（公共管理专业论文）我国城镇中低收入家庭住房保障路径选择研究.pdf

摘要 摘要 住房保障是世界各国在社会福利中投入较多的领域，近几年来，我国政府 逐步加强了对住房保障的关注和投入，特别是中低收入家庭的住房保障问题已 日渐成为关注焦点。随着我国经济的迅速发展，国民自主意识的提高，城市化 速度的加快，土地资源的进一步稀缺，现行的住房保障体系已无法适应我国住 房保障形势发展的新要求。在此背景下，进一步完善符合当前形势发展的住房 保障体系具有积极和深远的意义。 本文通过对选题的背景、目的和意义的阐述，结合国内外在住房保障方面 的研究状况，提出研究的具体思路和框架。然后应用住房保障供需理论、住宅 过滤模型、住房保障水平的倒u 型曲线发展假说等相关理论分析和研究此领域 中的问题；在对我国目前住房保障体系中的公积金、经济适用房、廉租房等保 障措施的实施情况及日本、美国、瑞典等国家住房保障体系分析后，指出我国 构建需求主义路径的住房保障体系的必要性，并提出构建公共租房公司这一运 作主体，并在此基础上对住房津贴、房源、相关体系的完善进行了设计。 关键词：中低收入家庭，住房保障，路径，需求主义，供应主义 a b s t ra c t a b s t r a c t m i c 姗i n gs y 蜘i sm em 句o r 丘e l do f 也es o c i a lw e l f hi n 蛳s to f 岫鲫l n 仃汹a l l o 咐血c 删正i n 蝴ty 翩峨也ef 孤姐di 惝劬酬o ft h i sp a ni nc h i l i ai s g r a d i l 习l n y i m p v e db ym e 誉 v 咖e n t ，伪p i a l l yi nm i d - l a wi n c 锄ef 锄i l i 鹤t h ep | 镁- m tm e 鹤u r 伪o f p u b l i ch 叭培i n gs y 3 t 锄p o l i c ya 他n o t p a _ b l et om a t c hl h en 鼯s 时o fi t sn e ws i l 【i l a t i o nw i t ht h c d t ，v d 叩m c 呲o f 仪删帕m 弘t h ci n l p 咖l v 锄to fn a t i o n a ls c l 钔旧托皿e 鼹，t h e 黼l e 珊l t i o no f 词妇1 i z a 6 魄，t h ef i i l 曲钉湖r c 蛔o f l 龃d 豫娜嚣i ti sp o s i t i v e 缸ds i 鲥f i c 缸t 幻蜊 r c h 蚰a b t 啦时m l b l i ch o 岫i i l g $ 蜘a c c o r d i i l gt ot l l ec i l 舢ts i 删o n t h i sa n i c l ea n a l y s i sl h eb k l 筘嘲n ap l l r p o 勰w e l l 舔t h es i g n i 丘伽c eo ft 1 1 er 器黝r c h 诵t ht h ed 洲p t i o ft h es t i l d y p u b l i ch o 璐i 玎唔s y s 衄np o h c y 幽d e 也ec o u n 时姐d 伽t s i d e t h e n ，i tp u t sf o r a 珂t l i es p e ：c i 6 ci d 船a n dr 懿e 疵h 妇e 、：出o ft 1 1 e 曲u d yi no r d 盯t o 锄l y s i s t h et h e 0 d ，o fp u b l i ch o l l s i n gs ) r s t e ms u p p l ya n dd e m a n d t h ef i l t 盯m o d e la n ds oo n ，t i nt o 瞄o l v e 也ei 鹳u ei l ln l i s6 e l df 0 rp o i n to u tm en e wd e i n 姐d so f c r e a 血gan e wr e g u l a t i o no nt h en 岱s i t ) r o fp u b k ch o 岫i n gs y s t i 鼬i nt h ep a 血o fd 锄纽d ，i tc 0 l u d 鹤谢t hap r o p o s a lo fe i l l l 卸c i i l gt h e p u b l i ch o u s i n gs ) ，s t 锄p o l i c yi nt l l ep a t l lo fd e m 姐dt oe s t a b l i s h 也ep u b l i cr e t a lh o u s i n g 如p p l y i n g s y s t e mb 丛e do nt h ea n a l y s i sa n d 昏，a h l a t i 帆o f 曲血m sp r 嘶d e n tf i i n 也a f r o r 似b l eh 叭玛i n g ， l o w n th d u s e 蠲w e u 嬲m em 岖o n a lp 