包括四部分： 第一部分：土地利用总体规划的基本理论。主要介绍土地利用规划体系和土 地利用总体规划的概念和内容，并简述我国土地利用总体规划的实践历程，说明 新形势下土地利用总体规划的重要意义。 第二部分：国外土地利用总体规划比较。对英国、加拿大、美国等国家的土 地利用规划体系和管理模式进行了分析比较，并归纳了可供参考的几点土地利用 规划经验。 第三部分：前两轮规划编制存在的主要问题及其原因分析。这部分主 要总结前两轮规划编制的经验与教训，剖析存在问题的原因。 第四部分：完善土地利用总体规划制度的构想。在对国外土地利用规划的 借鉴和我国前两轮土地利用总体规划的经验的基础上，从加强立法、完善体系、 制度建设及加强监督等四方面入手，提出了进一步完善土地利用总体规划制度的 思路。 关键词：土地利用总体规划；制度 a b s t r a c t a st l l e21 吼c e n t u r yc o m e s ，c h i n a ss o c i e t ya n de c o n o m yd e v e l o pv e r yf a s t ，a n d t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ep o p u l a t i o na n dl a n db e c o m e sm o r ea n dm o r e s e r l o u s a t p r e s e n t ，c h i n ai sr e v i s i n ga n ds e t t i n gt h en e w - r o u n d l a n du s ep l a n n i n g b e c a u s eo f t h ei k i 、s o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta sw e l la st h ec h a n g e ds t a t u sa tt h et i m eo f l a s tr o u n dp l a n n i n g ，i ti sn e c e s s a r yt os u m m a r i z et h ee x p e r i e n c eo f l a s tt w or o u n d s a n dt 1 1 e i rs h o r ta d v a n t a g e s t h i st h e s i sa i m st os t u d yt h em e c h a n i s mo fs e t t i n gt h e l a n d u s ep l a n n i n g ，w h i c hh e l p st oe d i ta n da p p l yt h en e wr o u n dp l a n n i n g ，a n da tt h e s a m et i m ee f f e c t i v e l yr e d u c et h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nl a n dt h e s o c i a le c o n o n u c d e v e l o p m e n t i t a l s oh e l p st og u a r a n t e et h ec o n t i n u i n gd e v e l o p m e n to f s o c i a l e c o n o m i ca i l de n v i r o 姗e n t a lr e s o u r c e s t h i sa r t i c l er e v i e w st h ee x p e r i e n c eo ft 1 1 e l a n d u s ep l a n n i n go fo u rc o u n t r y , a n a l y s e st h ep r o b l e m sa n d t h e i rr e a s o n so ft h el a s t 咖1 a n d u s ep l a n n i n g ，t h e ne x p l o r e st h en e wl a n d u s ep l a n n i n gs y s t e mf r o mt h e t h e o r e t i c a lv i e w t h i st h e s i si n c l u d e sf o u rp a r t s ： f i r s t t h eb a s i ct h e o r yo fl a n d u s ep l a n n i n g t h e f i r s tp a r ta i m st oi n t r o d u c et h e c o n c e p ta i l dc o n t e n to fl a n d u s ep l a n n i n gs y s t e ma n dl a n d u s ep l a n n i n g t