曲l i ch o i 塔i n gs y s t 锄i nj a p a 玛l h eu n i t e ds t a t e s ，s 、l ；d 翘do t h 盯c o l i n t r i 骼i ta l i m p r o v 妫t h e 璐缸l c t i o no ft l l eh o l l s i n ga l l o w 锄h o 璐i n g 壕跚f o e 如do m e rr e l e 、协n ts y s t 锄sf 0 r 雠h e rd i b r t sd i s c i 培s e di nt h el 够tp a r l k e yw o r d s ：m i d 一1 0 wi n c o m ef 锄i l y ，p u b l i ch o u s i i l gs y s t e m ，p a m ，d 锄a n d ，s u p p l y i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规 定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影 印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目 录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权 按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子 版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分 或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 年月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月日 第l 章绪论 1 1 选题背景和目的 1 1 1 选题的背景 第1 章绪论 住房保障是世界各国在社会福利中投入较多的领域，但由于各国经济发展 程度和福利不同，其对中低收入家庭住房保障问题的重视程度也不同。如巴西、 墨西哥、泰国、印度等发展中国家即使有相关的政策也缺乏执行力度：如日本、 美国和多数西欧发达国家及我国的香港地区对住房保障给予包括金融、财政、 法律等多方位的支持；少数高福利国家如新加坡，目前的“政府组屋所占全 国住宅的比例高达8 0 以上。这些国家的住房保障体系基本都以政府引导与市 场运作相结合的措施为主要框架。我国目前住房保障体系是以廉租房和经济适 用房及公积金为主要框架。近几年来，我国政府逐步加强了住房保障的关注和 投入，特别是中低收入人群的住房保障问题已渐渐成为关注焦点。如，2 0 0 7 年 8 月1 3 日，国务院发布了国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意 见( 国发2 0 0 7 年2 4 号) 。意见的出台代表了政府已经将保障中低收入家庭 住房问题纳入重要议题，较以往的政策相比，本次意见存在着较多的进步， 如“第一次明确把廉租房作为住房保障体系的中心；在廉租住房的保障体系中 强调了货币化补贴这一手段；对住宅租赁市场的重视程度较以往有所提高；以 及对政策落实有较为具体的参与指标。 等等。应该说，这些进步是在总结以往 问题和经验教训，同时吸收了一部分社会各方、业界内的批评建议基础上取得， 对解决当前住房保障难点有一定针对性。但不可否认的是，意见在某些认识 上的仍有待商榷。如，意见并没有对经济适用房进行较好的定位，没有较好 的定位往往导致没有完善的退出机制，使政府投入的经济成本和最终所消耗的 社会成本太高，类似的政策在西方发达国家有过深刻的教训。 应该说，住房政策的最终目标是使越来越多的人能够到商品房市场买房， 而不是让人们过度地依赖政府的保障。这就要求商品房市场得到正常发展，有 充足土地供应，房价平稳运行。我国是一个发展中国家，经济发展迅速，当前 我国经济总量已位居世界前列，但同时，整个社会的贫富差距也越来越大。需 第l 章绪论 要建立一套行之有效、公正公平的社会保障体系，有必要从长远的角度来讨论 处于各层次人群的住房问题，特别是中低收入家庭的住房保障问题。 1 1 2 选题的目的 党的十七大报告上明确提出了，坚持以人为本，全面、协调、可持续的科 学发展观，积极构建社会主义和谐社会。 随着我国经济的迅速发展，国民自主意识的提高，城市化速度的不断加快， 土地资源却日益稀缺，现行的住房保障体系已显现出无法适应我国住房保障形 势的新要求。在此背景下，如何进一步完善现行的住房保障体系显示出其积极 和深远的意义。 本文选题的目的主要在于通过对我国及发达国家的住房保障体系的构成、 实施等情况进行分析、对比和研究，进一步探索我国现行的住房保障体系面临 的问题及发展方向，建立及如何建立需求主义路径的住房保障体系。 笔者认为，探索建立需求主义路径的住房保障体系，既拓宽了住房的供应 渠道，增加了获得现金补贴的中低收入家庭的选择，又减少了政府投资建房的 压力，使人们更广泛、更公平地享有社会福利资源；但其更重要的意义在于， 通过采取一些措施使原有的住房保障体系更为完善，使整个社会的民生更为和 谐；并借助这一保障体系鼓励中低收入群体自立自强，帮助他们提高经济生产 能力、自寻出路，通过政府保障结合市场化的行为去实现自己的居住权利，从 而实现让整个社会都能更快地达到和谐成长的发展目标。 1 2 概念界定 1 2 1 住房保障及住房保障体系 住房保障，是政府针对住房困难群体所实施的一系列的保障性的政策和措 施，其基本目的就是要保障“人人有房住”。因为在市场经济条件下，依靠市场 配置住房资源的效果是有限的，市场主要解决的是如何销售的问题，其资源的 配置最终会更多地倾向于有能力获取资源的主体，但在这个市场上并不是人人 1 张金娟我国住房保障体系发展的限制条件及策略选择住宅与房地产：综合版，2 0 0 7 年，5 ：3 2 2 第l 章绪论 都有能力获得资源的，特别是对于房屋这种特殊商品，因而并不是人人都能通 过市场化竞争、自主分散决策来获取住房。为了保障每个人都有房住，政府就 需要实施一些特殊的政策和措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。 住房保障体系是指政府在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收 入家庭进行扶持和救助的住房政策、措施的总和。它是一国多层次住房供应体 系的重要组成部分，是实现社会公平和社会和谐的助推器。 1 2 2 住房保障的路径2 住房保障的政策和措施分为两类，一类是供应主义，一类是需求主义。 供应主义，也就是供应方补贴，就是以补贴供应方来增加住房供给。我国 的廉租房实物配租措施，日本8 0 年代的用于资助公营住宅开发建设的住宅投融 资措施，美国6 0 年代的“低于市场水平利率 的贷款计划，瑞典8 0 年代的对 住宅合作机构建房的贴息贷款措施等等都属于供应主义。 需求主义，也就是需求方补贴，即以补贴需求方来提高国民的住房消费能 力。我国的廉租房货币配租措施，日本9 0 年代的对购买符合条件住宅的低息贷 款措施，美国8 0 年代的“低收入阶层住房税金信用计划”及瑞典的住房津贴措 施等等都属于需求主义。 由于各国政府的住房保障体系所包括的政策和措施是根据所处时期的政治 和经济形势推出，往往既包含供应主义也包含需求主义，只是各有偏重：并由 此产生了住房保障的两条路径。 供应主义路径，即偏重供应主义，或者说以供应主义政策和措施为主以需 求主义政策和措施为辅的保障形式。 需求主义路径，即偏重需求主义，或者说以需求主义政策和措施为主以供 应主义政策和措施为辅的保障形式。 2 参见陈杰住房制度改革，要警惕两种倾向解放日报。2 0 0 8 年3 月1 日 3 第l 章绪论 1 3 国内外研究综述 1 3 1 国内研究综述 我国在中低收入家庭住房保障领域主要有以下两个方面的研究： 第一，是关于进一步完善廉租房和经济适用房的作用。国内学者王朝才和 张东( 2 0 0 7 ) 通过经济适用房与廉租房的政策效果比较后认为，两者在调控房 价和对居住者补贴等方面的政策效果相当，但在节约土地资源、促进社会公平 和确保低收入家庭受益等方面，后者明显优越于前者，并建议用廉租房取代经 济适用房，创设廉租房投资信托基金，开辟融资新途径；巴曙松( 2 0 0 6 ) 认为 从现实情况看，廉租房的融资方式单一以及融资渠道不畅已成为廉租住房制度 建设的金融方面的瓶颈，需要根据廉租房的运行特征，采取多元化的融资创新 渠道来满足其融资需求；邓化媛、张京祥和刘和林( 2 0 0 7 ) 及颜秀金和卢生渝 ( 2 0 0 6 ) 则认为当前一些房地产开发商享受优惠待遇的同时，并没有按照规定 建设经济适用房，出现了一些经济适用房售价严重超标等问题，并对当前经济 适用房存在的问题进行了分析，提出了完善的建议。这些研究成果对于如何改 善现有的中低收入家庭住房保障体系提出了一些较为科学的改良措施。 第二，是关于提倡梯度消费，在买不起房的时候可以考虑租房。国内学者 喻琦( 2 0 0 5 ) 认为虽然处于起步阶段的房屋租赁市场还存在着租赁税率过高、 租赁管理体制不完善、房屋供给结构不合理等诸多问题。但通过降低租赁税率， 建立条块结合的租赁管理体制，充分利用物业管理、房地产中介等社会资源提 高房屋租赁管理效能，完善房屋供给结构，鼓励开发商实施“开发+ 收租+ 投资 的三线发展战略以平抑房价等对策，可使房屋租赁市场步入正轨；杨继瑞( 2 0 0 7 ) 认为满足人们不断增长的居住消费需求，不应该“重买轻租。为了促进社会的 和谐和住房消费结构的合理化，应该在鼓励居民购买普通商品房和经济适用房 消费的同时，要积极完善和发展房屋租赁市场，促进住房租赁消费。这些研究 成果在如何完善现存的住宅租赁市场提供了有益的思路，并在如何改变人们根 深地固的“有房住就要“有住房的思维观念起到了积极作用。 综上所述，国内学术界更多地关注对原有的供应主义路径的住房保障体系 功能和作用改善上，而对于如何建立需求主义路径的住房保障体系讨论的相对 较少。 4 第l 章绪论 1 3 2 国外研究综述 相较国内学者的研究情况而言，国外学者的研究视野较为开阔，角度多样， 关注的内容比较丰富。主要有以下几个方面： 第一，既关注住房政策的制定过程、执行过程、也关注公共政策对不同社 会阶层的影响和引发的各种社会问题。