h i sp a r t a l s os l 】m m 撕z et h eh i s t o r yo ft h ei m p l e m e n t i n g c h i n a sl a n du s ep l a n n i n g ，a n d s t r e s s e st h ei m p o r t a n c eo fl a n d - u s ep l a n n i n gi nt h en e w s t a t u s s e c o n d l y t h ec o m p a r i s o no fl a n d u s ep l a n n i n gi nc h i n aa n d a b r o a d t h es e c o n d p a r ta n a l y z e sa n dc o m p a r e st h es y s t e ma n dm a n a g e m e n tm o d e lo f l a n d u s ep l a n n i n g i nu k ，c a n a d a ，u s a ，e t c a n ds u m m a r i z e sl a n d - u s ee x p e r i e n c e w h i c hc a nb e r e c o m m e n d e di nc h i n a t h i r d l y , a n a l y s i so ft h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep l a n n i n go f t h el a s tt w or o u n d s ， 嬲、e 1 1a sm er e a s o n s t h i sp a r ts u m m a r i z e st h ee x p e r i e n c ea n d s h o r ta d v a n t a g e sf r o m t h ep l a n n i n go ft h el a s tt w or o u n d sa n da n a l y z e st h er e a s o n so f t h ep r o b l e m s f o u r t h l y l l o wt om a 玉，ct 1 1 el a n d u s ep l a n n i n gs y s t e mb e t t e r o nt h eb a s i so f l e 锄i n gt h ee x p e r i e n c eo fl a n d u s ep l a n n i n ga b r o a da n dt h el a n d u s ep l a n n i n g o fl a s t 铆or o u n d si nc h i n a ，t h i st h e s i sa i m st o t h ef i n dw a y st oi m p r o v et h es y s t e mo f l a n d u s ep l a n n i n gf r o mf o u ra s p e c t s ：s e t t i n gl a w s ，i m p r o v i n gt h es y s t e m ，c o a s t m c t i n g t h em e c h a n i s ma n ds t r e n g t h e n i n gs u p e r v i s i o n k e y w o r d ：l a n d u s ep l a n n i n g ； m e c h a n i s m 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 论文指导小组： 李艳霞 黄乔生 副教授 副书记 郝文杰讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人c 签名) # 匆锄 6 黟年7 其7 强 引言 引言 众所周知，我国土地辽阔，但人口众多，人均土地( 特别是耕地) 资源相对 较少。是否合理利用土地资源决定着一个国家、一个民族能否有效实现可持续发 展。 进入2 1 世纪，我国经济社会面临新的发展形势。近几年，尤其是去年以来 经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，股股的园区之风正如决堤的洪水吞 噬着大片的良田沃土。建大学城、开发区、修高速路、搞房地产，都可以作为占 用大片耕地的正当理由。如廊坊的“东方大学城、上海“松江大学城 面积都 有几平方公里，而最近建的湖南长沙“岳麓山大学城”占地多达4 4 0 0 公顷，河 南“郑州大学城、湖北武汉“黄家湖大学城”占地均为5 0 0 0 公顷。许多省市还 不止一个大学城，如湖北除武汉“黄家湖大学城 以外还有8 0 0 公顷的“荆州大 学城 。