在美国，住房政策分析建立在实际的住 房经济学基础上，分析方法基本上是以市场为基础的。而在欧洲，至少到2 0 世 纪8 0 年代为止，住房都被看作是社会福利，是否需要政府干预，是根据人口预 测、市场供应的可能性和可实现的标准来进行估计的；劳伦斯怀勒( 2 0 0 6 ) 认为私人住房所有权增长的思想基础在美国，私人住房所有权拥有率很高，这 既不是偶然现象也不是土地资源丰富和普遍富裕的必然结果，这是几代公共政 策培育的结果而这些公共政策的出现又得益于在其出现之前相关社会各界在 个人住房的伦理价值观中灌输了基于意识形态的信念。 第二，在研究内容上更侧重于需求主义路径如，住房公平、居民住房消费 能力等的关注，阿伦斯玛特( 2 0 0 8 ) 认为虽然公营房屋占香港房屋总数的一 半，但新移民却无法在香港申请这些房屋，而且香港的私人住房的价格又是世 界上最贵的，进而提出了移民怎样在香港这样一个住房价格最高的城市中获得 可以负担的住所；阿瑟奥沙利文( 2 0 0 3 ) 认为支付现金优于提供公共住宅， 因为这样可以增加家庭效用。 第三，对住房市场的供需均衡状况与住房服务之间关系的研究。如，美国 的研究文献倾向于强调住房服务的供给。现有住房存量和对这些存量的需求之 间的相互作用，决定了住房服务的价格并由此决定新的住房供给量。 此外，对于我国的城市住房问题，国外也积累了大量的文献。浦利安浦 利姆尼( 2 0 0 6 ) 认为由于一些客观原因致使中国的房地产市场在经历了十几年 的发展后仍存在着一些投机色彩；丹尼尔比奥( 2 0 0 7 ) 基于对中国3 0 0 0 年文 明发展史，立足于城市的兴衰与国家经济发展、政治变革以及科技进步之间的 关系，与西方的城市发展进行了对比，对中国的城市化问题进行了分析和研究。 综合而言，国外关于对中低收入家庭住房保障问题研究的领域较为广泛， 也为中国提供了可借鉴的成果。在中国，“居者有其屋是我们直信奉的社会 理想，我们也应该为之坚持追求；中国现实状况有别于其他的国家。因此，在 共享国外经验的同时，仍需要寻找适应中国国情的方式和道路。 第l 章绪论 1 4 研究思路和框架 论文分六个部分，具体思路与框架如图1 1 所示。 第 六 ) 结论 章 图1 1 论文思路与框架图 6 第2 章相关理论 第2 章相关理论 住房保障的相关理论有很多，但结合本文的主旨，本章主要对以下四个方 面的理论进行阐述，一是房地产市场的供需理论，二是住宅市场的过滤消费模 型，三是住房保障水平的倒u 型曲线发展假说，四是不同保障路径的效用与适 用情形。 2 1 房地产市场供需理论3 2 1 1 传统的供需理论 传统的微观经济学上的供需关系展示的是一种在商品交易过程中出现的供 应与需求之间的关系。在这一过程中形成了商品价格，这一价格往往是指商品 的均衡价格。商品的均衡价格是在商品的市场需求和市场供给这两种相反力量 的相互作用下形成的。当需求量与供给量一致时，即需求曲线d 与供给曲线s 相交于e 点时，形成均衡价格，此时的数量为均衡数量，如图2 。1 所示。 o 数量 图2 1 供需曲线 需求是价格的递减函数，价格越低，需求量越大。数学公式表示为q d - f ( p ) ， 3 钱瑛瑛房地产经济学上海：同济大学出版社，2 0 0 4 ：1 0 7 第2 章相关理论 式中，p 为商品的价格；q d 为商品的需求量。在图中的需求曲线d 具有一个明 显的特征，它是向右下方倾斜的，即它的斜率为负值，表示商品的需求量与价 格之间成反方向变动的关系。供给是价格的递增函数，价格越高，供给量越大。 数学公式表示为q s = f ( p ) ，式中，p 为商品的价格；q s 为商品的供给量。在图 中的供给曲线s 具有一个明显的特征，它是向右上方倾斜的，即它的斜率为正 值，表示商品的供给量与价格之间成同方向变动的关系。 2 1 2 房地产市场的供需理论 所谓房地产供需平衡，指房地产商品的供给价格与需求价格一致，而且供 给数量与需求数量相一致时的经济状态。同样是图2 1 ，当房地产价格上涨时， 开发商就会大量建设，但同时，由于价格上涨，抑制了需求，需求反而下降了； 而且，当需求减少时，即由d 移至d 时，供给s 不变，房地产的均衡价格就 会下移到e ，同时房地产的建设量也减少了；如果需求d 不变，供给增加，即 由s 移至s 时，其均衡价格也会下降至e ，但均衡数量即房地产的建设量增 加了。 房地产市场供求平衡原理的要义在于四个方面，其一，均衡态的形成是供 给和需求这两种力量相互作用、相互变化的结果；其二，均衡态的构成要素， 既包括供给价格和需求价格一致，也包括供给数量和需求数量相一致，缺一不 可，且两者间相互联系、相互影响；其三，理论分析时，通常把把房地产供给 量或需求量作为房地产价格的函数。但实际运作中，情况较复杂，供给量或需 求量不但受多种因素影响，而且反过来对房地产价格产生重大制约作用，通常 所说的供不应求价格上升，供过于求价格下跌就是这个道理；其四，供给量与 需求量相一致，在微观层次上，表示某特定市场、某特定房地产商品的供求一 致。在宏观层次上，表示个城市或一个国家的房地产总供给数量与总需求数 量相一致。由房地产供求平衡原理可知，房地产供给和需求均衡态的实质就是 房地产商品价值的实现问题。因此，房地产市场的供需平衡，是房地产运行的 基本问题，也是房地产市场运行所追求的重要目标。由于房地产供求双方是动 态变化着的，故供求双方的非均衡态是绝对的、无条件的，而它们的均衡态是 相对的、有条件的。因此，认识房地产供求平衡原理具有现实意义。在微观层 次上，房地产商应该重视房地产市场供给和需求的变动，重视其均衡态的状况， 8 第2 章相关理论 在这里调整生产经营策略和计划；在宏观层次上，国家应该运用税收、税率、 信贷等经济杠杆，刺激或抑制供给或需求，引导供求曲线沿着人们所希望的方 向平移，从而达到一个新的均衡。 2 2 住宅市场的过滤消费模型4 由于房屋本身存在耐久性，居住成本和搬迁成本又相对较高，现实中较多 存在的现象是中低收入家庭居住旧房屋，高收入家庭居住新房屋。美国学者 l o 、v 巧，s w e 即e y ，o l l l s 等人研究发现住房消费中存在过滤效应。住宅市场的过滤 消费模型的市场特征描述住房各个市场之间交互作用以及住宅如何从一个分市 场转至另一个分市场。过滤过程有两个基本特征，一是住房提供的服务渐少。 随着时间的推移，某一特定住房所能提供的服务量会减少，二是住房的居住者 的收入渐低。随着住房的老化，所能提供的服务质量降低，旧住房淘汰给对住 房要求较低的家庭居住，尤其是收入较低的家庭。 过滤模型可以回答两个问题，一是为什么低收入家庭居住旧房子而不是新 房子；二是假设政府补贴高收入家庭建新房的政策，低收入家庭是否从中受益。 2 2 1 住宅市场的过滤效应 在下图中，假设一个城市里有两类家庭，高收入家庭和低收入家庭。两类 家庭的收入均随时间而增长。该城市里任何一处住房都可以用面积和质量两个 指标来描述，其中质量随时间逐渐降低，如图2 2 所示。 4 参见钱瑛瑛房地产经济学上海：同济大学出版社，2 0 0 4 ：6 3 6 5 9 第2 章相关理论 面积 a 图2 2 住房的过滤效应 面积 无论是高收入家庭与低收入家庭都存在收入逐年提高的状况( 高收入家庭 预算线最大效用从a 提高到c ，低收入家庭从f 提高到e ) ，房屋提供的效用逐 年下降的情况( 高收入家庭从a 下降到d ，低收入家庭从f 下降到g ) ，同样也 存在着更新居住条件的需求，在同样收入下，购买新房的成本较低，而购买的 新房所提供的效用则明显高于更新改造旧房。在这种情况下，无论是高收入家 庭还是低收入家庭都会选择购买新房，而且低收入家庭还存在一种可能就是购 买高收入家庭淘汰的旧房；但这种可能性构建在高收入家庭淘汰的旧房的价格 低于了低收入家庭的购买新房预算，从无差异曲线看，低收入家庭选择旧房的 可能性更大，而这一过渡过程最终形成了住宅的过滤效应。 2 2 2 新房建设补贴的过滤效应 现假设政府对中等质量住房的建造给予补贴，其条件为，家庭总数为1 2 0 个，有两个细分的住宅市场，中档住房市场和低档住房市场，业主可根据两类 住房市场价格的相对高低，将其拥有的住房在两个分市场内变换，两类房子为 不完全替代品，如图2 3 所示。 l o 第2 章相关理论 铷 1 3 细哇o l 低质量住宅数量 b 低质量的子市场 图2 3 中档房补助政策对中档房市场和低档房市场的影响 假设住房市场的初始均衡状态为：在中档房市场，有4 0 套住房，价格是3 0 元平方米；在低档房市场，有8 0 套住房，每套的价格是2 0 0 0 元，平方米。假如 市政府对中档房的建造给予补贴，图2 3 的供给曲线从s 1 右移至s 2 ，每一价位 上的供给量增加，在原来的价位3 0 元上，供给量从4 0 套变为8 0 套。此时供大 于求，中档房的价格将有所下降。此时，引发下面两个效应：需求效应。中档 房价格下跌引起需求量增加，有些家庭搬出低档房，迁入中档房，需求量沿着 曲线d 1 向右移动；供给效应。当中档房的价格下跌时，一些业主开始将其拥有 的中档房降为盈利水平相对较高的低档房，供给量沿着曲线s 2 下滑，中档房的 供给量减少。达到均衡时，补贴政策导致中档房总量增加、价格下跌。如图2 3 a ， 数量从4 0 套增至6 0 套，价格从3 0 元降至2 4 元。中档房市场的变化引起低档 房市场如下两个变化：替代效应。消费者从低档房迁入中档房，低档房需求减 少，需求曲线左移，从d 3 至d 4 如图2 3 b 所示。由于两类住房是可替代品，中 档房价格的降低会减少低档房的市场需求。过滤效应。中档房降级变为低档房， 低档房的供给曲线发生右移，如图2 3 l b 中，从s 3 到s 4 。当变化后的需求曲线 d 4 和变化后的供给曲线s 4 相交时，达到新的平衡。中档房补贴计划将低档房 的价格从2 0 元降至1 3 元，数量从8 0 套降至6 0 套。所以，补贴计划同时还导 致了4 0 套房子被淘汰废弃。由于城市人口规模控制在1 2 0 个家庭，每一套新房 启用导致一套老房子淘汰。达到新的市场均衡时，中档房住户从4 0 增至6 0 ，增 辱军士盆蛋面餐剪她 第2 章相关理论 加了2 0 户，原先的4 0 套中档房剩余2 0 套过滤到低档房市场；低档房住户从8 0 降至6 0 ，减少了2 0 户。最后在低档房市场上剩余4 0 套房子，也即4 0 套低档房 被淘汰废弃。 上述过滤模型，在1 9 8 8 年由j o l l i lc w e i c h 贫和1 k n 潞g1 1 b i b o d e 叭首 次系统地用计量经济的手段进行了实证研究，证明过滤效应确实是客观存在的， 并且数量上相当明显。