仅珠江三角洲地区拟建的“大学城”就有深n o o o o 公 = i l i ) 、广, ) + 1 ( 4 5 0 0 公 顷) 、珠海( 1 2 0 0 公顷) 、东莞( 5 0 0 0 公顷) 、顺德、山水等。几乎所有大学城都因 教育、科研消化不了而演变成了集“商贸、房地产、文化、娱乐、医院 于一体 的小城区。与大学城情况类似的还有“高新区”、“科技园”。可是，在繁华背后， 中国耕地却日趋减少。根据国土资源部的调查显示，从1 9 9 7 年到2 0 0 3 年的7 年 间，我国耕地从1 3 亿公顷锐减到1 2 3 亿公顷。这些大学城、园区多数存在违 反土地利用总体规划、非法占地的阅题。不少地方形成了“规划跟着项目走 、 “规划跟着领导走”。土地利用总体规划的龙头地位变得有名无实。一些地方擅 自或变相修改规划，调整规划过于频繁，规划的权威性和严肃性受到冲击，而且， 土地利用规划工作明显存在法律效力不足、制度建设滞后、管理手段相对落后等 各种问题。更严重的是，目前我国不少地方规划用地指标提前超支、透支，造成 “寅吃卵粮”现象。 针对出现的新情况，国土资源部于2 0 0 4 年安排部署了新一轮的土地利用总 体规划修编工作。作为国家配置土地资源的重要手段，土地利用总体规划如何因 时应变，在新形势下保证经济建设顺利发展的合理用地要求的同时，严格控制耕 参见国土资源办公厅局编，2 0 0 1 年m - f 资源调研报告【m 1 ，北京，中国大地 b 版社，2 0 0 2 ，5 ，1 6 9 1 7 3 1 完善我国土地利用总体规划制度研究 地的占用，确保粮食生产安全，优化生态环境，更好地发挥其控制和引导作用， 成为本次土地利用规划修编工作的重点。 土地规划是一门系统的学科，涉及相关学科较多，加之我国开展土地利用 总体规划的历史还不长，我国的理论界和实务界对土地利用总体规划制度方面的 研究还不够成熟，还有待开展深入探讨，加强创新研究。本文以理论与实践相结 合，通过总结、归纳、对比国内外关于土地利用总体规划制度的理论与方法，提 出前两轮规划存在的问题，系统分析前两轮规划失灵的原因，力求通过完善土地 利用总体规划制度，提高规划的科学性、实用性，切实发挥土地利用总体规划对 土地利用的指导作用，实现经济社会健康发展、耕地总量动态平衡和生态环境优 化的“三赢局面，促进人口、资源与和环境的可持续发展。 2 一、土地利用总体规划的基本理论 一、土地利用总体规划的基本理论 ( 一) 土地利用总体规划的概念和内容 1 、土地利用规划概念及其体系 要正确认识土地利用总体规划，首先必须了解土地规划的概念。据王万茂和 韩桐魁的总结，我国的土地规划最初是借鉴于俄国，其概念被译为“土地整理 ，2 0 世纪5 0 年代后期才被改成土地规划，6 0 年代中期，我国土地规划专业学 者开展了一些有关土地规划概念的讨论，归纳起来主要有以下几种意见： ( 1 ) 土地规划实质上是一个地区或一个农业企业的全面经济规划。持这种观点 的学者认为土地规划应当解决土地利用和与土地利用有关的全部问题。 ( 2 ) 土地规划应称作土地利用规划。持该观点的学者认为，土地规划应解决有 关土地利用的全部规划问题，土地规划既应解决土地利用在空间上的组织，也应 制定集约经营土地提高土地生产率的规划。 ( 3 ) 土地规划是在空间上合理组织土地利用的综合措施。持此观点的学者认 为，土地规划主要是解决在空间上合理组织土地利用，仅与解决土地利用问题的 其他措施和整个生产组织措施有着密切的联系。 从以上几种观点可以看出，土地规划与土地利用规划在概念的表述上不同， 两者之间存在着一定的差异，但实际内涵基本相同。因此，在我国的学术界对这 两者表述基本不作区别，即土地规划也就是土地利用规划。 结合我国一些学者的研究，土地利用规划可定义为：土地利用规划是一种 政府的技术和管理手段，是以实现人口、资源和环境协调发展为目的，在对未来 社会经济发展预测的前提下，利用科学的发展观对区域土地未来的分配和利用方 式做出预先的计划和安排。 土地利用规划体系指不同种类、不同类型、不同级别、不同时序的土地利 用规划所组成的相互交错相互联系的系统。我国目前的土地利用规划主要分为总 国参见王万茂、韩桐魁，土地利用规划学【m 】，中国农业出版社，2 0 0 2 ，7 - 8 3 完善我国土地利用总体规划制度研究 体规划、详细规划和专项规划三个层次，其中总体规划分为全国一省一市一县一 乡五级，详细规划有耕地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、城镇用地规 划等，专项规划有基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划和土 地整理规划等。总体规划对详细规划、专项规划进行控制，各规划之间形成了一 种相互联系、相互制约的关系，从而构成了土地利用规划体系( 图1 ) 。 土地利用规划 l 土地利用总体规划土地利用详细规划土地利用专项规划 国省 市 县乡 农居交水基土土土 家 级级级级 业 民通利本地复 地 级 土土土土 用点 还工农 开 垦整 土 地地地地 地用输程田发规治 地 利利利利 规地用用保整划规 利 用用用用 划 规地地 护 理划 用 总总总总 划规规规规 总 体体体体 划划划划 体 规规规规 划划划划 规 2 、土地利用总体规划的概念和作用 土地利用总体规划是相对于土地利用详细规划和专项规划等其他土地利用 规划而言的概念，是一种整体性、控制性的规划，是各级政府在其行政辖区内制 定的土地利用的宏观长远规划，它是在一定区域内，根据当地自然和社会经济条 件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结 构和用地布局的宏观战略措施。