o l l l s 对过滤模型的研究做了较大的贡献，二十世纪七十 年代，美国国内对如何制定低收入阶层的住房政策一直存在着争论，这时人们 迫切需要了解住房市场的运作机理。为此，0 1 1 1 s 建立了一种较为成功的一般均 衡住房市场过滤模型，假设住房市场处于完全竞争状态；房客的目标是追求效 用最大化；开发商的目标是追求利润最大化。为此建立了一些均衡条件，并通 过均衡条件来模拟市场行为，并相应地编制了计算机程序。应用计算机模拟， 指出通过对低收入阶层提供住房货币补贴来增加穷人住房消费的政策( 如租金 优惠计划r 饥t u c h e rp r o 蓼a m ) ，从政府成本的角度来衡量，会比政府直接为低 收入者新建住房的政策( 如政府新建计划n e wc o n s 仃u 以0 np r o 蓼锄) 更有效。 国内学者宋博通借鉴o l l l s 过滤模型，建立了一种考虑住房过滤的住房市场模拟 模型，用于进行住房建设等级、属性预测和住房政策分析。 当对中等质量住宅建设进行补贴或鼓励时，高收入家庭腾空原住房搬入新 房子，低收入家庭可以住进质量稍好一些的住房，最终市场上质量差的房子总 量减少。j o l l l lc w d d 蚵和1 k m 嬲gt 1 1 i b o d e a u 的研究结果是：对应于每一套 在2 0 世纪6 0 年代建造的房子，到7 0 年代，有一套低质量的房子被人居住；而 在7 0 年代中期，对应于每3 套2 0 世纪1 9 7 0 年以后建造的房子，有一套低质量 的房子是被人居住的。也即总体上低质量住房比例减少。 2 3 住房保障水平的倒u 型曲线发展假说5 2 3 1 倒u 型曲线发展假说的建立 褚超孚提出，在我国现行的统计年鉴制度中，由于统计口径不统一，住房 保障费用总支出这一指标无法具体量化，故至少在目前尚无法做相关的实证研 5 褚超孚浙江省城镇住房保障“三阶段”动态演进的框架模型浙江社会科学，2 0 0 5 年，4 ：2 0 7 2 1 2 1 2 第2 章相关理论 究，而权且只好构建框架模型作初步的理论分析。 国外住房保障体系及发展历程的状况表明，从住房保障制度建立至今，住 房保障水平一直呈线性上升趋势。但到2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，国外“超 度”的社会保障( 包括住房保障) 所带来的危害说明，住房保障水平不应该无 限度地上升。同时，随着西方发达国家中产阶层的不断扩大，贫富阶层相对缩 小等事实也说明，住房保障水平达到一定的限度后就会稳定发展，甚至到一定 时期还会逐渐下降。因此，根据分析西方发达国家住房保障发展历程的轨迹， 对我国城镇住房保障发展的阶段性，可以提出如下假说：住房保障水平的发展 轨迹不是无限的直线上升，而是一个适度性发展的倒u 型曲线。根据我国社会 结构的变化与社会阶层发展的趋势，也符合这一假说。 原因之一是，西方发达国家的事实证明，随着工业化和现代化的发展，社 会阶层的发展是中产阶层逐渐扩大，贫富阶层逐渐缩小，即两头小中间大。有 学者对于社会阶层对财富占有的关系进行了研究，如胡志刚( 2 0 0 3 ) 研究认为， 中国现阶段的社会财富分配按个人可支配收入，大致表现为1 5 的人拥有8 5 的财富，另外8 5 的人拥有1 5 的财富，这种人数上的“金字塔”和财富占有 上的“倒金字塔结构( 以下简称“双金字塔 结构) ，直接导致中国贫富差距 拉大。但随着经济社会的快速发展，中产阶层正在快速的成长之中。庞大的中 产阶层形成之后，社会财富分配结构将变成中间大两头小的“橄榄型”结构， 到那时即达到了中等发达国家以上水平的时期。而在“双金字塔”结构和“橄 榄型结构中间还有一个“过渡型结构，我们权且称之为“双陀螺型 结构。 这三个层次的结构依次由低级形态向高级形态发展，其内在规律是研究住房保 障体系的重要依据，如图2 4 所示。 富人人数一 中产人数一 穷人人数一 1 人占有财富一 中产占有财i 穷人占有财富 “双金字塔”耋言构“双p 它螺型”薹言中幻 图2 4 社会阶层与财富占有份额演变趋势示意图 第2 章相关理论 “双金字塔”结构要求保障层面上浮，并将中等收入家庭( 中产阶层) 列 入保障对象。当前我国中西部的大部分地区的社会阶层和财富分配结构具有如 此鲜明的特征。社会结构应该与经济水平相适应，从而决定了该阶段要求的基 本居住条件也不同，加上政府财政支付能力的硬约束，导致这一阶段的住房保 障水平只能维持在较低的水平；“橄榄型”结构要求保障层面下移，并将中等收 入家庭列为不保障对象。所谓。中产阶层 是指拥有稳定收入、有能力自己买 房买车、能够有足够的资金用于旅游、教育等现代消费的人群。在西方发达国 家一般占到6 0 左右。这应是我国全面实现现代化所追求的目标。 原因之二是，随着国民经济的发展和居民收入水平的提高，居民家庭住房 消费倾向趋于不断增加，强化个人住房消费意识，减轻国家和社会住房保障的 负担。住房消费支出比是一个动态指标，即在不同时期其数值是不一样的。它 除了与住房制度的导向有关外，还与两个因素有关。一是人均国民生产总值， 就是说当生产力发展到一定水平时，居民住房消费支出比应达到一定的数值范 围；二是居民生活水平，就是说当居民生活达到一定水平时，居民住房消费支 出比应达到一定的数值范围。通常用居民消费的恩格尔系数来划分消费水平阶 段的。因此可以说，当恩格尔系数达到某一数值区间时，住房消费支出比也会 相应达到某一数值区间。我国现阶段城镇居民的住房消费比重在这一数值区间 内是畸低的。 2 3 2 倒u 型曲线发展的“三阶段 框架模型 从理论上说，在工业化前的农业社会，通常所说的人均国民生产总值很低， 仅能维持人们的生存需要，居民分散择地而居，不可能存在现代意义上的住房 保障，我们权且称之为“前住房保障时期”。当大规模工业化开始以后，伴随着 经济发展而来的是大规模的城市化，农村人口大量集居于城镇，产生大批收入 低下的居民，于是就产生了现代意义上的住房保障问题，二次大战以后，由于 战争的破坏和大量军人的退伍，使得城镇住房问题显得尤为突出，住房保障为 各国政府所重视，住房水平迅速上升，并达到较高程度，这一时期我们可以称 之为“住房保障形成和保障水平上升时期”。当国民经济发展到中产阶层占绝对 多数，贫困人口逐渐减少时，用于住房保障的支出额占国内生产总值的比重将 会下降，我们可以称之为“住房保障水平回落时期”。从上升到回落，也就形成 1 4 第2 章相关理论 了一个住房保障水平的倒u 型曲线发展轨迹，如图2 5 所示。 经 济 发 展 水 平 及 居 住 水 平 保障时期障水平上升时期平回落时期 图2 5 住房保障水平倒u 型曲线发展的轨迹 平 在上图中，以时间为x 轴，经济发展水平为y 轴，城镇居民居住水平线可 以细分为三条曲线：实际居住水平线：是指城镇居民实际所居住的平均水平线， 会随着经济的发展而迅速提升；基本居住水平线：是根据经济与社会发展阶段 性水平而设计的满足城镇居民基本居住需要的平均水平线，其总体发展的趋势 是平缓的；住房保障水平线：是住房需要与供给能力平衡基础上的城镇住房保 障的平均水平线，呈现出“倒u ”型曲线的特征。 其政策含义是：一是从总体而言，从“前住房保障时期 到“住房保障形 成和保障水平上升时期”，再到“住房保障水平回落时期 ，实际居住水平线和 基本居住水平线均随着经济的发展而逐渐向上伸展，当然伸展的速率不尽相同； 二是在“住房保障形成和保障水平上升时期，实际居住水平线与基本居住水平 线之间的差距较大，亟需要得到住房的保障，因此在这一时期，住房保障水平 线上升的速度最快，保障型住房的需要量也最大；三是当实际居住水平线越过 住房保障水平线、接近和超越基本居住水平线后，住房保障水平线就进入“保 障水平回落时期一，其主要指标可用住房保障支出额占g d p 的比重逐年下降来 反映。 总的说来，住房保障水平的确立，应以促进经济发展为检测尺度，也必须 第2 章相关理论 以保持经济社会的可持续发展为目的。也就是说，住房保障水平要保持动态性。 2 4 不同保障路径的效用与适用情形 2 4 1 不同保障路径的效用- 需求主义路径与供应主义路径是建立在对不同对象补贴的基础上形成的， 其目的在于使所在市场形成均衡态，但所采取的措施各有不同。一般而言，需 求主义路径以货币补贴为主要形式，供应主义路径往往以实物补贴为主要形式。 从经济学的角度分析，货币补贴效果会更优于实物补贴。供应主义路径与需求 主义路径效用的区别如图2 6 所示。 商 品 消 费 能 力 住房消费能力 图2 6 供应主义路径与需求主义路径效用的区别 实物补贴政策下，消费者选择c 点，也即是实物补贴下最大的效用：c 点 与d 点( 无差异曲线与效用曲线的切点) 的效用相同。但在相等的补贴额度， 住房津贴使预算线向上移动，消费者选择d 点，d 点效用高于d 点。这个结 论并不是随意定位无差异曲线的结果，而是体现了微观经济的基本原理。消费 者更倾向于选择住房津贴，是因为其为消费者提供了更多的选择性，也就是说， 受助者在住房津贴帮助下，其效用除c 点以外任意点的效用都高于实物补贴的 效用，而且，其对提高个人福利而言也是效率较高的。 1 6 第2 章相关理论 2 4 2 不同保障路径的适用情形 供应主义路径的适用情形往往建立在市场房源稀缺的基础上，供小于求， 以致房价过高。此时，市场上如果房价太高，在总需求不变的情况下，就通过 对供应方进行补贴，以使其大量提供低端房源，一方面增加房屋的供给，总房 屋的总价格可以下降，另一方面，这部分低端房屋直接提供给中低收入家庭， 可以满足这部分群体的住房需求，总体来说，就是通过增加供给来满足需求。 需求主义路径的适用情形往往建立在房地产市场现有存量不变的情况下， 或者说是供给不变的情况下，通过对需求方补贴以提高国民的住房消费能力的 方式进一步实现其居住权。因为住房问题，从某种角度来说是国民住房消费能 力不强的一种反映。那么政府就给予消费不起最基本住房的人补贴，或以发放 货币现金、低息贷款、税收优惠等形式将国民住房消费不能的部分予以补足， 相当于对收入再分配进行调节。 综合上述理论我们可以看出，住房市场本身存在着供需关系、过滤过程及 住房发展不同阶段的不同供需状况。同理，保障住房市场也存在供与需的平衡 问题，住房保障从某种程度上说就是通过各种政策和措施使上述供需状态达到 均衡。中低收入家庭则更多地需要从保障住房市场的途径解决自身问题，同时 由于商品房和保障房两者之间由于过滤而存在渗透效应，因而这种过滤关系也 为住房保障提供了多一种选择的可能性。