它是土地管理的重要内容，是国家实行土地用 途管制的基础，亦是土地管理的基本依据和手段，具有对国民经济各行各业用地 规模的总量控制和合理布局的龙头作用。 。参见王万茂土地利用规划学p 棚北京：中国大地出版社，2 0 0 0 ，1 5 1 6 4 一、土地利用总体规划的基本理论 土地资源是不可再生的稀缺资源，是人类赖以生存的物质基础。有效保护土 地资源，实现土地资源的可持续利用是实现社会经济可持续发展的重要保障。土 地利用规划是实现这一目的的重要手段。 土地利用总体规划的作用主要表现在：它是审批各类土地利用项目的法定依 据；是使用土地和开发、整治、保护土地的法定依据；是依法查处违法批地、用 地的法定依据。土地利用总体规划在土地利用结构研究的基础上，根据国民经 济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜 力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。它具有综 合性、战略性、长期性、控制性和权威性。科学的土地利用规划能指导人们合理 地利用有限的土地资源，减少土地的闲置和开发的随意性，发挥土地利用的规模 效益。可以说，土地利用总体规划是社会经济可持续发展的重要保障，可促进社 会经济的协调发展。 规划的本质是以理性预测和筹谋克服市场的不足和人类行为的盲目性。多年 来，我国在经济快速发展的同时，也付出了资源消耗过多的沉重代价。许多地方 在盲目膨胀之后已经尝到了土地利用结构紊乱、生态恶化、后续发展乏力的痛苦。 深刻的教训提醒我们，不能再走经济粗放增长的老路。进一步调整不合理的经济 结构，彻底转变粗放型的经济增长方式，是缓解人口资源环境压力、实现经济社 会全面协调可持续发展的根本途径。土地是经济社会发展的基础物质载体，是国 家最重要而又可调控供应的资源，而土地利用总体规划是根据经济社会未来发展 要求，对土地利用结构、布局、规模的科学预测，是土地管理参与宏观调控的重 要手段，是从严从紧控制建设用地规模的前提，是合理用地、促进科学发展的保 障，其基本任务：一是通过对涉及公共利益的和具有特殊功能的重要土地资源， 如耕地、林地、湿地和自然保护区用地等进行严格保护，维护国家粮食安全、生 态安全和社会稳定，实现人与自然和谐发展；二是通过对建设用地规模、结构、 布局、开发次序的控制，协调各地各业的用地矛盾，防止盲目低水平重复建设、 无序开发和粗放利用，保障宏观经济平稳运行。这就足以说明，土地利用总体规 划是关系国家和人民长远利益的一件大事。 国参见董祚继，土地利用规划管理手册【m 】，中国大地 f j 版社，2 0 0 2 6 ，1 7 7 1 8 0 5 完善我国土地利用总体规划制度研究 3 、土地利用总体规划的体系和内容 土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，报有批准权的人民政府批准实 施。土地管理法确立了土地利用总体规划的法律效力与强制力，赋予了规划 的龙头地位及权威性。该法第四条明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国 家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利 用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 “土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。经批准的土地利用总体规划的修 o 改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用 途。 按照我国的行政体系，土地利用总体规划相应地划分为国家、省、地( 市) 、 县( 市) 、乡( 镇) 五级，土地利用规划是按照行政层次，采取“自上而下、上下结 合 的办法编制，主要指标层层分解下达，国家级、省级、地( 市) 级规划是方向 性、政策性的，县级、乡级规划采取指标控制和土地利用分区控制相结合，经过 上下多次反馈调整，实行层层控制、逐级细化。 土地利用总体规划的主要内容包括进行土地利用现状分析和评价；确定土 地利用目标和方法；进行土地需求量预测和土地适宜性评价；确定各部门、各地 区的用地规模；协调用地关系提出各级土地利用结构的指导性规划指标和调整方 向；确定各类用地的控制性指标进行土地利用分区；确定土地用途，包括每个地 块的用途和利用方式确定重点工程与设施的布局；制定实施规划的政策和措施。 其核心内容是实行总量调控和用途管制，有效保护耕地和控制非农建设占用农用 地，严禁随意用地。