特别是倒u 型曲线发展假说为我们提 供了一种思考，即一般来说，在住房严重短缺时期，住房供应不能满足住房需 求，住房价格与城镇居民家庭平均的住房支付能力差距较大，居民家庭的住房 保障需要相对强烈，需要政府保障的范围较大，程度也较高。而在住房供求关 系相对缓和时期，需要政府保障的范围较小，保障程度的要求较低，保障压力 相对较轻。因此，住房发展的阶段性决定了一个国家或一个地区需要帮助购( 建) 住房或需要帮助租房居民家庭的范围，决定了其住房保障主要方式的选择。而 住房保障路径的效用及其适用情形则为我们明确了供应主义路径及需求主义路 径在何种情况下适用及其最终将对市场产生何种影响。这些理论为我们进一步 研究住房保障领域提供了更多的思路，也为我们进一步完善住房保障体系打下 了坚实的基础。 1 7 第3 章国外住房保障体系及路径选择 第3 章国外住房保障体系及路径选择 纵观世界各国的城市住房问题，一直是一个世界性难题，无论哪个国家在 经济发展和城市化的进程中都不可避免地遇到。由于住房本身所具有社会保障 性质，因而几乎所有国家的政府都会比较关注，也为此推出了一系列的住房保 障的政策和措旖，形成了各具特色且比较完备的住房保障体系。有学者也因此 根据这些国家的政府角色及对中低收入家庭住房保障支持力度不同将各自的住 房政策分为：“雏生型、社会型及全面责任型一o 。我国住房保障情况正处于雏生 型，为了便于借鉴发达国家的住房保障经验，故笔者从全面责任型和社会型国 家中分别选取了日本、美国和瑞典三个国家，分别对其住房保障体系的构成及 发展演变进行阐述，并进而从供应主义和需求主义两条路径进行分析。 3 1日本的住房保障体系及路径选择7 3 1 1 日本的住房保障体系概况 日本在“二战”前没有任何的住宅政策，国民也普遍认为住宅是个人问题，不 要求国家对住宅建设负责。二战后，由于战争对其住房破坏很大，出现了全国 性的严重房荒，城市中涌现出大量的无家可归者，单凭个人力量无法解决住宅 问题。为了避免出现社会问题，日本政府开始实施住房保障的相关措施，但作 为战败国日本政府财力有限。他们审时度势采取了适合本国国情的做法， 基本通过政府引导积极吸引民间投资发展租赁市场解决住房问题。总体而 言，日本住房保障体系覆盖面较全，既有金融财政保障方面也包括制度规则保 6 按照研究比较房屋政策的鼻祖一一当尼逊( d o n n i s o n 的理论，根据政府角色的不同可以把住房保障 政策分为三种。分别是以墨西哥等发展中国家为代表的雏生型。以美国和加拿大等国家为代表的社会型， 和以德国、荷兰、瑞典与新加坡为代表的全面责任性雏生型国家的政府对低收入家庭的住房问题较为被 动，缺乏系统有效的房屋政策，且政策没有延续性，大多是项目式的临时措旖。而社会型国家的政府将资 源与政策重点集中于低收入家庭，并有相心的行政部门负责执行和足够的经费支持。全面责任型国家和地 区的政府则主动承担起所有国民房屋需要的责任不视这种责任为经济发展的包袱，反而认为其是经济发 展的重要组成部分，政府的干预是长期的，政府根据社会需要和所掌握资源，做出长期的规划，确保在一 个较长时期内有足够的房屋供应。 7 参见姚玲珍中国公共住房政策模式研究上海：上海财经大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 s 一2 0 0 1 8 第3 章国外住房保障体系及路径选择 障方面，其住房保障体系如图3 1 所示。 图3 1 日本住房保障体系的基本框架 日本的住宅政策目标是帮助中低收入家庭解决住宅问题，而政府的支持主 要体现在向中低收入家庭提供融资方面。为此，日本政府设计了一种社会保障 型的住宅供给体系。 ( 1 ) 金融财政方面。以央行为领导，民间金融机构为主体，政策性金融机 构为补充，官民结合。具体操作上，由住宅建设的中央统管机构建设省住 宅局牵头；该局是官方机构，代表政府行使住宅建设与管理的职能。由其编制 住宅预算与政府住宅投资分配方案。在建设省住宅局的统管之下，日本政府构 造了日本住宅金融公库、其主要承担住宅资金融通职能，其成立于1 9 5 0 年，是 直接隶属于政府的法定机构，住宅金融公库依照住宅金融公库法的规定向 自建或购买住宅的国民提供长期、稳定的低息贷款，为民间住房信贷机构提供 贷款保险，并向建造出租用住宅的土地所有者提供贷款。住宅金融公库对贷款 利率和额度的控制体现了政府对中低收入者的支持。此外，政府住房金融机构 还包括住宅融资保证协会等；民间的住房金融机构包括住宅金融专业公司、劳 动金库、住房社团等。 ( 2 ) 住宅建设方面。在建设省住宅局的统管之下，设立日本住宅都市整备 公团和地方住宅供给公社为主体住宅建设机构，具体实施公房建设，直接建造 和提供住宅。一般而言，由建设省住宅局编制住宅建设五年计划，并监督地方 政府机构、公共团体、住宅公团执行，推动和指导民间住宅开发。 ( 3 ) 政策法律方面。在法律法规保障方面，日本政府通过拟定和依照有关 1 9 第3 章国外住房保障体系及路径选择 法律，制定和执行有效的住房政策，从多方面给予资助和支持，以保证每个家 庭，包括低收入家庭都能有获得住房的机会。除建设省住宅局制定的相关住房 政策外，日本住房保障法律多达4 0 余部，先后