按照用途管制原则，所有建设用地只能集中在城镇建设用地 预留区和需要单独选址的建设项目预留区，不能随意占用农用地进行非农建设， 更不能占用基本农田。 土地利用总体规划主要通过编制土地利用专项规划和下达年度农用地转用 计划、建设项目用地预审和规划审查等手段对其进行监督。国家根据各地经济社 会发展对用地的需求，下达年度土地利用计划，对建设用地总量进行控制，超出 该计划用地的，须向国土资源部提出申请增加指标。 6 一、土地利用总体规划的基本理论 ( 二) 我国土地利用总体规划的实践历程 第一轮土地利用总体规划 土地利用总体规划工作系统地开展起来是在1 9 8 6 年我国颁布中华人民共 和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 和国家土地管理局成立之后。1 9 8 8 年在国家土管理局的组织下，我国开始开展第一轮全国土地利用总体规划工作， 1 9 9 3 年完成全国土地利用总体规划纲要，同时在全国范围选择了若干省、市、 县进行土地利用总体规划的试点。各级土地利用总体规划的编制和实施，在协调 各业用地、合理开发利用土地等方面发挥了重要作用。但由于本轮规划还处于起 步阶段，许多问题与方法都还在探索中，难免会存在一些问题与不足之处，主要 表现在： 权威性不强，刚性不足。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地 位和法律地位都没有达到应有的高度，一些地方认为规划可有可无，社会认同感 不够。一些地方没有编制土地利用规划，已编制的大部分也未经审批，没有形成 法律效力。正由于此，规划编制后，未能起到指导合理用地的作用，建设占用耕 地现象越演越烈，耕地大量减少。至1 9 9 2 、1 9 9 3 年“开发区热”、“房地产热 等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。 科学性不强。第一轮土地利用规划的理论和方法尚未形成，各地在编制规 划时没有现成的模式，除县级以外没有统一的标准和规范：而且，这一轮规划多 以土地资源概查数据为基础，存在家底不清，有关数据不详的问题。此外，由于 规划尚处于起步阶段，规划的编制缺少技术指导和规范( 特别是县级土地利用 总体规划编制规程( 征求意见稿) ) 出台之前) ，规划人员缺乏，一些规划由一些 非专业人员所编，质量参差不齐。 2 、第二轮土地利用总体规划 1 9 9 9 年1 月开始施行新的中华人民共和国土地管理法，其第三章第十七 条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境 保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体 规划”，1 9 9 9 年4 月国务院正式批准并印发了全国土地利用总体规划纲要， 7 完善我国土地利用总体规划制度研究 截止2 0 0 1 年6 月，省级规划己全部完成，9 3 的地市、9 0 的县市和7 0 的乡镇 土地利用总体规划己经批准实施。第二轮规划根据实行土地用途管制的要求， 明确规定土地的用途，并把推进土地利用方式的转变、促进土地集约利用作为规 划的原则和方针。这次规划具有以下几方面的特点： ( 1 ) 规划目标明确。这轮规划从可持续发展的高度出发，按照中央的要求， 以实现规划期内区域耕地总量动态平衡为目标编制。同时，根据实行土地用途管 制的新要求，明确规定土地的用途，并把推进土地利用方式的转变、促进土地集 约利用作为规划的原则和方针。 ( 2 ) 规划程序趋于合理规划采取自上而下、上下结合的办法编制。经过上 下多次反馈调整，实行层层控制、逐级分解，在一定程度上解决了第一轮规划上 下结合不够紧密，缺乏自上而下的有效控制等问题。 ( 3 ) 重视规划的实施。各级规划都制订了一系列相应的配套措施，如实行 领导干部实施规划的目标责任制，制定规划实施管理的配套法规和规章，以规划 为依据的建设项目用地审查审批制度，采用现代技术手段对规划实施情况进行动 态监测和跟踪管理，等等，较之第一轮规划在一些具体措施及有关法规、制度、 社会环境等方面有了很大进步，为规划的实施提供了有效保障。 客观而言，我国的第二轮土地利用总体规划在土地的宏观调控、耕地保护等 方面起到了比较积极的作用，但鉴于当时各方面条件限制，以及人力、时间和技 术等各方面的制约，规划在某些方面还不是很成熟和完善。 ( 三) 新一轮土地利用总体规划修编的背景和重大意义 1 、新一轮土地利用总体规划修编的背景 由于第二轮土地利用总体规划是在非农建设大量占用耕地的背景下，实施贯 彻中央l i 号文件，实施两个“冻结 政策前提条件下进行的，因此，第二轮规 划的战略目标是耕地总量不减少，整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护 等都围绕着耕地数量做文章。在耕地总量动态平衡的单一目标下，土地利用控制 指标被简单化为三项刚性很强的指标：建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增 国参见张孝成，新一轮土地利用总体规划修编的基本构想【j 】，重庆国土资源，2 0 0 4 ( 2 ) ：2 8 3 2 8 一、土地利用总体规划的基本理论 耕地指标。但规划期内城市化、工业化远远超出预期速度，全国部分县市建设占 用耕地指标已严重不足，如宁波市的规划建设占用耕地面积指标共1 2 6 6 万亩， 到2 0 0 0 年底仅剩4 2 万亩。如此下去，该市很快就将无指标可用。福建省泉州 市近年来经济发展迅速，引资项目很多。泉州市下辖的晋江市规划期间安排的 7 5 0 0 亩指标到2 0 0 1 年己基本用完，该市2 0 0 1 年就4 次打报告要求追加规划指 标。这些例子充分说明第二轮土地利用规划已不能适应我国现阶段社会经济飞 速发展的需要。 新一轮土地利用规划修编的背景是经济全球化和入世，修编的动力来源于土 地利用总体规划必须适应经济的快速发展和城镇化、现代化水平不断提高的客观 要求，需要适应社会经济可持续发展的战略方针。例如，“三农 问题是关系我 国大政方针的大问题，而解决“三农”问题的一个重要途径就是农村产业结构的 调整问题。入世后，区域经济的发展会注重比较效益，很多国家的优势农产品会 进入我国，相应地，我国的这些农产品生产会萎缩，这类土地利用就会减少。与 之相反，我国的一些优势农产品生产会增加，这类土地利用会增加。这一切主要 是根据市场的需求进行调节的。同理，城市用地也存在产业结构调整引起的土地 利用配置问题。改革开放之初，流入我国的资金主要注入工业项目，而今，入世 会给第三产业带来越来越多的资本，从而引起城市用地及其他建设用地土地利用 结构的变化。另外，国家又出台了西部大开发、扩大内需、加大基础设施投资、 东北振兴、生态建设等方面的一些政策，与当时规划制定的背景相比发生了一些 变化。同时，由于第二轮规划到如今已有七八年历史，而近期规划周期一般是五 年，现在已有了修订的必要。加上我国目前面临的一些形势，以及土地管理中出 现的一些问题，进行新一轮土地利用总体规划修编已势在必行。如何合理有效地 配置土地资源需要通过土地利用总体规划来实现。 2 0 0 4 年6 月，国土资源部下发了关于开展土地利用总体规划实施评价和修 编前期调研工作的通知( 国土资发 2 0 0 4 1 3 3 号) ，着手启动新一轮土地利用总 体规划修编工作；2 0 0 5 年5 月，国务院办公厅下发了关于做好土地利用总体 规划修编前期工作意见的通知( 国办发 2 0 0 5 3 2 号) ，正式开始了新一轮土地 。参见国土资源办公厅编，2 0 0 1 年国土资源调研报告【m 】，北京，中国大地出版社，2 0 0 2 ，5 ，1 6 9 - 1 7 3 9 完善我国土地利用总体规划制度研究 利用总体规划修编工作。 2 、新一轮土地利用总体规划修编的重大意义 对于我们这样一个人多地少、耕地后备资源贫乏的发展中国家来说，转变经 济增长方式、节约利用土地、严格保护耕地，既是贯彻科学发展观、确保经济社 会可持续发展的长远大计，也是维护当前良好发展局面的当务之急。当前，我国 的粮食生产局面刚刚有了转机，宏观调控仍处在关键阶段，耕地面积还在继续减 少，经济平稳运行的基础还不够牢固。新一轮的土地利用总体规划修编，只能从 土地基本国情和规划期内经济社会发展的客观要求和规律出发，统筹兼顾，科学 编制，决不能将修编规划看作扩张用地的机会。国务院已经下发文件明确，新一 轮土地利用规划修编必须保证现有基本农田总量不减少、质量不降低。 2 l 世纪头2 0 年是我国迈向第三步战略目标的关键时期，在新的发展阶段， 土地资源供需矛盾将进一步加大。在这种情势下，规划作为安排土地利用的全面、 长期计划，其重要作用尤为显著。客观形势要求我们必须正确处理经济发展和资 源保护的关系，进一步加强和改进土地利用规划工作。要通过新一轮土地规划修 编，进一步加强土地宏观调控和用途管制；通过土地利用结构和布局的调整和优 化，协调各地区、各行业的用地需求：在严格保护耕地特别是基本农田的同时， 促进土地的集约合理利用和优化配置，为经济社会全面、协调、可持续发展提供 用地保障。为防止一些地方借新一轮土地规划修编的名义随意扩大建设用地规 模，修编将严格按程序进行，把对上一轮规划实施隋况进行评价、严格土地规划 修编基数作为修编的前提，采取综合有力措施，坚决克服借规划修编圈占土地的 倾向。 1 0 二、国外士地利用总体规划及其借鉴意义 二、国外土地利用总体规划及其借鉴意义 ( 一) 国外土地利用总体规划简介 国外的土地利用规划体系与我国土地利用规划体系有很大区别。从国外特 别是发达国家的情况看，尽管各国国情不同，土地管理模式也不尽相同，但为了 保护和合理利用土地资源，都将土地管理作为政府( 特别是中央政府) 的一项重要 职能。总的来说，各国及地区在规划体系上大多可以逐级分为全国性规划、区域 性规划和地方性规划。最重要且与民众最有直接关系的是地方性规划，其法律效 力对民众具有直接约束力，在规划层次上相当于我国的县、乡级规划。而其上位 规划多属规范性、纲要性规划，对一般民众并无直接约束力。国外规划体系和 法制较为完备的国家有英国、加拿大和美国，下面以这三个国家为例介绍。 1 、英国 英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划和区级规划所组成， 后两者与土地利用关系最为密切。其中，郡级规划也叫结构规划，为一般性的规 划规定，而较详细的规定在地方规划( 1 0 c a lp l a n ) ，两种规划共同组成土地开发 利用规划。 ( 1 ) 结构规划，是每一个郡( c o u n t y ) 级的规划机关在土地测量及在与相关委 员会协商后提出的规划。此规划包括文字说明与图表等，但没有规划图。规划应 对行动地区( 一个在最近将进行全面的改善或新开发的地域) 予以公布，并必须将 规划呈报主管部门进行公开审核。 ( 2 ) 地方规划，由地方规划机关制定。先由相关委员会提出地方规划范围， 在图中确定哪些郡属地区被列为地方规划内，且应由哪一机关负责草拟，通常由 郡委员会负责。地方规划可分为3 类，即“d i s t r i c tp l a n ”、”a c t i o na r e a sp l a n ”、”s u b j e c ta r e a ”。这些规划详细地列出了规划机关对特定地域土地使用的 函参见严金明，国内外土地利用规划比较研究川，资源产业，2 0 0 1 ( 4 ) ：1 8 - 2 0 1 1 完善我国土地利用总体规划制度研究 构想，包括规划图及规划说明书，且原则上必须与结构规划协调一致。 2 、加拿大 加拿大具有很完整的土地利用规划体系，联邦政府主要是通过制定计划和政 策来指导土地的利用，其土地利用规划权主要集中在省以下的地方政府，大致可 分为国家级、省级、地区级和市级( 包括县和乡镇) 规划。 ( 1 ) 国家级“土地利用指南 。联邦政府于1 9 8 0 年制订并由国会公布了一个 全国性的“土地利用指南。指南有十条原则，分别对城市用地、农业用地、森 林用地、不可再生资源土地、交通和通讯用地、水资源保护地、历史遗迹地、生 物繁衍地、冒险性项目用地和其他区域性用地规定了联邦政府的指导性意见。要 求所有的联邦政府部门、机关在执行各自的方针、计划和活动时必须遵循这些原 则。联邦政府在保证联邦土地的良好农地用于农、良好林地用于林、良好的其他 土地用于相应适宜用途的同时，也保证这些用地政策符合各省政府对土地利用的 利益。 ( 2 ) 省级规划( p r o v i n c i a lp o l i c ys t a t e m e n t ) ，直译为省级政策宣言。这是 一种贯彻执行联邦政府土地利用指南精神的相对细划的政策性和纲领性文件， 主要是划分城市和农村地区的界线，强调保护农业用地，做到“农地农用 ，以 及提高城市建筑容积率和城市土地利用率等。 ( 3 ) 地区级规划，又称土地利用大纲( ( o f f i c i a lp l a n ) 。加拿大的土地利用 大纲由地方政府制定，省政府批准，也类似于政策性文件，主要目的是把省级政 策宣言化为自己的行动纲领，并指导地方政府以下三项工作：第一，制定土地 分区管理法；第二，对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理；第三， 制定基础设施和公共建设计划。 ( 4 ) 市级规划，又称土地分区管理法( z o n i n gb yl a w ) ，由省政府授权市级政 府制定。加拿大法律规定，为保护社会公共利益，每个城市都应以土地的用途和 密度去划分市区，制定出土地分区管理法( 包含土地功能分区及土地分区图 等) 。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，土地分区管理法是法律条 。参见严金明，国内外土地利用规划比较研究川，资源产业，2 0 0 1 ( 4 ) ：1 5 2 0 1 2 二、国外土地利用总体规划及其借鉴意义 文，非常详细和具体，具有强制性。 3 、美国 美国的土地利用规划分为两个层次州土地利用规划和地方土地利用规 划。州土地利用规划是一种政策性的指导文件，州政府通过规划制定政策目标， 地方政府在制定土地利用规划时必须考虑州政府的政策目标。如果地方上的土地 政策不符合州政府的管制策略和政策目标，则将被州法院宣判无效。美国地方的 土地利用规划包括： j ( 1 ) 总体规划( t h em a s t e rp l a n ) ，也被称作“非永久性的宪法”。总体规划 通常有由一个地方管理机构的规划委员会来制订，一旦获得通过，则具有法律效 力。以后土地的分期分区发展、建筑总量的控制、管制区的设立等均要与之适应。 ( 2 ) 官方地图( t h eo f f i c i a lm a p ) 。官方地图是用来标明己经存在的或者规 划中的街道、公园、供排水道、供气管道、电信电缆以及其他一些公共设施，由 地方管理机构通过，具有法律效力。地方政府掌握着对预留区域内的土地进行开 发管制的权利。官方地图与总体规划的区别在于：总体规划提供总的、一般性的 资料，包括许多在地图上没有显示的因素，而官方地图则详细地显示出准确的细 节；总体规划是可变的，而官方地图则相对比较稳定。 ( 3 ) 分区规划( z o n i n g ) 。分区规划是指将一定范围内的土地划分成不同的土 地使用分区，并以土地使用分区图来界定每一分区的范围及区位，同时规定不同 的土地使用规则。分区规划是根据总体规划的需要而判定的，在经过一系列的程 序后，通过的分区规划同样具有法律效力。目前，美国的土地利用分区规划已做 得非常详细，城市范围内的分区规划已落实到每一块土地。圆 ( 二) 土地利用总体规划的借鉴意义 国外的土地利用规划在优化土地资源配置、提高土地利用率、有效保护耕 地和自然资源环境、控制城市规模扩张等方面发挥了重要作用，其完善的空间规 划体系、法律制度保障、成熟的公众参与办法以及对规划实施的重视是我国编制 。参见陈利根，土地用途管制研究【m 】，北京：中国大地出版社，2 0 0 2 ，6 ，1 7 7 1 8 0 。参见陈利根，土地用途管制研究【m 】，北京：中国大地出版社，2 0 0 2 ，6 ，1 7 7 1 8 0 1 3 完善我国土地利用总体规划制度研究 新一轮土地利用总体规划的他山之石。 1 、规划体系完备 在规划编制的技术层面上，国外规划体系都较为完备，国外一般形成了从战 略规划、总体规划、详细规划和控制性( 修建性) 规划一体的规划体系；从各类规 划分工明确，协调程度较高，经济规划和空间规划两者是相辅相成、互为依据的 关系。下级规划编制次序是自上而下，上级规划是编制下级规划的依据，下级规 划是上级规划的具体化。 2 、规划法制完善 土地利用规划具有法律效力，权威性强。完善的规划法制是规划得以运行的 有力保障，目前国外规划先进地区己经完善了从国家级法律和地方法律相配套的 规划法制体系。 以加拿大为例，加拿大与规划相关的法律法规最为健全、配套。加拿大各省 都有规划法，重要的是各省都有“市政府法案( m u n i c i p a l i t ya c t ) ”。由于 政府更替较为频繁，该法对地方政府的管理行为及责任作了具体的规定，是规范 各级政府行为的法律。规划是地方政府的一项重要职能，地方规划一般是由地方 政府组织编制，一方面要考虑地方利益，另一方面由于有了该法的法律约束，使 得地方政府不能只考虑地方或局部利益任意规划。“市政府法案 和规划法 共同规范规划行为，是建立在行政、司法、立法三权分立的制约机制之上的。 3 、公众参与成熟多样 规划是政府行为，是调整规划主体利益关系的工具之一，规划方案的形成要 得到所有规划主题的认可，规划执行也在要各规划主题的参与下完成。因此，公 众参与是规划编制和实施的比较手段。 美国国家法律为公众参与土地利用规划提供了充分的法律保障、法律规定， 地方政府在将规划付诸实施之前必须举行公众意见听取会，然后在充分考虑公众 意见的基础上对规划进行修正并进行表决。即使在实施过程中，如果对规划进行 变更或修改，仍要就有关部分举行公众意见听取会，以确保该规划始终如一地得 到民众的支持。除国家公园、林地等由指定的机构编制各自的规划外，公民有权 1 4 二、国外土地利用总体规划及其借鉴意义 决定是否进行土地利用规划，决定规划分区的土地利用方向与具体规定，规划一 般从乡镇开始。 4 、规划实施管理体制健全 规划实施管理是规划得以落实的重要环节，包括实旌管理机构选择、实施管 理制度设定、规划实施管理的有关措施保障等方面。 在规划实施管理制度方面，英国的规划许可证制度较为完善。规划一经通 过，执行起来很严格，所有的土地开发利用都必需经过规划许可。规划许可分两 ，) 步：是原则性的规划许可：二是正式的规划许可。在得到正式的规划许可后，方 可动工。对规划申请的许可条件有三种：一是无附加条件的许可：二是有附加条件 的许可，如开发项目离道路的远近等：三是拒绝申请。凡属后两种答复，必须向 申请人说明理由。 总之，国外的土地利用规划在优化土地资源配置、提高土地利用率、有效 保护耕地和自然资源环境、控制城市规模扩张等方面发挥了重要作用，其土地管 理制度对我国的土地管理与土地利用规划在一定程度上具有启迪作用。我们只有 在总结前两次规划存在的问题及其原因，并借鉴国外土地利用总体规划经验，才 能进一步完善新一轮土地利用总体规划制度。 完善我国土地利用总体规划制度研究 三、现行土地利用总体规划存在的主要问题及其原因 ( 一) 上一轮土地利用总体规划存在的问题 我国土地利用总体规划历经1 0 余年的艰苦探索，上一轮土地利用总体规划 无论在理论方法建设还是在实践方面都取得了显著的成效，对于加强我国土地宏 观管理，协调各业用地，保护耕地，合理开发利用后备资源发挥了重要的作用。 但从当前的形势来看，该轮规划实施不到七年就无法适应社会经济发展的要求， 面临着需要进行修编的问题。之所以出现这个问题，其外在原因在于近年来我国 的经济发展速度较快，但最主要的原因，也是其内因，还是由于上轮规划编制过 程中存在着不完善、不合理的地方。通过对上轮规划的编制情况进行分析，上轮 土地利用总体规划主要在以下几个方面存在着一些问题： 1 、规划缺乏实用性 ( 1 ) 规划调整随意 现行规划在引导如何用地上显得有些欠缺，往往规划修改跟着用地 走，调整频繁，走不出“纸上挂挂，不如领导一句话 的怪圈。 1 9 9 8 年修订的土地管理法尽管提高了土地利用总体规划的法律地位， 使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种“规划”。但土地利用总体规划仍然 属于行政规章，缺乏法律效力，表现为，一是到期可以修改；二是可以依据经济 增长需要，临时报批修改；三是上届政府制定的土地利用总